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新余市电子政务协调机制研究 摘要 随着计算机技术、网络技术的迅猛发展以及在政务管理中的运用，电子政 务越来越被国内外所重视。进入二十一世纪以来，国内外学者掀起了电子政务 研究的热潮，其主流是对电子政务发展史、电子政务建设与维护和电子政务应 用方面的研究，电子政务安全、国外研究、绩效评估等方面也是研究热点，而 本文所涉及的电子政务协调机制方面却没有引起广大学者的重视。 本文首先对电子政务的概念与内涵、电子政务发展的现状与趋势、电子政 务协调机制的内涵进行了阐述，然后按照提出问题、分析问题、解决问题的顺 序对本文进行了组织。 本文在对新余市电子政务发展现状以及在协调机制方面存在的问题进行分 析的基础上，得出了其在电子政务协调机制方面存在的问题。进而通过借鉴国 内电子政务协调机制方面的经验，提出了促进新余市电子政务协调发展的对策： 一是推行“2 + 1 ”电子政务发展管理模式；二是健全电子政务建设项目的立项 审批机制：三是建立和完善电子政务建设的监管机制；四是建立和完善电子政 务的绩效评估机制：五是加强电子政务的宣传培训力度；六是强化电子政务统 一网络平台和资源建设。 关键词：新余政府电子政务协调机制 r e s e a r c ho i lt h ex i n y ue g o v e r n m e n tc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc o m p u t e ra n dn e t w o r kt e c h n o l o g ya n d t h e i ru s e i na d m i n is t r a t i v em a n a g e m e n t ，e - g o v e r n m e n t h a sb e e np a i dm o r ea n dm o r e a t t e n t i o nb o t ha th o m ea n da b r o a d i n t ot h e2 1s tc e n t u r y ，s c h o l a r sf r o ma l lo v e rt h e w o r l ds e to f fa nu p s u r g eo fe g o v e r n m e n ts t u d y ，t h em a i n s t r e a m i st h ed e v e l o p m e n t o fe g o v e r n m e n t ，e - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c ea n de - g o v e r n m e m a p p l i c a t i o n so fr e s e a r c h ，e - g o v e r n m e n ts e c u r i t y ，f o r e i g nr e s e a r c h ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni sa l s oi nh o t ，b u tt h ed e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n t c o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mi n v o l v e di n t h i st h e s i s h a sn o tc a u s e do v e r w h e l m i n gm a jo r i t y o t s c h o la r sa t t e n t i o n i nt h i st h e s i s ，i te x p a t i a t e st h ec o n c e p to fe - g o v e r n m e n ta n dt h ec o n t e n t o f e g o v e r n m e n td e v e l o p m e n t s t a t u sa n dt r e n d s ，c o n n o t a t i o n o fe - g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n tc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m s a n dt h e ni ns e q u e n c eo ft h eq u e s t i o n s ， a n a l y s i sa n ds o l v i n gp r o b l e m s t h et h e s i sa n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fx i n y uc i t ye 。g o v e r n m e n td e v e l o p m e n t a n d p r o b l e m se x i s t i n gi nt h ed e v e l o p m e n t c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s i tt a k e st h ee x p e n e n c eo t e q o 、，e m m e n td e v e l o p m e n tc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m sh o m ea n da b r o a df o r r e f e r e n c et o d e v e l o dx i n y u sc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n tm e a s u r e s ：f i r s t l y , t oc a r r yo u t t h e ”2 + 1 ”e g o v e r n m e n td e v e l o p m e n tm a n a g e m e n tm o d e l ；s e c o n d l y , t op e r f e c tp r o j e c t a p p r o v a l m e c h a n i s mo fe g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ；t h i r d l y , t o e s t a b l i s ha n d d e r f e c tm ec o n s t m c t i o no fe g o v e r n m e n tr e g u l a t o r ym e c h a n i s m ；f o u r t h l y ，t os e tu pa n d d e r f e c tt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n t o fe - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t l o n m e c h m i s m ；f i f t h l y , t os t r e n g t h e nt h et r a i n i n ga n dp u b l i c i t yo fe g o v e r n m e n t ；s i x t h l y , t o s t r e n g t h e nt h eu n i f i e de - g o v e r n m e n tn e t w o r kp l a t f o r ma n dc o n s t r u c t i o n s o fr e s o u r c e s k e y w o r d s ：x i n y u g o v e r n m e n t e - g o v e r n m e n t c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m 插图清单 图3 一l 合肥市信息化领导机构组织结构图15 图4 1 新余市信息化工作领导小组架构图2 4 图4 - 2 新余市信息化工作办公室架构图2 5 图5 1 新余市电子政务发展协调机制示意图3 0 图5 2 “2 + 1 电子政务管理模式领导机构31 表格清单 表卜1 电子政务方面研究情况统计表3 表5 1 新余市电子政务系统绩效评估指标体系3 7 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得金目曼王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字： 签字日期- 彩年序洞- 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金月巴王些盍堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权盒旦里王些盔 兰l 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签 签字日期：捌年7 月，日 导师签名： 签字日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：中共新余市委宣传部 通讯地址：江西省新余市仙来中大道2 8 8 号市委宣传部办公室 电话：0 7 9 0 6 4 4 1 2 5 6 邮编：3 3 8 0 0 0 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导师要 求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端行为，如 果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：刘军力 签字日期：2 0 0 8 年11 月2 6 日 致谢 首先，我要感谢我尊敬的导师寿志勤副研究员。本文是在寿志勤老师的悉 心指导下完成的，无论是论文的选题、框架，还是论文观点的提炼和把握，都 倾注了寿老师大量的心血。寿老师严谨的治学态度、求实创新的科研精神、坦 诚的为人、谆谆的教诲以及无微不至的关怀给我留下了深刻的映像，使我获益 匪浅、终生受益。值论文完成之际，我再次向寿老师致以最崇高的敬意和最诚 挚的感谢。 同时，在求学和完成论文的过程中，管理学院的其他老师也给予了我大量 的指导和帮助，为我的论文提供了很多有益的意见与建议，他们渊博的知识和 忘我的工作精神深深的感染了我，无愧为我学习与工作的榜样。 我还要感谢我许许多多的同学，他们不仅在学习上给予了我无私的帮助与 支持，也同我一道渡过了愉快的研究生生涯，这都是我永生难忘的。 最后，衷心的感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家! 作者：刘军 2 0 0 8 年11 月2 6 日 第一章绪论 本章主要就研究内容、选题的目的及意义、本文所涉及领域的国内外研究 情况进行了阐述。 1 1 研究内容 笔者在党政机关工作多年，目睹并亲身经历了新余市电子政务发展的过程， 看到了所取得的成绩，也发现了一些问题。其中较为突出的是，新余市电子政 务建设虽成立了专门的领导小组，但统筹规划、协调发展的效果并不理想，各 自为政、重复建设现象仍比较严重。为此，笔者对新余市电子政务协调机制加 以研究，以期为新余市电子政务又好又快发展有所帮助。 电子政务协调机制范围较广，涵盖了电子政务的方方面面，由于本人的水 平和精力有限，本文主要对新余市电子政务建设管理体制进行研究。 1 2 选题目的及意义 1 2 1 选题目的 2 0 世纪4 0 年代开始，计算机技术的迅猛发展引发了信息技术革命。信息 技术对社会各个领域的渗透，对人们的工作、生活、学习产生了重大影响。随 着时代的发展，社会分工的不断细化，社会对政府转变职能的呼声越来越高， 信息技术为政府创新工作、提高工作效率提供了有力的技术保障。在信息技术 革命的推动下，电子政务作为社会信息化的中心内容之一，日益受到各国高度 重视。并且计算机和网络技术的发展为电子政务的实现提供了条件，使电子政 务的发展成为当代信息化最重要的领域之一。从世界范围来看，推进政府部门 办公自动化、网络化、电子化，全面信息共享已是大势所趋。在世界各国积极 倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政务被列为第一位( 其他 四个领域分别是电子商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐) ，可以说政府信息 化是社会信息化的基础。 目前，电子政务建设与研究已达到进入二十一世纪后的新高潮。以美国、 英国、新加坡、加拿大等发达国家为首，其电子政务建设与研究己远远走在世 界前列，拥有了许多宝贵的经验和先进的理论。我国电子政务的建设和研究起 步较晚，但发展迅速，经历了8 0 年代的起步阶段，9 0 年代的重点推进阶段和 进入新世纪后的加速发展阶段。在国家信息化领导小组关于我国电子政务建 设指导意见( 中办发( 2 0 0 2 ) 17 号文件) 的指引下，我国各级政府正围绕“两 网、一站、四库、十二金”的国家电子政务发展重点有序展开，从中央到地方、 从城市到农村，各种局部性应用、阶段性成果如雨后春笋般地涌现。 面对电子政务发展的新形势，新余市与时俱进，稳步发展，于2 0 0 2 年9 月成立新余市信息化建设中心，2 0 0 7 年5 月更名为新余市信息化工作办公室。 在新余市信息化工作办公室的统筹规划和指导下，其电子政务的建设与应用取 得了一定的成绩，具体可表现为：截止到2 0 0 6 年4 月，完成光缆主干线2 5 0 0 公里的铺设；互联网出口带宽从几十兆提高到2 0 g 以上。各大网络本地交换能 力达到1 0 0 0 兆以上，实现新余几大信息网络间的高速互联，并开始为周边地区 提供高速交换服务。城域宽带网已覆盖市区9 5 以上的大楼和小区；互联网用 户发展迅速，达到近2 8 7 万余户，城市入网率达2 0 以上。至今已联通7 0 余 个市直党政部门，县区党政综合办公楼也已接入政务信息网，实现了省、市、 县三级党政机关的网络互联互通和信息资源共享，为党政机关办公自动化和开 展信息交流构筑了统一网络平台。以政务信息网为依托，已建成市、县互通的 视频会议系统、政务网的电子邮箱系统、市委保密机要局党政机关密码通讯系 统、市委办和市政府办政务信息报送系统、水利局防汛抗旱指挥系统、统计局 全国统计内部办公系统、发改委农业经济计划系统以及司法、教育视频会议系 统等。基本形成了以市政府网站为核心的政府网站群，实现了政务公开，开展 了网上办事，网上政府已成雏形。建立各种数据库近百个。 新余市电子政务已经有了长足的发展，但与国内发达地区相比还有较大差 距，仍然存在一些问题，主要表现为：一是部分领导干部的信息化意识不强， 对信息化工作重视不够；二是信息化建设的项目、资金、人才等成为发展的制 约因素；三是市直部门信息化建设各自为政，重复建设现象比较严重；四是企 业信息化总体水平不高，信息技术推广应用的广度和深度不够，电子商务开展 缓慢，电子信息制造业占全市经济比重较低；五是跨部门应用系统建设有待突 破，信息资源共享程度较低，信息孤岛现象仍然存在等。 问题的产生，归根结底是因为新余市电子政务发展的协调机制并不完善， 因此，本文旨在对新余市电子政务发展协调机制的研究，通过借鉴前人的研究 成果和国内外相关的成功经验，提出一套适合新余电子政务发展的协调机制。 1 2 2 选题意义 目前，我国电子政务研究主要集中在技术和应用层面，而对如何协调发展 好电子政务的研究相对较少。地市级政府是我国地方政府的重要组成部分，故 本选题从新余市电子政务的协调发展着手，通过对新余市电子政务统筹协调的 现状分析，来探讨当前存在的问题，从而为新余市电子政务的协调发展提供理 论上的参考与意见。 本课题的研究为新余市电子政务的发展提供了具体的对策与措施，为发展 电子政务提供了可供借鉴的材料，为促进新余市以信息化带动工业化发展，推 动新余的产业经济结构升级，打造“数字新余”，提升新余市的综合竞争力等方 面指出了一个方向。 其具体意义体现在以下三个方面： 1 提高新余市电子政务建设效率 目前，新余市的电子政务建设虽成立了相应的领导机构，取得了一定的成 绩，但上级制定的一些具体实施意见并不能完全落实到位，互相推诿、扯皮现 象仍很严重。通过对本课题的研究，对完善新余市电子政务发展协调机制，避 免上述现象的发生，有一定积极意义。 2 降低电子政务建设成本 本文通过对新余市电子政务协调发展机制的研究，进而提出一套完善的、 行之有效的、适合新余电子政务发展的协调模式，从而为避免新余市电子政务 的各自为政、重复建设方面有一定的促进作用。 3 为国内其他地市电子政务的协调发展提供借鉴 国内电子政务方面的研究可谓是硕果累累，但都集中在技术和应用层面， 而对协调电子政务发展的管理模式研究比较缺乏，我国电子政务，特别是地市 级电子政务协调发展的理论依据相对较少，本课题的研究，可为国内其他地市 级电子政务的协调发展提供借鉴。 1 3 国内外研究情况 笔者采取关键词、题名、主题等多种组合方式，在中国期刊全文数据库 ( h t t p ：d l i b c n k i n e t ，由清华大学、清华同方光盘股份有限公司和中国学术期 刊电子杂志社等共同建设) 中对2 0 0 0 年一2 0 0 8 年间关于电子政务方面的论文进 行检索，共检索到相关资料共7 4 9 7 篇。其中电子政务发展史方面3 0 8 2 篇，电 子政务建设与维护方面2 13 5 篇，电子政务应用方面13 5 7 篇，电子政务安全、 国外研究、绩效评估等方面8 1 0 篇，电子政务协调机制方面1 1 3 篇。( 见表1 1 ) 表l 一1 电子政务方面研究情况统计表 研究方向篇数 所占比例 电子政务发展史 3 0 8 24 1 1 电子政务建设与维护2 13 5 2 8 5 电子政务应用 13 5 718 1 电子政务安全、国外研究、绩效评 估等 8 1 01 0 8 电子政务协调机制1 131 5 说明：本表数据是作者仅凭自身现有知识进行区分并粗略统计的。 由上表可以看出，自2 0 0 0 年“十五 计划确定“以信息化带动工业化 战 略以来，国内学者掀起了电子政务研究的热潮。研究电子政务发展史、电子政 务建设与维护方面的较多，占了一半以上，而本文所涉及的电子政务发展协调 机制方面则只占1 5 ，可谓少之又少。这表明，电子政务发展史、电子政务建 设与维护和电子政务应用方面是电子政务研究的主流，电子政务安全、国外研 究、绩效评估等方面也是研究热点，而电子政务协调机制方面却没有引起广大 学者的重视。 1 国内研究情况 电子政务研究所涉及的领域比较广泛，如行政学、经济学、政治学、信息 学、计算机与网络通讯等。就本文而言，笔者认为，国内学者主要从电子政务 发展趋势与目标、电子政务协调机制的创新与建立、电子政务发展的控制与评 估三个方面进行了研究。 ( 1 ) 关于电子政务发展趋势与目标的研究 国内对电子政务发展趋势与目标的研究较多，主要集中在发展趋势预测和 发展目标制定的研究上，而对为什么发展趋势是这样，发展目标制定的依据是 什么，采取一套什么样的协调机制来促使发展目标的实现等方面论述的较少。 代表性的观点有： 汪玉凯关于2 0 0 8 年电子政务十个发展方向的论述，他认为，以服务为宗旨、 适应政府权力结构和运行机制的调整、统筹政府的信息资源、实现上下对接、 信息公开、促进跨部门应用、决策支持和应急管理、法制建设、政府网站的整 合、注重实践十个方面将可能是2 0 0 8 年电子政务发展的十个方向。 寿志勤等关于信息经济时代电子政务的行政管理和应用功能二大发展目标 的论述，认为我国电子政务公共管理目标就是要逐步打破现有的“条块分割” 的行政管理体制，实施政府再造。电子政务应用功能发展目标，就是整体要确 立一种政府对政府、政府对社会、政府对企业的功能架构【2 1 。 兰科研究中心认为，2 0 0 8 及未来几年世界电子政务发展将主要呈现五大趋 势，一是电子政务建设逐步成为提升国家竞争力的重要推手，二是通过电子政 务推动政府创新成为热点，三是电子政务将进一步促进民主建设，四是服务整 合愈加重要且朝着新的方向发展，五是信息安全问题仍将是重中之重 3 1 。 ( 2 ) 关于电子政务协调机制创新与建立的研究 自2 0 0 2 年以来，国内学者对电子政务协调机制创新与建立的研究有所重 视，但绝大部分停留在对国外先进经验的照搬和简单模仿上，且对信息资源共 享机制研究的较多，而通过借鉴国外经验来提出一套适合我国国情、有中国特 色的电子政务协调机制的较少。代表观点有： 杜庆吴提出“四横三纵 的“电子政务项目门户型建设管理机制 4 1 。 樊博提出通过信息资源共享参与部门的成本收益分析、利益相关性分析和 信息股份的设置来实现跨部门信息资源共享的切实推进【5 1 。 4 ( 3 ) 关于电子政务发展控制与评估的研究 有了良好的协调机制，而不加以控制，电子政务的发展将可能达不到预期 的效果和目标。目前，国内学者对电子政务控制的研究普遍比较重视，分别从 立法、执法的角度对电子政务发展的法律控制问题进行了研究，从技术的角度 研究了各种各样的技术控制手段，从管理的角度探询了电子政务发展综合管理 对策，从成本角度对电子政务建设、运营、发展控制进行了研究。 电子政务的控制离不开评估。国内对电子政务评估的研究较多，如汪向东、 姜奇平将行政生态学引入电子政务分析，通过研究行政系统与行政环境的生态 匹配关系，将公共行政理论分析与实际国情测评结合起来，为探索中国特色电 子政务发展道路，提供了系统的基础理论和分析工具【6 1 。 2 国外研究情况 虽然世界发达国家的电子政务发展及对其研究一直领先于中国，但他们的 主要研究对象是发达国家，并且在发展过程中借鉴发达国家的成功经验。国外 对于中国电子政务研究的极少，基本上处于空白。在对资料的持续搜集过程中 没有检索到国外对中国电子政务研究的资料。所以在这部分内容中只能就国外 有代表性学者关于电子政务发展的相关观点和论著作以下评述。 ( 1 ) 关于电子政务发展协调机制的研究，主要是指政府首席信息官( c h i e f i n f o r m a t i o n0 f f i c e r ，c i o ) 体制研究( g u p t a ，m pe t a 1 2 0 0 5 ) t7 j ( 2 ) 电子政务发展推进机制的研究，主要是信息化立法研究( 如r a m o n ame t a l ，2 0 0 6 1 8 1 ；p a u lt j a e g e r2 0 0 4 9 1 ) ，政府信息化的预算机制研究( c h e e w e et a n e t a 1 2 0 0 5 1o 】) ； ( 3 ) 电子政务发展推进方法的研究，主要包括政府信息资源定位服务体系的 研究( 如g i l s2 0 0 5 ；m o e nw e2 0 0 l ；m u l l e na2 0 0 1 ) ，政府业务协同的顶层设 计研究( 如z a c h m a ne t a l ，2 0 0 6 ；w i m m e rm a ，2 0 0 2 ；m a r kf o r m a n ，2 0 0 2 ) t 1 2 j ，政 府信息共享参与方的利益相关性研究( 如c h e e w e et a ne t a l ，2 0 0 5 ；s h a r o ns e ta l 2 0 0 5 ) t 1 们。 ( 4 ) 美国学者安德鲁查德威克( a n d r e wc h a d w i c k ) 在其著作网络时代政府 与公民的互动：美英及欧盟的电子政务中对电子政务的内涵作了分析并就电 子政务在美英与欧盟的发展进行了全面考察。他认为，电子政务是互动于政府 与公民间的实现政府职能的工具。在这里查德威克将其视为工具很显然是把电 子政务当成了纯技术( 至少是技术) 的东西了，尽管他在接下来的论述中意识到 了这一点，并做出了电子政务具有较大的社会属性的补充。但是在电子政务的 功能、衡量一个国家电子政务水平等方面都是从技术的角度出发来阐述的【1 3 】。 第二章电子政务发展概述 本章通过界定电子政务的概念与内涵，探讨电子政务发展的现状与趋势， 进而对电子政务协调机制的内涵进行了研究，从而为本文的研究确立了理论基 础，提供了理论依据。 2 1 电子政务的概念与内涵 2 1 1 电子政务的概念 电子政务是自2 0 世纪9 0 年代以来伴随着互联网、电子商务等新事物的产 生而出现的新概念，由英文e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t 直译而来，简称 e g o v e r n m e n t 。e g o v e r n m e n t 的字面意思为“电子政府”，为与“电子商务” 概念相对应，学者和媒体多将其译为“电子政务”。 由于研究水平、国家制度和侧重角度的不同，国内外学者、机构对电子政 务的定义也不尽相同，到目前为止，还没有一个规范、统一的定义。 国内对电子政务的定义： 我国学者主要从技术角度、政府改革角度以及管理服务和集成的角度等方 面对电子政务进行了定义，其具代表性的有： 赵国俊认为电子政务是指高效、开放的政府凭借计算机技术、现代通信技 术等高新技术在安全可靠的网络平台上全方位行使管理职能，开展政务活动。 【1 4 1 张锐昕认为电子政务就是政府部门利用先进的信息技术来实现政务处理电 子化，包括内部核心政务电子化、信息公布和发布电子化、信息传递和交换电 子化、公众服务电子化等。【”】 寿志勤等认为电子政务是解决信息化过程中从个体到连接，从物质到习惯 乃至文化的核心所在。从技术应用的角度看，它包括i n t r a n e t 应用和e x t r a n e t 应用。l z j 苏新宁认为电子政务就是建立在计算机应用基础之上的，运行在网络环境 下的政府事务处理流。【1 6 】 李广乾认为电子政务就是政府机构应用现代信息技术，把管理和服务通过 网络进行集成，超越时间、空间以及部门的限制，在互联网上实现政府组织结 构和上作流程的优化重组，全方位的向社会提供优质、透明、规范的管理和服 务。【1 7 】 国外对电子政务的定义： 国外学者、机构对电子政务的定义有的强调有效管理，有的强调有效服务， 有的强调信息传递，有的强调与企业、居民之间的互动。主要有以下观点： 联合国组织将电子政务定义为：政府的一项永久性承诺，通过对服务、信 息与知识的高效便捷、成本合算的传递，来增进公共部门与个人公民之间的关 系，它是对政府所要提供服务的一种最为行之有效的实现。【l 8 】 世界银行对电子政务的定义是：政府机构运用信息技术，以改变与居民、 企业及其它政府内部之间的关系，这些技术的运用可以达到许多不同目的，如 实现政府对居民服务更有效的传递，增进与企业、行业之间的交互性，居民对 信息更广泛的获取，以及政府的更为有效管理。【l 8 】 美国白宫政府在推进电子政府的报告中这样提到：电子政府提供了更多机 会以提升对公众信息传递的质量。【l 8 】 欧洲联盟组织在“电子欧洲”宣言中指出，不断革新的信息与通信技术是 实现政府优效管理的强有力工具，传统政府向到电子政府转变，就必须提升包 括丌放性、参与性、责任性、有效性和一致性在内的五大核心因素。【1 8 】 美国学者安德鲁查德威克( a n d r e wc h a d w i c k ) 认为，电子政务是互动于 政府与公民间的实现政府职能的工具( e g o v e r n m e n ti st h ei n s t r u m e n tt h a t i n t e r a c t i n gb e t w e e ng o v e r n m e n ta n di t s c i t i z e n sa n dt h a tf u l f i l lf u n c t i o no f g o v e r n m e n t ) 。【1 3 】 日本的白井均等认为，电子政府的概念有狭义与广义之分：狭义的指政府 与公民、企业之间的信息化和电子化的交流与沟通；而广义的是指政治家与公 民、企业之间的信息化和电子化的交流与沟通，也就是电子民主化，这在欧美 一些国家己经初现端倪。【1 刿 纵观国内外学者、机构的观点，虽不尽相同，但也有相似之处。笔者认为， 电子政务的概念可有广义和狭义之分。 广义的电子政务，是指各级行政、党委机关利用计算机技术和现代通信技 术，打破空间、地域的限制，有效地实现资源整合、信息共享，高效、快捷、 准确地完成各项管理、服务职能的一种治理模式。 它包含以下三层涵义： 1 与传统的电话、电报方式不同，它必须是借助现代信息技术、数字网络 技术和办公自动化技术，同时还需要相关基础设施和应用软件的支持。 2 不受空间和地域的限制。通过计算机技术，特别是网络技术，把不同空 间，不同地域的部门组成一个整体，实现“虚拟政府 ，达到资源整合和信息共 旱。 3 它所处理的事务是政务。实现行政管理的宏观调控、依法行政、政策咨 询和公众服务四个职能。这决定了电子政务有着广泛的内涵。 狭义的电子政务，即政务的电子化。是政府部门利用先进的计算机技术， 特别是网络技术，来进行管理、办公，为公众提供服务的一种治理模式。 人们所说的电子政务，是狭义层面上的，也就是所谓的办公自动化，它是 从应用角度而言的。 2 1 2 电子政务的内涵 电子政务的内容非常广泛，国内外也有不同的内容规范。根据近年来国际 电子政务的发展和我国电子政务的实践，目前，一般认为，从电子政务的构成 角度来看，主要包括三个方面的内容：一是政府应用信息技术，建设信息系统 和网络；二是政府开发利用信息和知识资源；三是调整或重构政府管理服务模 式、组织结构。这三方面也可以简称技术、信息、管理和服务。在电子政务三 个构成方面，管理和服务既是动力又是归宿，管理和服务需求推动电子政务不 断走向完善，并采用与需求和拥有的资源相一致的信息技术，管理和服务效率 的提高，以及决策质量的改善是评价电子政务实施成功与否的基本标准。信息 是电子政务的基础，主要是指在统一的规划指导下，经过长期努力使政府生成 和使用的信息逐步体系化、数字化、网络化的过程。技术是电子政务的工具和 条件，必须依附于给定的业务系统，必须以有组织的数字化的信息为基础。在 中国，电子政务既包括各级行政机关系统的政务工作信息化，也包括执政党以 及国家权力机关、司法机关、政协等机构的政务工作信息化。从这个意义上说， 政务信息化在中国特定的管理体制下，有着更为广泛的含义。 2 2 电子政务发展现状与趋势 随着信息技术的迅猛发展和互联网技术的普及应用，世界各国都非常重视 信息技术在政府领域的应用。在发达国家，将信息技术广泛地应用于政府管理 的各个方面有近五十年的历史，其凭借着强大的经济实力和世界领先的技术， 电子政务建设已取得了令人睹目的成绩。2 0 0 0 年，联合国教科文组织对全球各 国的电子政务发展现状进行了抽样调查，结果表明，有近8 9 的国家在不同程 度上都进行了电子政务的建设并将其入国家级的重要事项。如今，电子政务建 设己成为国际公共行政管理改革的新动向。 早在2 0 0 1 年至2 0 0 2 年间，全球管理与科技咨询公司一一埃森哲 ( a c c e n t u r e ) 就电子政务发展情况分别对全球的2 3 个国家和地区进行过调查 研究，按照所设定的四个电子政务发展成熟程度：“创新领袖 ( i n n o v a t i v e l e a d e r ) 、“有理想的追随者”( v i s i o n a r yf o l l o w e r s ) 、“稳固成就的取得者 ( s t e a d y a c h i e v e r s ) 、“平台建设”( p l a t f o r mb u i l d e r s ) 【3 2 】，对这2 3 个国家和地区的电子 政务发展成熟程序分别进行了打分并排名。获得第一名的是加拿大，其得分为 6 0 分；第二名为新加坡，得分为5 8 分；第三名是美国，得分为5 3 分；第四名 是澳大利亚。在这之后的分别为：丹麦、英国、芬兰、中国香港、德国、爱尔 兰、荷兰、法国、挪威、新西兰、西班牙、比利时、日本、葡萄牙、巴西、马 来西亚、意大利、南非、墨西哥【2 0 1 。可以看出，欧洲国家占有比较多的席位。 国外在电子政务协调机制的运用方面有很多成功的案例，通过对美国、德 国、新加坡、澳门以及合肥市等国内外电子政务发展较好的国家和地区分析， 归结起来，其都有如下特点： 一是都成立了电子政务发展领导和协调机构。一个严密的电子政务发展领 导和协调机构是电子政务健康、有序、快速发展的根本保证，可以有效地避免 各级政府部门在电子政务发展方面各自为政、重复建设等现象的发生。 二是工作方式比较完备。各国和地区的电子政务发展领导和协调机构都能 定期和不定期地召开会议，制订电子政务发展计划，商讨发展中存在的矛盾和 问题，对各级政府部门进行协调，有效地消除了“数字鸿沟”。 三是建立了严格的考核监督培训机制。为提高电子政务发展效率，使其朝 着既定目标快速发展，德国、美国、新加坡、澳门都建立了严格的考核监督培 训机制，主要是对整体和各部门电子政务的发展进行评估，监督电子政务的项 目建设，加强对电子政务从业人员的考核和培训，为电子政务发展提供一个良 好、健康的软环境。 本节将主要针对我国电子政务的发展历程、现状和趋势进行阐述。 2 2 1 电子政务发展现状 我国电子政务的发展可以追溯到2 0 世纪8 0 年代初期，走过了一条特殊的 发展道路。经过二十多年的风风雨雨，我国电子政务的发展已取得了令人可喜 的成绩，现已进入全面应用阶段。 一、我国电子政务的发展历程 19 8 4 年，我国信息管理办公室成立，其主要职责是推动国务院有关部委的 信息系统建设工作。 19 8 6 年，国家经济信息系统领导小组和国家信息中心成立，其担负者国家 经济信息系统的规划和建设重任，同时，各部委和地方政府也成立了相应的信 息中心。 19 8 7 年和1 9 8 8 年，为总结和探索我国政务信息化的经验，国务院分别在 北戴河召开“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统 软件交流会”和在山东泰安召开了“办公自动化研讨会”。 1 9 9 2 年，国务院办公厅开始在全国政府系统推行办公自动化。 1 9 9 3 年1 2 月，我国成立“国家经济信息化联席会议”，以“实施信息化工 程，以信息化带动产业发展”思想为指导，正式实施“金关”、“金卡”、“金桥” 等重大信息化工程。 19 9 4 年，在国务院办公厅的组织下，全国各省、自治区、直辖市纷纷成立 了“全国政府系统办公自动协作网”，同时建立了理事会和技术咨询组。 19 9 6 年，国务院信息化工作领导小组成立，加强了对全国信息化工作的统 领导，大大推动了电子政务的建设。 19 9 9 年，我国正式启动政府上网工程。 2 0 0 0 年4 月，全国信息技术创新工作会议在上海召开，会议提出，到2 0 10 年，把我国建设成为世界信息技术强国。 2 0 0 2 年7 月，国家信息化领导小组召开第一次会议，确立电子政务建设为 我国今后一个时期信息化工作的重点。 从上述所列事件可看出，我国电子政务的发展大致可分为起步、发展和全 面应用三个阶段。 1 起步阶段( 2 0 世纪8 0 年代) 该阶段的一个显著特点就是办公自动化。政府工作人员利用计算机来处理 文件、报表等工作，较之以前用手工处理，工作效率有了一定的提高。在2 0 世纪8 0 年代中后期，计算机知识开始在全国各地政府机构普及并掀起了学习计 算机、使用计算机的热潮。到8 0 年代末期，有不少地方政府建立了各自内部的 信息办公网络，并成立了信息中心，为提高政府工作效率和决策水平直到了非 常重要的作用。 2 发展阶段( 2 0 世纪9 0 年代) 这一阶段，信息技术和网络技术得到了迅猛发展，随着我国信息基础设施 的不断完善，“政府上网工程”被正式启动，政府信息化工作开始考虑借助网络 面向公众、面向社会。 3 全面应用阶段( 2 1 世纪) 进入2 1 世纪，我国的电子政务发展开始了全面推进和快速发展的新阶段。 在这一阶段，我国的电子政务发展己不再是“概念炒作 和“盲目建站”，而是 进入了整体规划、逐步推进、有序实施的阶段，并强调应用，使得电子政务的 作用与价值得到了很好的体现。 二、我国电子政务发展所取得的成绩 经过二十多年的发展，特别2 0 0 0 年以来，我国电子政务的发展取得了重大 进展和令人可喜的成绩。 一是“金字工程”进展顺利。为加强信息化基础设施建设，保证国民经济 重点领域的数据传输和信息共享，1 9 9 3 年12 月，我国正式启动了“金字工程”。 目前，金桥、金卡工程已基本完成，其他金字头工程进展顺利。 二是“政府上网工程 成效显著。自19 9 9 年启动“政府上网工程 以来， 我国的政府信息化建设有了实质性进展，政府域名数和站点数量有了大幅度的 增加。据中国互联网信息中心调查表明，截至2 0 0 7 年底，全国各级政府在 “g o v c n ”下注册域名的数量为2 8 ，5 7 5 个；已经建成的w w w 下的政府网站 达到5 ，6 4 4 个，可以说，我国绝大部分政府和部门都建立了内容丰富、功能完 备的门户网站。 2 2 2 电子政务发展趋势 纵观我国电子政务发展历程与现状，依据党的十七大对中国未来行政管理 体制改革提出的一系列新思路，笔者认为，我国电子政务的发展应有以下三个 方面的趋势。 一、以公众为中心，电子政务发展变重建设为重应用 2 0 世纪9 0 年代，“金字工程和“政府上网工程 的启动与实施，标志着 我国电子政务活动正式开展。受当时技术、内外部环境等因素的影响，各级政 府和决策者把大量的人力、物力、财力投入到电子政务的建设中，而对电子政 务的应用重视的不够。从而造成一个地方对电子政务建设经费投入的多少、电 子政务相关设备档次的高低，成为衡量该地方电子政务发展水平高低的标准。 党的十七大报告把我国未来行政管理体制改革的目标定位于服务型政府， 这一目标决定着我国电子政务今后的发展趋势应由建设向应用转变。各级政府 按照这一目标，应建设更多的应用于社会、服务于大众、服务于企业，或服务 与应用相结合的信息化系统。 二、提高政府效率，强化各部门间的协调合作 十七大报告提出，政府要按照大部制管理，这将影响到电子政府政务系统 的模式和信息资源的采集、共享和利用。为配合大部制管理模式，各级政府应 加大跨部门间的协同合作。这意味着各级政府在今后的电子政务规划和建设中， 要充分考虑到上述方面，把一些受众面广、多个政府部门共同完成的审批或者 办事项目，提取出来，统一设计、统一建设，最大限度地避免部门各自为政， 以此保障各个部门在网上实现无缝对接，实现网上协同，从而提高政府的办事 效率。 三、确保公开透明，政府网站功能进一步完善 2 0 0 8 年5 月1 日，我国政府信息公开条例正式实施，这意味着今后各 级政府不但要主动公开非涉密信息，而且广大公民也可要求政府公开自己想要 了解的信息。政府信息公开条例的实施，对电子政务的发展，尤其是政府网 站的建设提出了更高的要求，各级政府不仅要在网站公开大量的政务信息，还 要关注和听取广大公民的意见，公开他们所关心的一些信息。 同时，政府网站应从向公众单向服务转变为网站与公众的双向互动。通过 在线选举、民意调查、选举人与被选举人的电子交流、在线政务公开、在线立 法、公众参与等形式，充分体现“电子民主”。 2 3 电子政务协调机制内涵 机制一词最早源于希腊文。原指机器的构造和动作原理。生物学和医学通 过类比借用此词。生物学和医学在研究一种生物的功能( 例如光合作用或肌肉 收缩) 时，常说分析它的机制。机制这个概念用以表示有机体内发生生理或病 理变化时，各器官之间相互联系、作用和调节的方式。人们后来将机制一词引 入经济学的研究，用经济机制一词来表示一定经济肌体内各构成要素之间相互 联系和作用的关系及其功能。 在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。在理想状态下， 有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统在外部 条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实 现优化目标。 电子政务的发展不是某一个人、某一个部门的事情，而需要全社会、政府 各级部门互相协调、通力合作才能完成的，同时，还要受到当地政治体制、经 济基础、文化背景、技术条件等内外部因素的制约。在电子政务发展中引入机 制一词，不但可以充分反映上述特点，还可为电子政务发展目标的不断优化、 尽早实现提供保障。 电子政务协调机制是指在电子政务的规划、建设和应用中，围绕电子政务 的发展目标，电子政务系统的各组成要素之间相互联系、作用和调节的方式。 电子政务协调机制的基础是各构成要素之间的联系方式，存在于电子政务发展 的全过程中。 电子政务协调机制具备以下三个内涵。 1 电子政务协调机制具体表现为促进电子政务发展的各种体制和制度。所 谓体制，主要指的是组织职能和岗位责权的调整与配置；所谓制度，广义上讲 包括国家和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。 2 电子政务系统的各组成要素之间是相互联系、互相促进的。电子政务发 展目标的实现，不是靠某一个部门的努力就能实现，而是要举全社会之力，全 民参与，各部门协同合作。同时，一个部门电子政务发展水平的提高，必将带 动其他部门电子政务发展水平的提高，进而促进整个地区电子政务发展水平的 提高。 3 电子政务系统的各组成要素之间是相互制约的。例如，电子政务发展目 标的制定，不能忽略当地的政治体制、经济基础、技术条件等因素的影响，而 且，还必将随上述因素的变化而变化。 第三章我国电子政务管理体制分析 本章通过分析目前我国电子政务管理体制的现状以及