（社会保障专业论文）转型社会城市新贫困与社会救助研究——以苏州市沧浪区为例.pdf

转型社会城市新贫困与杜会救助研究以苏州市沧浪区为倒 摘要 转型社会城市新贫困与社会救助研究 以苏州市沧浪区为例 摘要 我国正在进行社会转型，经济结构从计划经济向市场经济转变，以下岗、失业人 员、效益欠佳企业的职工及其所供养的人口为主体的城市新贫困人口的出现，使城镇 贫困成为更加突出的社会问题。 本文通过文献收集和实地调查，定性研究与定量研究相结合，分析在转型社会下 的城市新贫困问题，对城市贫困人群的特征和致贫原因做出探讨，以苏州市沧浪区为 例，介绍社会救助制度变迁和特色，在此基础上对城市社会救助制度的发展完善做出 理性思考并提出建设性意见。 【关键词】社会转型城市新贫困社会救助 作者：余敏 指导老师：陈红霞 轴嘶伽【h b 蛐p o v 甘可d s a c i i 蝴晌如恤舯麒so f 咖们商面r t a b o 曜l 皿2d i “d o f s u z h c i l y h “”坚! 型! ! 堕 a s t u d y o u r b a np o v e r 哆a n ds o c i a ls a h 协t i o ni nt h e p m c 髑so fs o c i e 锣h 盟n s i t i o n 切k ec a n 9 1 a n gd i s t r i c to fs u z l l o uc 时f o re x 锄p l e a b s t i 翟c t 0 叫刚c l y i s 衄d e r m e 畔o f 呦觚m 位籼i cs y s t e m 峨胁 恤p k u l n e d 鳓枷yt o 位咖眦d 咄i n l p o 删p o p 删0 n ，m a i n l y c 锄l s c db y l 例叩l o y m 衄t ，m a k e s b a np o 、嘲母既嘴t 0 位螂i a ls 矗c el a y 既 b a s e d 饥n t 盯a t i i mm 删a la n do n - s i t ci m 吧s d g a 廿，1 h ea l i l h o fs t i l d i 髓也ep b l 锄 i n 删僦v e 衄dq l 删删v e 彻i a i y s i s 吼y s h t h e p a p i 盱t h ea 证h o r 锄a l y 2 船位删锄 o fp 0 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镇，以充分就业为基础，绝大多数城镇居民的保障主要依靠单位保障板块来提供当 企业效益不足以支持单位保障时，国家财政通过补贴的方式予以最后保证；农村居民 则主要以社队集体为单位，通过所在的社队集体获得相关保障城镇的单位+ 国家保 障和农村的集体保障已经网罗了绝大部分社会成员，漏在网外的或挂在网边上的人是 极少数。因此，社会救济的对象主要是城乡“三无人员”，分别由城市社会福利院 和农村“五保”来供养。改革开放以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困 问题引起了国内外的普遍关注。2 0 世纪8 0 年代，讨论比较多的是农村的贫困问题，社 会救济制度改革重点也主要放在农村。从1 9 8 1 年起中国政府推动有计划的反贫困工 作，到1 9 9 0 年代中期，农村扶贫解困取得显著成效。按中国官方确定的国家贫困线统 计，农村贫困人口从1 9 7 8 年的2 5 亿下降至1 9 8 5 年的1 2 5 亿，再到1 9 9 3 年的8 0 0 0 万以 及2 0 0 2 年的2 8 2 0 万人；农村绝对贫困的发生率从3 0 7 到1 4 8 再到8 8 和3 5 。 。2 0 世纪9 0 年代以来，我国经济体制改革明确了以市场经济为取向，伴随着经济体制 的急剧转轨和企业改革不断深化，社会快速转型，一系列新问题与新挑战接踵而至： 首当其冲的是遍及中国城镇的来势凶猛、规模庞大的下岗和失业洪水。失去收入或收 入大幅削减，致使下岗失业人员的生活陷入了困境；o 第二是1 9 9 0 年后开始的我国以 市场为取向的物价体系调整，引发了1 9 9 3 1 9 9 6 连续4 年的高通货膨胀，城市居民的 生活面临了极大的压力。由于物价上涨已使大中城市4 0 的居民生活费收入降低；o 第 三是城镇职工的单位保险尚未转向社会保险，许多职工相应的养老、医疗等保障待遇 难以兑现在原有“三无人员”的基础上中国城市又出现了大量“新贫困群体”，其 郑秉文：社会保障体制改革攻坚 ，中田水利水电出版社。2 0 晒年版1 凹页 中国的农村扶贫开发白皮书 ，中田扶贫信息罔h n p ：唧哪k 峥御帅。嘻锄恤l p i 蛇，曲哪c 打。雌 ，b a i p i s h u _ h m 唐钧：当前中田城市贫困的形成与现状，中国党政干部论坛2 0 陀年3 期 唐钧t 量后的安全同一中田城市居民量低生活保障制度的框架中田社会科学，1 9 粥年第l 期 l 转型社会城市新贫困与社会救助研究以苏州市沧浪区为倒 引言 主体是下岗、失业人员，效益欠佳企业的职工及其所供养的人口。 与城市新贫困问题日益突出相对应，我国传统社会救济制度的缺陷愈加明显，救 济范围窄、救济标准低、救济经费严重不足。此时政府尚未考虑进行相关制度的改革 和创新，仍习惯性地采用运动式的临时补救措施如在全国开展“社会帮困”活动、 搞“送温暖”工程，等等这些活动声势虽浩大，成本也不菲，但收效却甚微。1 9 9 3 年上海开始探索建立的城市居民最低生活保障线制度拉开了中国城市社会救助制度 改革的序幕。从初创到全国普及完菩，最低生活保障制度大致经历了以下四个发展阶 段。 第一，试点阶段( 1 9 9 3 年6 月一1 9 9 5 年5 月) 。1 9 9 3 年6 月1 日，上海市率先建立了 城市居民最低生活保障制度。1 9 9 4 年民政部召开会议，肯定了上海的经验，提出“对 城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部 署在东部沿海地区进行试点到1 9 9 5 年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、 广州等6 个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障线制度这一阶段，该制度的 创建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为 第二，推广阶段( 1 9 9 5 年5 月一1 9 9 7 年8 月) 。1 9 9 5 年5 月起民政部通过召开专门会 议进一步加大推行最低生活保障制度的力度。到1 9 9 7 年5 月，全国已有2 0 6 个城市建立 了这项制度，约占全国建制市的l 3 在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央 政府的一个职能部门民政部门的有组织行为。 第三，普及阶段( 1 9 9 7 年8 月一1 9 9 9 年底) 。1 9 9 7 年8 月，国务院颁发了国务院 关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知 ，对进一步制定和落实城市居民 最低生活保障制度做出了部署，要求到1 9 9 9 年底全国所有的城市和县政府所在的镇都 要建立该项制度。截止到1 9 9 9 年9 月底，全国6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县政府所在地的建制 镇已经全部建立起最低生活保障制度。1 9 9 9 年1 0 月1 日国务院颁布的城市居民最低 生活保障条例 正式实施，标志着城市居民最低生活保障制度建设已初步完成 第四，扎实推进和救助体系逐渐完善阶段( 2 0 0 0 年1 月至今) 在这一阶段，针对 城市居民最低生活保障制度建设中出现的具体问题有：一是少数地方根据当地财政拿 出的保障资金数量来确定保障人数，在地方财政紧张的情况下，以附加其他限制条件 的办法在困难人员中选择最困难的予以保障，使部分按规定应保障的对象未享受保 障；二是有相当一部分地区，并未将企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特殊 2 转型社会城市新贫困与社会救助研究以苏州市沧浪区为倒 引言 困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业的特困职工家庭，以及下岗职工基 本生活保障向失业保险并轨中新出现的需要最低生活保障的人员，按属地管理原则全 部、及时地纳入最低生活保障范围；三是1 9 9 9 年下半年按中央要求提高晟低生活保障 标准后，一些地方尚未将符合最低生活保障条件的新增人员纳入保障范围等。鉴于此， 民政部于2 0 0 0 年1 月1 4 日发出关于深入贯彻 进一步 规范完善城市居民最低生活保障制度的通知，要求各地以条例为准绳，制定或 修改本地的实施办法或实施细则，依法规范和完善城市居民最低生活保障制度，切实 解决部分“应保未保”问题。2 0 0 1 年起，中央政府进一步增加全国低保的财政预算， 各级地方财政也不断加大低保资金的投入，到2 0 0 3 年底中国的城市低保工作已基本实 现了动态管理下的。应保尽保”，低保制度这项社会保障体系的最后一道。安全网” 日益牢固，成为我国城市经济社会发展中不可缺少的可靠的。稳定器”此后，中央 和各地政府又在实践中从困难群众的实际出发，逐渐建成含教育、住房、医疗、就业、 法律等多项目、多功能的社会救助制度体系。 苏州的城市社会救助制度及其体系的建设和完善历程大体与全国一致，起步较 早。从1 9 9 6 年开始，苏州市开始观摩学习上海市城市最低生活保障线制度，在此基础 上开始了对城市居民最低生活保障制度的试点。1 9 9 8 年4 月，苏州市政府出台相关文 件，仿照上海市的经验，秉持。谁家的孩子谁抱走”的原则，如果实在是负担不起的 企业( 倒闭、停产、半停产和亏损企业) 则由政府部门兜底。2 0 0 1 年，以中央关于最 低生活保障制度实施的相关文件为依据，在苏州市最低生活保障制度试点经验的基础 上，江苏省于2 0 0 2 年1 月1 7 日通过江苏省城市居民最低生活保障办法 并于2 0 0 2 年3 月1 日正式实施。明确规定城市最低生活保障实施属地管理，其保障对象为城市贫困 社会成员，包括传统三无人员和尚有一定收入但人均收入低于当地最低生活保障标准 的城市居民；最低生活保障管理划归民政部门，资金由各地财政担保，当地财政无法 负担部分由上级财政部门承担 以城市居民最低生活保障制度为主的社会救助制度的建立，对缓解我国因城市新 贫困问题造成的社会危机，维护社会稳定发展，促进经济体制改革，特别是对国有企 业顺利改革起到了奠基作用。本文以苏州市沧浪区为研究对象，研究我国城市贫困和 社会救助制度的发展，并提出我国城市社会救助的完善建议，以利于该制度的进一步 完善 转型杜会城市新贫困与社会救助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 二、文献综述和研究现状 ( 一) 关于社会转型研究 “社会转型( s o c i a l 吮l s f o 】m a 虹) ”一词，是指由于社会诸要素及其联系发生根 本变化而导致的新旧社会发展模式的更迭过程。它来源于西方发展社会学理论和现代 化理论。西方社会学家借用这个概念来描述社会结构具有进化意义的转换转变，说明 传统社会向现代社会的转换。西方较早使用。社会转型”一词的是社会学者d 哈利 生。台湾社会学家范明哲在其社会发展理论一书中。把“s o c i a lt r a n s 硒皿撕”直 接译为。社会转型”，并认为。发展就是由传统社会走向现代化社会的一种社会转型 与成长过程”。我国大陆地区社会转型问题的研究，一般认为是李培林在其1 9 9 2 年发 表在中国社会科学 第5 期的。另一只看不见的手”：社会结构转型) 一文中首 先提出并阐述的。 在对当前我国社会正在经历的社会转型的理论界定上，有以下五种主要观点： 第一，是社会学家陆学艺、景天魁提出来的，他们认为。社会转型是指中国社会 从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会 变迁和发展。 第二，是社会学家郑杭生、李强等提出来的，他们认为社会转型是指社会从传统 型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转变的过程。在这个意义上， 它和社会现代化是重合的，几乎是同义的o 第三种观点认为，社会转型分为广义和狭义两种。广义上的社会转型，从性质上 讲，是指社会形态的变更，即彻底的转型，是一种质变，也包括同一社会形态中社会 制度内部的转型，即量变；从内容上来说，既包括社会经济结构的变化，也包括社会 政治结构、观念结构的变化，这一变化中首先是物质层面的转型，其次是政治制度的 转型，最后是社会心理与价值观念的转化狭义的社会转型是指在同一社会形态下， 社会主体特别是社会统治者主动进行改革，使社会的经济、政治、文化等方面的体制、 机制发生重大变革，使社会生活的某些方面发生剧烈乃至根本的变化，但这样的变化 陆学艺、景天魁：转型中的中田社会 ，黑龙扛人民出版社。l 朔年版 黼生等，当代中目社会结构和社会关系研究，首都师范大学出版社1 9 9 7 年版 茎翌竺叁塑史堑茎里量垄叁塾塑里塞= 二坠蔓型空兰鎏垦塑型! ! 重 不是社会形态的变更，只是使现行的基本制度进一步巩固和完善。回 第四种观点认为，社会转型是一种特定的社会发展过程，它包括三个方面：一是 指社会从传统型向现代型转变的过程；二是指传统因素与现代因素此消彼长的进化过 程；三是指一种整体性的社会发展过程。 第五种观点认为：社会转型是指由传统社会向现代社会的过渡、结构性变动和整 体性转化。它主要包括五个方面的内容：一是由农业社会向工业社会转化；二是由乡 村社会向城市社会转化；三是由封闭半封闭社会向开放社会转化；四是由分化不明显 的社会向高度分化的社会转化；五是由宗教准宗教社会向世俗社会转化 本文认为社会转型是指中国社会在社会主义形态下，由社会主体特别是社会统治 者主动进行改革，使社会的经济、政治、文化等方面的体制、机制发生重大变革，使 社会生活的某些方面发生剧烈乃至根本的变化，使现行的基本制度进一步巩固和完 善。 ( 二) 关于贫困的研究 关于这方面的研究国内外都有比较多的视角和理论，主要有以下一些。 l 、关于贫困的界定 研究者从不同的立场和角度对贫困做出了四种定义的角度 ( 1 ) 。缺乏说。 这种观点得到大多数学者的认同，“缺乏说”关注的是贫困的表象，范围从单纯 的“缺乏”到无所不包的社会的、精神的缺乏。其代表观点如下： 美国的戴维认为贫困的典型特征是。不能满足基本生活需要。对于那些体验过贫 穷的人说，它纯粹是个人感受种腹中空空的感觉，一种从自己的孩子眼中看到 饥饿的感觉。” 英国的汤森对贫困所下的含义比较广泛：他的关注点是“资源的不足”，他说： “所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社会条件的资 阵田庆t 中田近代社会转型刍议) ，华夏文化，2 0 0 1 年2 期 刘祖云。社会转型：一种特定的社会发展过程 华中师范大学学报，( 哲社版) 1 7 年第6 期 藏维。社会学) ，李蜀等译，中田人民大学出版杜1 蛳年版 5 转型社会城市新贫困与社会敦助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 源的个人、家庭和群体就是所谓的贫困” 英国学者奥本海默在贫困的真相中指出。贫困就是物质上的、社会上的和情 感上的匮乏它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”o ( 2 ) 。捧斥说”或。剥夺说 这种定义法是在试着探讨贫困的深层次原因。奥本海默曾尝试从“机会被剥夺” 的角度去界定贫困。他说：。贫困夺取了人们建立未来大厦你的生存机会的 工具。它悄悄的夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面教育、有安全住宅和长时 问的退休生涯的机会。” 欧共体是从社会排斥的角度给贫困下的定义，和此说法有着异曲同工之处：“贫 困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源( 物质的、文化的和社会的) 如此有限 以致他们被捧除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式以外。” ( 3 ) 。地位说。 挪威的艾尔泽指出：。贫困是经济、政治、社会和符号的登记格局的一部分，穷 人就是处在这格局的底部贫困状态在人口中持续的时间越长，这种格局就越稳定。 o ( 4 ) 。能力说 能力说是在缺乏说基础上的迸一步探讨世界银行对贫困的定义就是：“缺乏达 到最低生活水准的能力” 无论是“缺乏说”、。捧斥说”、。地位说”还是“能力说”都是学者站在不 同的角度对。贫困”的解释。“缺乏说”偏重于贫困的现象，缺乏的范围从单纯的物 质到无所不包的社会的、精神的、文化的缺乏，虽然这些涵义不同但都是客观存在的 社会现象。捧斥说”、。地位说”、。能力说”都是再进一步探寻。缺乏”或“匮 乏”的深层次原因，他们在描述贫困时加入了价值判断和社会评价，并且着重探讨贫 困的个人、家庭和群体的致贫原因。捧斥说”和。地位说”比较强调致贫原因的外 在性、客观性和被动性，即贫困是由于。被剥夺”或“被排斥”以及。等级地位低下” 造成的；而“能力说”比较偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性，即贫困是由于 自身“缺乏能力”造成的。 唐钧等，中田城市贫困与反贫困报告 ，华夏出版社t2 3 年版 艾尔泽：减少贫困的政治) ，李强等译，中国人民大学出版社。1 9 孵年版 世界银行；1 9 年世界发展报告 ，田际社会科学杂志( 中文版) ，1 7 考4 期 6 转型社会城市新贫困与社会教助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 在国内，我们对贫困也有不同的见解：一种观点认为：贫困纯粹是指物质生活困 难，温饱问题未能解决，是以个人或家庭的生活水平达不到维持基本生存所需要的最 低费用。另一种观点认为，贫困不仅仅是物质上的匮乏，还包括精神上的贫困；物质 上的贫困是其表现形式，精神上的贫困才是其实质所在。 国家统计局的中国城镇居民贫困问题研究和 中国农村贫困标准课题组在 其研究报告中将贫困界定为：。贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭生 活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生 活处于困难境地。” 2 、关于贫困成因的理论 贫困不是一个简单的单因素现象，它的形成有自然、经济、文化、社会、等各方 面的原因对于贫困成因的分析，有代表性的观点有：马尔萨斯( t 凡l i a l t h u s ) 的 土地报酬递减论、马克思( k 1 i a r k s ) 等人的贫困结构论、纳克斯( r n u r k s e ) 贫困 的恶性循环论、刘易斯( o l w i s ) 的贫困文化论、瓦伦丁( c v e r l i n d e n ) 的贫困处 境论、约瑟夫( kj o s 印h ) 的循环剥夺论、甘斯( 凡j g 加s ) 的贫困功能论、舒尔茨 ( t s c h u l t z ) 的人力资本短缺论、费里德曼( 1 lf r e e d 腿n ) 的个体主义贫困观论、 沃伦斯坦( i _ a 1 1 e r s t e i n ) 的核心一边缘的世界体系理论、布劳( p b l 叫) 的不平等 和异化论、撒列尼( i s z e l e n y i ) 和维克多倪( v n e e ) 的不平等的制度论与阿玛 蒂亚森的能力剥夺论，等等。其主要的理论视点可归为两类：个体主义和结构( 集 体) 主义个体主义的贫困观认为，在自由竞争的条件下，每个人的机会是均等的。 导致贫困的原因主要是个人失能、没有努力、缺乏技能以及特定的贫穷文化等因素， 个人应对其贫困负责。摆脱贫困应该主要通过个人的努力，而不应该依赖政府和社会； 结构主义的贫困观则反对将贫困归结于个人、家庭和其自身的文化因素，反对把贫困 者污名化的倾向。认为大部分贫困者并不是好逸恶劳、懒惰奸猾的人，他们之所以贫 困是由于长期的社会经济不平等、停滞的工资、机会的缺失、公共救助计划的缺乏、 政策不合理等结构性因素因此，结构主义贫困论持。社会责任”的立场，强调不合 理的经济制度和社会结构在贫困问题上的作用，认为社会应该为贫困问题的出现负主 国塞统计局中国城镇居民贫困目曩研究课置组和中田农村贫困标准课最组调研报告 1 9 帅年版 7 转型社会城市新贫困与社会救助研究一虬苏州市沧浪区为倒 引言 要责任，政府和其他社会组织应该为穷人提供更多帮助。 ( 1 ) 贫困的恶性循环理论 纳克斯的恶性循环理论从经济学的角度来分析贫困形成的原因。纳克斯认为，资 本形成不足是贫困恶性循环的主要环节，由此形成“低收入低储蓄低资本形成一 低生产率低收入”的恶性循环，并且他从资本形成的供给和需求两方面论述了贫困 恶性循环的过程。产生供给和需求两个恶性循环的原因是发展中国家人均收入过低， 人均收入过低的原因是资本稀缺，而资本稀缺的根源又在于人均收入过低，低收入使 一国贫穷，低收入和贫困无法创造经济发展所需要的储蓄，而没有储蓄就没有投资和 资本形成，其结果又导致该国的低收入和持久贫穷。这是一个难以打破的恶性循环。 ( 2 ) 贫困文化论 贫困文化论的代表人物是美国著名的社会学家和人类学家刘易斯他在研究美国 的贫困现象时发现贫困文化的存在，并在其1 9 5 9 年出版的五个家庭：关于贫困文 化的墨西哥人实例研究) 一书中首次使用这个概念刘易斯认为，贫困文化是。在既 定的历史和社会的脉络中，穷人所共享的有别于主流文化的一种生活方式”，“简言之， 它是一种比较固定的、持久不变的、代代相传的生活方式。贫困文化对它的成员有独 特的形态和明显的社会心理影响0 它表达着“在阶层化、高度个人化的社会里，穷 人对其边缘地位的适应或反应。”贫困文化一旦形成，便会对。圈内”的人甚至周围 的人产生影响，尤其是对贫困者的后代产生影响。贫困文化使生活在其中的人逐渐脱 离社会生活的主流，在封闭的状态下，不断复制着贫困。 贫困文化论者试图从穷人自身的因素中寻找原因，把贫困归咎于穷人在智力上和 文化上的缺陷；将贫困的主要责任推给穷人，认为穷人应该对自己的贫困负责，从而 忽视了结构性因素的影响，为一些社会强势集团谴责穷人提供了口实。 ( 3 ) 文化剥夺论 文化剥夺论补充和发展了贫困文化论，其代表人物是英国的约瑟约瑟法。文化 剥夺论认为贫困的传递工具是家庭行为，贫困通过家庭在代际间进行传递。而对于贫 困文化的形成原因上，约瑟法批判刘易斯认定的是穷人自动形成贫困的文化的说法 他认为穷人的文化是一种不断被剥离的演化过程，穷人被剥夺了在社会正常大环境中 获得机会的权利，被捧斥在主流社会之外，不得不沦落于贫困，作为接受和适应贫困 的方法，穷人形成了自己的文化。贫困在代际间传播，每一次下一代的。欠缺”都是 i 转型社会城市新贫困与社会救助研究以苏州市沧浪区为例 引言 上一代被剥夺的结果。 因此，约瑟法认为，任何一种反贫困的措施都必须把穷人纳入和看作主流社会来 进行，要反贫困就要使穷人融入主流社会。方法就是打破贫困文化的循环，改进穷人 的家庭行为：一是要改变穷人中的父母的行为方式；二是社会要对儿童不能从父母处 得到的欠缺做出补偿；三是为这些儿童将来做父母作好完善的准备。 ( 4 ) 贫困处境论 贫困处境论的代表人物是查理斯a 瓦伦丁和海曼。这个理论是针对贫困文化 论而提出自己的观点看法的。贫困文化论认为贫穷是穷人自身的原因，是穷人自己的 原因让他们陷入贫困的状态，贫困处境论者强烈批评这样的说法。他们认为，贫困文 化论者把贫困归结为动机、情感和技术等方面的原因，是犯了唯心主义的理论缺陷 在社会文化与社会环境之间，不是。文化”决定“处境”，而是“处境”决定。文 化”。贫困的现实使穷人产生自暴自弃之类的行为方式，并逐渐形成反社会倾向的价 值观念因此，如果处境改变了，穷人的行为和价值观念也会改变。 在贫困的处理上，处境论者与文化论者也针锋相对，文化论者认为政府对充分就 业、教育保健、社会保险等方面做出的努力是浪费资源，穷人能利用的很少；而处境 论者则认为通过改善政府在行政方式，即采用穷人易接受的方式，改变穷人的经济、 文化、教育质量等等，贫困和贫困文化都可以得到控制改造。 ( 5 ) 贫困功能论 功能贫困理论一定程度上受到社会进化论者斯宾塞的影响。斯宾塞认为，富人之 所以富裕，是因为他们具有较强的适应能力；穷人之所以穷，是因为他们没有适应自 己生存环境的能力，是生存竞争自然淘汰的结果。功能论者的信条是：大凡某种社会 事实屡禁不止，又不断出现，就一定有它不能不如此的社会功能。贫困和社会不平等 就是社会存在的一种功能和一种需要。 功能贫困理论的著名代表美国社会学家赫伯特甘斯指出：一方面，贫困者之所 以贫困，主要是因为他们天赋较低，或者由于他们不愿意为接受较高的教育培训而付 出代价，因而只能担当一些重要程度较低的职位，低职位决定低工资，低工资决定他 们处于贫困状态。另一方面，贫困自身的存在对整个社会也有积极的作用，甘斯概括 了贫困或穷人在美国社会的十大功能：穷人可以去承担社会中较为低下、肮脏的工作： 没有穷人的劳作就不可能有富人的富足；贫困造就了一些与之有关的职业，还为年龄 9 茎型竺室苎至堑苎里兰垄叁墼丝堡坚坠苎型塑兰垫垦垄型 ! ! 童 较大、水平较低、受训不足的医生、律师、教师等提供了就业机会；穷人是旧货的主 要使用者，这延长了物品的使用寿命；穷人常常被指控为“行为越轨者”，从而从反 面起到了维护社会规范体系的作用；穷人是人们怜悯的对象，可以满足人们感情上的 需要；穷人成为社会其他阶层确认自己身份的一种尺度；穷人是某些政党、政治团体 的重要选民和支持者；穷人可以成为社会变迁和经济增长代价的承担者；穷人通常对 选举、政治参与不感兴趣，使得集团主义领导人在决策时更为方便，因为可以将穷人 忽略不计，等等。 ( 6 ) 阿玛蒂亚森的能力贫困论 1 9 9 8 年度诺贝尔经济学奖获得者、印度著名经济学家阿玛蒂亚嘛在其代表作贫 困与饥荒和以自由看待发展两书中深刻分析了隐藏在贫困背后的生产方式的作 用，以及贫困的实质。他认为：。要理解普遍存在的贫困，频繁出现的饥饿或饥荒， 我们不仅要关注所有权模式和交换权利，还要关注隐藏在它们背后的因素。这就要求 我们认真思考生产方式、经济等级结构以及它们之间的相互关系”。在阿玛蒂亚森 看来，“在分析社会正义时，有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所 拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由，来判断其个人的处境。根据这 一视角，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收人低下”，。贫困人口 之所以贫困是因为他们获取收人的能力受到剥夺以及机会的不平等。疾病、人力资本 不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收人能力丧失的不可忽视 的因素。”o 真正的机会平等必须通过能力的平等才能实现。 森的“能力贫困理论”的一大贡献是强调解决贫困和失业的根本之道是提高个人 的能力，而不是单纯发放失业救济但是，森的“能力贫困理论”只强调主观的能力， 却忽略了客观的机会。而且，如果说个人能力的增强主要依靠个人的主观努力的话， 那么，机会和权利的提供、增加和保障，则主要是政府和社会的责任。由此，有学者 在此基础上提出了“权利贫困论”，认为森的“能力贫困论”忽视了从权利角度去观 察社会排斥。穷人不一定是由于个人能力不足而受到社会捧斥，更多的情况是由于权 利不足和机会缺失而陷入贫困陷阱不能自拔。 3 、关于反贫困的理论 夏振冲，庸龙贫困闷晨研究视角转抉的理论综述 华中科技大学学报，2 0 舛年第期 l o 转型社会城市新贫困与社会救助研究以苏州市沧浪区为例 引言 ( 1 ) 利益均沾论或称涓清理论( t r i c k l ed o 叻t h e o r y ) 按照是否在业，穷人可以分为两类：失业的穷人和工作的穷人。针对工作的穷人， 美国学界提出了“利益均沾论”o 。该理论认为：经济增长能够创造更多的就业机会， 从而使工作的穷人从中受益，从而减缓贫困。也就是我们通常所说的把蛋糕做大可以 使穷人更多地分享经济发展成果。安德森( a n d e r s o n ) 在1 9 6 4 年发表的利益均沾： 经济增长和美国家庭贫困的程度一文中提出，经济增长有助于减低贫困的发生。在 后续的研究中，人们根据安德森的理论，归纳了经济影响贫困率高低的主要理由是： 经济繁荣，劳动力市场紧俏，此时雇主少有余地去选择他们雇用的人，穷人尤其是有 工作能力的穷人就容易找到工作，而工作的穷人也会获得向上流动的机会，进而摆脱 贫困。这种现象就被称为“利益均沾经济”，并且视这些穷人为成功的政府财政政策 的得益者 但是，这一论点并没有在经验层面被完全印证事实是，在美国2 0 世纪8 0 年代的 经济繁荣时期，“利益均沾”或涓滴效应并没有出现，贫困率也没有就此降低。为什 么没有出现预期的效果? 威廉姆( w i l l i 锄，1 9 9 4 ) 指出，这种事实说明，并非每个 人皆能在利益均沾的过程中获益。具体而言，当经济领域发生了从传统的制造业向服 务业、信息业的结构变迁后，成全的是。自动化、钢铁、消费电子产品工业中的高收 入工作的欠缺”，穷人不是缺乏工作，而是缺乏技能去承担这些高收入的工作愈来 愈明显的两极分化，愈来愈壮大的穷人队伍，表明经济增长并不能改变贫困，经济成 长与贫困率之间的关系并非线性的。因此，世界银行1 9 9 0 年在总结发展中国家实行涓 滴式经济发展战略的教训后，提出了一条改进的涓滴式经济发展战略。其核心思想是 发展中国家应选择扩大就业的劳动密集型经济发展战略，并通过改善穷人进入就业市 场条件和加强对穷人的技术培训等方式，帮助穷人从经济增长中受益。 ( 2 ) 人力资本投资 。人力资本”概念出现在2 0 世纪6 0 年代，是发达国家在过度强调物质与财政资源 之后，认识到了人在组织中的关键地位，而给予了定位，把人视为组织中最重要的资 产。舒尔茨是经济学领域最早关注人力资源的学者，他在1 9 6 1 年发表的论人力资本 周怕，贫困研究：结构解释与文化解释的对垒社会学研究枷1 年转引自社会学吧， h 却洲w w 毗c j o i o 穹y b 札锄 胡学勤：论建设我国全面小康社会中的经济发晨理论。引自程思富、顾海良主编海派经薪学 2 0 阻誊第 1 辑上海财经大学出版杜2 0 0 4 年4 月口 茎兰兰墨塑重堑茎里量垫生塾墅堡塞= = 坠苎型壹丝堡匡垄塑 ! ! 童 的投资一书中，最早提出“人力资本”，概念，创建了人力资本和人力资源的理论 体系，他运用经验研究的方法，证明了长期以来在美国经济中，人力资本的投资报酬 率一直比物质资本的投资报酬率高出许多。舒尔茨认为，人力是社会进步的决定因素。 而人力又是投资的结果，只有通过一定方式的投资，掌握了一定知识和技能的人力资 源，才是一切生产资源中最重要的资源。 继舒尔茨之后，库兹涅茨在自己的研究中进一步证实了人力资本理论的正确性和 有效性。库兹涅茨经过相当长期的观察，认为西方国家的发展过程表明，在国民收入 的增长中，物质资本的贡献率由4 5 降到2 5 ，而人力资本的贡献率由5 5 提高到 7 5 随后，贝克尔成为人力资本研究的集大成者。他在1 9 6 4 年的人力资本一书 中明确界定了入力资本投资：“所有用于增加人的资源并影响其未来货币收入和消费 的投资，为人力资本投资。贝克尔把人力资本理论发展为确定劳动收入的一般理论， 确定了收入和人力资本之间的对应关系。 新发展经济学把人力资本作为社会经济发展的内生变量来研究。他们认为，各国 发展快慢不同的真正原因就在于人力的资本投资o 特别是面对知识经济和全球经济 一体化时，人力资本较之其他要素对企业竞争和国家经济发展更为重要。应该说，人 力资本投资能更好地实现利益均沾或涓清效应。贫困者通过不断提高受教育水平和生 产技能来拥有属于自己的资本一人力资本，是他们赖以发展和摆脱贫困的根本要 素。国家也要将改善全体国民的素质、增加劳动者的人力资本作为反贫困的一种优先 发展战略选择。 ( 3 ) 负所得税翻度 负所得税制度是美国货币主义经济学家弗里德曼在1 9 6 2 年出版的货币主义与自 由) 一书中针对贫困问题提出的一种政策主张。这是一项对于收入低于一定水平的人 i 自动提供补助的方法，就是先由政府规定某种收入保障数额，然后根据个人实际收入 给予适当的补助；收入越高补助越少可以用以下的公式来表达其基本思路： 负所得税= 收入保障数额一( 实际收入负所得税税率) 个人可支配收入= 个人实际收入+ 负所得税 负所得税方案实际上是政府转移支付的一种方式，其目的一是对低收入者给予所 汤荚莲t 人力资本投资理论分析 ，广西经济管理邗学院学报 2 年7 月号- 2 页 1 2 转型社会城市新贫困与社会救助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 得税补助，调节收入差距；二是在补助低收入者的同时，保全对效率的追求，解决西 方国家出现的滋养懒惰的“福利病”。作为一种新出台的解决贫困的方法，负所得税 方法在西方一些发达国家如英国、美国、加拿大已经进行了实验，并在一些领域取得 了成功。 ( 4 ) 目标定位( t a r g e t i 呕) 或目标瞄准式反贫困理论 目标定位被理解为公共福利支出的目标指向的一种方式。广义上看，任何一项 社会风险( 如贫困、残疾、年老、失业等) 和相关受益人( 穷人、残疾人、老年人、 失业者等) 的确定都可以被称为目标定位；狭义的目标定位是指把福利资源分配给最 需要或最贫困的人群，也就是选择最需要或最贫困人群的过程。目标定位的反贫困战 略的本质是要将有限的福利资源定位于“最需要的人身上”，它是社会福利选择性政 策优于普享性政策的结果，是福利国家缩小受益人范围并进而削减福利支出、实现福 利转型的战略选择。 传统的目标定位方法主要有类别定位( 如根据福利申请者的年龄、收入水平、就 业状况、家庭类型、健康情况等划分类型) 、财富定位和需要定位三种，实践中常将 两种或三种方法联合使用。由于传统的目标定位方法无法解决诸如福利依赖、福利欺 诈、地区福利发展不平衡等问题，社会福利的目标定位方法又发展了行为定位、道德 定位、加权人口法、个案管理制度等新的定位方法。如1 9 9 6 年美国的。未成年子女家 庭援助”( a dt 0f 缸i i l i 髓埘血d c ! p e n d e mc h i l d 崩l ，简称a f d c ) 改革就是行为定位的 一个最好例证。迫于公众对撇所造成的长期福利依赖的不满和越来越大的财政压 力，美国政府以。困难家庭临时援助”( t e m p o 棚_ y a s s i s 劬t on d ) rf 锄i l i 鹤，简 称1 州f ) 项目来取代a f i ) c 。黼除了用需要定位法外，还引入行为定位方法，从 受助妇女的生育行为、就业行为、子女养育行为等三个方面做出相应规定，取得了一 定的效果。o ( 5 ) 资产建设理论 所谓资产建设，是指政府有组织地引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简 单地直接增加其收入与消费。资产建设( a s 鳅b u n d i n g ) 理论基于这样的事实：穷人 贫困的主要原因是他们缺少获得财产的途径和方法。在这个基础理论上发展起来的新 尼尔吉尔伯特( n c i l g i l b m ) 编、郜秉文等译r 社会福利的目标定位全球发展趋势与展望 j 中田劳动 社会保障出版社，2 0 0 4 年8 月版第6 一- 8 页 1 3 转型社会城市新贫困与社会救助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 的反贫困战略是：将改善穷人获得财产的途径作为政策的支点。美国经济学家迈克 尔谢若登上世纪9 0 年代初的著作资产与穷人中认为：如果家庭想要长久地改 善其生活条件，就必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有 的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭。有人错误地认为收入非常低的家 庭不能或者不应该积累资产。其实，即使小额的资产积累也能够对家庭发展产生不同 的影响。迈克尔提出，为穷人设立的个人发展账户应该是立在个人名下可选择的、可 增值的和有税收优惠的账户，在用于指定的发展目标时，迈克尔主张政府给予资金匹 配。 ( 三) 关于城市社会救助研究 国内关于社会救助的研究，主要集中在城市居民最低生活保障线的研究，在许多 层面都有研究突破主要研究成果如下： 1 、关于最低生活保障制度的含义 最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障 全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需求的标准 设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社 会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。刘伟能认为我国最低生活保障制度 的界定可从三个方面来理解：一是按照最低生活保障线获取社 会救助是公民的一项基本权利；二是最低生活保障制度是在公民因社会的或个人的、 生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用的；三是它提供的仅 仅是满足最低生活需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。 2 、关于最低生活保障制度的对象 第一种观点认为，我国当前城市居民最低生活保障制度的救助对象大致可以分为 两大类：一类是无工作单位的对象，如社会孤老残幼、社会困难户、失业保险期满而 又未能再就业的失业人员，享受单位遗属补助的人员，部分返城知青家庭等，这部分对 象约占城市贫困家庭的1 3 ，二类是有工作单位的对象，如下岗人员中的低收入家庭， 刘伟瞳t 建立中田城市居民最低生活保障制度的研究报告社会工作研究，1 9 蛄年6 期 转型社会城市新贫困与社会救助研究一以苏州市沧浪区为倒 引言 企业( 主要是停产、半停产企业) 中的低收入职工家庭和离退休人员家庭，这部分对象 占城市贫困家庭的8 7 。回 第二种观点认为，以所具有的劳动能力为标准将保障对象大致分为两类：一类是 已经丧失或者尚不具备劳动能力的救助对象，包括传统民政社会救济对象( 社会孤老 残幼、社会困难户和按党和国家政策应该享受社会救济的救济对象，以及享受国家补 助的优抚对象，这部分目前大约有1 5 万户5 0 多万人) 和不符合现行社会救济条件的低 收入家庭( 如无劳动能力的重残人员的家庭、主要劳动力患重病的家庭、享受单位遗 属补助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶无职业的退休职工家庭，估计将近5 0 多万户2 0 0 多万人；另一类是有劳动力但一时丧失工作机会或工作机会不足的救助对 象，主要是失业和下岗人员中未能再就业的低收入家庭，以及停产、半停产企业中的 低收入职工家庭，估计有4 5 0 万户1 6 0 0 多万人。 第三种观点认为，最低生活保障对象应该包括所有生活在贫困线以下的人，既包 括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者，又包括那些失去工作机会，中断收入来源 的人，因为作为政府制定的政策，应具有最大的普遍性和公平性，不论是谁，只要生 活贫困，收入低于法定的最低生活保障线，就应当得到社会的救济。 第四种观点认为，最低生活保障对象应当是那些无劳动能力又无收入来源、无依 无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的人，因为有劳动能力的人完全可以通过 劳动自谋生路刘旭东认为最低生活保障的对象不应界定在个人收入上，而应当界定 在家庭平均收入上，原因有三：一是家庭是社会物质生活的最基本单位，绝大多数人 生活在家庭之中；二是以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而产生的不 公平；三是以家庭平均收入为依据，可以使社会救济资金真正用在确实需要救济的人 身上。 3 、关于城市居民最低生活保障线测定方法 唐钧在探讨确定中国城镇贫困线方法过程中，在奠基泰的4 种测量贫困方法( 即 市场菜篮式、生活形态法、食品费用对比式、国际标准法) 的基础上，提出了一个新 唐钧：确定中田城镇贫困线方法的探讨 ，社会学研究，1 9 9 7 年2 期 乐章、陈璇、风笑天；城市居民最低生活保障制度研究述评 ，浙江学刊，2 0 年第3 期 刘旭东。关于建立覆田城镇量低生活保障制度的思考，沈阳师范学院学报( 牡科版) 1 9 卯年期 1 5 转型社会城市新贫困与社会救助研究一以苏州市沧浪区为例 引言 的被他称为“综合法”的研究方案。 该方案包括三个步骤：第一步是用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水 平地区的贫困家庭的生活形态，以此找出符合这些生活形态的贫困群体；第二步分析 一般市民和贫困户的收入和消费，求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观 地求得最低生活保障线( 包括生存线、温饱线和脱贫线) ；第三步再为方便实际工作 者今后对最低生活保障线进行调整，将贫困线与社会平均( 中位) 收入挂钩，同时求出 贫困家庭的恩格尔系数。回 刘伟