（社会保障专业论文）上海市农民工安全生产培训的制度分析.pdf

2 0 1 0 m a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：5 1 0 7 1 6 0 1 0 7 9 e a s tchinanor ma luni v er s i t y i n s t i t u t i o n a l a n a l y s i s o n s a f e t yt r a i n i n g o f m i g r a n t w o r k e r si ns h a n g h a i s c h o o l ：s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o u m a j o r ：苎q 竺i 墨! 皇坚i ! y 亟班i 堕i 墨! 垒鲢q 望 d i r e c t i o n ：l a b o rr e l a t i o n s t u t o r ：p r o f e s s o r s h iy u n g r a d u a t e ： q 垒qji 垒堕 c o m p l e t e da p r i l2 0 1 0 卜 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文上海市农民工安全生产培训的制度分析，是在 华东师范大学攻读硬声磊士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写 过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并 表示谢意。 作者签名：日期：0d 年月日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 上海市农民工安全生产培训的制度分析系本人在华东师范大学攻读学位期间在 导师指导下完成的硕士博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所 有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关 机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文 进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、 硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、 缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部或“涉密学位论文宰，于 年 月，日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名堑 本人签名南叁 j 。年彳月 日 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上 述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用 上述授权) 。 高建硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 吴瑞君教授华东师范大学人口研究所主席 华东师范大学公共管理学院 钟仁耀教授 社会保障研究所 华东师范大学公共管理学院 张远增副教授 社会保障研究所 摘要 从2 0 0 7 年4 月上海市农民工安全生产培训实施办法颁布开始，上海市开始了 大规模的农民工安全生产培训，还将其列入2 0 0 7 年上海市政府实事项目。项目实施三 年来总共培训农民工达到1 5 0 余万人，大大降低了工伤事故率和伤亡率，为经济发展和 社会稳定作出了重大贡献。但上海市农民工安全生产培训工作还存在诸多问题：在强制 力上法律效力不足，在政策上缺乏延续性，在宣传上缺乏力度，在资金上供给不足，在 监管上人力不足。这些制度性问题的存在使培训效果打了折扣。 本研究通过对上海市的培训实践分析之后认为，培训之所以出现上述情况是制度短 缺严重所致：培训在运行的过程中存在制度变迁现象，强制性制度变迁和诱致性制度变 迁同时存在于此过程中。制度短缺会影响制度变迁的方式和路径依赖的方向。基于制度 变迁理论，笔者认为要推进农民工安全生产培训形成健康的路径，就必须先满足制度供 给，然后引导制度变迁，进而形成良好的路径依赖，进入良性循环。基于此，本文对培 训的制度短缺和制度变迁问题进行了详尽的描述，然后对其中路径依赖的规律性特征作 出分析，最后以此为依据提出改善的策略。 本文以弥补制度缺失进而推动良性制度变迁为途径分析和解决问题，由五章构成。 首先，第一章“绪论”主要阐述了论文的研究背景、价值、文献综述、理论基础及研究 方法、思路等，接下来本文在第二章将上海市农民工安全生产培训的成就和教训作出详 细的描述，这是第三章进行制度分析的基础，第三章利用制度短缺和制度变迁理论对第 二章提供的资料进行阐释和分析，对于制度短缺和制度变迁之间的关系也有所涉及，最 后第四章提出了一系列制度建设的思路，总体来说是先弥补制度短缺，再引导制度变迁 转向诱致性制度变迁，第五章是本文的主要结论和研究展望。 关键词：农民工；安全生产培训；上海 a b s t r a c t i na p r i l2 0 0 7s h a n g h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n ti s s u e dt h e ”t h ei m p l e m e n t a t i o no f s a f e t yt r a i n i n go fm i g r a n tw o r k e r si ns h a n g h a i ”，t h e ns a f e t yt r a i n i n gf o rm i g r a n tw o r k e r s w e n ti n t op r a c t i c a lp r o j e c t si n2 0 0 7b yt h es h a n g h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n t i nt h et h r e e y e a r s ，t h ep r o j e c tt r a i n e dat o t a lo fm o r et h a n1 5 0m i l l i o nm i g r a n tw o r k e r s ，w h i c hg r e a t l y r e d u c e dt h er a t eo fa c c i d e n t sa n dc a s u a l t y , w h i c hm a d es i g n i f i c a n tc o n t r i b u t i o n sf o re c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y b u tt h es a f e t yt r a i n i n gf o rm i g r a n t w o r k e r si ns h a n g h a is t i l l h a sm a n yp r o b l e m s ，f o re x a m p l e ，al a c ko fc o n t i n u i t yi np o l i c y , i n a d e q u a t es u p p l yo f m a n p o w e r , s h o r t a g e i nt h es u p e r v i s i o n t h ee x i s t e n c eo ft h e s ei n s t i t u t i o n a lp r o b l e m s c o m p r o m i s e dt h ee f f e c to fs a f e t yt r a i n i n g a f t e rs t u d y i n gt h ep r a c t i c eo ft h es a f e t yt r a i n i n gp r o j e c ti ns h a n g h a i ，t h er e s e a r c hs h o w s t h a tt h er e s u l to ft h ea b o v es i t u a t i o ni sc a u s e db yas e r i o u ss h o r t a g eo ft h es y s t e ms u p p l y ；i n t h eo p e r a t i o no ft h ep r o j e c t ，t h e r ea r ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e s ，i n c l u d i n gm a n d a t o r ys y s t e m c h a n g e sa n di n d u c e di n s t i t u t i o n a lc h a n g e se x i s t i n gs i m u l t a n e o u s l y s y s t e ms h o r t a g e w i l l a f f e c tt h ed i r e c t i o na n dp a t hd e p e n d e n c eo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e s b a s e do ni n s t i t u t i o n a l c h a n g et h e o r y , ib e l i e v et h a tt h es a f e t yt r a i n i n gp r o j e c tf o rm i g r a n tw o r k e r ss h o u l dp r o m o t e t h ef o r m a t i o no fs a f e t yt r a i n i n g a n dw em u s ts a t i s f yt h es y s t e mr e q u i r e m e n t s ，g u i d et h e d i r e c t i o no fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e s ，a n dt h u sf o r mg o o dp a t hd e p e n d e n c ei n t oav i r t u o u sc i r c l e b a s e do nt h i s ，t h i sp a p e rd e s c r i b e si nd e t a i ls y s t e ms h o r t a g ea n di n s t i t u t i o n a lc h a n g e s ，a n d m a k ea n a l y s i so fp a t hd e p e n d e n c eo nt h er e g u l a r i t yo ff e a t u r e s ，f i n a l l yb a s e do nw h i c h ，t h i s p a p e ri s s u e ds t r a t e g i e st oi m p r o v et h es y s t e m t h i sp a p e r , c o m p r i s i n gf i v ec h a p t e r s ，a n a l y z e sa n ds o l v e si n s t i t u t i o n a lp r o b l e m st om a k e u pf o rl a c k o ff u r t h e ri n s t i t u t i o n a lc h a n g e f i r s to fa l l ，t h e f i r s tc h a p t e r , ”i n t r o d u c t i o n ，” d e s c r i b e dt h ev a l u eo fr e s e a r c hm e t h o d sa n di d e a s ，t h em a i nt h e s i so ft h es t u d ye t c ，a n dt h e n c h a p t e r2d e s c r i b e sa c h i e v e m e n t sa n d l e s s o n si nd e t a i ls a f e t yt r a i n i n go fm i g r a n tw o r k e r si n s h a n g h a i c h a p t e r3i n t e r p r e t st h es h o r t a g eo fi n s t i t u t i o nb yu s i n gi n f o r m a t i o np r o v i d e db y t h es e c o n dc h a p t e r t h es y s t e ms h o r t a g e sa n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n s t i t u t i o n a lc h a n g e s h a v ea l s ob e e ni n v o l v e d c h a p t e r4p r e s e n t sas e r i e ss y s t e mb u i l d i n gi d e a s ；c h a p t e r5i sa s u m m a r ya n dp r o s p e c to ft h er e s e a r c ho ft h i sa r t i c l e k e yw o r d s ：m i g r a n tw o r k e r s ；s a f e t yt r a i n i n g ；s h a n g h a i 目录 第一章绪论1 一、选题的背景和研究意义l ( 一) 选题的背景1 ( 二) 研究的意义1 二、国内外研究现状和评析2 ( 一) 国外研究现状2 ( 二) 国内研究现状4 ( 三) 对国内外研究现状的评析7 三、研究的理论和方法8 ( 一) 制度短缺理论8 ( 二) 制度变迁理论9 ( 二) 研究方法1 2 四、研究内容及思路1 3 五、研究基础1 3 第二章上海市农民工安全生产培训的基本现状1 4 一、我国农民工安全生产培训的背景1 4 ( 一) 农民工问题出现的历史背景1 4 ( 二) 加强农民工安全生产培训的原因1 5 ( 三) 农民工安全生产培训的发展过程1 6 ( 四) 农民工安全生产培训的成就1 8 二、上海市农民工安全生产培训的现状，1 9 ( 一) 上海市农民工安全生产培训实施流程1 9 ( 二) 上海市农民工安全生产培训的政策规定1 9 ( 三) 上海市农民工安全生产培训的成效2 l ( 四) 上海市农民工安全生产培训的问题2 2 第三章上海市农民工安全生产培训的制度短缺和制度变迁2 4 一、农民工安全生产培训的制度短缺及其表现2 4 ( 一)制度供给不足及其表现2 4 ( 二)制度执行失范及其表现2 8 ( 三)制度环境不良及其表现2 9 二、农民工安全生产培训的制度变迁与路径依赖3 1 ( 一) 正式制度变迁和非正式制度变迁3 l ( 二) 强制性制度变迁与诱致性制度变迁3 2 ( 三) 农民工安全生产培训制度变迁的路径依赖3 2 第四章健全农民工安全生产培训制度的思路3 5 一、加强制度建设，塑造良好制度基础3 5 ( 一) 加强法制建设，建立农民工安全生产培, u i i 的法律体系3 5 ( 二) 增加经济投入，从单支柱经费投入转变为多支柱经费支持3 6 ( 三) 构建质量保障体系，从突击性培训转变为制度化培训3 7 ( 四) 增强执法力量，实行联合执法检查和信息披露制度3 9 二、积极引导制度变迁，培育良好路径依赖4 0 ( 一) 完善配套政策，加大激励力度4 0 ( - 3 积极发动社会力量，建立网络状监管体系4 1 ( 三) 提高宣传力度，增强宣传教育的系统性4 l 第五章结论4 3 附录4 4 参考文献4 7 后记5 0 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 第一章绪论 一、选题的背景和研究意义 ( 一) 选题的背景 改革开放以来，我国经济有了突飞猛进的发展，大批农民涌入城市，在城市 的建设中，农民工成为主要的推动力量。但每年因生产中的违规操作等原因造成 的安全事故数目另人触目惊心，伴随着第四次生产安全事故高峰的出现，农民工 的生产安全问题越来越受到社会各界的广泛关注。在上海，农民工的数量己达到 4 0 3 万，占常住人口总数的2 2 ，工伤事故的受害者中8 0 为农民工。 根据国家安监总局的统计，2 0 0 5 年全国共发生各类安全生产事故7 2 7 9 4 5 起， 死亡1 2 6 7 6 0 人：2 0 0 6 年全国共发生各类安全生产事故6 2 7 1 5 8 起，死亡1 1 2 8 2 2 人；2 0 0 7 年全国发生各类事故5 0 6 3 7 6 起，各类事故造成死亡1 0 1 4 8 0 人，2 0 0 8 年为4 1 3 7 5 2 起，死亡9 11 7 2 人；2 0 0 9 年安全事故死亡人数同样为9 万余人 1 】。 频繁的的事故和严重的伤亡既造成重大财产损失，又给人民群众的人身安全带来 严重危害。 缺乏安全意识是当前工伤事故多发的直接原因。国家安全生产监督管理总局 监督管理一司发表的2 0 0 6 年全国非煤矿山事故分析报告中指出，违章指挥、 违章作业、违反劳动纪律和生产场所环境不良导致的事故占总量的6 0 左右，其 中“三违”导致的事故占3 5 左右，生产场所环境不良导致的事故占2 5 左右。 进行安全生产培训是提高安全意识的关键途径。 根据国家安监总局的统计，工伤事故的受害者大部分为农民工，大约占8 0 左右。为保护农民工免于工伤事故的伤害，全国各地从2 0 0 6 年起相继出台了农 民工安全生产培训的条例、规定和建议。从2 0 0 7 年起上海市政府连续3 年将在 沪农民工安全生产培训任务列入市政府实事项目，并取得了巨大成绩。但这个项 目只是上海市安全生产“十一五”规划的内容，尚未达到制度性、规范化， 而且在实施的过程中也出现了多种阻碍性因素导致培训远不能满足需要。 ( 二) 研究的意义 1 本研究有利于推进对劳动者生命权和健康权的保护 根据国际经验，与工作相关的事故和疾病是可以预防的，预防工作应占劳动 【1 】中国新闻网2 0 0 9 年我国安全生产事故死亡人数降趸9 万以下 【e b o l h t t p ：n e w s q q c o r n a 2 0 1 0 0 1 1 8 0 0 2 4 4 9 h t m ，2 0 1 0 0 1 1 8 1 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 保护工作总量的9 0 以上。我国目前进行农民工安全生产培训的依据是国家安监 总局发布的关于加强农民工安全生产培训工作的意见。这个意见尚缺乏制度 性安排，不利于发挥安全生产培训的长远作用。三年以来农民工安全生产培训取 得了丰硕的成果，大大减少了农民工因生产事故而引起的伤亡率，但是它依然存 在许多问题，比如制度不健全、资金不足、考核不规范等，还不具有长效机制。 因此，完善农民工安全生产培训对于保护农民工的人身安全具有重大社会意义。 2 本研究可以为农民工安全生产培训的制度建设提供可行性建议 人的生命权是人权的首要方面，也是至高无上的人权一没有生命和健康权利 作为基础，其他一切人权均无从谈起。工伤事故造成的死亡和伤残导致劳动者丧 失生命，或陷于不健康、不自由的处境，是对人权的严重侵害。保护劳动者权益， 归根到底应该依靠制度来解决，安全生产培训不仅保护生命权，还通过保护劳动 者的生命权和健康权的方式间接保护劳动者的其他权利比如劳动权、收入权和自 由权等，是对人权的根本性保护。本研究以2 0 0 7 年至2 0 0 9 年以来上海农民工安 全生产培训的实践经验和调研资料为基础，以诺斯的制度变迁理论为指导，所提 供的制度建设思路将有利于解决农民工安全生产培训中出现的制度性问题。 二、国内外研究现状和评析 ( 一) 国外研究现状 西方学者对安全生产教育进行了充分的研究，下面从五个方面进行综合。 1 安全生产教育的性质与目的 美国学者亚历山大科恩( a l e x a n d e rc o h e n ，1 9 9 8 ) 和米歇尔克里根( m i c h a e l j c o u i g a n ，1 9 9 8 ) 从企业员工职业安全健康的角度分析，认为“安全生产培训是 一个识别和满足企业员工安全与健康需求的过程”。美国学者雷蒙德a 诺伊 ( r a y m o n d a n o e ，2 0 0 1 ) 的观点是，培训的最终目的是要把培训的成果转 化为受训者的观念，然后将这些理念转化为他们的行为。而受训的实际效果还取 决于管理者和同事的支持、产业安全技能与知识的应用、家庭成员的参与、人力 资源管理职能的强化等。 2 安全生产教育的经费来源 世界各国安全生产教育的经费主要有两种来源，一是国家拨款，二是企业出 资。美国1 9 7 7 年矿山安全与健康法和联邦法典“矿产资源卷”第4 8 部 分规定矿山工作人员必须接受健康和安全培训，实施矿山安全与健康计划的资金 由国家提供。德国建立了一套从学历教育到就业以后的终生培训教育体系，其安 2 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 全生产教育分为两个阶段：第一阶段是在学生阶段，第二阶段是员工雇佣以后； 这两个阶段的教育经费分别由政府和企业负担。芬兰职业卫生服务法( 1 9 7 8 ) 明确规定职业卫生服务由卫生专业人员和卫生服务机构提供，由企业主承担费 用。加拿大则采取由政府出资购买培训课程和培训成果的方式实施培训。 3 安全生产教育方式和内容 德国在职业教育阶段很重视安全生产教育，而日本在义务教育阶段就将安全 教育纳入课程之中。日本学者多田敏机( 多田专y 彳夕7 ，2 0 0 3 ) 认为教育者必 须辨别教育目的是“m u s t 、w a n t 、c a n ”的哪一项。“m u s t ( 必须) 是必须达到， “w a n t ( 想要) ”是可能或期望达到，“c a n ( 能够) ”是在当前的人力、时间、财力 等允许的条件下可以达到的目标。美国学者克里福德米切尔( c 1 i f f o r d s m i t c h e l l ，2 0 0 4 ) 和林恩欧曼( l y n no v e r m a n ，2 0 0 4 ) 等人提出在高爆炸 危险环境下作业的工人应通过如下培训：在处理突发事件时工人个人所起的作 用：事故指挥体系；事故识别体系的启动方法；个人防护装置的使用方法；安全 疏散的方法。 4 安全生产培训的效果 美国学者斯尼哈慕克吉( s n i g d h am u k h e r j e e ，2 0 0 0 ) 经过调查研究发现， 安全培训对管理层的影响比对普通工人的影响更大一些，原因在于他们有较高的 职位和较大的影响力。他还发现当管理者和工人能共同做出决策时，安全形势就 容易变得更好一些。美国学者b 路易斯维纳( b l o u i s ew e i d n e r ，1 9 9 8 ) 认为趣味性强的资料更起到培训效果，政府有必要在辖区内进行集中而统一的培 训，培训必须强调健康与安全的技术层面的东西，应该有演示和上机操作，而且 综合性的训练也是很关键的。美国学者保罗拜克( p a u lb e c k e r ，2 0 0 4 ) 和约 翰莫拉维茨( j o h nm o r a w e t z ，2 0 0 4 ) 仔细分析了培训前后由工人自己撰写并提 交的报告。通过对比发现，培训后工人对培训的兴趣在下降，对健康与安全活动 的关心程度没有显著变化，工人在进行培训之后倾向于改变工作环境，在培训后 他们寻求改变环境的愿望也大大加强了。 5 安全生产教育监督体系的构成 国家机关的监督：美国职业安全与卫生法( 1 9 7 0 ) 规定任何人受到有关职 业安全与卫生法令不利影响和侵害时，可向复查委员会提出异议。1 9 8 4 年1 1 月 1 2 日，美国首次准许州政府独立行使职业安全卫生监察权。芬兰职业卫生法 ( 1 9 7 8 ) 规定劳动保护行政当局监督雇主必须按照本法要求组织职业卫生服务。 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 工人组织：瑞典工会作为工人利益的代言人，发挥着不可忽视的作用，它能 加强和监督职业安全与卫生培训。比利时法律规定，1 0 0 人以上的企业必须建立 “企业管理委员会”和“安全问题委员会”，其中5 0 为雇主代表，5 0 为工会 代表。英国设有依法由工人中选举产生的安全代表，他们代表工人负责与雇主磋 商安全与卫生事务。瑞典重视职工民主参与的权利，设有职工安全代表制度。 监察员制度：西方国家如瑞典和德国普遍设有安全监察员制度，监察员由政 府任命，有权依法进入工作场所取证，有权起诉或发布改进通知和禁止通知。按 照美国职业安全和卫生法，美国职业安全与卫生管理局( 0 s h a ) 通过其技术 人员对工作地进行突袭检查来执行法律法规和管制措施。在检查结束后，检查员 会向本地区的o s h a 检查官提交其检查报告，由地区检查官来决定是否处罚。 ( 二) 国内研究现状 早在2 0 世纪9 0 年代，学术界就关注到农民工在生产过程中遭遇的恶劣环境 和付出的生命代价，邹慧夫( 1 9 9 5 ) 、郑志中( 1 9 9 7 ) 、刘荣芳等( 1 9 9 7 ) 、秦义 宝( 1 9 9 9 ) 等呼吁重视农民工安全生产教育、建立农民工安全生产培训制度。 进入2 l 世纪以后，安全生产的严峻形势迫使高危行业率先着手进行农民工 安全生产培训，有关高危行业农民工安全生产培训情况的调研也随之兴起。杨书 宏( 2 0 0 1 ) 、邱恒俊( 2 0 0 1 ) 、邱成( 2 0 0 3 ) 、高丽杨( 2 0 0 4 ) 、刘兰( 2 0 0 5 ) 等专家 学者对农民工安全生产培训展开了全方位的研究。就行业来分，魏铁山( 2 0 0 4 ) 、 汪天生( 2 0 0 5 ) 、蔡岩红( 2 0 0 6 ) 等对建筑行业农民工安全生产培训的规模、方 式、问题与对策进行了调研，王华锋( 2 0 0 0 ) 对矿山行业进行了调研。最有影响的 调研当属经过国家安监总局、煤矿安全监察局调研组( 2 0 0 6 ) 实地考察所形成的 煤矿等高危行业农民工安全培训督查调研报告( 以下简称报告) 。该报告 详尽分析了高危行业农民工安全生产培训的基本情况，总结了可供借鉴的诸多经 验。 2 0 0 6 年1 0 月国家安监总局等七部委联合发布关于加强农民工安全生产培 训工作的意见之后，有关农民工安全生产培训的调研范围也不断扩大。有的学 者( 胡喜盈，2 0 0 7 ；干善军，2 0 0 7 ；寇伟民，2 0 0 8 ) 从地方角度，有的学者( 余 茂君，2 0 0 6 ；向尔，2 0 0 8 ；王树江，2 0 0 7 ；孙育红，2 0 0 8 ) 从全国角度，有的学 者( 魏铁山，2 0 0 4 ；吴持伟，2 0 0 6 ) 从行业角度研究农民工安全生产培训，还有 的学者( 杨波，2 0 0 6 ；陈卓懿，2 0 0 6 ) 从安全生产培训与工伤预防的关系的角度 研究了二者互相促进的方法，有的学者( 杜进祥等，2 0 0 7 ) 从三级安全培训角度， 4 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 对农民工安全生产培训的落实情况、质量情况、监管情况、改进措施进行了调研 和总结。 以研究内容分类，我国学者主要从六个方面进行了研究。 1 农民工在高危行业中的比例 农民工高度集中于危险行业和领域。刘荣芳( 1 9 9 7 ) 认为事实上农民工已经 成为了建筑施工生产的主力军：农民工占建筑工人总人数的8 0 以上，有的地区 和企业高达9 0 。汪天生( 2 0 0 5 ) 指出湘西自治州建筑业从业人员有3 万多人， 其中农民工占8 5 ，有2 万多人，他们主要从事第一线的施工作业。根据国家安监 总局报告( 2 0 0 6 ) ，农民工在高危企业从业人员中的比例为5 6 0 2 。其中， 煤矿4 8 8 3 、非煤矿山6 6 3 6 、危化品生产经营单位3 3 7 5 、烟花爆竹生 产经营单位占9 5 8 8 。这些行业都是高危行业，也是近年来事故频发的行业。 2 农民工在安全事故中的伤亡情况 农民工首当其冲成为的安全事故的受害者。根据国家安监总局的统计，从全 国看，每年发生的各类事故死亡总人数接近1 0 余万，因工致残人员有6 0 7 0 多 万，其中农民工占8 0 左右。从行业看，涉及农民工的安全事故主要集中在矿山 开采、建筑施工、危险化学品生产等高危行业。在我国建筑从业人员中，农民工 占8 0 以上，建筑施工安全事故中受伤害的9 0 也是农民工。 3 农民工成为安全事故最大受害群体的原因 ( 1 ) 具体原因 高丽杨( 2 0 0 4 ) 经过调查发现导致建筑业农民工高伤亡率的原因主要有两个： 一是工程建设中存在大量不规范行为，二是安全意识不强。王树江( 2 0 0 7 ) 认为 原因有：经济转轨过程中安全投入不足；城乡二元制下制度供给不足，农民工作 为外地人享受不到城市发展带来的福利：就业压力大，农民工在与雇主的博弈中 处于弱势地位；国家监管和工会维权不得力；法律制度不健全，个人维权成本高 等。楚子( 2 0 0 8 ) 总结我国农民工劳动保护不利的原因有5 个，农民工所从事的 职业最为艰苦危险，更容易受到工伤和职业病的伤害；安全意识偏低是农民工的 通病；企业重利益轻安全；有关部门监管不力。 ( 2 ) 主要原因 农民工事故伤亡严重的主要原因是安全生产培训缺乏或者不到位。国家安监 总局报告( 2 0 0 6 ) 的调查数据显示，部分企业特别是小企业的培训流于形式 导致了较高的工伤事故发生率。蔡岩红( 2 0 0 6 ) 认为建筑行业中小企业为经济利 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 益忽视安全生产培训是建筑业事故频发的重要原因。胡喜盈( 2 0 0 7 ) 通过调研发 现，中小企业普遍不重视安全生产培训。向尔( 2 0 0 8 ) 认为安全生产培训时间严 重不足，针对性不强，培训效果很差，基本达不到培训的目的和效果。结合山西 建筑行业的实际情况，寇伟民( 2 0 0 8 ) 认为一部分建筑施工企业受利益驱动放松了 安全管理，特别是对职工的安全生产培训，在费用和时间上都不舍得投入，导致 安全技术水平低下、事故频出。 4 农民工安全生产培训存在的问题 杨书宏( 2 0 0 1 ) 认为目前农民工安全生产培训存在如下问题：培训工作缺乏 法律依据，缺少切合实际的培训大纲，培训教材不能满足培训需要，有效的培训 机制未能建立起来。邱恒俊( 2 0 0 1 ) 认为我国安全教育的问题在于：老的安全生 产管理模式已不能适应新形势的要求；工伤事故发生后，政府对企业的处罚缺乏 威慑力；基层政府对安全教育工作重视不够；安全监察人员的素质和监察手段跟 不上时代发展的要求；机构改革的振荡给安全工作带来很大影响，安全监察人员 严重不足。 杜进祥、赵云胜( 2 0 0 7 ) 认为农民工安全教育主要有以下几个困难，企业对 民工的三级安全教育重视程度不够，农民工文化素质差、安全意识弱、流动性强 等特点导致安全教育难以具有持续性。 孙育红( 2 0 0 8 ) 认为农民工安全生产培训有五大问题：一是全社会对农民工 安全培训工作重视不够；二是安全教育培训针对性不强；三是安全教育培训经费 落实不到位：四是安全教育培训行业差异较大；五是没有形成安全教育培训协调 机制。 5 促进农民工安全生产培训的策略 邹慧夫( 1 9 9 5 ) 、郑志中( 1 9 9 7 ) 、刘荣芳( 1 9 9 7 ) 、秦义宝( 1 9 9 9 ) 等学者 提出，建立安全教育、安全值日、安全检查等制度，强化农民工的安全意识；在 每批轮换工合同期满时，将其中1 5 - 2 0 的具有一定觉悟和较高业务技术水平的 高素质农民工转为合同制工人，以培养农民工的主人翁精神：关心、理解农民工， 切实帮助他们解决实际问题；开办农民工技工学校提高其知识水平。 王华锋( 2 0 0 0 ) 谈了矿山农民工的安全管理问题，并提出要针对农民工淡薄的 安全意识加强思想教育；针对农民工安全生产培训“重经济、轻安全 、“重数量、 轻质量 的思想，采取以查促改手段，让三违人员完成从“不愿讲安全被迫 讲安全自觉讲安全的角色变化等建议。 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 魏铁山( 2 0 0 4 ) 还提出在建筑业用安全教育扑克牌提高安全教育水平的方法。 吴持伟( 2 0 0 6 ) 建议兴建民工学校作为安全生产培训的平台。余茂君( 2 0 0 6 ) 建 议相关政府部门严格安全培训中介机构的市场准入和质量监管；可以把农民工安 全培训作为一个固定项目，增加投入，分期培训，三五年轮训一遍。干善军( 2 0 0 7 ) 以上海松江为例证明贴近实际、贴近群众的培训最容易起到效果。 国家安监总局报告( 2 0 0 6 ) 也对促进农民工安全生产培训工作提出了几个 方面的建议：将农民工安全生产培训纳入安全生产培训总体规划，加大执法力度， 进一步落实企业培训主体责任，增强培训的针对性，提高培训质量，给予充分的 政策支持。 6 安全生产培训和工伤预防的关系 就二者的作用来说，邱成( 2 0 0 3 ) 认为工伤保险支持的工伤预防和安监部门 主管的安全生产培训都有利于满足企业安全生产和群众身体健康权的需要，应该 相互结合起来。目前工伤预防和安全生产培训两张皮的现状会导致“重补偿、轻 预防，不利于发挥企业的积极性。 还有研究者建议通过工伤保险费率的调节机制来促进企业事故预防的积极 性。刘兰( 2 0 0 5 ) 认为应该将促进工伤保险与事故预防的制度化、法律化，从工 伤保险基金中提取专项经费用于事故预防，并通过费率机制和奖励机制将企业对 安全生产的重视程度与本企业经济利益联系起来。 就二者的关系来说，杨波( 2 0 0 6 ) 认为二者存在一种辩证关系。工伤保险制 度越完善，对安全生产和职业病预防的促进作用也就越大，而安全生产和职业病 预防的良好效果必然有利于工伤保险事业的蓬勃发展。 专家和学者认为二者分离的原因在于部门分权不合理，并据此提出了对策和 建议。陈卓懿( 2 0 0 6 ) 认为应构建工伤保险与职业安全卫生工作相结合的平台， 在体制上明确劳动保障部门主要负责监督工伤保险基金的收缴和工伤理赔，并负 责保障保险的费用提取，安监部门则主要负责对工伤预防措施落实和工伤预防费 用使用的监督，并协助劳动部门调整企业费率。王文( 2 0 0 7 ) 建议，为进一步加 强工伤预防工作，社保部门可与安监部门建立信息共享机制和执法联动机制。 ( 三) 对国内外研究现状的评析 西方各国在安全管理制度方面的发展为学术研究提供了丰富的实践经验，这 些研究涵盖了大到制度d , n 个别工伤和职业病种类等丰富的内容。国外的研究不 仅提供了发达国家经历的些经验教训和普遍规律，还为我们提供了制度变迁方 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 面诸多可供借鉴之处。 目前我国对农民工安全生产培训的研究积累了大量有价值的资料，以“农民 工安全生产培训”或“农民工安全培训等关键词搜索中国期刊全文数据库 ( 1 9 9 9 年一2 0 0 8 年) ，相关论文已达百篇。但这些文章现象分析的多，系统分析 的少，主要是被动地跟踪调研培训的现状，缺乏具有前瞻性的制度研究。 农民工安全生产培训是对当前制度供给不足的弥补，它本身也正处于制度变 迁的历程，要解决农民工安全生产培训问题就必须以制度建设为思路进行深度改 革。我国学者在法制建设、监管机制等方面也有研究，但都是零散的、不成体系 的，忽视了制度变迁的内在规律，无法在制度建设方面提出真正可行的改革方案。 理论界从制度变迁的角度研究农民工安全生产培训问题的成果尚未见诸报章，这 方面的研究还需要进一步加强。 三、研究的理论和方法 ( 一) 制度短缺理论 制度变迁是由制度需求引发的，没有制度需求就没有制度供给，但是制度需 求还不是制度变迁的充要条件。制度变迁的完成有赖于制度供给的实现。制度供 给是制度需求的滞后性反应，这种反应不是完全对接的，因此现实中往往会出现 制度供给不能完全满足制度需求的现象，这种差距就是制度短缺。换而言之，制 度短缺是制度变迁过程中存在的制度供给相对于制度需求长期滞后性的反映。制 度短缺有两种表现，一是制度供给不能够满足制度需求，此为制度供给不足；二 是制度供给有能力满足制度需求，但是执行过程不合理，造成制度供给失效或者 滞后时间过长。 完善的制度安排对于充分实现制度价值具有决定性意义。制度变迁的制度依 赖理论认为，制度变迁会沿着一定的路径进行下去，有可能进入良性循环也可能 出现恶性循环，因此初始的制度设定是很重要的。用诺斯的话来说，“制度是一 个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一 些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”。不过， 这种激励结构有可能是有利于经济增长的，即有效率的，也可能是不利于经济增 长的，即无效率的。有效率的制度能够保障社会成员从事生产性活动的自由和成 果，而无效的制度总是剥夺社会成员自由选择的权利，也不会充分保护他们的劳 动成果，这就会大大挫伤社会成员从事生产性活动的积极性。因此制度设计是激 励机制的源头，设计一个好的制度就必须厘清、保护各种所有权关系，才能最终 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 产生激励机制。 高效的执行机制是充分发挥制度效用的必要条件。没有有效的执行机制，即 使是设计完美的制度也会沦为镜花水月。提高执行效率的关键有三个方面，一是 优化行政机构设置，从制度设计上着力解决部门之间责任不清、权责不相称等问 题。加大部门行政体制改革步伐，合并工作职责相近、相互交叉的部门，减少行 政运行环节；二是建立常态化的沟通协商机制。建立部门首问责任制，落实工作 责任主体。完善部门间的信息沟通联系机制，解决因信息不对称所造成的工作缺 位；三是大力推进信息公开。信息的公开使执行者处于全体社会成员的监督之下， 可以震慑营私舞弊行为、提高执行效率。 创造良好的的制度环境是制度发挥作用的重要条件。制度环境多指为群体内 随经验而演化的规则，多为非正式的如各种习惯、内化规则( 道德、良心等) 以及 习俗和礼貌，也包括正式的内化规则( 行规、同业协会章程、公司的规章制度等) 。 任何制度都有其发挥作用的条件和土壤。制度与制度环境之间应是一种互动的关 系。制度环境在制度运行过程中起着支撑作用，是制度运行的基础条件。没有良 。，一“ 好的制度环境，即使是设计完美的制度也很难发挥出最大效用。 ( 二) 制度变迁理论 。 制度变迁理论是新制度经济学的重要组成部分，产权理论、国家理论和意识 形态理论是制度变迁理论的三大基石。自2 0 世纪5 0 年代以来，在发表了大量学 术论文和著作之后，美国经济学家道格拉斯诺斯教授逐渐形成了在新经济史学 派中独领风骚的制度变迁理论。1 9 9 3 年，诺斯因“用经济理论和数量方法来解 释经济和制度变迁从而在经济史方面有了新的研究”被授予诺贝尔经济学奖。 所谓制度变迁是新制度产生发展，不断否定和革新旧制度的过程。诺斯认为， 制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人 们互动关系的约束。制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定 结构来减少不确定性。制度构造了人们在政治、社会和经济领域里交换的激励。 制度变迁决定了人类社会的演化方式，因而是理解历史变迁的关键。制度变迁理 论包括如下内容： 1 制度变迁的源泉。制度是人创造出来的，既包含非正式约束也有正式约 束。制度并不一定按照初始制度既定的方向存续或发展，有时候一个偶然因素就 可以改变制度发展的方向。制度变迁是不可避免的，人们为了提高经济效率和社 9 2 0 1 0 届华东师范大学硕士学位论文 会福利试图对不同的制度安排作出社会选择。【l 】可以说，制度变迁是一系列规则、 非正式约束、实施的形式及有效性变迁的结果，发生与否取决于它会带来的成本 与收益之比。只有预期收益大于预期成本的情况下，制度变迁才能发生。制度变 迁实质上就是一个从均衡到打破均衡再实现均衡的反复的螺旋状过程。 诺斯制度变迁理论的内在逻辑结构可以归结为制度变迁的主体、动力、来源、 过程和路径。制度变迁存在利