（社会保障专业论文）养老保险制度改革中的私有化问题探析.pdf

养老保险制度改革中的私有化问题探析 马红鸽 摘要：2 0 世纪七十年代以来全球社会经济事务中最显著的变化之一当属私 有化浪潮的兴起。这种私有化也蔓延到养老保险领域，并取得了一定的效应。随 着时间的推移，私有化改革的各种问题和潜在危机开始暴露出来，围绕私有化问 题的研究和争议也持续升温。这表明，养老保险私有化并非必然是社会保障改革 唯一的理性选择，在某种程度上具有试错的性质。因此，对养老保险私有化问题 仍存在继续探讨的意义和空间。 养老保险私有化可以理解为用全部或部分积累制取代现收现付制的改革、实 践和理念。包含如下几层意思：养老保险基金的社会统筹全部或部分被强制性的 个人退休账户所取代；养老保险制度的筹资模式由现收现付制全部或部分转向基 金积累制；养老保险基金由政府公共部门的集中垄断性管理转为公共公司专业化 管理或私人基金公司的分散竞争性管理；养老保险制度从固定受益型全部或部分 转向固定缴费型。在此意义上的养老保险私有化具有责任重组、基金资本化和保 险商品化三个特点。完全基金积累制和部分基金积累制是私有化的两种基本形式。 私有化支持者认为，与现收现付制相比，私有化制度具有改进养老保险基金筹措 和使用效率、提高国民储蓄率、提高养老金投资收益率、促进公平并避免现收现 付制下的生命周期问题等功能。 理论和实践表明，私有化也存在着明显的局限和风险。私有化通过鼓励多储 蓄抑制了人们现期消费的欲望和需求，对于一些国家而言容易造成资本过度积累 而导致经济总量和收入分配失衡的可能；以混合养老模式或多支柱模式存在的部 分积累制无法应对生育率下降造成的人口老龄化冲击，并可能导致第一支柱产生 赤字：将更多的私人成分引入养老金计划，会削弱养老金体系的再分配功能。私 有化其他方面的成本或风险包括：降低了社会保障的固有功能；增加了管理成本 及基金投资、运行的风险；存在人口及宏观经济风险；一定的社会成本和政治风 险：巨额的转制成本风险。私有化也未必能提高国民储蓄率。 私有化的局限与风险使人们很难将其看作一个普适规律，其兴起本身就包含 诸多非经济因素。除了传统现收现付制无法克服的财政困难及人口结构关联因素 的影响，也与自由主义思潮及全球化背景密切相关。因此，不能将私有化看作唯 一不变的改革途径，更不能将完全积累制当作改革的唯一模式。各个国家要结合 本国的国情和历史文化背景，选择适合自己的制度模式。对于选择私有化方向的 国家，私有化的方式和程度也存在一个限度：私有化改革不应改变社会养老保险 的互济和收入再分配功能：也不能用商业保险取代社会养老保险。 新中国养老保险的发展可分为传统和转型两个时期。传统养老保险实行的是 现收现付制，转型期养老保险则是部分积累制。在从现收现付制向部分积累制的 过渡中，出现了“空帐”运行、转制成本巨大等新的矛盾和问题。为了解决养老 保险面l 临的问题，中国应当继续沿着部分积累制的方向深化改革，但不宜走完全 积累制的私有化道路。统账分离、做实个账户、扩大覆盖面、通过政府转移支付 或减持国有股彻底解决转型成本问题，是深化改革的当务之急。 关键词：养老保险私有化；基金积累制：风险；限度 p r o b l e m so ft h ep r i v a t i z a t i o nd u r i n gt h e r e a r mo fo l da g ei n s u r a n c e m ah o n g g e a b s t r a c t ：o n eo ft h em o s to b v i o u sc h a n g ei st h es p r e a do ft h ep r i v a t i z a t i o ni nt h e g l o b ea f f a i r ss i n c et h e2 1 “c e n t u r y7 0 s t h i sc h a n g eh a se x t e n d e dt h er e t i r e m e n t p r o g r a m si nm a n yc o u n t r i e s ，a n dg a i n e ds o m ep o s i t i v ee f f e c t h o w e v e r , t h ep r o b l e m s a n dr i s k so fp r i v a t i z a t i o nw c r cd i s c o v e r e dd u r i n gt h ep r a c t i c e t h e n , t h er e s e a r c ha n d d i s c u s s i o na r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r ei m p e t u o u s t h i si n d i c a t e dt h ep r i v a t i z a t i o no f o l da g ei n s u r a n c ei sn o tt h eo n l ya n ds e n s i b l ec h o i c ef o rt h es o c i a ls e c u r i t y t os o m e e x t e n t , i ti st h ew a yt os o l v i n gs o m ep r o b l e m sb u tn o tc o r r e c tc o m p l e t e l y s o ，i ti s v a l u a b l et ok e e pd i s c u s s i n ga n dr e s e a r c h i n gt h ep r i v a t i z a t i o no ft h eo l da g ei n s u r a n c e t h ep r i v a t i z a t i o nm e a n sak i n do fr e f o r mo rp r a c t i c ea n dt h o u i g h tw h i c ht h ep a y g w i l lb cr e p l a c e db yt h ec o m p l e t e df u n ds y s t e mo rp a r tf u n ds y s t e m t h a ti n c l u d e st h i s f o l l o w i n gm e a n i n g s ：t h ep u b l i cp i l l a ri sr e p l a c e db yi m p e r a t i v ei n d i v i d u a la c c o u n t s c o m p l e t e l yo rp a r t l y ；t h ef o r mf o rc o l l e c t i n gf u n di sc h a n g e df r o mt h ep a y gt o c o m p l e t e df u n ds y s t e mo rp a r tf u n df o r mc o m p l e t e l yo rp a r t l y ；t h ef i i n do ft h ep e n s i o n s y s t e mw a sm a n a g e db ys p e c i a l i z e dc o r p o r a t i o no ra f pi n s t e a do ft h eg o v e r n m e n t a l m a n a g e m e n tc o m p l e t e l yo rp a r t l y ；t h ed bw a ss u b s t i t u t e db yd cc o m p l e t e l yo rp a r t l y t ot h i se x t e n t ，t h ep r i v a t i z a t i o no fo l di n s u r a n c em e a n sr e b u i l d i n gt h er e s p o n s i b i l i t y b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dp r i v a t e ，t h ec a p i t a l i z a t i o no ft h ef u n da n dt h em e r c h a n d i z e o ft h eo l da g ei n s u r a n c e t h e r ea r et w ob a s i cf o r m sf o r t h ep r i v a t i z a t i o no ft h eo l da g e i n s u r a n c et h a ti sc o m p l e t e df u n ds y s t e ma n dp a r tf u n ds y s t e m t h ep e o p l ew h oi n s i s t o nt h ep r i v a t i z a t i o ns h o w st h a ti tc a nr a i s em o n e ya n di m p r o v et h ee f f i c i e n c y , e n h a n c e t h ey i e l d ，p r o m o t et h ee q u i t ya n da v o i dt h el i f ep e d o dw h i c hl i e si np a y ge t c t h ep r a c t i c e sa n dt h e o r i e st o l du st h a tt h ep r i v a t i z a t i o nh a si t so w no b v i o u sr i s k s a n dd e f i c i e n c y i tr e s t r a i n st h e p r e s e n tc o n s u m p t i v e d e s i r ea n dr e q u i r e m e n tb y e n c o u r a g i n gp e o p l et os a v em o r em o n e y i tw i l lb r i n gt h ec a p i t a lo v e r - a c c u m u l a t ei n s o m ec o u n t r i e s ，w h i c hw i l lc a u s eu n b a l a n c eo ft h ee c o n o m i cg r o s sa n dt h er e d i s t r i b u t i o n ； t h em i x e do l di n s u r a n c ef o r mo rm o r ep i l l a r sf o r mc a n o to n l ys o l v et h ea g i n g p o p u l a t i o nb u ta l s ob r i n gd e f i c i tf o rt h ef i r s tp i l l a r ；b yi n c r e a s i n gm o r ep r i v a t ec l e m e n t i nt h eo l da g ei n s u r a n c ew i l ld e c r e a s et h ef u n c t i o no ft h es y s t e m sr e d i s t r i b u t i o n t h e c o s ta n dr i s k si no t h e rf a c e ti n c l u d e s ：r e d u c i n gt h ef u n c t i o no ft h er e d i s t r i b u t i o n , m i n c r e a s i n gt h em a n a g e m e n tc o s ta n dr i s k sd u r i n gi n v e s t i n g ；p o p u l a t i o nr i s k sa n dm a y o e c o n o m i cr i s k s ；s o m es o c i a la n dp o l i t i c a lc o s t s ；t h eh u g et r a n s f o r m a t i o nc o s t ，e t c a n di t i sn o te n s u r et h ep r i v a t i z a t i o nw i l li n c r e a s en a t i o n a ls a v i n g s t h ep r i v a t i z a t i o ni sn o tt h er o l ec a nb ea p p l i e da n du s e df o ra l lt h ec o u n t r i e sf o ri t s e f f i c i e n c ya n dr i s k s t h er e a s o na l s oi n c l u d e ss o m en o n - e c o n o m i ce l e m e n t sb e s i d e st h e a g i n gp o p u l a t i o na n df i n a n c ec r i s i s s u c h 弱t h el i b e r a l i s m ，g l o b a l i z a t i o n ，p o l i t i c a l r e a s o n ，e t c t h a ti st os a y , t h ep r i v a t i z a t i o ni sn o ta nu n c h a n g e a b l ew a y , i td e p e n do nt h e s i t u a t i o no fo n ec o u n t r yi n c l u d i n gi t sc u l t u r ea n dh i s t o r y t h e r ei so n eh o r i z o no r l i m i t a t i o nd u r i n gp r i v a t i z a t i o nf o rs o m ec o u n t i e sh a sc h o s e nt h ep r i v a t ef o r m n a m e l y ， t h ef o r mc a n n o tc h a n g et h er e d i s t r i b u t i o nf u n c t i o na n dc a n n o tb er e p l a c e d b y c o m m e r c i a li n s u r a n c e t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s eo l da g ei n s u r a n c ec a nb ed i v i d e di n t ot w op e r i o d s ： o n ep e r f o r m sp a y g ；t h eo t h e ri st r a n s f o r m a t i o nf r o mp a y gt op a r tf u n df o r m d u r i n g t h et r a n s f o r m a t i o n , al o to fn e wp r o b l e m sa r ec o m i n gf o r t ha s e m p t ya c c o u n t ”，h u g e t r a n s f o r m a t i o nc o s t ，e t c i no r d e rt os o l v ep r e s e n tp r o b l e m s , c h i n as h o u l dd e e p e nt h e i n n o v a t i o nu n d e rt h ep a r tf u n df o r m ，b u tn o tt h ec o m p l e t ef u n df o r m t h ef i r s ta n d i m p o r t a n ti sd i v e r t i n gt h ei n d i v i d u a la c c o u n tf r o mt h ep u b l i cp i l l a r , f i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n to rs e l lo u tt h en a t i o n a is t u c kt os o l v et h et r a n s f o r m a t i o nc o s t s k e yw o r d s ：p r i v a t i z a t i o no ft h eo l da g ei n s u r a n c e ；f u n ds y s t e m ；r i s k ；d e g r e e i v 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得陕西师范大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：马王钨日期：兰塑! ：b ：9 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属陕西师范大 学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕珏 师范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文 的电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆、院系资料室被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出舨。 作者签名：曼垒篮 一导论：养老保险私有化浪潮及其问题与研究 1 1 养老保险私有化的兴起 2 0 世纪七十年代以来，全球社会经济事务中最为显著的变化之一当属私有化 浪潮的兴起。基于财政和效率问题的压力及对传统制度与政府能力的不满和担忧， 不少国家在此期间开始对政府当局配置社会资源和提供公共品的职能进行削减或 限制，取而代之的是个人、企业和市场作用的增强和突显。一时间，从西方到东 方，从发达国家到发展中国家及转型国家，以放松管制、私营部门参与及国有资 产出售为核心内容的私有化成为一种弥漫全球的社会思潮和改革取向，并迅速在 政策设计和实践中产生了连锁效应。这种私有化也蔓延到了世界许多国家的养老 保险领域。 1 9 8 1 年，智利率先对养老保险制度进行改革，用私人养老金计划取代了实施 多年的公共养老金制度。在新的制度安排中1 9 8 1 年5 月以后参加工作的职工只 能通过加入私人养老保险计划获得除家庭之外的养老待遇。其方式是：参加保险 的每位职工在多家具有竞争关系的私人养老金管理公司中选择一家，开设自己的 个人账户，雇主每月要按照职工工资的1 0 向职工个人账户缴纳保险费，养老金管 理公司负责职工个人账户养老储蓄的管理和投资，职工退休后可将本金和投资收 益从个人账户中一次性提出用于购买商业公司的年金，或按月从个人账户中提取 养老金。其过渡途径规定，1 9 8 1 年5 月以前参加工作的职工可以在5 年内自己决 定是继续留在社会保障计划内，还是参加新的私人养老保险计划。基于对养老金 管理公司效率和服务差别性的判断，新制度允许投保人可以在不同的管理公司间 自由选择并进行转移。为了保障旧制度下已缴费人员的利益，参加旧的养老保险 制度的老职工转入新制度时，对他们以前已经缴纳的保险费，国家给予承认并由 政府发给“认可债券”，当他们退休时由国家财政按照保险费金额并考虑消费价格 指数再加上4 的利息拨入他们的个人账户。对于改革前已经退休和留在社会保障 计划内的职工，政府仍继续提供养老金。由于新职工必须参加私人养老保险计划， 而已经退休的职工和自愿留在社会保障制度中的职工人数会逐年减少，一定时期 后，智利的社会养老保险制度将不复存在，私人保险制度将彻底取代社会保障计 划。 智利的改革被一些学者或机构视为唯一完全放松集权并取得成功的养老制度 私有化模式。改革在世界范围内产生了广泛影响和示范效应。继智利之后，拉丁 美洲、欧洲、北美洲、亚洲、澳洲甚至非洲的多个国家，也都纷纷启动或加快了 养老保险私有化取向的改革步骤，或围绕私有化展开了激烈争论。秘鲁( 1 9 9 3 ) 、 阿根廷和哥伦比亚( 1 9 9 4 ) 、乌拉圭( 1 9 9 6 ) 、墨西哥和玻利维亚( 1 9 9 7 ) 、巴西和 萨尔瓦多( 1 9 9 8 ) 等拉美国家于9 0 年代相继进行了程度不同的养老保险制度改革。 其中，秘鲁、墨西哥、阿根廷和乌拉圭的改革具有典型性。秘鲁和墨西哥实施了 与智利相似的较彻底的私有化政策。阿根廷、乌拉圭则进行了相对温和的部分私 有化改革。譬如，秘鲁1 9 9 5 年养老社会保障改革方案规定新参加工作的职工一律 不得再参加政府举办的公共养老金计划，这些新职工要在8 个养老基金管理公司 中任意选择一个开立自己的退休账户，并向个人账户缴纳工资收入的8 。只有改 革前参加工作的职工可以继续留在公共养老金计划内，但从1 9 9 7 年1 月1 日起缴 费率将从1 1 提高到1 3 。墨西哥国会1 9 9 5 年1 2 月通过的类似法案规定，从1 9 9 7 年1 月1 日起，凡新参加工作的职工必须选择一个养老基金管理公司建立个人退 休账户；职工、雇主、政府三方要按月向个人账户缴费；个人退休账户中的基金 由私人公司负责投资；1 9 9 7 年1 月1 日前工作的职工可以自愿加入新计划。与智 利、秘鲁和墨西哥不同，阿根廷、乌拉圭采用了现收现付第一支柱和适当的第二 支柱相结合的制度变革。变革后的新制度允许职工自愿选择而不是强制是否建立 个人退休账户。两国政府希望通过这种选择方式，最终形成公共养老金计划和私 人养老金计划并存的养老保障制度。 和拉丁美洲的改革一样，受政治、经济体制变革和财政压力以及智利的影响， 中东欧地区以匈牙利、波兰、拉脱维亚、克罗地亚、罗马尼亚、俄罗斯、马其顿 等转轨经济国家的养老保险改革也给世界留下了深刻的印象。不同的是，由于特 殊的背景和原因，这些国家的养老制度改革采取了多支柱的私有化改革模式，其 独特性在于用一种包含私营机制的多支住体系取代传统单一的现收现付垄断体 系，使养老资金来源变得多元化。匈牙利是中东欧改革的先锋。1 9 9 8 年1 月1 日， 匈牙利率先引入了一种新的多支柱体系。在这种体系中，传统的现收现付定额给 付制度作为养老保障体系的基础仍然存在，但仅仅是一个支柱，并实旎了规模缩 减和重组。除此之外，养老保险体系还有两个重要支柱：一个是新的强制性基金 化支柱的开始运行，这个支柱以工资额的8 提供资金；另一个支柱是职工自愿缴 纳养老金形成的辅助性或补充性支柱。在新旧体制之间，匈牙利的法律允许部分 雇员自由决定采取用哪种体系，只有新就业者别无选择，被强迫要求在新体系中 登记。拉脱维亚也倾向于在多支柱体系下进行改革，但更重视对现收现付制进行 变革。变革后的第一支柱将以名义定额缴费( n d c ) 为基础。哈萨克斯坦于1 9 9 8 年1 月1 日开始推行与智利类似的做法。其养老金体系为三支柱方案：社会统筹 为第一支柱；强制性个人账户为第二支柱：第三支柱是由职工自愿缴纳的养老金 形成。波兰的多支柱改革于1 9 9 9 年4 月1 日开始实施。包括以名义定额缴款为基 2 础的第一支柱；以定额缴款( - t 资的9 ) 为基础，由私人养老基金提供服务、由 大型投资基金和保险公司联合组建的合资股份管理公司管理的强制性、完全基金 化的第二支柱和以雇员养老金计划为基础的自愿性第三支柱。俄罗斯1 9 9 7 2 0 0 1 年间对养老金精算公式实施改革，从2 0 0 2 年1 月1 日起开始实行以建立三支柱养 老保险制度为主要内容的改革。 除了拉丁美洲和转轨经济国家，私有化改革在北欧、北美、亚洲、澳洲也以 多种不同的形式浮出水面。最简单的私有化方式是削减公共养老金的支付。一些 国家如德国、意大利、挪威、加拿大、希腊、芬兰、法国、英国、西班牙、瑞典、 葡萄牙、瑞士等通过变换计算公式达到削减养老金给付的目的；另一些国家如日 本、德国、芬兰则采取了改变相关指数以缓慢减少养老金增长速度；一些国家试 图对某些种类的养老金课税；还有一些国家则提高了公共养老金的获取资格。私 有化更为深入的方式是个人退休账户的建立。许多国家都朝这一方向迈出了程度 不等的一步。譬如，在澳洲，1 9 8 5 年，澳大利亚政府同意工会理事会的要求，决 定在社会救济养老社会保障制度的基础上引入强制性个人退休账户，雇主要向职 工的个人账户按月缴纳工资3 的养老保险费，个人退休账户上的养老基金由私人 养老金管理公司负责投资。1 9 9 5 年，澳大利亚政府又出台了一项政策，鼓励职工 个人也向个人退休账户缴费( 缴费率为3 ) ，如果职工个人进行缴费，政府也将按 照其工资的3 向其个人账户提供资助，或对个人缴款给与一定的税收优惠。在北 欧，以“从摇篮到坟墓”著称的瑞典福利普享型养老制度，在各种问题特别是财 政问题的压力下，2 0 世纪8 0 年代后期也开始由待遇确定型( d b ) 向缴费确定型( d c ) 发生转化。1 9 9 2 年瑞典养老金工作小组提出了n d cp a y g o 思路，决定通过在公共 现收现付制度中培植以强制性金融账户计划，建立一种以现收现付为基础的名义 缴费限定性账户( n d c ) 。在亚洲，中国1 9 9 1 年推出了“社会统筹与个人账户相结 合”的改革举措，按照“老人老办法、新人新办法”的方式在城镇居民中推行个 人账户。 美国的养老保险私有化虽步履维艰，但在一片争议声中不仅影响着决策者的 政策制定和改革行为，也推动了私有化问题的学术思考。这种思考不仅构成了当 代养老保险私有化浪潮的一部分，而且为全球养老保障制度的设计选择提供了一 定的理论基础。自1 9 8 3 年美国历史上首次出现养老保险支付危机时起，私有化就 成了美国政府决策者们缓解危机的一种选择。里根总统在位时已对政府在社会保 障项目上的开支进行了削减，鼓励发展私人退休金计划，即雇主年金计划，4 0 1 ( k ) 便是这一时期兴盛起来的。1 9 9 4 年，克林顿政府指定由工、商、学、公共部门领 导人组成1 3 人社会保障咨询委员会，对美国社会保障面临的问题进行研究并试图 3 提出解决方案。1 9 9 6 年8 月，克林顿签署了曾两度被否决过的社会福利改革法 案，正式揭开了自1 9 3 5 年以来规模最大的养老保障改革序幕。改革重点包括6 年中削减5 5 0 亿美元的福利开支计划，最终达成预算平衡。其改革重点是扩大社 会福利的筹资渠道，将福利决定权下放州和地方政府，弱化联邦政府在社会福利 制度中的主导作用。使联邦政府职能从直接责任者向决策者和监督者的角色转变。 1 9 9 7 年1 月，美国社会保障咨询委员会提出了一个经过多年讨论的社会保障改革 方案，该方案包括三种不同类型的主张：第一种是福利维护计划。主张维持现有 的支付标准，改革制度的运行机制，并将社会保障信托基金结余的4 0 0 5 交由政府投 资股票；第二种是个人账户计划。主张引入个人账户，与联邦预算分别计算，仍 由政府管理，但个人拥有自由投资选择权；第三种是个人保障账户。主张实行私 有化，同时将基本养老金的支付方式改为以定额支付为主，通过这种改革，分阶 段构建多层次结构的制度模式。这一计划设想从1 2 4 的社会保障税中扣下5 进 入个人账户，由个人投资于股市。上述改革思路得到了证券市场的积极响应，但 也遭到了社会上的许多批评与责难，方案最终未能变成现实。2 0 0 1 年，布什就任 总统后于5 月2 日宣布成立由共和党和民主党两党议员( 各8 人) 组成的1 6 人“加 强社会保障总统委员会”，旨在“研究和提出具体意见，以保护年长者的社会保障， 同时为年青人构建福祉。”2 0 0 1 年1 2 月，“总统委员会”向总统提交了加强社会 保障，为全体美国人民创造个人福祉的总统委员会报告，设计并提出了可供 选择的三种社会保障改革模式。其一致的目标是，通过创设个人账户，加强社会 保障并确保其财务上的可持续性，使未来退休者在剔除通货膨胀后能有一个不低 于现在退休者的福利收入水平。个人自愿退休账户是三者共同的特征。总统委员 会的成立和“报告”的发表在美国引起了一场轩然大波，将已经持续了几年的关 于私有化的大辩论推向顶点，形成支持私有化改革的“激进派”和对私有化持有 异议的“反对派”之间的激烈论战。由于社会争议大，上述方案始终未被实施。 1 2 问题与研究文献综述 1 2 1 问题 显然，私有化在全球范围已不再简单地是一种观念、设想和方案，同时也成 为一种改革实践，正在影响着全球多个国家的养老保障供给。改革者们期望通过 私有化方案的实施，化解日益严重的旧制度危机。在定程度上，他们的期望取 得了积极成效。譬如，智利的完全私有化改革曾取得了比较显著的效果，并因此 为许多国家的改革提供了经验支持。2 0 世纪8 0 年代以前，智利的经济长期困扰于 。董登新是“私有化”，还是“不私有化”t ) j 中国社会保障2 0 0 5 年第8 期 4 通货膨胀和外债的压力，养老保险也处于危机之中。自从对养老保险进行了完全 基金积累模式的改革之后，智利的国内储蓄得到了快速增长，并推动了经济发展和 资本市场的改善。养老金结存由1 9 9 0 年的6 7 亿美元增加到了1 9 9 6 年的2 5 5 亿美 元，占到智利g d p 的4 0 。竞争性的基金管理模式强化了养老金保值增值的能力， 1 9 8 1 年到1 9 9 1 年，智利养老金的回报率为1 4 4 ，入保人从中获得的净收益率 为9 2 。智利的完全基金积累制在提高国家储蓄率、刺激国家经济迅速发展和 带动养老金给付水平上调方面取得的成绩使其成为世界公认的养老保险筹资模式 改革的典范。 但是，私有化改革的实际后果并不像改革者所预期的那样理想。随着私有化 改革的进展，各种问题逐渐暴露出来。譬如，经过了2 0 多年的发展，智利模式开 始暴露出了许多制度设计和功能上的缺陷，不仅其对该国资本市场发展的积极作 用大幅下跌，也带来了个人或私营机构无法抵御的金融波动等风险。有数据表明， 整个拉丁美洲，改革后被保险人的覆盖范围明显小于改革之前。而自雇劳动者的 参保率也相当的低，在智利大约只有3 8 ；另外，由于在私有化体制下需要由被 保险人来负担保险的管理费用，增加了投保人的费用负担，挫伤了参保的积极性， 形成了不愿意缴费的新理由。过高的管理费也减少了个人账户的储存额。因此， 类似智利等一些国家的成绩并不能证明私有化改革具有普遍和可持续改进的性 质。人们发现，类似智利的私有化改革虽通过强化养老金的储蓄功能，对促进其 经济发展起到了重要的作用，但却弱化了养老保障的再分配功能，使现行体制缺 乏社会保障的应有功能，偏离了社会保障的社会共济方向。养老金投资的商业化 运作形成了社会资源的虚耗，很多养老基金管理公司将大量的人力、财力用于促 销活动，提高了养老金的管理成本。同时，人们也越来越多地发现，新制度还扩 大了老年人的收入差异，造成了对工龄较短的妇女和长寿老人的政策歧视。总之， 私有化不仅没有带来预期的效率和公平，政府和投保人为此还承担了巨大的责任 和风险。在此背景下，一些国家在实行了一段私有化改革后不得不降低其私有化 的程度，甚至回到原来的轨道。中国1 9 9 5 年确定的基本养老社会统筹与个人账户 相结合的模式，经过1 0 多年的运行，也出现了社会统筹金入不敷出、国家被迫动 用个人账户基金而出现个人账户“空账”运行的问题。 事实上，诸如此类实践问题的出现并非偶然。从改革开始，养老保险私有化 的实施在各国就存在许多隐患，在某种程度上，私有化的兴起带有被动和试错的 性质，它首先是具有决策权的政治家和公共管理者应对不可回避的财政危机的一 。史柏年于艳军智利养老金制度改革的启示 j 中国青年政治学院学报1 9 9 8 年第1 期 。李绍光养老金制度与资奉市场呻 北京，中国发展出版社1 9 9 8 年，第2 1 0 页 5 种举措。即便私有化已经成为不少国家的政策和实践，关于养老保险私有化的合 理性今天仍存在多样化的观点甚至冲突和争议。 1 2 2 文献综述 学术界关于养老保险私有化概念的理解目前有三种不同的解释。第一种是从 资金运作角度将私有化看作是从无基金积累的现收现付计划向强制性的基金积累 个人账户的转变，并认为私有化的关键是个人是否有权掌握投资决策的主动权( 如 菲尔德斯坦) ；第二种是从责任重新分配的角度理解，将养老保险私有化看作是在 公共和私营部门之间重新分配职责，给予私营部门更多权力，国家保留在特定风 险发生时提供福利责任的变革( 如克里斯汀娜库普什) ；第三种是从增加养老保 险供给主体、扩大个人选择范围的角度阐述私有化( 如莫妮卡奎瑟) ，认为选择 权是提高社会服务生产效率的手段，随着社会的发展，公民对政府提供服务的要 求越来越多样化、复杂化，允许其他养老保险供应主体介入公共部门的活动可以 满足公民多样化的养老需求。养老保险私有化因此可以理解为供给主体多元化和 公民选择性增多的过程。 迄今为止，关于私有化的争论和研究更多地是围绕私有化的功能展开的，并 由此形成了两种相反的立场和观点：私有化的支持者和反对者的观点。 ( 1 ) 养老保险私有化支持者的观点 私有化支持者强调私有化的积极功能和效用。代表人物有世界银行，费尔德斯 坦( f e l d s t e i n ) ，j o h n s h o v e n 。f r a n c e m o d i g l i a n i 、m a r i a l u i c a c e p r i n i 和 a r u n s m u r a l i d h a r 。国内学者徐滇庆、赵耀辉、许建国、孙祁祥等也主张以积累 制为特点的私有化。在1 9 9 4 年推出的a v e r t i n gt h eo l da g ec r i s i s 中，世 界银行倡导养老保险私有化和积累式的养老保险，主张建立一个由强制性公共管 理体系、私人管理体系和个人自愿储蓄体系三个支柱构成的养老保险模式并将此 作为社保应对老龄化危机的手段。第一支柱实行现收现付制，为穷人提供收入再 分配，在经济衰退、通货膨胀和私人市场失败的时候提供保险；第二支柱是完全 基金积累制，即实行私有化，增加资本积累，促进金融市场的发展。其保险形式 是强制个人账户和企业年金计划；第三支柱是自愿性的企业年金或个人储蓄计划， 为人们提供额外更多的保险。这种将再分配和储蓄功能分开的模式给保险功能的 实现提供了更广泛的支持。 f r a n c e m o d i g l i a n i 、m a r i a l u i c a c e p r i n i 和a r u n s m u r a l i d h a r 为解决社 保体系面临的危机提出了用新基金制来代替现行的现收现付社保体系的方案。他 们提出为每一位养老金参与者建立一个个人账户，不但可以保证自己的养老之需， 同时又可以避免社保基金被挪用的危险；他们允许在严格限制下个人可以借出账 6 户内的部分基金，以赋予基金一定的流动性。其基本特征在于维持现行的退休储 蓄信托制度，同时又在规定的限度范围内，将部分公共养老金引入个人账户，投 资于参加者所选择的可交易证券以此融得资金。 还有一些学者和管理者的私有化态度和观点比较温和。费尔德斯坦在社会 保障的结构改革中改变了基金私有化的立场，指出现收现付和个人账户都具有 不确定性，未来的养老保险要因此面临减少津贴给付或延长退休年龄的风险。一 方面，现收现付制下的津贴会由于不可预测的人口结构和政策而显得不稳定；另 一方面，以投资为基础的个人退休账户体制要面临市场化风险。这是两种不同的 风险，如果现收现付制和个人账户制两者共存，会相互避免各自制度设计的风险。 因此他提出一种现收现付与个人账户相结合的复合式改革方案，从纯粹的现收现 付税收体系( 当前工人的主要税收都用来支付当前的退休金) 向以投资为基础的 个人退休账户和现收现付的津贴制相结合的体制转变的模式。 a a r o n 和r e i s c h a u e r ( 1 9 8 5 ) 提出中间账户，即费尔德斯坦所提出的私有化账 户会对国民储蓄和劳动力市场产生经济优势，但是它会增加政府干预经济的风险。 ( 2 ) 养老保险私有化反对者的观点 养老保险私有化反对者强调现收现付和基金制比较的优越性和私有化的局 限、代价和风险。代表人物有国际劳工组织，p e t e r d i a m o n d 和p e t e r o r s z a g ， j b r a d f o r dd e l o n g ，k r u g m a n 等。国内学者袁志刚、朱青、封禁、程永宏等也从 基金积累制不能完全解决人口结构变化带来的养老保险资源短缺问题而反对私有 化。国际劳工组织认为，老龄化不但影响现收现付制，而且也影响基金积累制， 因此应该首先通过提高就业率而不是私有化来解决现收现付制面i 临的问题。通过 一般所得税和特定消费税的增加、提高退休年龄、改变生产过程使其适应老年劳 动力等边际改良手段就可以缓解传统体制面临的危机。另外也可以通过维护和加 强公共养老金计划，扩大覆盖面和将提高就业率和经济增长作为在老龄化时期控 制养老金成本的最佳途径m 。 p e t e r d i a m o n d 和p e t e r o r s z a g 作为保守派的代表在拯救社会保障( s a v i n g s o c i a ls e c u r i t y ) 中提出了社保筹资的前景和重建长期清偿力的计划。认为社 保不仅需要解决上个7 5 年的赤字问题，还要应付这个7 5 年结束时信托金的稳定 增长问题。主张通过削减社保津贴和提高税收的方式可以获得社保长期筹资的稳 定性。他们希望社保能够继续保持原有现收现付体制的基础不变。认为建立个人 账户来代替传统的社保体系会导致传统体系支付的整体缩水。选择个人账户的人 的一部分缴费转移到个人账户，会带来传统体系给付养老金的数额降低，并进一步 。国际劳工局日内瓦社会保障新共识 m 中国劳动社会保障出版社2 0 0 1 8 ，第2 0 2 1 页 7 恶化养老保险的财政条件。现存的税收优惠退休账户的确应该改革并加以完善， 但不应该用私人退休账户来代替。对选择个人账户的人来说，换来的可能是原体 制内养老金给付的进一步减少。 其他的学者也从不同的角度表达了对私有化的不满。p e t e r 0 r s z a g 和k r u g m a n 提出私有化将带来一个财政黑洞，必须通过削减支付或提供大量的财政转移支付， 或二者同时使用才能缓解。斯蒂格里茨认为产权明晰不一定产生效率。缺乏明晰 的私有产权关系并不一定会产生问题。他认为产权的界定只是一个途径，社会主 义条件下的中央集权控制也是一个途径。实际上产权归属问题对经济来说并不象 产权所有者那样重要。反对私有化的人多数认为，人均期望寿命的延长是人口年 龄结构老化的重要因素，通过适当提高退休年龄即可部分缓解现收现付制面临的 压力。 1 2 3 本文的研究及方法 本文在下述意义上使用私有化概念：即把养老保险私有化理解为用全部或部 分个人积累制取代现收现付制的改革、实践及其理念。 在本文的研究中，作者希望通过对社会养老保险私有化现象及改革问题的梳 理和分析，对私有化的性质、形式及其功能进行概括和总结，揭示私有化发生的动 力和原因，并对私有化的风险和限度进行剖析，在此基础上寻求对中国养老保险改 革的启示。第一部分为导论，从私有化现象的兴起及其困难的论述入手引出本文 研究的主题和方法，并对已有研究文献进行回顾。第二部分基于已有的改革实践 和学术观点，对私有化的性质、形式和预期功能进行逻辑分析，重点探讨私有化 的本质和特征。第三部分从改革实践的绩效入手，通过历史和横式比较对私有化 的风险、局限进行梳理和理论分析。重点揭示社会养老保险制度的核心功能及其 与现收现付制和个人账户制的匹配情况。第四部分从历史和现实的角度出发对私 有化改革的合理限度进行分析。基于前述对私有化功能和局限分析的基础上，论 述私有化可行的方式与选择，揭示私有化过程应当避免的一些选择和风险。第五 部分是一个特例，试图借助以上研究和结论，对中国养老保险改革面临的问题进 行分析。重点探讨公有制背景下，养老保险私有化存在的风险和限度，针对目前 的改革问题，提出若干参考性解决意见。 本文的研究主要采用如下方法： ( 1 ) 历史分析方法。通过对养老保险制度变迁的历史考察，探求私有化改革 的性质及其规律，对养老保险私有化现象的合理性问题进行理论考察和诠释。 ( 2 ) 比较分析方法。通过对不同养老保险模式的逻辑比较及国别比较，分析、 。郑秉文美国社保改革：迈向股票市场的一跃 j 】改革2 0 0 3 ( 2 ) 1 1 8 1 2 7 8 判断不同制度的变迁和替代规律，揭示各自的优劣及功能价值。 ( 3 ) 特例分析法：以对典型国家的养老保险制度及其改革实践的重点分析为手段， 支持并说明一种观点或选择的价值与意义，为中国养老保险的改革提供参考。 ( 4 ) 文献分析法：文章在研究和写作中阅读、借鉴了大量的已有文献，将其作为 本文研究的一个基础，借此通向具有个性化的分析和结论。 9 二私有化的性质、形式和预期功能 2 1 私有化的性质 如前所述，