（社会保障专业论文）非营利组织介入社会保障的公共责任研究.pdf

摘要 随着市场经济体制的逐步完善，我国的非营利组织正在开始形成一个独立的 部门。并且许多非营利组织己介入了社会保障领域，参与社会保障事务的治理。 非营利组织的灵活性能够为在社会保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性 的服务，从而推动社会保障制度的改革。但是非营利组织在介入社会保障后也出 现了一些诚信缺失、公共责任失范的现象。所以非营利组织介入社会保障的公共 责任是亟需探讨和解决的闯题。 本文首先在研究我国社会保障领域中非营利组织的作用现状的基础，分析了 非营利组织介入社会保障的理论解释和路径选择。然后依据社会保障相关理论和 公共责任理论分析非营利组织介入社会保障后承担公共责任的必要性以及责任 的表现形式。非营利组织公共责任的表现形式有财务责任，过程责任、项目效益 责任和优先项设置方面的责任，在介入社会保障的非营利组织中优先项责任具体 指以弱势群体需求为导向的服务责任，并且用相关的案例对责任的表现形式作了 详细的分析。论文紧接着依据典型案例分析非营利组织介入社会保障公共责任失 范的原因，最后构建了非营利组织介入社会保障公共责任实现的约束机制，主要 包括加强非营利组织的立法，建立相对完善的法律框架；改善我国非营利组织的 外部行政管理环境：非营利组织的社会监督机制；非营利组织的行业监督机制； 非营利组织的自律机制。 关键词：非营利组织社会保障公共责任机制 n t i l er e s e a r c ho f p u b l i cr e s p o n s i b i l i t yo f t h en f og e t si n v o l v e dt h e s o c i a ls e e u r i o j a b s t r a c t w i t ht h eg r a d u a lp e r f e c t i o no fm a r k e te c o n o m y , f i l li n d e p e n d e n td e p a r t m e n ti s c o m i n gi n t ob e i n go nt h eb a s i so ft h en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n si nc h i n a , a m o n gw h i c h m a n yo ft h e mh a v ee n t c l e di n t ot h ef i e l do fs o c i a ls e c u r i t ya n dt a k e np a r ti nt h e m a n a g e m e n t a sw e l l t h e f l e x i b i l i t y o f n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sp r o v i d e s s u p p l a m e n m r y 船t v i c e st ot h ei n c a o rg r o u pi nt h e 删u s t m e n to fs o d a ls 铷r i t y s y s t e mw h i c hi m p e l st h er e f o r mo f t h es y s t e m h o w e v e r , a f t e ri t se n t r yi n t ot h es o c i a l s e c u r i t yf i e l d ，n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sh a v ea l s oc o m ea c r o s sc e r t a i np h e n o m e n a , f o r h 塔臼峨1 a c ko fh o n e s t ya n dt r u s ta n dl o s so fp u b f i cr e s p o n s i b i l i t y t h u s , t h ep u b f i c r e s p o n s i b i l i t yo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa f t e fi t se n t r yi n t os o c i a ls e c u r i t yi sa n e s s e n t i a li s s u et h a tn e e d sd i s c u s s i n ga n ds e t t l i n g t h i sp a p e r , o nt h eb a s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s f u n c t i o no ns o c i a ls e c u r i t y , f i r s ta n a l y z e st h et h e o r e t i c a le x p l a n a t i o n sa n dc h o i c e so f e n t r yi n t ot h es o c i a ls e c u r i t y 毹l do fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s t h e ni te n d e a v o r st o g o n s t l - u et h er e p r e s e n t a t i o n so ft h en e c e s s i t yt h a tn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ss h o u l dt a k e o np u b l i cr e s p o n s i b i l i t i e sa f t e re n t e r i n gi n t os o c i a ls e c u r i t yf i e l da n dt h er e s p o n s i b i l i t y o f t h e mi na c c o r d a n c ew i t ht h er e l e v a n tt h e o r i e sc c o n c e m i n gs o c i a ls e c u r i t ya n dp u b l i c r e s p o m i b i l i t y t h er e p r e s e n t a t i o n so fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s p u b u cr e s p o n s i b i l i t i e s m a i n l yi n c l u d et h ef i n a n c i a lr e s p o n s i m l i t y , t h ep r o c e s sr e s p o n s i b i l i t y , t h ep r o f i t r e s p o n s i b i l i t ya n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fs e t t i n gp r i o r i t i e sw h i c h , i ns p e c i f i c m e a n s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o ms h o u l ds e r v et h eh i n d so f t h e i n f e r i o rg r o u pi nt h es o c i e t y a l l t h er e p r e s e n t a t i o n sa r et h o r o u g h l ya n a l y z e dw i t ht h ea p p l i c a t i o no fr e l e v a n tc a s e s t h e nt h ep a p e ri l l u s t r a t e st h er e a s o n st h a tc a u s et h el o s so fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yb y c a s es t u d ya n df m a l l y ，c o n s i n 赡t h es u p e r v i s i o ns y s t e mw h i c h 锄a a s u l et h e r e a l i z a t i o no fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n si nt h ep r o c e s so f e n t e r i n gi n t ot h es o c i a ls e c u r i t yf i e l d , n a m e l y , t h es t r e n g t h e n i n go fl e g i s l a t i o na n dt h e c o m d o no fr e l a t i v e l yp e r f e c tl e g a ls y s t e m ；t h ei m p r o v e m e n ti nt h ea d m i n i s t r a t i v e t i i e n v i r o n m e n to fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ；t h es o c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m , t h ei n d u s t r y s u p e r v i s i o ns y s t e ma n d t h es d f - d i s c i p f i n eo f n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s o c i a ls e c u r i t y p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s m i v 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：至! 垒亟指导教师签名： w 即年r 月谚日沁声蛔珊 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：i 彳缓询 刎年j 月讶日 1 导论 1 1 研究的背景和意义 2 0 世纪9 0 年代以来，我国一直积极推进社会保障制度的改革，提出了社会 保障社会化的理念，其含义具体是指在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下， 动员社会力量参与社会保障事务，充分调动各种保障资源，强调社会保障不仅 仅是政府的职责，而是政府、社会、企业各种组织与个入，人人有责，我国这种 社会保障制度改革的思路即社会保障社会化与西方国家所提倡的福利多元化的 理念非常接近，两者都反对国家包揽福利，肯定政府与非政府部门的责任，主张 采用多元化和多来源的方法来解决社会保障问题。伴随着国家在社会保障方面责 任的减轻，倡导福利多元主义或社会保障社会化的理念已成为发展社会保障事业 的一个前提。 在我国社会保障社会化理念的推动下，政府正在逐渐地改变把一切社会福利 和社会救助都包下来的政策，希望把其中的许多方面转移给社会。随着市场经济 体制的逐步完善，我国的非营利组织也正在开始形成一个独立的部门。各种各样 的非营利组织以其自身独有的优势，关注着人类的健康、人们的精神生活的质量、 社会的困难群体，也同时关注着人们赖以生存的社会环境和自然环境。许多非营 利组织己介入了社会保障领域，参与社会保障事务的治理。非营利组织的灵活性 能够为在社会保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性的服务，消除改革可能 遇到的阻力，非营利组织参与社会保障，能够避免仅靠政府机构专职行使社区服 务所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端，推动社会保障 的改革。n p o 之所以能够活跃在扶贫、救助、社区福利、特殊群体的服务等社会 保障领域，根源于其独有的伦理精神。但n p o 在介入社会保障领域以后，能否持 久高效的为社会大众服务，则是非营利组织的公共责任研究的问题。 由于政府与市场在提供公共福利或集体福利方面有所不足，产生了政府失灵 和市场失灵，非营利组织因而有其存在的空间与理由，但是，非营利组织也可能 产生志愿失灵。例如，2 0 0 1 年末，南方周末发表了两篇发人深思的报道。一 篇“中国妈妈”胡曼莉利用“丽江妈妈联谊会”法定代表人的身份，盗用慈善 组织的名义不断地为自己谋取私利，被“美国妈妈”告上法庭，曾经被全国各大 媒体争相报道。另一篇是千里追踪希望工程假信一文，报道了希望工程捐款 被人私吞，致使捐款人不远千里寻访名义上的“被资助者”，揭开了希望工程管理 中的漏洞。非营利组织的诚信问题之所以引起广大公众关注，是因为我们把最重 要的社会职责启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全，托付给了非营利组织， 对于戴着“社会公信度极高”的帽子的非营利组织，由于公共责任的缺失导致的 失信问题，更容易招致公众的不满。我国由于受到历史传统、政治和法律环境不 完善等诸多因素的影响，非营利组织公共责任研究和监督机制的完善，尤其是非 营利组织的外部监督在实质上处于缺位的状态，成为制约介入社会保障领域的非 营利组织良性持久发展的重要因素。在此背景下，应该如何规范非营利组织的活 动，如何实现非营利组织由伦理精神驱动的自律，向以制度为保障的内外部监督 机制的转换，就构成了介入社会保障领域的非营利组织公共责任规范和实现的核 心问题，研究介入社会保障领域的非营利组织公共责任有着重要的理论意义和现 实意义。理论意义：有利于社会保障社会化理论的完善；为非营利组织介入社会 保障领域提供更多理论依据；有利于非营利组织公共责任理论研究的完善。现实 意义：为我国的菲营利组织介入社会保障事务提供更多具体的路径选择；有利于 推进政府对非营利组织的培育和扶持，同时推动多主体、社会化的社会保障体系 的完善。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究 1 、非营利组织介入公共事物领域的理论研究 美国法律经济学家汉斯曼从营利性组织的局限性入手来开始对非营利组织 的功能需求的分析。在他看来，“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织的 最重要的特征。这种特性使非营利组织在提供某些物品时处于优势地位。( 2 ) 治 理理论。治理理论对国家和社会公共事务的管理模式进行了重新探索，强调人类 政治过程的重心应从统治走向治理，治理实质上就是国家权力向社会的回归，是 一个还政于民的过程。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，非营剩组 织也可以成为社会权力的中心，参与政治，经济和社会事务的管理，诸如社会保 2 障服务的提供。( 3 ) 第三方管理理论。这是由非营利组织专家萨拉蒙提出的，他 认为非营利组织研究中的政府失灵，市场失灵都存在着某种程度的局限，非营利 组织并不是政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，应先于政府失灵出现( 4 ) 自 治组织理论认为，任何面临集体行为的相互依赖的一群人都需要解决三个问题： 制度供给问题、可信承诺问题和相互监督问题。自治组织理论为非营利组织特别 是从事公共事业服务部门搞好自身内部建设提供了一个思路。( 5 ) 政府一非营 利组织关系的类型学。提出了政府与非营利组织的四种模式。 2 、对公共责任的内涵的理解 ( 1 ) 公共伦理学家库伯把公共责任分为主观责任和客观责任。主观责任指忠 诚、良心以及认同。客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务和责任。 主要指负责任和义务。 ( 2 ) 公共责任的层次与维度。公共责任是一个多层次，多维度的概念，哈奇 把公共责任分为高、低两个层次，高层次公共责任要求结果为本和创新意识，体 现为资源的有效利用以实现所追求的目标，具有主动性特征；低层次公共责任的 重心是服从和遵守规则，具有被动性特点。利特在前人研究基础上归纳了公益机 构公共责任的四个维度：财务责任、过程责任、项目责任和优先设置方面的责任。 卡恩斯建构了非营利机构的公共责任矩阵，包括法律责任、协商责任、自主责任 和预见责任。 ( 3 ) 公共责任机制的目标。社团公共责任机制是行为主体切实担负责任的保 障措施。韦尔曾把公共责任机制的目标分为三大类：保护政府自身的利益；保护 受公益机构活动影响的个人和团体的利益；保护公益机构利益。具体包括：保障 服务的提供：保护捐助者的利益；政府提供资金时保证资金的价值，维持公平竞 争环境，保护与公益机构竞争的私营机构的利益( 以上是公益机构公共责任机制 的重点目标) ；以及保护服务对象的利益和保护在公益机构工作的雇员的利益。 3 、公共责任规范的重要性。彼得德鲁克认为非营利组织应该以使命为先。 使命是一个非营利组织的命脉所在，它回答的是一个非营利组织为什么做自己所 作的事。韦斯布罗德认为高质量的公共服务才能为非营利组织赢得名誉和能力， 才能赢得更多的支持；为自己着想为着营利目的行动会损坏这样的名誉和能力， 所以为了保持非营利部门的名誉，必须保证责信度。 3 1 2 2 国内研究 国内的研究主要集中在以下几个方面。 1 中国非营利组织的界定与分类。 王名和贾西津借鉴美国税法的规定，认为中国现阶段的非营利组织应主要包 括五大类：( 1 ) 会员制互益型组织；这其中又可细分为经济性、社会性及其他性 质的会员制互益型组织；( 2 ) 公益型组织；( 3 ) 人民团体；( 4 ) 转型中的国有事 业单位；( 5 ) 未登记或转登记的团体。这种分类的可取之处不仅在于他的相对全 面与细致，还在于他将我国的人民团体、转制中的国有事业单位以及未登记或转 登记的团体也纳入了非营利组织的结构体系，具有一定的前瞻性。 2 中国非营利组织运作中所呈现的基本特性。 王颖等人通过对浙江萧山9 9 家社团组织的调查认为，“官民两重性”是我国 绝大多数非营利组织在实际运作中所呈现的基本特性，而正是这一特性才使得我 国的非营利组织能够充分发挥。上挂下联”的社会中间层作用。 3 对非营利组织公共责任的认识 学术界认为当前我国非营利组织存在的问题主要表现在资源不足、缺乏自 治、能力不强、管理不善等方面。有学者把这些原因归纳为先天性和后天性两大 方面，其中先天性原因包括社团缺乏个人利益所在、缺乏提高效率的竞争机制、 缺乏显示绩效的有效方式，后天性原因指缺乏有效的社会监督、缺乏社会公信度、 缺乏明确的宗旨和使命。周至忍、陈庆云通过具体的案倒研究对非营利组织的公 共责任进行了关注。 著名学者王乐夫认为公共事务管理责任分担，取决于政府职能转换的到位， 把一贯由政府直接承担的公共事务转移给政府外的民间非营利组织。其动机和目 标就是打破公共事务管理政府唯一主体、包揽一切的格局，逐步实现公共事务管 理社会化。各类非营利组织进入公共事务领域，与政府分担责任，还可以有效地 医治与市场经济相伴生的“市场失灵、政府失灵、综合症”。 1 2 3 对研究文献的评价 l 、国外的非营利组织理论相对成熟，为非营利组织参与公共事务领域提供 了充足的理论依据，对非营利组织的公共责任进行了理论上的探索，并在实践中 4 运用法律。社会舆论来规范。但对非营利组织公共责任的研究还是不够深入和系 统。理论还鳞释不了现实中的许多匿境。 2 、目前，我国非营利组织研究只是涉及了一些公共责任的问题思索，还没 有成熟的理论研究，但我国的非营利组织已涉入了很多公共事务领域，并且在参 与社会公共事务领域中存在公共责任失范的问题。所以本文具体研究非营利组织 介入社会保障事务后的公共责任问题是很有必要的。 1 3 研究方法 首先，马克思主义的唯物主义辩证法方法论：如两分法、重点论等对于本文 来讲是根本性的指导方法。 其次，演绎法：演绎论证是一种由一般到个别的论证方法。它由一般原理出 发推导出关于个别情况的结论，其前提和结论之间的联系是必然的。本文主要运 用公共责任的相关理论分析非营利组织介入社会保障的公共责任问题。 最后，文献分析法：文献分析法就是通过文献以间接的方式获得研究对象的 信息。本文通过对大量非营利组织文献的阅读分析，获取非营利组织的信息，从 而迸行典型的案例分析。 1 4 研究思路和结构安排 研究思路： 本文首先在研究我国社会保障领域中非营利组织的作用现状的基础上，分析 了非营利组织介入社会保障的理论解释和路径选择。然后依据公共责任理论重点 分析介入社会保障的非营利组织公共责任的主体、客体、以及责任的表现形式， 其表现形式主要有财务责任、过程责任、项目效益责任和优先项设置方面的责任， 在介入社会保障的非营利组织中优先项责任具体指以弱势群体需求为导向的服 务责任。并且用相关的案例对责任的表现形式作了详细的分析。论文紧接着对典 型案例进行研究，并且分析总结了非营利组织介入社会保障公共责任失范的原 因，最后构建了介入社会保障的非营利组织公共责任实现的约束机制。 文章结构安排如下： 文章第一部分为导论。主要叙述本文的研究背景和研究意义。 文章第二部分在对非营利组织类型、特征总结的基础上给出非营利组织介入 社会保障的理论解释，并分析总结出非营利组织介入社会保障的路径选择。 文章第三部分是论文的重点。主要运用公共责任理论分析非营利组织在社会 保障中承担公共责任的必要性和责任的表现形式。 文章第四部分对典型案例进行分析后总结出介入社会保障的非营利组织公 共责任失范的原因。 文章第五部分根据介入社会保障的非营剥组织的公共责任的必要性和失范 的原因构建了公共责任实现的约束机制。 文章第六部分为结语，总结本文观点。 2 非营利组织介入社会保障的理论解释和路径选择 2 1 非营利组织的定义和类型 2 1 1 非营利组织的定义 非营利组织形式多样，种类繁多，所以很多人对此还存在模糊的认识。与非 营利组织相关的术语有慈善组织、志愿组织、非营利组织、免税组织等，这些术 语往往只强调非营利组织的某个方面，这样就可能会起到误导作用。例如，慈善 组织强调的是该组织可以接受民间捐赠，但民间捐赠仅仅是这些组织收入的一部 分。非营利组织这一概念是从组织目标加以界定的，强调这些组织的宗旨不失为 所有者营利，但并不是说它们就不盈利，实际上，许多非营利组织的收入往往大 于支出。而从概念的角度来看，使用这一词语也并不是非常理想，因为政府组织 也是不以营利为目的组织，这容易造成人们的误解。尽管如此，这一称谓由于反 映了这些组织的主要特点，并且主要相对于营利性组织而言，因此，在我国正被 越来越多的人所使用。所以，如何来界定非营利组织成为首先需要解决的问题。 专家、学者、政府和国际机构对此从法律、经济、职能等各个角度提出了不同的 方案。对于什么是非营利组织，国际学术界主要有几下几种定义： l 、法律定义 美国税法定义了的非营利组织必须满足以下三个规定：第一，该组织的目标 完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到税法明 6 文规定的其他目的；第二，该组织净收入不能用于使私人受惠：第三，该组织所 从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开的选举。所涉及的组织有医疗 保健、宗教组织、慈善机构、科研单位、教育机构、艺术团体，体育协会等。作 为非营利组织，他们不能从事任何政治活动，而且净收益不能分配给股东或个人。 当社会公众向这类组织捐赠时，其捐赠物是可以减税的。 2 、经济定义 经济定义强调非营利组织的收人来源。例如，联合国的国民经济核算体系把 经济活动分为五个部门，其中之一就是非营利部门，它与其他四个部门的区别在 于非营利组织的大部分收人不是来自于产品或服务的销售，而是成员的会费和捐 赠。如果一个组织的一半以上的收人来自销售的话，就被归人市场部门，而一个 组织的资金主要依靠政府资助的话，就归入政府部门。 3 、功能定义 功能定义强调的是非营利组织的职能是促进“公共利益”或“公共目的”。 因此，可以把非营利组织定义为服务公共目的的私立组织，即公益法人。 4 、结构一运作定义 这一定义由美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙等人 提出，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间性、非 营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织都是非营利组织。尽管这是一个比较 符合美国社会实际的一个定义，丽且也存在其他一些缺点，但却为越来越多的人 所采纳。笔者在这里就使用这一定义。 在中国，完全符合西方标准的n p o 几乎不存在。但又确实存在一些从行为和 运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因雨中国学者大多更倾向于从 推动和促进非营利组织发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如康晓光 认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要 求，具有不同程度的独立性和自治性，郎可称为“中国的非政府组织”。 2 1 2 我国非营利组织的类型 我国学者杨团对非营利组织从功能上分类，主要有筹募类、事业类、传播类、 社团类。基金会包括相当一部分的慈善会都是属于筹募类；事业类是新事业单位 7 概念，比如说那些福利机构，学校，卫生方面的机构，卫生院，像n g o 办的这样 一些社区，卫生服务中心，这些都是事业机构，它的资金一个是物质资本，还有 非常重要的是专业人力资本，和一般的企业是不同的；传播类，传播类是这样定 义的，实际上将来倡导的放在这里，比如说培训机构，研究传播机构，咨询和评 估机构，这些都在传播类，资本主要是智能的资本；第四类才称社团类，社团类 是以人为核心组成的，社团类里面又有属于协会和商会这样的组织，还有属于志 愿的组织，这样的四类，他们之间的功能有的具备一个，有的具备两个，有的具 备三个，有的具备四个，这是相互组织的。 近年来我国学者对非营利组织也进行了大量的分类研究，但这些分类仍然没 有确定的类型学标准。我国政府的管理部门将非营利组织分为四类： ( 1 ) 学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体。 ( 2 ) 行业性团体，只有同行业的企业组织的团体。 ( 3 ) 专业性团体，只有专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某 项事业而成立的社会团体。 ( 4 ) 联合性团体，指由人群的联合体或团体的联合体。 王名和贾西津借鉴美国税法的规定，认为中国现阶段的非营利组织应主要包 括五大类：( 1 ) 会员制互益型组织；这其中又可细分为经济性、社会性及其他性 质的会员制互益型组织；( 2 ) 公益型组织；( 3 ) 人民团体：( 4 ) 转型中的国有事 业单位；( 5 ) 未登记或转登记的团体。这种分类的可取之处不仅在于他的相对全 面与细致，还在于他将我国的人民团体、转制中的国有事业单位以及末登记或转 登记的团体也纳入了非营利组织的结构体系，具有一定的前瞻性。 2 2 我国社会保障领域非营利组织的作用现状 非营利组织的出现是我国公民社会正在初步形成的重要标志和表现。随着我 国社会保障社会化改革的不断深入，非营利组织在社会保障领域的作用正逐渐受 到重视，并获得了很大发展。主要表现在： ( 1 ) 表现形式与作用领域多样化。非营利组织在社会保障领域的表现形式主 要为民办社会福利机构( 养老院、老人护理院、老年公寓、孤儿院，康复中心等) 、 民办非营利性医疗机构( 医院、卫生保健中心等) 、慈善组织、立足于社会保障工 8 作的基金会、志愿者协会和社区服务中心等，目前已在医疗保健服务、社会救济、 社会互助、社会福利和安置就业等方面发挥了重要的作用。 ( 2 ) 数量不断增加。近几年来，非营利组织发展很快，数量不断增加。截 至2 0 0 4 年底，全国共有民办社会福利机构9 9 6 家，床位数6 3 万张，服务对象 4 3 万人。据统计，2 0 0 4 年末城镇建立各种社区服务设旌1 7 4 万个，其中综合 性社区服务中心9 8 8 8 个。2 0 0 1 年，国家开始实施“全国社区老年福利服务星光 计划”，截至2 0 0 4 年，全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”3 2 4 9 0 万 个，总投入1 3 4 8 6 亿元，有效的推动了社会福利社会化的进程。 ( 3 ) 筹资力度和社会效益增大。随着政府和社会各界的重视，以及非营利组 织自身能力的提高，非营利组织的筹资力度不断增大，其社会影响力也不断增强。 中国残疾人福利基金会成立2 0 年来，通过义演、发行邮票等多种形式，在海内 外各界的支持下，共筹集近5 亿元的捐赠。其中国内捐赠2 1 l 亿元。海外捐赠 支出2 7 8 亿元。从1 9 8 9 到2 0 0 2 年，1 3 年来，中国青基会联合各省青基会募 集“希望工程”捐款共计2 0 亿元人民币，以。一助一”的方式，资助了近2 5 0 万名最偏远乡村最贫困家庭的儿童上学读书，同时改造和新建了9 0 0 0 多所希望 小学。依目前4 4 万余所农村小学计算，在每1 0 0 所农村小学中，就有两所用民 问资金援建起来的希望小学。爱德基金会1 6 年间逐步在我国大陆3 0 个省、市、 自治区开展农村发展、医疗卫生、教育、社会福利、防盲治盲和特殊教育、救灾 等项目。 2 3 非营利组织介入社会保障的理论解释 1 福利多元主义。世界范围内的福利多元主义正日益深入人心，它主张社会 保障主体的多元化，突出非营利组织的作用，它一方面强调社会保障可以政府、 营利组织、非营利组织、家庭和社区共同承担，政府应当成为社会保障服务的仲 裁者与管理者，同时引导与促使其他部门从事社会保障的供给；另一方面，它注 重非营利组织在社会保障中的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真 空，抵挡市场势力的过度膨胀。非营利组织可以满足社会保障服务的多元化需求， 提高社会保障的供给效率，福利多元主义的理念是分权和参与，分权与参与的实 质在于非营利组织参与社会保障服务的提供。 9 2 合作主义模式。此模式由埃斯平安德森提出他运用此模式分析国家与社 会各种势力进行协作，来共同满足社会保障需要。在这种模式中，国家对公民福 利生活等方面都有系统、明确的政策，在诸如社会安全方面承担巨大责任；但是 大部分社会保障服务，交由各种社会组织，主要是非营利组织负责提供，合作主 义模式的显著特征在于“团结”和“补助”，这种保障方式建立在社会各阶层相 互关心和帮助的共同道义的基础上，国家不直接负责社会保障的提供，而是鼓励 与支持社会力量进行提供，对满意服务给予孙贴“合作主义”模型将公民整体的 社会保障服务依托于社会部门，减轻了国家的负担，使公民对社会保障需要的满 足能够达到较为普遍和全面的程度。 3 治理理论，治理理论对国家和社会公共事务的管理模式进行了重新探索， 强调人类政治过程的重心应从统治走向治理，治理实质上就是国家权力向社会的 回归，是一个还政于民的过程，是政府与第三部门、私人部门之间的合作与互动。 治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，非营利组织也可以成为社会权力 的中心，参与政治、经济和社会事务的管理，诸如社会保障服务的提供。治理理 论在关注社会管理多元化的同时，对政府的角色进行了重新定位，认为应缩减政 府职能范围，从全能政府到有限政府，由非营利组织和私人部门承担大量的公共 事业和公共服务，非营利组织自身的特点又决定了其在提供公共服务如社会保障 服务可以发挥得天独厚的优势。 4 第三方管理理论。这是由非营利组织专家萨拉蒙提出的，他认为非营剩组 织研究中的政府失灵、市场失灵都存在着某种程度的局限，非营利组织并不是政 府和市场失灵之后的辅助性衍生物，应先于政府失灵出现。他认为美国联邦政府 应主要作为资金和指导提供者的角色出现而不是服务的传递者。在提供具体的社 会服务( 诸如社会保障服务) 时，联邦政府应更多依靠大量的第三方机构非 营利组织来实施其服务职能在这种管理方式中，政府与第三方分享在公共基金和 公共权威运用上的处理权，联邦政府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功 能，丽把相当程度的处理权留绘了菲政府部门。这样，政府与非营利组织之间建 立了合作与互补关系，既可以保持较小的政府规模，又能够获得足够的资源开展 保障事业，完成保障服务提供的责任。 1 0 2 4 非营利组织介入社会保障的路径选择 2 4 1 改善贫困人口的生活状况。 中国特色的社会保障理论认为：我国现阶段正处于一个复杂的社会经济转型 时期，社会救助既不完备，社会保险有待重建，社会福利亦需发展，在这种基础 上，我国的社会保障改革也必然是全方位的。所以既要坚持社会保险改革为重点， 尽快建立起市场经济改革迫切需要的一体化的社会保险制度，又要加快完善社会 救助，尤其是救灾工作、贫困救助的制度，并在部分地区不失时机地推进社会福 利事业的发展。在社会救助制度中，贫困人口和天灾人祸中的不幸者是社会救助 的主要对象。我国农村有区域性贫困人口5 7 0 0 多万人，城镇阶层性和结构性贫 困人口约2 0 0 0 多万人，年人均遭受各种自然灾害袭击的城乡居民达2 亿多入， 它们构成了庞大的脆弱社会贫困群体，我国的贫困人口主要呈现以下几点规律， 第一，贫困人口在逐年减少，但数量仍然很庞大，尽管经过2 0 世纪8 0 年代以来 的改革和大规模的扶贫工程的开展，我国农村地区的绝对贫困人口已经由1 9 7 8 年的2 5 亿人减少到1 9 8 5 年的i 2 亿人，再减少到2 0 0 4 年底的2 7 0 0 多万人，确 实是一个大规模减少的发展过程。但农村地区仍有5 7 0 0 多万贫困人口，而城镇 亦存在着一个数量较大的贫困阶层，约有2 0 0 0 多万人。第二，人民生活水平逐 年提高，但贫困化程度仍然深刻。我国农村的贫困入口还未解决温饱问题，城镇 贫困人口依然面临着无钱购买粮食、燃料等生活必需品货物钱治病的困境。第三， 区域性贫困与阶层性贫困并存，但表现出此消彼长的趋势。一方面是数百个国家 级贫困县或省级贫困县聚集着数以千计的贫困人口：另一方面又有分布在城镇和 广大乡村的阶层性贫困人口。 根据国家统计局2 0 0 2 年对全国4 5 3 1 7 户城市居民家庭抽样调查，占总体5 的贫困户入均年可支配收入为1 9 5 7 4 6 元，仅相当于全国平均水平7 7 0 2 8 0 元的 2 5 4 1 ，最高收入户1 8 9 9 5 ，8 5 元的1 0 3 0 。贫困户大多入不敷出，许多家庭靠 借贷维持生存。贫困家庭用于食品支出占消费支出的比重( 即恩格尔系数) 为 4 7 5 2 ，比全国平均水平3 7 6 8 高9 8 4 个百分点。贫困户饮食量少质低，营养 严重不足。贫困户人均服装支出仅1 5 2 4 3 元，相当于全国平均水平5 9 0 9 3 元的 2 5 7 9 ，最高收入户1 1 0 3 2 4 元的1 3 8 2 ，衣少质次，许多人多年未进商店买 过新衣服。城市贫困程度的不断加深，已经成为一个具有潜在爆炸性的问题。 近2 0 年中国城市贫困的变化情况表 年份 贫困线( 元人年)贫困规模( 百万人)贫困发生率( ) 1 9 8 11 7 13 91 9 1 9 8 2 1 6 92o 9 1 9 8 3 1 7 81 4o 6 1 9 8 41 9 0o 8 o 3 1 9 8 52 1 5o 9 0 4 1 9 8 62 2 6o 5 o 2 1 9 8 72 4 7o 6q 2 1 9 8 82 8 9o 7o 2 1 9 8 93 0 4o 9o 3 1 9 9 03 2 1l30 4 1 9 9 52 1 0 71 9 1 5 4 1 9 9 82 3 1 01 4 83 9 1 9 9 92 3 8 21 3 43 5 2 0 0 0 1 8 7 51 0 52 3 2 0 0 16 2 4 - 3 8 4 01 1 72 6 2 0 0 2 6 2 4 - 3 8 4 01 9 64 1 资料来源：程丹峰，中国反贫困一经济分析与机制设计，北京：经济科学出版社，2 0 0 0 庞大的贫困人口均不同程度地需要国家提供经济和物质上的援助，但国家财力 十分有限，以国家财政的拨款为例，包括军人的抚恤费等在内，1 9 8 5 、1 9 9 0 、1 9 9 5 年分别为3 1 2 、5 5 、9 5 1 亿元，即使每年根本按需要救助的人口为l 亿人计， 上述经费全部用于反贫困事业，当年人均亦仅3 1 2 、5 5 、9 5 1 亿元，远无法满 足贫困群体的要求。因此，扶贫资金的严重不足和需要求助的庞大群体之问的矛 盾，是反贫困问题面临的最大问题。以政府为主体的城市反贫困工作取得了巨大 成就，但是，政府在反贫困中自身的一些局限性也越来越明显。这种局限性主要 表现在以下几个方面：( 1 ) 政府行为的持续性难以保证。尽管政府机构是常设的， 但是政府官员是流动的，在目前情况下，官员的流动对于政府行为的持续性影响 较大。与此同时，政府总是要考虑它的多个目标，并根据社会形势的变化不断调 整其目标，从而也影响到政府行为的持续性；( 2 ) 政府反贫困很难细致化。政府 从事反贫困工作的人员是很有限的，有限的人力很难保证将反贫困工作做到实 处，这样容易对反贫困工作的实际效果造成负面影响；( 3 ) 政府机构的层级性特 征不仅很容易导致官僚主义，而且妨碍信息的流转，容易导致反贫困工作中的信 息失真。政府出台的反贫困计划往往同穷人的愿望和需要有较大偏差：( 4 ) 在各 种腐败的冲击下，政府机构的效率值得怀疑，很难保证其所掌握的资源能够真正 有效地用于反贫困工作；( 5 ) 政府反贫困由于具有全局性和政策性，所以其试错 的成本太高，从而会抑制其反贫困的各种创新活动，不利于创造更加适用的反贫 困模式。所以在反贫困治理中，必须走以政府救助为主、民间救助为辅的官民结 合道路，即在继续保持政府财政对社会救助投入的条件下，充分调动民问的积极 性，大力发展诸如慈善基金会等在内的各种公益性的社会救助组织将是一条宽广 的发展道路。因此，非营利组织可以利用自己贴近群众区位、信息快捷等优势积 极介入社会救助领域，改善贫困人1 2 1 的生活状况。例如，中国扶贫基金会成立于 1 9 8 9 年，是大陆扶贫领域中最大的民间组织。十多年来，中国扶贫基金会本着 边筹资边扶贫的原则，先后为贫困地区和贫困家庭累计提供资金、物资近5 亿元， 实施扶贫项目2 0 0 多项。有5 0 多万贫困人口得益于中国扶贫基金会的帮助，建 立起了生产生活的基础条件，开始走向自力更生、脱贫致富的道路。基金会也由 此成功地探索并开拓了一条依靠民间力量的扶贫之路。 2 4 2 提高社区保障水平 社区服务是工业化、城市化的产物，在中国，更是经济发展和改革开放的产 物。它根据社区居民的实际需求，建立社区服务设施，开展便民利民服务，开辟 了社区服务中心、敬老院、保健站、市民求助中心，组织了一支专职、兼职与志 愿者相结合的社区服务队伍，形成了社区服务网络。为多方位、多角度筹集社区 服务所需的资金，城市社区向市场要效益，大力发展社区经济，建立了大量民营 的服务产业活动单位。近年来，全国有不少大中城市甚至视发展社区服务为吸纳 企业下岗职工再就业的战略要策。国家统计局按行业门类分产业活动单位统 计，1 9 9 6 年末从事社会服务业的产业活动单位为2 2 6 2 4 9 个，其中的法人单位有 1 5 4 6 9 7 个。到1 9 9 7 年底，城镇社会服务业的从业人数达到1 3 0 4 3 万人。如果按 照1 9 9 6 年从事社会服务业的产业活动单位中的非营利单位的比例2 6 5 计算， 城镇服务业从事非营利组织工作的从业人数约为3 4 5 6 万人。另据民政部的统计 资料。1 9 9 7 年末，全国有社会福利院1 3 0 3 个，城镇社区福利服务设施1 3 3 2 5 3 个， 其中社区服务中心5 1 1 3 个，便民利民服务网点3 0 7 2 2 6 个。农村有1 7 7 9 5 个乡( 镇) 建立了社会保障服务网络。 社会保障在社区的发展，营造了数以千计的各类社区服务项目，大大提高了 服务保障的地位。社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体与社会组织， 它是以一定规范和制度将个人、群体、组织结合在起的社会生活共同体，社区 组织是构成社区基本细胞，从组织社会学的角度，社区是由多种社区组织的子系 统组成的大系统，各类子系统之间的互动关系、联结方式，与社区环境的关系， 构成了一个社区与众不同的社区结构，按照组织目标与受益者的关系划分，我们 可以将社区组织划分成经营组织、慈善类组织和互助类组织三类，经营组织就是 社区企业。互助组织是为特定的组织成员服务的有限性公益组织，例如由一定范 围的成员组成的各种协会，而慈善组织属于非限定性的社会公益组织。它没有属 于本团体的私利，其组织目标就是为了非特定的社会绝大多数人服务的。慈善类 与互助类组织统称为非营利组织。社区的非营利组织是发展社区公益性事业的依 托，他们组成了社会的非营利部门，社区的非营利组织是由社区的居民、企业甚 至政府部门自我创造的，按照创办机构的不同性质，可以粗略划分为政府办的和 民间办的两类，即便属于政府办的社区非营利组织，也在目标任务与社区的关联 程度、组织管理方式乃至资源供给方式上，与传统国有社会福利事业单位有了很 大不同。上海各个街道近两年设立的社会保障事务所就是一例，当然，大量的社 区非营利组织是政府参与，发动社会力量共同兴办的，体现了社区的合作机制， 我们把这类组织也算作民办非营利组织在社区内的