（公共管理专业论文）环境政策的伦理问题研究——以“金光案”为例.pdf

i 摘摘 要要 为了保护环境，更为了国家持续、健康、稳定的发展，中国政府开始从伦理 价值层面改变以住的环境决策导向。中央政府曾在多种场合表示，中国将不得不 牺牲一些经济增长速度，以遏制生态环境的持续恶化。到目前为止，中国制定并 通过了 100 多项与环境有关的政策、法律和规章。事实上，尽管中央政府在控制 环境破坏方面已经付出诸多努力，但在地方，这些环境政策、法律和规章往往只 能流于“一纸空文” ，付诸实施相当困难。在这些地方， “经济”在更多时候处于 优先地位，其发展态势依旧是评价政府官员工作业绩的主要标准， “唯 gdp 论” 主导着很多地方政府的行政决策， 以牺牲环境来换取本地区经济发展的做法仍然 普遍而且严重（尤以不发达地区为甚） 。在民间，随着近年来国内环保组织的壮 大及其不懈的努力，公众的环保意识和环保参与度已有了显著提高，逐渐形成并 显现出一股制约政府无视环境保护、盲目追求经济发展的第三方力量，甚至直接 或间接参与了政府环境政策的制定与执行过程。 “金光案”正是在此背景下的一个多方博弈“环境经济”难题的典型案 例。本文通过对“金光案”的分析，得到以下基本结论： （1）在当前政府的环境决策中，存在着两种伦理价值，分别是显性的环境 政策伦理和隐性的环境政策伦理； （2）以“公平” 、 “效率”和“公共利益”为核心价值的显性环境政策伦理 已经取得普遍共识，成为中国各级政府都不能公开否认的伦理价值； （3）单纯追求经济效益的隐性环境政策伦理，仍然主导着部分地方政府的 行政思维，在实际环境政策的执行过程中，导致了政策棚架、替换和截留等伦理 价值偏离的现象； （4）在显性和隐性环境政策伦理的同时影响下，由于中国环境政策本身、 执行主体及对象、客观环境和环境决策体系上存在的缺陷，导致了环境政策的伦 理困境； （5）实现政府环境政策的价值目标，摆脱当前的伦理困境，应明确政府自 身环境决策伦理的伦理价值导向，改革政府官员的考绩考核制度，逐步建立公共 治理“三维体制” ，借助第三部门的作用营造积极的环境伦理氛围，鼓励公众参 与以奠定实现环境政策伦理价值的现实基础。 关键词：主导性（隐性）环境政策伦理 环境政策执行的伦理困境 公共治理三 维体制 官员评价体系 ii abstract modern administrative theory figures that the government is the biggest environmental ethics responsibilityenvironmental ethics depends on the responsibility of the government to achieve the governments environmental values orientation，set up an effective environmental protection mechanism and a concrete policy implementation of the systemchina is the worlds most populous country and the fourth largest in area its economy, already huge，is growing at the fastest rate of may major nation its environmental problems axe among the most severe of any major country, and are mostly getting worsemany chinese，including its leaders，are aware of these problems and have tried to tackle them but such efforts have not matched the forces of environmental destruction，mad have not prevented other indicators from further deterioration so does it reflect in the case of “jinguang”how can china turn its environmental trend from deterioration to improvement? the third sector and its investigations cause for the public concern， however, ultimately the direction of developments is guided by ethical values determined by the governmentas a concept “environmental protection is prior than economic development” are generally identified by the community，and its also benefit from the institutional support ethical decision-making by the central governmenthowever, the governments have their own ethical confusions and ambiguities thus the choices of environment mad economic development priority or ethical values of the local governments have something different from ethical orientations of the dominant central government in protecting the environment in practical implementations，the dominant environmental policy ethics still face great challenges from hidden ethical guidance which is hold firmly by local governments. in this paper，“jinguang”，the main vector analysis to study the ethical dilemma in environmental decisionmaking，explore the dilemma between economic development and environmental protection which take place during the implementation of the environmental policy analysis and its aberrances，policies，implementation target objective and system defectsmake recommendations on the environment，government reform，the third sector and public participationincluding finding a “fair”, “efficiency” and “public interest” ethical valueschina is lurching between accelerating environmental damage and accelerating environmental protection its large population and booming economy mean that chinas lurches carry more momentum than those of other countriesnot only create an economic miracle，but also create an environmental miracle and set a good example for other nations to achieve both socioeconomic and environmental sustainability our mission is to create a view of economic development and environmental protection harmonious coexistence of the situation. key words dominant（hidden）environmental policy ethics aberrance of po1icy implementation triple dimension system appraisal system（for officials） 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引言：由“金光案”而引出的环境伦理问题引言：由“金光案”而引出的环境伦理问题 自 1978 年以来， “经济发展”成为举国上下最关心的话题。从中央到地方， 各级政府不约而同地以 gdp 作为衡量政府能力的最高标准：gdp 基数代表了地 方的重要程度， gdp 增率关系着官员的升迁速度， gdp 成为一切政府工作的 “中 心” 。然而，就在中国 gdp 创造了一个为世人所公认的“奇迹”之后，由自然资 源的过度盘剥和生态环境的急剧恶化所带来的一系列顽疾却不可避免地影响着 中国人的生产生活。中国经济的持续发展能力已经明显受到了森林减少、空气污 染、酸雨、水资源短缺、耕地侵蚀和占用、土地沙漠化等环境问题的严重制约。 尽管“gdp 的增长不能以破坏良好的生态环境为代价”早在多年前就出现在政 府的文件之中，但事实却是中国在不断的警告声中依然走上了欧美国家“先污染 后治理”的老路。 为了保护环境，更为了国家持续、健康、稳定的发展，中国政府开始从伦理 价值层面改变以住的环境决策导向。中央政府曾在多种场合表示，中国将不得不 牺牲一些经济增长速度，以遏制生态环境的持续恶化。到目前为止，中国制定并 通过了 100 多项与环境有关的政策、法律和规章。事实上，尽管中央政府在控制 环境破坏方面已经付出诸多努力，但在地方，这些环境政策、法律和规章往往只 能流于“一纸空文” ，付诸实施相当困难。在这些地方， “经济”在更多时候处于 优先地位，其发展态势依旧是评价政府官员工作业绩的主要标准， “唯 gdp 论” 主导着很多地方政府的行政决策， 以牺牲环境来换取本地区经济发展的做法仍然 普遍而且严重（尤以不发达地区为甚） 。在民间，随着近年来国内环保组织的壮 大及其不懈的努力，公众的环保意识和环保参与度已有了显著提高，逐渐形成并 显现出一股制约政府无视环境保护、盲目追求经济发展的第三方力量，甚至直接 或间接参与了政府环境政策的制定与执行过程。 “金光案”正是在此背景下的一个多方博弈“环境经济”难题的典型案 例。 2005 年 2 月 23 日，国内外各大媒体以“中国绿色消费第一案不战而胜 金 光集团临阵撤诉”为标题，报道了金光集团(sinar mas group)子公司亚洲浆纸业 有限公司(asia pulp & paper co.，ltd，以下简称 app)撤销状告浙江省饭店业协 会名誉侵权案的消息。此案备受瞩目，很大程度是因为类似在国外司空见惯的经 济与环保的“战争” ，对中国来说却是第一次。 金光集团曾被世界著名财经杂志福布斯评为印尼第一大财团，拥有制浆 造纸业、金融业、农业及食品加工业、房地产业四大产业，其中制浆造纸业是集 2 团的核心产业， 由亚洲浆纸业有限公司(简称 app)主导。 作为亚洲地区(除日本以 外)规模最大的浆纸业集团公司，app 也是世界纸业的十强之一。目前，app 在 中国的总资产约 60 亿美元，在江苏、浙江、广东、海南等地共投资建立了 14 家浆纸企业、25 家林场、17 家贸易公司，总资产约 60 亿美元年加工生产能力近 600 万吨，2003 年公布的在华销售额超过 150 亿元：是第二位晨鸣纸业的 3 倍， 纳税 10 亿多元，约占中国年度税收总额的万分之六，拥有全职员工约 2 万名。 除印度尼西亚，app 最大投资地区就在中国。app 刚刚成立不久，就在中 国建立了自己的控股公司，即 app 中国控股有限公司。90 年代，app 倚借在中 国国内银行的 17 亿美元贷款迅速扩张发展。 自 1992 年起， app 先后投入巨资建 立了以“金东” 、 “宁波中华” 、 “金华盛” 、 “金红叶” 、 “海南金海”等为代表的大 型浆纸业企业。其中， “金东纸业”是中国最大的造纸企业，也是世界上最大的 单一铜版纸生产企业； “宁波中华”是中国最大的工业用纸企业： “金华盛”是中 国最大的无碳复写纸企业； “金红叶”是中国乃至亚洲最大的生活用纸企业； “海 南金海”是中国最大的制浆企业； “亚龙”是中国最大的纸制品加工企业。1999 年 2 月， app 中国控股有限公司以其母公司 “金光” 来冠名金光纸业投资公司(中 国)，并在上海重组。到 1999 年年底，app 已经成为中国最大的绵纸生产者，同 时也是中国最大的高质量纸产品和包装纸产品的制造者之一。2004 年，app 在 江苏(金东纸业)配置了新的设备，在浙江建立了硬纸板制造厂(宁波 app 纸业， app 控股 25)，在海南建立了年产百万吨的大型纸浆厂，租借并计划购买上海 新伦纸张厂 。 2004 年 11 月 1 6 臼，中国绿色和平组织召开新闻发布会，就金光集团子公 司 app 在云南圈地毁林的严重违法行为向中国政府正式举报。18 日，浙江省饭 店业协会向全省会员饭店发出抵制 app 纸产品的通知，并将其作为创建和评定 绿色饭店的一项要求。该倡议随即得到浙江省多家高星级酒店的积极响应。面对 媒体的指责，app 在沉默多日之后在 24 日正式回应，否认有关云南非法毁林行 为，并派人赶到杭州与浙江省饭店业协会交涉，双方未能达成一致看法。30 日， app 以“侵犯金光纸业与金光集团的名誉权”将协会告上法庭。12 月 3 日，绿色 和平组织发表声援函，对协会的倡议行为表示赞赏和支持。此后两个阵营在各种 媒体上展开了几轮激烈的争论。2005 年 1 月 7 日，国家林业局向云南省林业厅 发出通知，认定金光集团在营造原料林过程中存在毁林行为，要求云南省林业厅 依法追究破坏森林资源等违法违规人员的责任。与此同时，协会得到了国内外环 保团体、大学生环保社团及来自全国各地的独立消费者越来越多的声援。22 日， 金光集团迫于舆论压力于开庭前一天突然撤销了控告， 而协会则表示将继续抵制 资料来源：根据金光集团(app)中国网站 http：/www.app.corn 相关数据整理。 3 其产品。25 日，云南省政府多位领导公开表示，云南省政府不会认同绿色和平 组织对金光集团的指责。27 日，云南省政府、经合办、发改委、林业厅以及思 茅市林浆办等部门联合召开新闻发布会，公开支持 app，并在 2 月 23 日由云南 省林业厅上报国家林业局的调查中，认为责任主要在当地林业部门、造林承包商 和造林村民，而不在 app。3 月，国家林业局曾有两个月内向社会公布调查结果 的承诺再无下文，且在公布当年要重点督办的十大毁林案件时，因为一些说不清 道不明的因素而未将“金光毁林案”列入名单。 案中透视出的中国社会各方在对待环境保护与经济发展问题上的微妙态度， 真实地体现出当今中国政府在环境政策上的伦理价值观。现实中，由于环境政策 在层层执行过程中往往会发生种种政策执行变异，因此，如何保证一项环境政策 在执行时和执行后达到原有的伦理价值目标，就需要各利益主体如政策执行者 （ “金光案” 指云南各级地方政府） 、 执行对象 （当地农民） 、 企业 （金光集团 app） 、 ngo 组织和社会其他民众共同努力，正确理解环境政策的伦理价值，协调彼此 利益，并将其付诸现实。 资料来源：根据绿色和平中国网站、金光集团（app）中国网站及云南省政府林业厅网站资料（相关文 件） ，以及其它媒体的新闻整理。 4 第第1章章 环境政策中显性伦理标准的提出及其表现环境政策中显性伦理标准的提出及其表现 所谓显性环境政策伦理， 指的是政府在环境政策中体现的核心原则和伦理价 值，或向国内外公开声称、宣传和承诺的国家发展战略中有关环境策略的基本方 向和宏观目标。 中国政府在环境政策上的显性伦理标准可以简单地概括为经 济与环境和谐发展。具体表现在将“可持续发展战略” 、 “科学发展观” 、 “人与自 然和谐共处” 、 “环境和经济协调发展”等基本精神和原则明确写入国家法律，并 签署了多项倡导环境价值准则的国际环境公约，承诺履行国家职责和国际义务。 环境政策显性伦理标准的提出， 正是处在中国环境徘徊于加速破坏与强化保 护之间的博弈局面下，这也是“金光案”所处的时代背景。之所以要在上述“众” 所周知的政策原则前加上“显性”二字，则多少体现了中国环保现状的无奈。这 是因为中国的环境政策在实际执行过程中存在着一明一暗的两套伦理标准， 直接 导致了许多地方深陷于一个“怪圈” ：相对落后地区为了发展经济，肆意开发自 然资源，破坏了生态环境，殃及开发地群众的生产和生活：企业凭借地方政府的 “优惠政策”攫取大量极其廉价的自然资源及其初级产品，却把生态破坏和环境 污染的问题遗留下来，造成当地群众的“短期收益、长期返贫” 。而对于这些现 象，开发地政府在“gdp 膜拜”之风下，非但没有实行有效的监督，甚至还与 企业达成一定程度上的“合谋” ，对于中央三令五申的环保标准置之不理。与此 同时，中国不发达的公民社会无法形成强有力的第三方力量，就经济与环境冲突 进行有效协商，致使多方矛盾持续恶化。 如果将这种得到官方支持或默许的、以牺牲环境代价换取经济效益的现象， 称之为地方政府的“利益短视”行为，那么这种“短视”的产生其实是与政府自 身尚未摆脱环境决策的伦理困境，从而无法正确定位“环境经济”问题的价 值导向密切相关。正是由于地方政府的环境行为存在着明显偏离，甚至违背中央 政府环境决策伦理价值导向的倾向， 使得目前我国的政府环境伦理目标中存在着 “显性的”与“隐性的”政策伦理导向。这两种导向在实际的政府环境行为中， 经常处于此消彼长的交叠状态，原则上应该“水火不容”的两套标准，却在实际 操作中无法剥离， 以至于许多以保护环境为宗旨的环境伦理目标难以在地方层面 得以顺利实现，这不能不说是中国环境以及环境政策制定、执行的最大悲剧。寻 找悲剧的源头是解决上述问题最有效的办法， 换句话说， 要正视并摆脱现存困境， 还必须回归到环境决策伦理的诸多方面。 1.1 显性环境政策伦理的理论背景 1.1 显性环境政策伦理的理论背景 5 回归环境决策伦理意味着，在现实中权衡一个环境和经济的优先性选择之 时，必须先找到一个最符合伦理价值和具备操作意义的标准，相当于要求政府同 时做出观念导向和制度设置的双重安排。通过研究国内外在环境公约、法律上的 相关条文及精神，可以看出其所遵循的环境政策伦理标准主要受到了公平理论， 效率理论和公共利益理论的价值引导，即政府环境决策的核心应当建立在“公 平” 、 “效率”和“公共利益”三者共同铸就的基础之上。而近年来中央政府明确 作出“不以生态换经济”的环境伦理承诺来看，其出发点也正是来源于这三个理 论的价值基础。 追溯环境政策伦理诞生、 发展和逐渐成熟的过程， 不难看出 “公平” 、 “效率” 和“公共利益”一直都是构建其伦理框架的核心价值。 1.1.1 公平公平 “公平”一直以来都是作为伦理精神的基本元素而存在的。罗尔斯的“社会 公平”观点认为， “正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价 值一样”11。绝对的公平是不存在的，公平与否的最终判定标准不是来源于经 济学的计量或筹划，而是根源于人的伦理精神的发挥。只有充分发挥好社会成员 的伦理精神，才能从根本上有效地化解各种社会矛盾， “作为公平的正义可以说 不受存在的需要和利益的支配，它为对社会制度的评判建立了一个阿基米德支 点” 。 “公平”也不仅仅只能在字面上得到满足，为了得到现实中的合理结果，它 的基本价值还必须体现在相关的制度制定和执行环节。正如哈耶克的观点，伦理 精神的实践能够增强个体在制度建立过程中的主体性和运行过程中的自觉性。 实 现公平最基本的手段在于社会对经济生活和社会生活的制度安排，然而“秩序并 非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡”2183。 在“公平”伦理观之下，环境政策价值观应该在一个时间跨度更长远、作用 范围更宏观、涉及主体更全面的维度下，进行伦理价值的衡量和判定。在具体的 环境政策中则应体现为追求长期的社会发展、抛弃利益短视行为，不应为了谋求 局部的、短期的经挤利益，而给全局造成长期的生态灾难。反过来，其他地区的 受益者也应给予环境保护者一定的利益补偿。 1.1.2 效率效率 “效率”往往被认为是自然法则而与公平的伦理精神背离。事实上“效率” 同样是环境决策伦理的基本要素。效率是资源的有效配置，坚持效率意味着在既 定的资源约束下，采取一定的方式达到最大的，以一定主体的价值判断为标准的 产出， 或是在一定量的有效产出前提下， 所耗费的有价值的稀缺资源最少的状态。 6 这是环境政策伦理的核心原则。 效率是实现生态与经济、人与自然共赢的手段。边沁认为每个人总是追求他 自己所认为的“个人的幸福” 。这种对自我利益的追求是可能实现他人利益的。 功利主义首先承认最大多数人幸福是客观存在的， 个人追求利益最大化的过程导 致他人利益的“自动实现”3。 效率的决定因素尽管有很多，但最终决定的却是人。伦理精神的实践对效率 的提高发挥着最终的决定作用。效率的提高有赖于人的劳动态度，对制度的执行 状况、契约精神、消费观念以及诚信水平等，渗透到生产、分配、交换、消费的 每一个环节。因而， “经济不仅仅是由经济规则来控制的，而是由人来决定的， 在人们的意愿和选择中，经济上的期望、文化的调节和道德上的善良表象的总和 一直在起作用。因此，这种总和在经济行为和经济理论中，也必须得到考虑并反 映到经济行为的道德特性上来”4259。 效率的伦理价值体现在其目的不是获得多么丰厚的经济利益， 而是人对生存 意义的追求，在于人的主体性价值的实现，它“是通过人并且为了人而对人的本 质的真正占有：因此它是人向自身、向社会的即合乎人性的人的复归”5326。换 句话说，对于效率与公平的同时坚持，是伦理精神的主体得以存在及其最终的价 值追求。 在“效率”的伦理观下，环境政策价值观应该重视政策主体和客体之间的利 益区别，协调它们的利益纠葛，追求社会资源在生态、经济上的最佳分配，以期 同时达到“最小的投人获取最大的收益”和“一方受益、另一方不受损”的帕累 托最优。 “效率”还意味着以环境政策的制定应遵循“市场”原则，如让资源消 耗者或环境排污者承担相匹配的生态成本等。 1.1.3 公共利益公共利益 公共行政伦理倡导“民有价值观” ，把维护公众普遍利益看作公共管理者最 根本的道德职责， 公共管理者应当成为那些已经受到不公平待遇的或正在受到不 公平待遇的个体权利的保护者，保护公众的权利是政府工作的一部分。 在现实中，政府官员无论职位高低都拥有一定的自由裁量权。这必然衍生出 一个现实问题，即这种随意选择权应该以什么为主导思想呢?或者，怎样才能体 现公共利益呢? 在“公共利益”的伦理观下，环境政策价值观应该体现政府及其政策是致力 于实现社会公共利益，而非仅仅为少数人或利益团体服务，这也是判断和评价政 府及其政策是否正当、有效的基本标准。环境决策过程中，始终存在着政府的自 身利益与其自身以外的其它利益两种利益， “公共利益”要求在上述两种利益间 7 寻求一种相对平衡的状态，既满足自身利益、同时兼顾其它利益。 综合“公平” 、 “效率”和“公共利益” 三者的伦理精神而形成的政府环境 决策的价值标准，决定着如何制定、执行环境政策以及处理环境经济关系的 优先性问题。当经济发展和环境保护之间出现不可调和的矛盾时，政府选择发展 经济而牺牲环境、抑或保护环境而延缓经济发展，检验着政府到底以何种环境政 策伦理主导其现实行政活动。 “金光案” 的困境恰恰是中国政府的两种环境决策伦理的价值导向共同作用 的结果。这两种截然不同的价值导向的环境决策伦理，分别以显性的和隐性的方 式，一明一暗地左右着政府环境政策的制定及执行过程，最终导致政府在纷繁复 杂的综合因素下，不可避免地陷入了环境决策的伦理困境，从而造成了今天中国 环保现实的困局。 1.2 显性环境政策伦理的现实表现 1.2 显性环境政策伦理的现实表现 严峻的环境状况已经严重影响到人们正常的生产生活， 这是催生显性环境政 策伦理的现实土壤。在过去的 20 年中，由于环境污染和生态破坏每年造成的经 济损失相当于中国国内生产总值的 720。除了严重的经济损失之外，污染和 资源竞争已经在中国引发了许多社会冲突。 中国生态的恶化状况已经使得政府不 得不重新考虑其环境政策。 仅 2005年因环境污染而引发的纠纷事件就有约 51000 起。 2001 年至 2005 年， 国家环保总局接到寻求纠正环境污染错误的信件达到 253 万多件，接待了 43 万人的来访。仅 2001 年中国西南部地区就发生森林资源管理 冲突 18 起 。生态环境日益恶劣所引发的一系列问题，迫使中国政府加重了环境 将对社会稳定造成威胁的忧虑。 对于这种忧虑的应对首先体现在了中国对待国际 相关公约和国内法律、法规和条例的原则设定和内容制定上。 1.2.1 国际的显性环境政策伦理国际的显性环境政策伦理 显性环境政策伦理在中国日益受到重视， 直接推动了中国与国际在环保领域 内的合作。 中国是历届联合国环境署的理事国和联合国可持续发展委员会的成员 国。1987 年中国兰州设立了联合国环境署“国际沙漠化治理研究培训中心”总 部。其后中国又与美国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯、德 国、澳大利亚、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、荷兰等国家签订了环境保护双边合 单纯依靠“公平” 、 “效率”或“公共利益”其中的一种显然无法解决环境决策的伦理困境。以公共利益 理论为例，它将政府看作“公共利益”代理者，政府决策是实现“公共利益”的手段，但这只是一种强制 的应然性规定。事实上，实然性的公共利益在一个冲突社会中是模糊不清的，无法为政府的环境政策做出 明确的伦理价值指导。参见文献6。 王立德中国的法制与环境保护eb/ol. http:/www.c 2007-2-5 8 作协定或谅解备忘录，在多个领域内展开了多种形式的交流与合作。自 1979 年 起，中国在环境规划与管理、全球环境问题、污染控制与预防、森林和野生动植 物保护、海洋环境、气候变化、大气污染、酸雨、污水处理等多领域，先后签署 了濒危野生动植物种国际贸易公约 、 国际捕鲸管制公约 、 关于保护臭氧层 的维也纳公约 、 关于控制危险废物越境转移及其处置的巴赛尔公约 、 关丁消 耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书（修订本） 、 气候变化框架公约 、 生物多样 性公约 、 防治荒漠化公约 、 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公 约 、 1972 年伦敦公约等一系列国际环境公约和议定书。据统计，中国已经 批准和签署多边国际环境条约 51 项 ， 并以国家义务的形式为这些国际环保公约 付出了巨大的努力。 值得一提的是，中国在 1992 年 4 月成立了“中国环境与发展国际合作委员 会” 。该委员会由 40 多位中外著名专家和社会知名人士组成，负责向中国政府提 出有关咨询意见和建议。目前委员会已在能源与环境、生物多样性保护、生态农 业建设、资源核算和价格体系、公众参与、环境法律法规等方面提出了已被采纳 和将被提上议程的具体而有价值的建议。 1.2.2 国内的显性环境政策伦理国内的显性环境政策伦理 显性环境政策伦理的价值追求在环境法律框架的不断扩大和日趋完善中得 到了最好的体现。自从 1979 年通过环境保护法草案后，迄今为止已经制定了 9 部环境保护法律、15 部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规 50 余项， 部门规章和规范性文件近 200 件，军队环保法规和规章 10 余件，国家环境标准 800 多项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共 1600 余 项，如大气污染防治法 、 水污染防治法和环境影响评价法等。这些法 律覆盖了森林、渔业、野生生物保护、海域、防治沙漠化、清洁生产、固体废物 和许多其它领域。 “金光案”涉及的现实背景，即中国在 1998 年出台的“天然林 保护工程” （简称天保工程） ，内容主要是严格限制对国内森林的采伐。它标志着 中国林业政策的重大改变， 特别是为国内仅存的天然林提供了一个宝贵的喘息机 会 。 显性环境政策伦理主导着中央政府的政策导向， 近几届政府反复强调的国家 顾瑞珍，王丽 我国境保护环保政策法规仍存在四大“软肋”eb/ol。 新华网，2006-12-13 1998 年 9 月，天保工程在四川省部分试点率先启动，并很快推广到其他地区。天保工程涉及有林地面积 1073 亿亩，其中天然林面积 8.46 亿亩，占全国天然林面积的 53。天保工程的主要内容是全面停止长江、 黄河中上游地区划定的生态公益林的森林采伐，并大幅度减少上述地区和东北、内蒙古等地区的商品木材 采伐量，严格控制木材消耗，以解决天然林的休养生息和恢复发展问题。天保工程实施之前，中国的森林 资源因为多年的大规模采伐，已经造成严重的过度消耗。1998 年，中国的森林面积为 1.3 亿公顷，全国森 林覆盖率为 13.92%，人均占有森林面积（0.11 公顷）只相当于世界人均水平的 17.2%。根据国家林业局网 和国家环保总局“1998 年中国环境状况公报” 9 发展指针“和谐发展” 、 “可持续发展”和“科学发展观”等，都可以视为这种伦 理精神的现实体现。此外，环境政策中所确定的“开发者养护” 、 “污染者付费” 、 “利用者补偿”和“破坏者恢复”四项基本原则，则更突现了显性环境政策 伦理的价值体系。例如“污染者付费” ，指的是污染环境造成的损失及治理污染 的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。这一条原则己经包含了环 境保护和治理中的“公平” 、 “效率”和“公共利益”的三种伦理价值：公平，谁 污染谁负责；效率，污染应当遵循市场规律，明确价码；公共利益，个体行为服 从国家和社会的全局、长远利益。 1.2.3 地方的显性环境政策伦理地方的显性环境政策伦理 显性环境政策伦理也同样引导着地方政府的各种行为，即使是在考虑引进 经济发展项目时。 “绿色”和“环保”也都是必不可少的通行证。在“金光案” 中，云南省政府与金光集 app 签订的几个省级重点投资项目，都是以“可持续 发展的绿色环保项目”的身份引进来的。2002 年 9 月，app 以思茅林浆纸一体 化项目走进云南时，其口号采用的是“打造绿色企业、走林浆纸一体化的垂直整 合式经营理念” 。这种显性伦理不仅决定了在项目引进之初包装上“绿色”标签 才能放行， 而且项目进行过程中， 也在时时发挥着影响力。 云南省委领导在 2004 年对思茅林浆纸一体化项目实施情况进行调研时特别强调： 发展林浆纸一体化有 利于减少我国纸浆及纸制品的进口，维护国家经济安全；有利于把当地资源优势 转变成经济优势，增加财政收入，壮大经济实力；有利于增加农民收入，加快贫 困地区农民脱贫致富步伐：有利于保持生态平衡，实现可持续发展 。在云南文 山，金光集团代表在与文山州委、州政府领导达成合作协议时说： “ 林浆纸一体 化是我国林业与浆纸业走出困境的必由之路，同时也是实现林业可持续发展战 略的必经之路。金光集团在文山州投资林浆纸一体化项目的初衷是期望形成 农民增收、企业发展、地方经济腾飞的多赢局面，实现经济效益、社会效益和生 态效益的全面丰收！ ” 可见，云南省政府、app 项目所在地政府，包括金光集团 app 在内，在所 环境保护法第十九条规定，开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：各级 人民政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、水源枯竭、 种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。 最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会在 1972 年初提出的。我国 1979 年在环境保护法（试 行） 中规定了“谁污染谁治理”的原则。 是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任。环境资源的价值表现在自然再 生产能力上，而维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源需要付出的必要劳动时间。因此，国家作为环 境资源的所有者，有权实行环境资源有偿使用。 指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。 省委副书记秦光荣在思茅调研eb/ol. , 2004-05-19 金光集团浆纸一体化为文山经济注入活力eb/ol. 中国纸网： 10 有签订的合作项目上，都是依靠打着环保牌，顶着绿色旗，喊着“荒山造林”和 “造福农民”的口号才得以顺利达成的。暂且不论项目结果和实际情况如何，这 种现象本身即可足见生态保护理念的深入人心。 无论是中央政府还是地方政府， 在一般意义的宏观层面上都没有否认保护环 境的生态伦理价值。这些都可以从中央政府从法律条文上明确规定“不以环境换 经济” ，在国际上签订一系列公约、做出环境保护承诺以及地方政府竭力以生态 价值“选择”或“包装”经济合作项目的种种行动上得出结论，这些都是显性环 境伦理导向的政府决策表现。 11 第第2章章 环境政策中隐性伦理价值及其表现环境政策中隐性伦理价值及其表现 隐性的环境政策伦理，指的是在执行上级政府下达的环境政策过程中，实际 秉持又不便公开宣称的一种伦理价值导向。具体行为表现在以“绿色经济”为保 护伞，奉行“gdp 至上” 、味追求经济指标增长而过度消耗自然资源，有意忽 视和破坏生态平衡。 上文已经提及，显性环境政策伦理不但在中国取得了共识，成为从普通民众 到最高政府的主流价值理念， 而且还以几近完备的法律框架和强制性的法律条文 为手段，规范和约束政府行为。但是，事实往往不尽如人意。这一切的努力并没 有在实际的政策执行中取得预期的效果。 中国环境仍然在以令人担心的速度继续 恶化下去。其中的原因正是由于另一种环境政 伦理的强大作用。这种伦理价值 无法从任何官方文件中找到， 但却可以从环境政策的执行过程和实施效果中找到 蛛丝马迹。它是一种隐性的环境政策伦理，但在政策上实施上却发挥了比显性的 环境政策伦理更直接的作用。换句话说，显性伦理只是一具好看的空“皮囊” ， 里面装的是隐性伦理的价值精髓， 并且早已深深扎根于政策的实际执行者中 国地方政府的理念之中， 隐性的环境伦理导向才是现实中决策执行结果的最后决 定者。 “金光案”所反映出来的问题，正是由于这种隐性环境伦理作用下的政府 决策和执行的结果。隐性的环境伦理存在于地方政府的现实执行行为，实际上是 环境政策执行的决定性因素，也是导致出现环境政策伦理价值变异的根结所在。 2.1 隐性环境政策伦理的理论基础 2.1 隐性环境政策伦理的理论基础 隐性环境政策伦理的理论基础是单纯的经济效率观。 这种效率观只注重经济 价值的产出而不计所消耗生态环境成本， 已被证实是一种极度浪费的经济增长模 式： “数字”上的增加对于长远利益不仅毫无价值，还起着阻碍和破坏的作用。 目前盛行于中国地方的隐性环境政策伦理标准，即在单纯的经济效率观念指导 下，政府片面追求经济的一时增长，做出对环境效益、社会效益不利的政府决策 和行为。隐性的环境政策伦理标准的特点是隐蔽性强，危害性大，根深蒂固，改 革难度大。正因为有这些特点，人们一般认识不到这种对环境政策有着极大危害 的伦理导向，即使觉察到也很难对其提出建设性的改革建议。只有在出现特定事 件，如“金光案”时，这种隐性的环境政策伦理才会浮出水面，将这一“无处不 在而又无处找寻”伦理标准鲜明、立体地呈现，进入社会公众的视野。这套环境 政策的伦理标准至少存在两个理论渊源： 12 一是单纯的经济效率观。 坚持单纯的经济效率观会在具体的环境政策执行中 带来严重的后果，当一个地区只考虑自身的、局部的“效率”最大化，却无法给 社会带来整体效率之时，其结果只能是一利而九损。对经济效率的片面理解或过 度崇拜，以至于忽视其它伦理价值，会导致严重的社会损害。存在于地方政府中 隐性的环境政策伦理导向，仅仪是对经济效率观的追崇，其实已经违背了环境政 策伦理体系中的效率价值，也距离社会发展追求效率的美好愿望相去甚远。 二是“先发展，后治理”的传统观念。持“先发展，后治理”观点的人认为， 许多工业化国家在实现经济发展的过程中都遇到过环境遭到破坏的问题， 这是经 济进步过程中的必经之路。他们以美国为例，美国在 20 世纪五六十年代工业高 速发展，环境问题也十分严重，五大湖之一的伊利湖被称为“死湖” 。随后，美 国在 1970 年前后出台了众多环保政策，包括建立美国环保署，制定国家环境 政策法 、 清洁大气法 、 水清洁法等，并在许多环境成文法都规定了“公民 贯彻实施条款” （居民诉讼制度） ，发起一场全民参与的环保运动、并成功挽救 了环境7。现今中国还处于经济起步阶段，发展经济是头等大事，现在谈“环保” 不仅成本太大还会延缓社会进步，不如等到经济水平达到一定程度，再花大力气 治理环境。 然而，中国到底是否还有“资本”再走一遍“先发展，后治理”的路呢?比 较中美两国，可以看出：1970 年美国的人口是 2 亿，国土面积与中国相当，而 中国却有 13 亿人口。各种人均占有资源指标，中国都远远落后于美国，有人曾 断言如果中国人像美国人那样消费矿产资源，三个地球也不够中国人消费。两国 环境的承载能力和恢复能力之间的差距不言自明。且不论“美国式”发展对中国 社会意味着什么，单是就目前中国环境的状况若得到及时扭转，中国经济就可能 像其他环境污染严重的亚洲国家一样，从繁荣落入崩溃的深渊。 2.2 隐性环境政策伦理的现实表现 2.2 隐性环境政策伦理的现实表现 隐性环境政策伦理的现实表现主要存在于各级政府的行政行为， 直接导致了 环境政策伦理目标执行过程中出现各种变异现象。我们知道，任何一项政策都是 一种权威性的社会价值分配方案，而其效能必须通过实际的执行过程才能发挥。 因此，一项公共政策的成功与否，不仅依赖于有效的问题认定和内容制定，更重 要的是政府进行正确的执行。 学者艾利森认为， 政策执行是政策制定的后续过程， 在整个政策系统中占据至关重要的地位， “在达到政府目标的过程中，方案确定 公民可以对政府或污染者提出控告，而控告的费用由政府或污染者负担。此项制度旨在鼓励公民积极参 与保护环境，要求政府采取措施控制污染，并对政府的污染行为加以制约。美国环境法中的法律责任采取 的是无过失责任原则，即使某个公民或某个公司没有过失，但造成危害有时也要承担法律责任。 13 的功能只占 10，而其余 90取决于有效的执行”8100。总而言之，政府执行 政策的质量直接影响着政策目标的成败，是政策生命过程中的关键性环节。 简单来说，政策执行是指将政策方案付诸实施，把政策内容变成现实以达到 政策目标的动态过程。 由于环境政策执行是一系列不同层次的执行活动和决策活 动组成的统一过程。是一项包括众多参量和因素的复杂的社会实践活动，因此在 实际执行过程及最终结果，往往会偏离预先设定的政策目标。这种偏离理论上成 为政策执行变异。 “金光案”反映了环境政策伦理目标执行变异的三种表现形态” ，为寻找隐 性环境政策伦理如何影响地方和中央这两个层级政府的行为提供了事实根据。 2.2.1 环境政策架虚环境政策架虚 政策架虚（或称表面化）表现为对环境政策的执行工作的敷衍塞责，例如只 做表面的环保宣传， 没有采取或转化成可操作的具体措施， 或只是用绿色标志 “包 装”政府行为和授意行为，使得中央政府下达的环境政策成了一纸空文。地方政 府流于口头承诺，或只以文本形式象征性地合作，并未落到实处。这就是“金光 案”中所显现的，存在于中国社会中显性的和隐性的两种环境伦理价值导向。这 种变异现象常常出现在一些目标模糊、内容弹性大、缺乏硬性考核指标、原则性 内容较多的环境保护