（社会保障专业论文）武汉市最低生活保障制度存在的问题及对策.pdf

摘要 y 5 7 7 6 1 随着我国国有企业改革的逐步深入，下岗和失业群体逐渐扩大，城市贫困问 题日趋显性化和严重化。而原有的城市救助制度由于只是临时的小范围的低水平 的救济，已经远远不能解决城市贫困问题，这就迫切需要新的城市居民救助制度 来解决城市新贫困群体的基本生活问题，城市最低生活保障制度就应运而生了。 本文就是研究武汉市最低生活保障存在的问题，并提出相应的对策和建议。 本文共有三个部分。第一部分阐明了研究背景，从城市新贫困的形成，谈到 原有救济制度的缺陷和建立新的救助制度最低生活保障制度的必要性以及目 前我市的最低生活保障的最终形成和现状，接着对相关文献进行了综述，并对文 章中所涉及的重要概念进行界定，然后介绍了本文所运用的研究方法，阐述了研 究的意义。 第二部分首先介绍武汉市现行的最低生活保障制度，然后从两个方面论述武 汉市最低生活保障制度存在的问题。一是武汉市最低生活保障制度自身的问题： 低保的财政基础方面的问题，最低生活保障的标准问题，低保线的调整问题；二 是武汉市最低生活保障制度实施过程中存在的问题：政策知情权问题，个人申请 方面的问题，低保资格认定上的问题，低保的管理机制问题，四条保障线的衔接 问题；帮助低保户走出低保方面的问题。 第三部分是在第二部分问题的基础上，对武汉市最低生活保障制度提出的对 策和建议。一是完善最低生活保障制度：扩大最低生活保障的财政基础，合理确 定最低生活保障标准，及时合理地调整低保线；二是加强对武汉市最低生活保障 政策执行的科学管理：提高公众对低保政策的知情权，优化申请方法，做到自我 申请，规范资格认定，科学管理，四条保障线的有效衔接，帮助低保人员走出低 保。 誊誊r f 青、狮同意 关键词：最低生活保障制度问题对策i 野公布 i l l a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ee v e rd e e p e n i n go ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r m a t i o n ，t h e n u m b e ro ft h eu n e m p l o y e db e c o m e s l a r g e ra n dt h ep r o b l e mo ft h ep o o r - s t r i c k e ni n t h ec i t yb e c o m e sm o r ea p p a r e n ta n ds e r i o u s s i n c et h eo l dc i t y - a i d s y s t e m ，w h i c hi s c h a r a c t e ra st e m p o r a r y , l i m i t e d ，a n dl o w - s t a n d a r d ，c a n n o ts o l v et h e p r o b l e mo fc i t y p o v e r t y an e wc i t y - a i ds y s t e mi se x p e c t e dt os a t i s f yt h eb a s i cl i v i n gn e e do ft h ec i t y p o o r t h u s ，t h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t sc a l n ei n t ob e i n g t h i s p a p e r i st o s t u d y t h e p r o b l e m s o ft h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r d s y s t e mo f w u h a n ，a n db r o u g h tu pw i t ht h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r - m e a s u r a sa n d s u g g e s t i o n s t h i sp a p e rc o n t a i n st h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r te l u c i d a t e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d f r o mt h ef o r m a t i o no ft h en e w c i t yp o o r , w ee x p l a i n e d t h ef l a w so ft h eo l dc i t y - a i d s y s t e m ，a n dt h en e e dt oe s t a b l i s han e ws o c i a la i ds y s t e m t h em i n i m u ml i v i n g s t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t s t h e n ，t h ef o r m a t i o na n d p r e s e n ts i t u a t i o no f tt h e m i n i m u m l i v i n gs t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t sa r ei n d i c a t e d w ea l s os u m m a r i z e d t h er e l a t e dp a p e r sa n dd e f i n e dt h ei m p o r t a n tr e l a t e dc o n c e p t si nt h i se s s a y a tt h es a n l e t i m e ，t h em e t h o d sa n d t h es i g n i f i c a n c eo f t h i sr e s e a r c ha r ei n t r o d u c e d t h es e c o n dp a r tp r e s e n t st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r d s y s t e mo fw u h a n t h e n d i s c u s s e st h i sp r o b l e mf r o mt w o a s p e c t sh a r e i n a r e r ：f i r s ti st h e p r o b l e m s o ft h e s y s t e m i t s e l i ti n c l u d e st h e p r o b l e m s o ft h e p u b l i c f i n a n c e f o u n d a t i o n ；t h es t a n d a r d so f t h em i n i m u m l i v i n gs t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t sa n d t h ep r o b l e mo f a d j u s t i n gt h eq u a l i f i c a t i o nl i n e s e c o n di st h ep r o b l e mo fp r a c t i c i n gt h e m i n i m u m l i v i n gs t a n d a r ds y s t e mo f w u h a n ：t h er i g h tt ob ek e p t - i n f o r m e da b o u tr e l e v a n t p o l i c i e s ；i n d i v i d u a la p p l i c a t i o n ；q u a l i f i c a t i o n sa s s e s s m e n t ；t h ep r o b l e m so f m a n a g e m e n t ； t h el i n k i n g - u po ff o u r s e c u r i t y l i n e sa n dh o wt oh e l pt h o s e p o o rs t a n do nt h e i ro w n f e e t b a s e do nt h es e c o n d p a r t ，t h el a s tp a r tb r i n g su pt h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n st ot h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds y s t e mo fw u h a n f i r s to f a l l ，t op e r f e c tt h e 1 v s y s t e m ，w e n e e dt oe x t e n dt h ep u b l i cf i n a n c i a lf o u n d a t i o n ，s e ta r e a s o n a b l es t a n d a r do f t h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t sa n da d j u s tt h es e c u r i t yl i n e r e a s o n a b l yf r o mt i m et ot i m e ；s e c o n d l y ，i no r d e rt oe n h a n c et h es c i e n t i f i cm a n a g e m e n t o ft h es y s t e m ，t h ep u b l i cs h o u l db ee n t i t l e dt h er i g h tt ok n o wa n dt h eg o v e r n m e n to f w u h a nm u s t i m p r o v et h ea p p l i c a t i o nm e t h o d s ，m a k e t h ep o o r a p p l yb y t h e m s e l v e s ， s t a n d a r d i z eq u a l i f i c a t i o n a s s e s s m e n ta n d m e a n w h i l et h es c i e n t i f i c m a n a g e m e n ta n d m a k e g o o d l i n ko ff o u r s e c u r i t y l i n e sa r ea l s oi m p o r t a n ta n d h e l pt h ep o o rp e o p l ef i n a l l y s t e po u to f t h ea i dp r o g r a ma n ds t a n do n t h e i ro w nf e e t k e y w o r d s ：t h em i n i m u m l i v i n gs t a n d a r ds y s t e m f o ru r b a nr e s i d e n t s p r o b l e mc o u n t e r - m e a s u r e s u g g e s t i o n v 1 前言 1 1 值得重视的中国城市贫困问题 9 0 年代中期中国宏观经济成功地实现了软着陆，但是随着经济体制的转轨特 别是国有企业的改革，下岗和失业群体逐渐扩大，城市贫困问题日趋显性化和严 重化，而原有的社会救助因为救助范围小、水平低，远远不能满足需要，城市贫 困成为摆在党和政府面前的重要社会问题。 2 0 世纪9 0 年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失 业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。根据( 2 0 0 0 年社会蓝皮书提供的 数字，1 9 9 8 年底，全国国有企业下岗职工6 1 0 万人，失业人员为5 8 0 万，共计1 1 9 0 再人。 1 9 9 9 年底，全国国有企业下岗职工为6 5 0 万人，登记失业人口为6 0 0 万人( 登 记失业率为3 2 ) ，两者相加为1 2 5 0 万人。到2 0 0 0 年6 月底下岗职工增加到6 9 9 万人。在2 0 0 0 年初，劳动与社会保障部就提出要将失业率控制在3 5 左右，据此 推算为6 5 0 万人。按上述数字计算，2 0 0 0 年下岗、失业人员的总数要达到1 3 5 0 万 人以上。 1 9 9 9 年，大约有1 0 进了中心的下岗职工可能没有或未足额领到基本生活费。 而根据2 0 0 0 年6 月底的统计数字，国有企业下岗职工中有2 2 万下岗职工尚未被 纳入保障范围，6 7 7 万进中心的下岗职工中有1 7 万没有领到生活费，3 3 万人未足 额领到生活费。但是，沈阳、西宁等地的调查结果显示，在大量的停产、半停产 的企业中，还有大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗职工并无 二致。根据基层干部估计，这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至1 0 倍以上。 中国的城市贫困群体规模究竟有多大? 在中国政府和学界存在着两种不同的 看法。 中国社科院社会学所唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：约1 5 0 万没能领 到失业保险津贴的失业者，约3 1 0 万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者， 加上1 9 0 万停发、减发退休金的离退休人员，共计6 5 0 万人。假设上述人员收入 减少或中断对两个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济 对象不到1 0 0 万人，1 9 9 7 年中国贫困人口大约是1 5 0 0 万人左右。 中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点。1 9 9 9 年，按照全国各地最低 生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工( 含 退休职工) 进行调查统计，得到的数据是4 2 0 万户，1 5 0 0 万人。 据中国社科院社会学所朱庆芳的估算，中国的城市贫困人口有3 1 0 0 多万。其 根据是，1 9 9 8 年，下岗职工8 7 7 万人，登记失业人员5 7 1 万人，被拖欠退休金的 退休人员约6 0 多万人，加起来就是1 5 0 0 万人。加上其赡养的家庭人口，按两个 人计算，就是3 0 0 0 万人。还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大约1 0 0 万人，所 以共有3 1 0 0 多万人。现在城镇人口3 亿多，算出来贫困人口的比重是8 。国家 统计局1 9 9 9 年8 月对1 5 万户城市居民的抽样调查结果表明，其中2 0 的低收入 户的平均月收入只有1 2 4 元，6 最贫困的人口人均月收入只有9 0 多元。朱庆芳 认为，这些调查数据可以支持上述3 1 0 0 万贫困人口的估计。 国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。杨宜勇认为，其实在 下岗、失业的职工以外，还有1 6 0 0 多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与 下岗、失业重复统计的，就算还有3 0 的话，那也是5 0 0 - - 6 0 0 万。从这种意义来 说，朱庆芳的估计可能还是保守的。 综上所述，可以得到这样一个印象：中国城市贫困人口的规模应该在1 5 0 0 3 1 0 0 万人之间，占中国城镇人口总数的比重为4 - - 8 ”。这样庞大的贫困群体， 必须需要政府和社会的关心，并为他们提供制度保障。然而传统的救济制度又存 在诸多缺陷，不能适应城市新贫困的需要。 1 2 传统社会救济制度的缺陷 中国城镇的贫困问题在历史的各个时期都存在，只是范围的大小、贫困程度 2 高低不同而已。因为中国建国以来一直实行农业补贴工业、优先发展工业做法， 城市贫困的范围小、程度低，因此在建国后的四十年间政府就没有针对城市贫困 问题制定专门的长久政策，城市贫困的解决依靠的是与计划经济相配套的城市社 会救济制度。而到了2 0 世纪后期中国城镇的贫困问题十分突出时，传统的城市社 会救济制度已经无法解决日益增大的城镇贫困群体的贫困问题。传统的城市社会 救济制度存在以下几个方面的缺陷： ( 1 ) 救济范围十分有限 长期以来，我国城市的社会救济对象受到“三无( 无法定赡养人、无劳动能 力、无经济来源) ”条件的限制，人数极为有限。在实行最低生活保障制度之前的 1 9 9 2 年，全国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有1 9 万人，占城镇人口 的比重只有0 0 6 。不合理的限制条件使很多有实际困难的城镇居民成为“三不管” 对象，其困难程度甚至远远超过接受民政部门救济的对象。 ( 2 ) 救济标准过低 我国社会救济标准过低，1 9 9 2 年，用于城市贫困户的定期定量救济经费是8 7 4 0 万元，救济对象人均月救济金额为3 8 元，仅为当年城镇居民人均社会费收入的2 5 ；还不到当年城镇人均食品支出的1 3 。 ( 3 ) 救济经费严重不足 救济标准过低的直接原因是救济经费不足。1 9 9 2 年，全国城镇社会救济费用 ( 包括临时救济) 总共只有1 2 亿元，仅占当年国内生产总值的0 0 0 5 ，不到国 家财政收入的0 0 3 。显然，这一制度己远不能适应在市场经济下贫困人群迅速 膨胀的形势，建立新的适应新形势的城市保障制度就理所当然了。 2 】 1 3 建立城市居民最低生活保障制度的必要性 1 3 1 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要 当前，我国的经济体制改革已进入攻坚阶段，在产业结构调整、劳动力结构 调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大都会触及到城市居民的切身利益。 建立最低生活保障制度是为了缓解由此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破 产和停产、半停产，工人失业和下岗，物价上涨过快及贫富差距拉大等，为所有 的城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，使社会主义市场经济的建立和完 善免受干扰，其作用是不可低估的。在这方面，一些市场经济国家在社会结构发 生剧烈变化时加大社会救助力度的做法也为我们提供了可资借鉴的经验。 1 3 2 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要 我国社会保障制度的不完善制约了改革的进程，这已成为社会共识。因此， 完善这一制度近年来备受关注。社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救 助三项基本制度构成的，其中社会救助的目标是保障最低生活，社会保险的目标 是保障基本生活，社会福利的目标是提高生活质量。因此，如果把社会保障视为 一种安全网的话，那么，它是由三个层次复合而成，社会救助就是张在最低生活 水平之上的最后一张安全网。显然，根据这一层次的生活水平的刚性特点，我们 首先应当关注这个问题。国外的经验也表明，对付因经济结构调整与社会结构转 型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度，是社会救助。实际上， 在3 0 年代美国经济大萧条时期，罗斯福政府赖以度过难关的正是提供失业救助、 分发食品券和以工代赈等典型的社会救助手段；亚洲“四小龙”中的香港、台湾 地区和韩国在其发展初期，也几乎完全是靠社会救助制度来维护社会安定的【3 】。8 0 年代以来，我们在改革社会保险制度方面已花了很大力气，但社会保险是需要进 行积累的，而我们所缺少的正是时间。在9 0 年代出现的城市居民贫困问题面前， 我国既有的社会保险制度用来对付今天的风险已显得力不从心、破绽百出( 譬如在 养老保险、医疗保险和失业保险方面1 ，在改革进入攻坚阶段，这一问题将更加尖 锐。因此，我们不得不以确保居民最低生活水平的最后防线来闯过重重难关。 1 3 3 建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要 近年来，社会稳定也是备受关注的问题。与社会稳定有关的一项重要指标是 痛苦指数( 失业率+ 通货膨胀率) 。国际上公认的痛苦指数警戒线是1 0 ，重警戒线 是2 0 ，而即使不包括隐性失业，我国近年来的痛苦指数也没有下过2 0 n 这 4 不能不引起我们的警觉。而建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保 底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被视为“花钱不多，效 果极佳”的社会工程，应该引起高度重视【5 1 。 1 3 4 建立最低生活保障制度符合社会全面发展的需要 世界银行发布的1 9 9 7 年世界发展指数报告中提出了一个新的观点，即“世 界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把人 和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置”。在发展这一内涵丰富的 概念中，把减轻贫困放在这么重要的位置上，给我们以很大的启发。可以说，建 立最低生活保障制度，改变中国城市中近3 0 0 0 万贫困群体的生存状况是我们社会 全面进步的题中应有之义。进而言之，建立和完善这- n 度不但符合我们社会主 义制度的道德准则，对于我国本世纪末在总体上达到小康生活水平，并由此提高 我国的国际地位也是至关重要的 6 1 。 1 4 我国最低生活保障制度的形成 传统的城市社会救济制度无法适应社会发展的需要，必然呼唤新的社会救助 制度来代替它，这个新型的救助制度就是最低生活保障制度。我国最低生活保障 制度是从上海开始的。1 9 9 2 年，上海市就召开了专门会议，研究对各种收入较低、 生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题，会议要求 各级领导部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活 保障制度的重要性和紧迫性。1 9 9 3 年6 月，上海市民政局在调查研究的基础上， 采用市场菜篮子法和恩格尔系数法，根据当时的物价水平确定了保障标准，提出 了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了 关于本市城镇居民最低生活保障线的通知。当年，有7 6 8 0 位城镇居民通过这 一制度得到了基本生活保障。 上海市的实践引起了民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改 革的新方向和新思路。在1 9 9 4 年召开的第十次全国民政工作会议上，多吉才让部 长提出，对城市社会救济对象，要逐步按当地最低生活保障标准实行救济。 1 9 9 5 年1 9 9 6 年，部分沿海城市开始进行居民最低生活保障制度的试点工作， 这些城市包括青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等，它们的一个共同特点就 是经济比较发达，有进行试点工作的财力保证。与此同时，全国部分省、直辖市、 各计划单列市也在积极调查研究，进行准备工作。 1 9 9 6 年3 月，第八届全国人大十次会议批准的中华人民共和国国民经济和 社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要明确提出“建立城市居民最低生 活保障制度”，这样就大大推动了相关工作的开展。到1 9 9 6 年底，全国已有1 0 1 个城市建立了居民最低生活保障制度。 1 9 9 7 年9 月，国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通 知，要求把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓，并提出要合 理确定保障对象的范围和保障标准，认真落实最低生活保障资金，要求各地政府 加强领导，倡导社会互助。该通知规定了完成这项任务的最后期限为1 9 9 9 年底。 1 9 9 7 年当年，累计已有2 7 5 个市、2 0 4 个县在城镇建立了这项制度，2 0 0 多万城镇 贫困人口的基本生活得到保障，投入资金达到1 1 5 亿元。 1 9 9 9 年1 0 月，全国6 6 8 个市和1 6 8 9 个县全部建立了居民最低生活保障制度。 同年9 月2 8 日，国务院还颁发城市居民最低生活保障条例，从而使城镇居民 最低生活保障工作得以规范化、制度化。1 7 据统计，截止2 0 0 2 年1 2 月3 1 日，全国有8 0 9 万户、2 0 5 3 6 万城镇居民得到 城镇居民最低生活保障，城镇最低生活保障支出为1 1 2 6 亿元，全年城镇最低生活 保障月人均支出水平5 4 元，其中传统民政救济对象占1 5 ，在职、下岗、退休、 失业等人员中的困难家庭占8 5 。2 0 0 2 年全国各级财政共投入最低生活保障资金 2 9 6 亿元，其中中央补助部分地区提高最低生活保障标准资金8 亿元，地方各级 财政投入2 1 6 亿元。目前全国各地保障标准分布情况大体如下：东部沿海地区1 2 个中心城市( 其中3 个直辖市、5 个计划单列市、4 个省会城市) ，保障标准在月 人均2 0 0 元至3 1 9 元：其余2 3 个省会城市和一个直辖市，保障标准为1 5 0 元左右； 地级市保障标准为1 3 0 元左右；县和县级市保障标准在1 0 0 元左右，最低为7 8 元。 同时各地在实施城市最低生活保障制度过程中，普遍实行了临时救济、优惠政 策和社会帮扶，作为这项制度的重要补充，在实践中发挥了非常积极且必不可少 的作用。而为加强城市最低生活保障制度的法规建设，民政部于2 0 0 0 年1 月下发 了关于深入贯彻城市最低生活保障条例，进一步规范完善城市最低生活保障制 度的通知( 民发 2 0 0 0 11 1 号) ，要求各地依法规范和完善城市最低生活保障制 度，以城市最低生活保障条例和国务院的有关文件精神为准绳，制定或修改 本地城市最低生活保障实施办法和实施细则。1 8 1 1 5 研究现状及本研究的内容、方法和意义 1 5 1 研究现状 目前学者有关我国最低生活保障的研究主要集中在以下四个方面： 一是城市居民最低生活保障制度及其必要性。 在这个问题上学者的观点基本一致，都主张建立一个适合中国国情的比较完 善的最低生活保障制度，都认为建立城市居民最低生活保障制度符合建立和完善 社会主义市场经济的需要，符合建立和完善社会保障制度的需要，符合维护社会稳 定的需要，符合社会全面发展的需要。( 唐钧，1 9 9 8 ) ( 范宝俊。1 9 9 9 ) 二是城市居民最低生活保障制度的对象界定。 学者关于救助对象的研究主要是集中在划分低保( 低保即最低生活保障的简 称，下同) 对象依据上，一种意见认为应按照有无工作单位将低保对象划分为有 工作单位的低保对象和没有工作单位的低保对象：( 宋振柱，2 0 0 2 ) 另一种意见认 为应按照有无劳动能力将低保对象划分为有已经丧失或者尚不具备劳动能力的救 助对象和有劳动力但一时丧失工作机会或工作机会不足的救助对象。( 洪大用， 2 0 0 2 ) 三是关于城市居民最低生活保障线测定方法。 唐钧等学者在探讨确定中国城镇贫困线方法过程中，在莫基泰的4 种测量贫 困方法( 即市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准法和生活形态法) 的基础 上，提出了一个新的被他称为“综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤：第一 步是用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形 态，以此找出符合这些生活形态的贫困群体；第二步分析一般市民和贫困户的收 入和消费，求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保 障线( 包括生存线、温饱线和脱贫线) ；第三步再为方便实际工作者今后对最低生 活保障线进行调整，将贫困线与社会平均收入挂钩，同时求出贫困家庭的恩格尔 系数。( 唐钧，1 9 9 7 幻 也有学者认为从整体上观察，从我国社会经济发展的实际情况和测量贫困线 的可行性来看，根据恩格尔系数和维持生活基本需求的费用这两种方法来测算我 国城镇居民的贫困线是比较合适的。( 国城调，1 9 9 7 ) 四是城市居民最低生活保障制度的实施方式。 在制度实施层面，有关城市居民最低生活保障制度的资金来源、发放方式与 管理体制等方面，学术界都进行了一些初步的研究。 关于资金来源，刘伟能和唐钧等学者认为应考虑由中央、省、市和区四级财 政来分担低保资金；许琳等学者认为城市居民最低生活保障的资金来源要按财政 分灶吃饭、分级负担原则，各供其资、各负其责。( 刘伟能，1 9 9 5 ) ( 唐钧，2 0 0 2 ) 关于保障金的发放问题，一部分学者认为应发放现金并社会化发放( 唐钧， 2 0 0 1 ) ；另一部分学者主张现金和实物相结合。( 金雁，2 0 0 2 ) 管理体制方面，较普遍的观点是应该坚持“政府领导、民政主管、部门协助” 的管理体制，在机构设置上应按照“政事分开”原则，分成决定政策的政府部门和 执行政策的事业机构两大系列。( 唐钧，1 9 9 7 b ) ( 刘伟能1 9 9 5 ) 1 5 2 与本文有关的重要概念 ( 1 ) 最低生活保障制度：法律赋予每一位公民在不能维持最低生活水平时， 由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障 们。 ( 2 ) 城市居民：是指持有非农业户口的居民，包括居住在直辖市、省会城市、 地级市、县级市以及乡镇政府所在地地具有城市居民长住户口( 持蓝本户口以及 长期在外地居住的居民不在此列) 的居民 1 0 】。 ( 3 ) 收入：共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养 人、扶养人或抚养人应给付的赡养费、扶养费或抚养费，不包括优抚对象按国家 规定享受的抚恤金、补助金【1 1 】。 ( 4 ) 保障金：“三无人员”即无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶 养人或抚养人的城市居民领取的保障金是指按当地城市居民最低生活保障标准全 额发放的部分；尚有一定收入的城市居民领取的保障金是指其家庭人均收入低于 当地城市居民最低生活保障标准的差额部分【1 2 1 。 1 5 3 本研究的内容、方法和意义 武汉市是我国老工业基地之一，在经济转轨过程中，下岗和失业群体不断增 大，他们的生活艰辛，如何解决他们的生活贫困问题已成为武汉市政府的工作重 点之一。为解决这一难题，武汉市政府自1 9 9 6 年起实旌最低生活保障政策，经历 七年的实施和完善，对解决武汉市的城市新贫困问题起了很大作用。但武汉市最 低生活保障制度的不当之处和实施过程存在的问题也逐步凸现，系统研究存在的 问题并提出相应的对策建议就是本研究的内容。 本研究的基本数据资料来自武汉市民政局救灾救济处，同时进行了个案访谈， 访谈的对象包括武汉市街道居委会工作人员、低保家庭和武汉市民政局救灾救济 处的工作人员，通过访谈和资料分析以发现武汉市最低生活保障制度存在的问题， 并在此基础上提出相应的对策。以便逐步完善武汉市的最低生活保障制度，使这 项制度能更好的适应武汉市的具体情况，更好地为武汉市贫困人口服务。 2 武汉市最低生活保障制度存在的问题 2 1 武汉市最低生活保障制度 武汉市有1 3 个行政区，户籍人口7 4 9 万人，其中非农业人口4 4 1 万人，农业 人口3 0 8 万人。截至2 0 0 3 年1 月6 日，武汉市累计有2 2 7 1 3 2 1 人次领取最低生活 保障金。 目前武汉市7 个城区江岸、江汉、砺口、汉阳、武昌、青山、洪山区最低生活 保障标准为2 1 0 元月，6 个郊区最低生活保障标准为1 5 8 元月。凡是武汉市常住 户口，城区家庭人均收入低于2 1 0 元月、郊区家庭人均收入低于1 5 8 元月的困难 户均可申请低保。 凡是持有武汉市常住城市户口的居民，无论是中央、省在武汉的企业职工，还 是武汉市市属、区、街道困难企业职工以及其他人员，只要符合国家的最低生活 保障的政策和武汉市有关最低生活保障的有关规定，家庭人均收入低于武汉市最 低生活保障标准的居民都可以申请最低生活保障金。 目前武汉市7 个城区最低生活保障标准为2 1 0 元月，资金负担比例为市、区 财政5 ：5 ；6 个郊区最低生活保障标准为1 5 8 元，月，资金负担比例为市、区财政 4 ：6 。2 0 0 2 年武汉市用于最低生活保障方面的投入已占武汉市经常性财政收入的 i 7 2 ，比2 0 0 1 年增长1 3 倍。 武汉市最低生活保障制度的相关配套政策及内容：武汉市城市居民最低生活 保障对象基本医疗救助( 暂行) 办法规定对低保对象和三无人员就医实行“两 减一免”( 对三无人员的检验费减免2 5 ，住院费减免5 0 ，免收普通门诊挂号 费) 的优惠政策，同时“三无”人员还享受每人每月3 0 元定额医疗补助；武汉 市房地局关于减免社会特困户住房租金的通知规定“居住的直管公有住房租金 按现行租金标准的5 0 收取”；关于对城区特困家庭义务教育阶段学生减免学杂 费、书抄费的通知规定，“从1 9 9 7 年春季起，上述对象免交杂费，并按小学生 1 0 每学期5 0 元，初中生每学期1 0 0 元定额补贴书抄费”；武汉市自来水公司从2 0 0 0 年1 月起，对低保对象每户每月定额补贴水费5 元。 1 3 1 武汉市是我国第二批建立城市最低生活保障的城市，武汉市的最低生活保障 制度是在吸收了上海等城市的经验教训的基础上建立起来的，因而具有定的先 进性，在实际实施中对于武汉市新贫困问题也起到了较好的作用，被称为“武汉 模式”而名噪时，其经验和教训为一些城市最低生活保障制度的建立提供了极 好的参考样板，为中国城市最低生活保障制度的建立和发展作出了积极的贡献。 但是由于多个方面的原因，武汉市的最低生活保障制度还存在一些问题。 2 2 武汉市最低生活保障制度本身存在的问题 一项制度能否顺利的实施和实施的效果起决于多个方面的因素，包括实施者 的素质、实施环境和实施控制等等，其中这项制度本身是否存在问题也是一个十 分关键的因素。相比较而言，一项较为完备的制度实施起来效果明显优于不完备 的制度。武汉市的最低生活保障制度也是如此，要想最低生活保障制度发挥良好 的作用，制度本身的问题就必须得以解决，经过笔者的调查和分析，认为武汉市 最低生活保障制度本身存在以下几个问题： 2 2 1 制度的财政基础问题 武汉市作为全国较早建立最低生活保障的城市，在资金来源上率先实现全部 由财政负担。按照城市居民最低生活保障制度条例的规定和武汉市的市人 民政府关于建立和实施城市居民最低生活保障线的通知( 武政【1 9 9 5 】1 0 2 号) 和市人民政府关于建立和实施农村居民最低生活保障线的通知( 武政【1 9 9 7 】 1 0 4 号) 的有关规定，武汉市最低生活保障制度的资金全部由政府负责，实行财政 兜底的政策。江岸区等七城区资金负担比例为市、区财政5 ：5 ：蔡甸区等6 个郊 区的资金负担比例为市、区财政4 ：6 。但是实际上，最低生活保障资金的很大一 部分来自中央的转移支付和省级补贴。由财政全部负责的优点是资金比较有保障， 但同时也是它的弱点，当政府财政吃紧的时候，就会挤占和挪用最低生活保障制 度的资金，造成最低生活保障资金的缺口。由于武汉市的经济发展和市财政的收 入的不协调增长，武汉市最低生活保障在实际实施中就出现了资金不足的问题。 2 0 0 1 年中央财政转移支付资金2 9 9 1 万元，当年拨付1 2 3 3 万元，省级补助1 7 0 万元，当年拨付1 2 0 万元，市、区级财政安排6 2 8 2 3 万元，全年发放低保资金5 8 0 6 万元，2 0 0 1 年低保资金节余1 8 2 9 3 万元。2 0 0 2 年1 1 1 月全市已累计发放低保资 金1 2 1 亿元，其中市区级财政拨付7 1 1 1 5 万元，中央财政转移支付资金4 8 9 1 5 万 元( 含上年转移支付资金1 7 5 8 万元) ，省级财政转移支付2 2 0 万元( 含上年转移 支付资金5 0 万元) ，尚有节余1 2 3 万元。民政部调整了在职职工、进入再就业中 心的职工、领取养老保险金和失业保险金职工的收入计算政策，不再按照虚拟收 入计算居民家庭收入，而是按照实际所得收入计算。由于实际收入比虚拟收入要 低得多。这样一来最低生活保障金的享受者将达到3 0 万人，将占全市非农业人口 的7 ，需要低保资金2 8 亿元。除非中央大大增加对武汉市的转移支付，否则资 金将严重不足。【1 4 】就算中央能增加对武汉市最低生活保障制度资金的转移支付， 这也不是长久之计，而依靠市区两级财政拨款来维持最低生活保障资金在短期内 是可行的，但随着最低生活保障金标准的逐步提高，以及最低生活保障金享受者 的增加，市区财政是不堪负担的，因而原政策规定已不能保证低保资金，必须改 变原政策中低保资金的制度安排。 2 2 2 最低生活保障标准的确定问题 城市居民最低生活保障条例规定，城市居民最低生活保障标准按照当地 维持城市居民基本生活所必需的衣、食、 费用以及未成年人的义务教育费用确定。 例的规定，并结合武汉市的实际情况， 住费用，并适当考虑水电燃媒( 燃气) 武汉市按照城市居民最低生活保障条 制定出了武汉市的最低生活保障标准： 城区为2 1 0 元月，郊区为1 8 5 月。这个标准在一定程度上是与武汉市的实际生活 水平相符的，但是这个标准却忽视了两个重要的因素家庭规模和家庭结构对 最低生活保障标准的影响。 英国研究贫困问题的先驱朗特里( r o w n t r e e ) 在研究贫困线之初就注意到家庭 1 2 规模和家庭结构对贫困线的影响。后来欧美各国在制定贫困线时都考虑了家庭规 模的作用。以英国为例，假定1 人户所需的保障金额为1 ，那么2 人户人均保障金 额为o 8 1 ，3 人户人均为0 6 4 ，4 人及以上户人均为o 5 7 。根据民政部社会福利 和社会进步研究所的调查测算，假定1 人户所需的保障金额为1 ，那么2 人户和3 人户人均只需o 8 0 o 8 5 ，4 人及以上户人均只需o 7 5 一o 8 0 。而我国的最低生活 保障制度一直都是保障金额与人数简单挂钩，完全没有考虑到家庭人数的多少对 保障需求的综合差异，武汉市的最低生活保障制度也不例外。目前武汉市城区保 障金标准为2 1 0 元月( 此处不考虑三无人员) 。【l q 以武汉市的两个家庭为例：甲家 庭夫妻两人，为4 0 4 5 岁，无子女，妻子下岗在家，丈夫有一低收入工作，每月 3 0 0 元，申请并享受保障金1 2 0 元月( 2 1 0 2 - - 3 0 0 ) ，按政策有水费补贴5 元月， 房租补贴8 0 元月，甲家庭实际所得收入为5 0 5 元月，人均2 5 2 5 元。甲家庭支出 情况为：衣食住分别为2 0 元( 1 0 x 2 ) ，2 6 0 元( 1 3 0 x 2 ) ，1 6 0 元，其他费用2 0 元，则该家庭节余4 5 元，月。再来看乙家庭的情况：乙家庭为1 人，4 3 岁，无固 定工作，靠打零工挣点收入，每月约1 5 0 元，领取保障金6 0 元月，水费补贴为5 元月，住房补贴为5 0 元月，乙家庭的月收入共为2 6 5 元。乙家庭的支出情况是 这样的：衣食住分别为1 0 元、1 5 0 元、1 0 0 元，其他费用为1 5 元，则每月亏空1 0 元。b 7 由此可以看出，两人户在食品和房租方面的支出平摊以后要比一人户要少一 些，为了公平和效率，在确定最低生活保障标准时要与家庭人口规模挂钩。 下面再以一个有一个初中生的领取保障金的三口之家丙家庭为例来说明 这个问题。丙家庭除了一个上初中的小孩外，夫妻两人都是4 0 出头，丈夫在岗， 每月收入4 5 0 元，妻子下岗多年，按政策每月领保障金1 8 0 元，同时按武汉市的 相关优惠政策享受5 元月的水费补贴，8 0 元月的房租补贴( 该家庭的房租为每月 1 6 0 元) ，孩子的学杂费免去8 0 元学期，书抄补贴1 0 0 元学期，则实际上该家庭 的年收入为8 9 4 0 元，人均月收入为2 4 8 3 元。也就是说，该家庭在领取保障金之 后实际人均收入就高于那些相同类型的低收入家庭人均月收入在2 1 0 元- - 2 4 8 元的家庭。显然，这对于那些人均月收入在2 1 0 元- - 2 4 8 元的家庭是不公平的，因 为他们由于无法享受保障金待遇而不能得到相关的优惠政策带来的额外收入。 2 2 3 低保线调整问题 国际上流行的测定贫困线的方法有四个：市场菜篮法、恩格尔系数法、国际 贫困标准法和生活形态法。而目前我国城市最低生活保障线的确定一般是依据市 场菜篮法，即“标准预算法”。它首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括 维持社会认定的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来 计算拥有这些生活必需品需要多少现金，由此确定的现金额就是贫困线，亦即最 低生活保障线。 1 8 1 武汉市民政局为了稳妥起见，在武汉市最低生活保障制度建立之初采用了低 标准起步的策略。虽经过多次测算，武汉市1 9 9 6 年的最低生活保障线为1 3 0 元， 但在实施之初还是采用了人均1 2 0 元月的低标准。e 1 9 j 1 9 9 8 年6 月调整为1 5 0 元 月，1 9 9 9 年1 0 月调整为1 9 5 元月，2 0 0 1 年1 2 月调整为2 1 0 元月。而武汉市郊 区的最低生活保障制度也于1 9 9 8 年6 月份启动，标准为1 1 0 元, e l ，2 0 0 1 年1 2 月 调整为1 5 8 元月。 武汉市的最低生活保障线的调整有以下几个方面的问题： 首先，武汉市最低生活保障线的数次调整都是国务院和民政部下发文件和通 知建议适当提高保障金的情况下进行的，是一种被动的调整，没有一次是因为经 济发展或者物价上升等原因而对保障线作出主动的调整。 其次，武汉市最低生活保障线总体上是上升的，与武汉市的经济发展趋势是 一致的，但是武汉市的最低生活保障线的变化并不能很好地反映武汉市g d p 的发 展水平。表2 2 1 的数据就说明了这一点。2 0 0 0 年武汉市g d p 增长1 2 ，但是保 障线没有变化，而2 0 0 1 年武汉市的g d p 达到1 3 4 8 亿元，g d p 增长1 1 ，而保 障线只是提高了7 7 。 1 4 表2 2