（社会保障专业论文）河南省推进新型农村养老保险制度研究.pdf

i 摘摘 要要 农村社会养老保险制度是我国社会保障事业的重要内容， 建立健全农村社会养老保 险制度，不仅关系到农村、农业和农民的切身利益，也关系到我国城乡经济一体化的进 程。党中央、国务院提出到 2020 年实现农村养老保险全覆盖的战略目标，并且随着我 国农村人口老龄化程度的加强和工业化、城市化进程的不断加快、农村传统养老保障方 式功能逐步弱化， 使得广大农村地区迫切需要建立一套完整又切实可行的新型农村社会 养老保险制度。党的十七届三中全会明确提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相 结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度” 。这是我国进入老龄化社会的必然选择， 是一项继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一重大 政策，建立新型农村社会养老保险制度对于保障农村老龄人口的基本生活、转变农民的 传统观念、完善农村社会保障体系、维护农村社会稳定、促进经济发展和社会进步、加 快城市化进程，都具有重要的作用。 河南做为全国的人口大省， 庞大的农村人口基数使得河南省的人口老龄化水平高于 其他省份很多，因此也需要刻不容缓的建设新型农村社会养老保险制度。按照国家政策 规定，河南省先后开展了两批新型农村社会养老保险试点，共有四十多个县（市、区） 进行新型农村社会养老保险制度的建设。在政策实施过程中，得到了广大农民一致的好 评，但是也不可避免的出现了一些问题。 本文在研究河南省农村社会养老保险制度发展历程的基础上， 对河南省现行农村养 老保险的现状进行分析，论证建立新型农村社会养老保险制度的必要性和可行性。首先 笔者结合在河南省新型农村社会养老保险试点项城市的实地走访和问卷调查结果， 对试 点县新型农村社会养老保险制度实施过程中农民参保率、参保积极性等问题进行阐述。 其次通过对河南省统计年鉴有关数据进行整理，从政府、集体和个人三方面详细分析了 新型农村社会养老保险基金的筹集， 并就如何更好实现河南省新型农村社会养老保险基 金筹集给出了意见。然后对河南省新型农村社会养老保险基金监督与管理、保值与增值 两方面存在的不足之处进行阐述，建议从投资企业债券和金融债券、大型固定资产项目 和实业三方面来实现新型农村社会养老保险基金的保值增值。 最后从新型农村养老保险 的政策宣传和引导、相关社保政策衔接、基金保值增值、政府财政投入、构建多层次养 老保障体系以及管理机制六个方面对如何完善河南省新型农村社会养老保险制度提出 ii 合理的、有针对性的建议。当前正是河南省新型农村社会养老保险制度的发展阶段，希 望本文能为新型农村社会养老保险政策实施提供一些理论和现实依据， 贡献一份绵薄之 力。 关键词：关键词：新型农村社会养老保险，农村，筹集，基金 iii abstract system of rural society endowment insurance is important content of chinas social security undertakings. establish and perfect the rural society endowment insurance system, is not only related to the countryside, agriculture and farmers vital interests, but also related to chinese urban and rural economic integration process. the party central committee and the state council put forward the strategic objective that complete coverage of rural endowment insurance in 2020, and with the degree of chinas rural population aging strengthening and the process of industrialization and urbanization accelerating, the function of rural traditional endowment safeguard way gradually weakening, a complete and feasible new type of rural social endowment insurance system is needed to build in the vast rural areas. the partys 17th third session definitely put forward according to requirement of combining individual pay cost, collective allowance, government subsidies, build a new type of rural social endowment insurance system. this is inevitable choice of our country which entering the aging society, is also a significant policy that following agricultural taxes rescindment, agricultural straight compensation and the new rural cooperative medical treatment and so on. establish a new type of rural social endowment insurance system will play important role in ensuring the basic life of rural ageing population, changing the traditional concept of farmers, perfecting countryside social security system, maintaining the stability of the rural society, promoting economic development and social progress and accelerating urbanization. as a province which has the most population in china, henan also has the huge aging population, so it is urgent to build new rural society endowment insurance system. according to the national policy sets, henan successively conducted two pilot programs of new rural social endowment insurance. there are more than forty counties (cities, areas)have founded the new type of rural social endowment insurance system. the new system obtained the farmers unanimously acclaimed in the policy implementation process, but some problems are inevitable. based on the study of development history of rural society endowment insurance system in henan province, we analyzed the current situation of rural endowment insurance in henan province, and raise the necessity and feasibility of founding the new type of rural social endowment insurance system. first, combining my fact investigation and questionnaire survey results on xiangcheng which is the pilot of implementing new rural society endowment insurance in henan province, we elaborated some issues like iv participating rate and enthusiasm of the farmers in implementing new type of rural social endowment insurance system.secondly through sorting relevant data from the statistics annals of henan province, we detailed analyzed the financing of the new type of rural social endowment insurance fund from three aspects of government, collectivity and individual, and gave some advices on how to better achieve it.then we expounded the existent deficiencies in supervision and management, values maintenance and appreciation of new type of rural social endowment insurance fund in henan province, suggested that we should invest enterprise bonds, financial bonds, large fixed assets projects and industry to achieve maintaining and increasing the value of new type of rural social endowment insurance fund. finally we put forward reasonable and nichetargeting advices on how to perfect the new rural social endowment insurance system from the aspects of policy advocacy and guide, relevant social security policy cohesion, fund value maintenance and appreciation, government financial investment, constructing multi-layer old-age security system and management mechanism. recently, there is the stage of development of new system of rural society endowment insurance in henan province. we hope that this paper can provide some theoretical and realistic basis to the policy of the new type of rural social endowment insurance. key words: the new type of rural social endowment insurance, countryside, raise money, fund 第一章 导论 1 第一章 导论 一 研究背景 改革开放以来，我国的经济取得了飞跃性的发展，经济总量由 1978 年占世界经济 份额的 1.8%提高到 2007 年的 6.0%， 我国已经从低收入国家跃升至世界中等偏下收入国 家。这表明我国正处于经济转型期，大量的人力、物力、财力资源流向城市，造成农村 经济发展相对滞后，农业在经济总量中所占的比重不到 15%，农民收入增长不明显，而 随着城镇化的进一步发展，城乡二元经济结构进一步拉大了城乡收入的差距。据 2008 年国家统计年鉴显示，2008 年我国农民人均纯收入仅为 4761.0 元，仅为城镇居民人均 收入水平的 1/4，城乡居民收入差距比例为 3.31：1，大大高于世界平均水平的 1.5:1， 成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。根据国际惯例的划分，基尼系数大于 0.4 时 就超过了贫富差距的警戒线，超过这条警戒线社会就容易产生动荡，我国的基尼系数在 1990 年还在 0.34 左右，2003 已经逼近 0.45，2004 年超过 0.465，到 2010 年这个系数 仍有上升趋势。目前我国正处于经济发展的黄金时期，必须保持社会的稳定和发展，如 何保障占我国总人口 60%以上的农村居民的权益已经成了一个值得政府高度关注的问 题。 我国的人口老龄化速度非常快，在 1999 年正式步入老龄化国家的行列以后，60 岁 以上的老人约以每年 3.3%左右的速度递增，据全国老龄工作委员会预测，到 2020 年我 国老年人口将达到 2.48 亿， 并且伴随着 20 世纪 60-70 年代生育高峰期出生的人口进入 老年时期，到 2050 年全国老年人口将超过 4 亿，老龄化水平将超过 30%。由于城市化和 工业化进程的加快，农村老龄化程度已经超过城市，预计到 2020 年，农村 65 岁以上老 年人的比例为 14%18%。同时，由于计划生育政策的实施，农民的独生子女数量增加， 家庭规模日渐缩小，家庭结构越来越多的呈现“4-2-1”的趋势，家庭人口减少，子女 的经济负担越来越重， 传统的家庭养老功能日益衰弱； 加之农村外出务工人数上升， “空 巢老人”也越来越多，因此以家庭养老为主体的农村传统养老模式正面临越来越大的挑 战。 1 1 数据来源：全国老龄工作委员会办公室. 河南省推进新型农村养老保险制度研究 2 尽管我国从 1992 年就开始了推行农村养老保险，但是当时的做法是：以个人缴费 为主、集体补助为辅，采取个人账户基金储备积累的保险模式，参保人满 60 周岁以后， 根据其个人账户基金积累额和平均余额确定养老金发放标准。 这实际上是一种强制个人 储蓄行为，多数地方的村集体经济和政府财政没有投入，保障水平很低。比如，如果农 民每月交纳保险费 2 元或 4 元，那么交费 10 年后每月可领取养老金 4.7 元或 9.4 元； 15 年后每月可领取 9.9 元或 20 元，如果再考虑物价上涨、行政管理费支出或银行利率 下调等因素，那么农民所能领取的养老金将会更少，根本不足以保障一个农村老人最基 本的生活需求，因此，老的农村养老保险已经失去了推行的意义。一直以来，我国农村 居民的养老保险建设都滞后于城镇居民的养老保险建设， 农村老人的生活条件也比城镇 老人的生活条件差很多， 如何使做为我国最基层的广大农民的养老权益得到有效保障已 经成为影响农村社会稳定和经济发展的重要因素， 也是我国保障民生和构建社会主义和 谐社会的重要体现。 党的十六大以来，特别是十七大以来，各地根据党的有条件的地方探索建立农村养 老保险制度的要求，一些地方积极探索建立有财政补贴的新型农村社会养老保险制度 (以下简称新农保)，到 2008 年全国新农保试点县（市、区）近 500 个。2009 年 8 月 18 日，温家宝在召开的全国新型农村社会养老保险试点工作会议上提出，建立新型农村社 会养老保险制度要坚持试点先行，2009 年试点范围为全国 10%的县（市、区、旗） ，以 后逐步扩大试点，到 2020 年前基本实现全覆盖。这标志着我国的养老保险制度从“选 择性”到“普惠制”的重要转变，农村社会养老保险试点开始启动。9 月 1 日，在总结 各地探索经验的基础上，国务院决定在全国 10%的县（市、区、旗）试行新农保，下发 了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 ，计划在 2020 年之前基本实现对 农村适龄居民的全覆盖，并在年底正式批准 300 多个县开展新农保试点。 河南是地处中原的农业大省，庞大的农村人口基数使得我省在 2001 年就成为中国 人口最多的省份，到 2008 年底总人口增至 9918 万，占世界总人口的 1.5%。到 2010 年 7 月，我省更是突破了 1 亿人口的大关，成为全国首个人口过亿的省份，农村人口更是 占据了 60%以上的比例。我省目前的耕地面积为 687.1 万公顷，占全国目前耕地总面积 18.2574 亿亩的 0.5%， 人均耕地面积尚不足 1 亩， 要养活占全国总人口 7.7%的人口。 2并 且到 2010 年底，我省 60 岁以上的老年人将达到 1285 万人，人口老龄化趋势越来越快， 2 数据来源：河南省人民政府. 第一章 导论 3 另一方面由于实行计划生育等政策，现在农村家庭独生子女的数量也逐渐增多，各种现 象都表明，农村子女的养老负担越来越重，如何解决好众多农村老年人的养老问题，已 经是不容忽视的重要社会现象了。 二 研究的目的及意义 第一、 对河南省新型农村社会养老保险制度的探讨和研究有助于河南省加快建立覆 盖城乡居民的社会保障体系，加快解决农村居民老有所养问题，有利于国家贯彻落实科 学发展观，有利于社会主义和谐社会的构建，有利于促进河南的新农村建设和社会的和 谐发展，对提高河南农村人民的生活水平和质量，稳定地区经济发展有着重要的作用。 河南省是个农业大省，农业人口六千多万人。随着消除城乡二元结构的提出和构建社会 主义新农村的形势下，河南的经济发展迅速，城镇化的进程逐步加快，大量的农村青壮 年外出务工，子女的照看又落在了留守的老人身上，农村的老龄化又高于全国其他省份 很多，农民的养老保障面临一系列的新情况、新问题。促进河南省社会主义新农村的建 设，不仅要加快农村经济的发展，更应该注重农村社会保障事业的发展，建立新型农村 社会养老保险制度，正是河南省践行科学发展观的重要体现。2009 年，河南省政府下发 了河南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见 ，对开展新 农保试点工作的基本原则、基金筹集和基金管理等作出了明确规定，从而使河南省新型 农村社会养老保险制度的建设正式开展起来，促进了农村经济发展，真正做到了使农民 年老后老有所养，增强了农民的优越感和满足感。 第二、将从根本上解决农民的养老问题，提高农民生活水平，改变农村居民固有的 传统观念。 “新农保”由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，相应的减小了农 村子女养老的经济负担，使农民养老有所依靠，为农村老年人提供老年生活保障，一定 程度上提高了农民的生活水平，增加其消费能力，进而也有利于扩大内需和拉动国民经 济增长。并且，农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再完全依靠儿女养老，使 适龄的农村老年人“老有所养” ，这无疑会逐渐改变农村居民传统的“养儿防老”和重 男轻女的固有旧观念。 第三、将大大加快城乡一体化建设和社会主义新农村建设。长期以来我国城市居民 享有包括养老、医疗等较为全面的社会保障体系，农村居民的相关保障却处于极低或空 缺状态，这无疑拉大了我国的城镇差距。在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享 河南省推进新型农村养老保险制度研究 4 有与其消费水平基本相适应的养老保障，提高其经济独立能力，不仅有助于缩小城乡之 间的社会保障水平，使城乡统一保障体系更好的链接，减小城乡居民的收入剪刀差，加 快我国城市化进程，更有助于减轻农村居民家庭的生活负担，提高农民生活质量，改善 农民社会风气，促进和谐家庭建设，也是以人为本的重要体现，对和谐社会的建设起到 了积极的推进作用。 可见，新型农村养老保险试点的推行，是新型农村养老保险终于从理论研究走向实 践的重大决策，切实做好河南省相关试点的新型农村养老保险工作进展的调查研究，以 便能及时发现实施中的优势与不足，准确掌握农民对于新型农村养老保险的态度，探索 设计出适合河南省实际情况的新型农村养老保险体系，对解决农民养老的后顾之忧，促 进农村社会经济的稳定与发展有着很强的社会价值和现实意义。 三 我国农村养老保险研究现状 （一） 现状的研究 部分学者从农村养老保险立法的角度进行了研究。 刘传刚、 蒋琳琳 3分析认为农村养 老保险法律制度存在如下问题：1.无法满足现实需要；2.立法层次低，运行混乱实施困 难，法律规范制度不苟科学，可造作性不强。王国奇 4提出我国农村社会养老保险事业的 发展虽然促进了相关法律制度的出台和完善， 但是我国农村社会养老保险立法仍然存在 着诸多方面的缺陷和不足：1.非法定性；2.非强制性；3.非社会统筹；4.非城乡衔接。 与此相对应，部分学者提出了完善农村养老保险法律制度的建议。周梁云，穆美琼 5认为 完善我国农村社会养老保障制度的法律应从以下四个方面考虑：1.履行国际公约义务， 落实宪法条文规定；2.完善农村社会养老保险立法，确实保障农民养老权益；3.依法建 设服务型政府，着力保障和改善；4.改革国家财政预算制度，依法保障农村社会养老保 险经费的投入。 还有一部分学者从农村养老保险的体制方面入手，提出了各自的观点。戴卫东 6认 为，农村社会养老保险制度还未定型：一是农村社会养老保险模式仍处在争论之中；二 是对整体农村社会养老保险制度研究相对较少； 三是没有从动态的角度来研究农村社会 养老保险存在的问题；四是缺乏对非经济影响因素的理性分析。田凯认为我国的农村社 3 刘传刚，姜琳琳.农村养老保险法律制度的问题及对策j.法制与社会.2008，(5)，195. 4 王国奇.我国农村养老保险相关立法评价及建议j.民主与法制.2008，(3)，73. 5 周梁云，穆美琼.试论云南农村社会养老保险法律制度的完善j.云南大学学报法学版. 2008，(1)，43. 6 戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的十个关键问题j.现代经济探讨.2009，(7)，20. 第一章 导论 5 会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡。 王国军认为农村社会 养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性； 农村社会养老保险存在制度上的不稳定 性；基金保值增值困难；保障水平过低。马利敏认为，当前试点中的农村社会养老保险 制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度， 需要更有效的制度来取而代 之。从这些学者的观点可以看出，我国农村养老保险在体制上确实存在着缺陷，需要进 一步完善以适应我国经济发展的现实情况。 （二） 筹资机制的研究 一种是比较具有创新意义的，脱离个人、集体和政府三方出资的观点。卢海元 7从城 镇居民和乡村居民的具体差异的角度出发，提出“实物换保障”的方式：根据不同的对 象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可 行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障” ；老年农民和被失地农民实 行“土地换保障” ：进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制” ；乡 镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障” 。这种思路是国内目 前较有操作性的农村社会养老过渡办法， 不足之处是目前农村不少地方人均耕地很少或 根本没有，不足以实行“土地换保障” ，会造成“土地换保障”的方法在具体实施上有 困难。 一种是坚持个人、集体和政府三方共同出资的观点，李英娟认为在三方共同出资的 前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多 种方式进行补贴。陈姣娥 8则指出在集体经济发达地区，应以农民个人缴费为主，以集体 补贴一部分、政府做适当的投入为辅；在经济欠发达地区，应以农民个人缴费为主，集 体适度辅助为辅，政府还应承担对低收入人口的缴费进行补贴。这种观点在实施的过程 中容易因为政府出资不足而演变成农民单方个人储蓄，降低农民参保的积极性。 （三） 完善农村养老保险制度的路径研究 一直以来，在农村养老保险制度的选择上，都有多种观点，学者们认为应该根据中 国农村的现状，真正建立起适合我国国情的切实可行的制度，但是对于我国到底该选用 何种模式， 则说法不一。 张俊良 9认为， 目前进一步完善农村养老保障体制的基本方向是： 7 卢海元.和谐社会的基石中国特色新型养老保险制度研究m.北京：群众出版社.2009. 8 陈姣娥.政府的缴费责任与农村社会养老保险筹资模式选择j.西安财经学院学报.2005，(6)，67. 9 张俊良.关于进一步完善农村养老保障体制的探讨j.经济体制改革.2006，(4)，107. 河南省推进新型农村养老保险制度研究 6 基本养老保障与多种养老保障形式并存，养老保障水平的公平与差别性并存，不断提高 养老保障的社会化程度和总体水平。郑功成 10认为，一个较为合理的政策取向是对农村 居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者， 优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇， 优先在发达地区推进农村社会养老保险制 度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。杨翠迎 11认为， 面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转 型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力 作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同 地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从 长远来看，要从根本解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农 村社会养老保险制度。王义才研究认为，单纯发展农村养老保险来解决农村养老需求并 不现实，只有土地保障、家庭保障和农村养老保险相结合，通过“政府定政策，市场化 运营”的途径开展的农村养老保险，才能为农民养老建立起一道比较可靠的养老屏障， 才是解决农民养老问题的必然选择。 四 研究思路与方法 本文总体上是对推进河南省新型农村社会养老保险制度的研究。 本文追溯了河南省 之前实施的农村社会养老保险现状，分析其存在的问题缺陷，进而提出开展新型农村社 会养老保险的必要性和可行性。基于这一研究目标，笔者首先对开展新型农村社会养老 保险的试点县进行了实地调查，并设计问卷调查当地农民参保率和参保意愿的情况，发 现新型农村社会养老保险在施行中存在的实际问题和不完善之处。 其次从新型农村社会 养老保险基金筹集方面按照政府、集体、个人三方筹集能力进行具体数据分析，提出完 善河南省新型农村社会养老保险基金筹集机制的建议。 然后阐述了基金监管和保值增值 的重要性，提出做好基金监管和有效保值增值的对策。最后在总结这三方面存在的问题 的基础上， 就如何进一步推进河南省新型农村社会养老保险制度给出了一些实际性的建 议。 本文对新型农村社会养老保险进行了较为全面系统的研究，利用比较分析法，通过 10 郑功成.中国社会保障 30 年m.北京：人民出版社.2008. 11 杨翠迎.中国农村养老保障何去何从？对农村养老保障现状与问题的思考j.商业研究.2005，(316)，168. 第一章 导论 7 新型农村社会养老保险与老农保制度进行比较分析， 证明开展新型农村社会养老保险的 必要性和可行性。新型农村社会养老保险属于实践应用问题，理论研究来源于实践，实 践又需要理论成果指导，因此本文进行了实地问卷调查，收集数据，并对数据进行处理 以分析具体问题，充分运用实践与理论相结合的研究方法。同时，本文又结合河南省实 际省情，清楚认识新型农村社会养老保险在河南省实施的大背景，用历史与逻辑相统一 的研究方法，对农村养老保险制度发展历史进行回顾，把握其内在规律性，使得研究的 逻辑性更强，更具有理论性。 五 论文创新与不足之处 本文的创新之处在于以 2009 年 9 月国务院最新颁布的关于开展新型农村社会养 老保险试点的指导意见为原则，结合对国内研究状况的理解和对试点县农民实地考察 以及问卷调查的结果，从农民参保、基金筹集能力及基金保值增值三方面进行分析，结 合河南省实际， 探讨当前河南省新型农村社会养老保险的实行， 同时提出了自己的看法、 建议和实际操作方法， 对解决河南省新型农村社会养老保险问题有一定的操作性和社会 意义。由于笔者才疏学浅，有一些问题尚不能十分深入研究，同时现在新型农村社会养 老保险正处于试点阶段，诸多方面都不健全，学者们的研究仍处于商榷阶段，因此还有 许多地方需要在未来的研究中加以注意。 第二章 河南省农村养老保险制度的历史追溯与现状描述 9 第二章 河南省农村养老保险制度的历史追溯与现状描述 一 河南省农村养老保险制度的发展历程 （一） 起步阶段（1991 年1994 年） 就全国范围而言， 民政部早在 1986 年就开始了建立农村养老保险制度的探索。 1991 年国务院决定建立农村社会养老保险制度的试点，并制定了农村社会养老保险基本方 案 ，在全国有条件的地区逐步推行，山东等地率先组织了较大规模的试点并取得了较 好的成绩。1992 年，国家在总结试点经验的基础上，制定下发了县级农村社会养老保 险基本方案 ，开始在全国有条件的地区推广农村社会养老保险。根据国务院开展农村 社会养老保险的精神，河南省政府办公厅制定了关于开展农村养老保险工作的通知 ， 要求各级民政部门落实农村社会养老保险建立的工作。 1992 年 4 月份， 河南省政府在长 葛召开河南省农村社会养老保险试点工作会议，决定在新郑、济源、长葛等县（市）首 先开展农村社会养老保险试点。之后按照会议精神，各地市都积极开展试点工作。 （二） 发展阶段（1995 年1998 年） 到 1995 年上半年为止，河南省已有 89 个县（市、区）建立了农村社会养老保险试 点，参加养老保险的总人数达 155 万人，积累保金总计 7319 万元，农村社会养老保险 稳定发展。为了进一步搞好农村社会养老保险工作，逐步建立起全省范围内的农村社会 养老保险制度，河南省人民政府下发了河南省人民政府关于进一步搞好农村社会养老 保险工作的通知 ，要求各级民政部门要充分发挥职能部门作用，各级政府要支持民政 部门做好工作，协调有关部门积极配合。民政部门要以对农民高度负责的态度，尽职尽 责的把这项事业办好， 并且要建立相应的经办机构， 承担农村社会养老保险的具体工作。 12这一时期河南省农村社会养老保险工作取得了较大的进展，到 1998 年底，全省 18 个 市地、117 个县（市、区） 、1610 个乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，总计约 230 万农民参加了养老保险，积累保险基金 3.6 亿元。 13 12 河南省人民政府关于进一步搞好农村社会养老保险工作的通知.豫政(1995)164 号. 13 汤秀丽.从河南省农村养老保险现状看新型农村社会养老保险的进步j.魅力中国.2009，(12)，161. 河南省推进新型农村养老保险制度研究 10 （三） 整顿阶段（1999 年2009 年） 由于我国特殊国情使然，农村社会养老保险在发展过程中出现了一些问题，国务院 根据具体情况，于 1999 年 7 月 2 日下发了国务院批转整顿保险业工作小组保险业整 顿与改革方案的通知 ，指出我国农村目前还不具备实行社会保险全覆盖的条件，需要 对于民政系统开展的农村社会养老保险进行整顿规范，停止接受办理新的社会保险，各 地政府根据各地的情况妥善处理，有条件的地区可以逐步将其转变为商业保险。具体施 行整顿规范的办法由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行规定。在这 种大背景下，河南省的农村社会养老保险工作由稳定发展的局面转入了整顿规范的阶 段，此后省内大部分地区参加农村社会养老保险的人数下降，基金运行难度加大，有些 地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停滞状态。 （四） 新型农村社会养老保险试点阶段（2009 年 10 月至今） 根据党的十七大和十七届三中全会的精神，国务院决定从 2009 年起开展新型农村 社会养老保险试点，并发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意 见 ，对在全国范围内开展的新型农村社会养老保险工作进行指导。根据国家出台的方 案，河南省在 2009 年 8 月，全国新农保试点工作会议后，按照国家统一部署积极开展 试点工作，并成立试点工作小组，召开全体会议，部署启动试点的各项准备工作。2009 年 11 月，国务院新农保试点工作领导小组批复我省 21 个县（市、区）进入国家首批试 点。12 月河南省政府召开新农保试点启动大会，以荥阳、济源、社旗、西峡、偃师、辉 县等 21 个县（市、区）为第一批试点的工作全面铺开。2010 年下半年，新农保第二批 试点工作开始启动，有条件的各县（市、区）积极申报，项城、兰考、栾川、登封、中 牟、灵宝等 22 个县（市、区）申报成为第二批新农保试点。河南省新农保试点工作稳 定开展，逐步扩大范围，2020 年之前基本实现对全省农村适龄居民的全覆盖。 二 河南省农村养老保险体制发展的现状 （一） 农村社会养老保险发展趋势逐年偏低 从 1992 年开始，河南省根据国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定和 河南省政府办公厅关于开展农村养老保险工作的通知的精神，在有条件的地区开展 建立个人账户储备积累制的农村社会养老保险制度。随后河南省人民政府又下发了关 第二章 河南省农村养老保险制度的历史追溯与现状描述 11 于进一步搞好农村社会养老保险工作的通知 ，明确规定各地区把乡镇企业职工、集体 经济组织人员、私营企业雇主雇员、个体工商户和临时外出务工经商等人员均纳入农村 社会养老保险体系。但是 1999 年以来，由于国家开始对农村社会养老保险工作进行清 理整顿，河南省的农村养老保险制度试点也逐渐处于停顿萎缩状态，除郑州、南阳、鹤 壁、许昌等 7 市外，其他地市己停止开展工作，其中周口、驻马店、信阳等 5 市都已将 保费退还参保农民。具体见表 2.1、表 2.2。 表 2-1 河南省开展农村社会养老保险的地区和单位数量（单位：个） 年份 地级 县级 乡镇 村 乡镇企业 2003 17 148 1831 83471 3870 2004 14 63 927 17025 423 2005 14 65 920 17311 397 2006 13 80 1095 17430 389 2007 13 80 998 15349 353 2008 13 80 1026 15954 309 资料来源：中国国家统计局网站 中国劳动统计年鉴2004 年2009 年 表 2-2 河南省农村社会养老保险参保人员情况 年末参保人数（万人） 年份 合计 本年参保人数 本年乡镇企业参保人数 2003 955.8 98.0 1.0 2004 155.2 5.8 0.1 2005 140.0 11.6 0.1 2006 167.7 10.2 0.4 2007 165.7 4.0 0.2 2008 172.5 7.3 0.2 资料来源：中国国家统计局网站 中国劳动统计年鉴2004 年2009 年 表 2-1 表明：2003 年2009 年河南省开展农村社会养老保险工作的地级单位数量 从 17 个减少到 13 个；县级单位数量从 148 个减少到 80 个；乡镇数量从 1831 个减少到 至 1026 个；村数量从 83471 个锐减到 15954 个，降幅达到 80.9%；乡镇企业数量则从 3870 迅速减至 309 个，降幅达到 92%。通过该表中的数据可知，开展农村社会养老保险 河南省推进新型农村养老保险制度研究 12 的单位和地区数量逐年减少，降幅较大。 表 2.2 表明：2003 年河南省农村社会养老保险参保人数共计 955.8 万人，和 2008 年的 172.5 万人相比，下降了 81.9%；而当年参保人数由 2003 年的 98 万人降至 7.3 万 人，降幅高达 92.6%。 （二） 农村养老保险体制发展中存在的问题 第一、低水平养老保障不足以解决农村家庭日渐沉重的养老负担。据 2000 年人口 普查资料显示,河南省农村 60 岁以上的老年人口占全省老年人口的 79.23%， 占农村总人 口的 10.53%；65 岁以上的老年人口占全省老年人口的 80.70%，占农村总人口的 7.49%。 并且到 2010 年底，河南省 60 岁以上的老年人将达到 1285 万人，这表明我省农村人口 老龄化问题已经很尖锐。随着农村计划生育政策的深入实施，农村家庭规模逐渐缩小， 已经由以前的多子女家庭逐渐向双子女或独生子女家庭演变， 以家庭养老为主的农村主 要养老方式受到了前所未有的冲击。由于我国长期处于城乡二元结构的背景下，农村家 庭的收入水平普遍偏低，不能与城镇家庭的收入水平相比，这也弱化了农民抗风险的能 力。种种因素都表明农村家庭的养老负担日益严峻，但是现行的农村养老保险实际上是 农民个人交费、自愿参加，政府并不给任何补助和补贴，而且每月 10 元左右的保障水 平又过低，根本不足以维持一个农村老人最基本的生活需求。 第二、农村养老保险基金管理与营运没有形成完善的制度。一般来说，商业保险从 保费的收取、保险金额的确定、保险资金的管理与营运、保险投资的多元化选择及其风 险控制、偿付能力监管等方面都具有较成熟而稳健的制度安排。相比较而言，农村养老 保险基金管理与营运在相当一大部分地区并没有设立专门的机构进行管理， 按照国家政 策规定， 农村养老保险基金保值增值实现积累的方式只限于银行存款利息和购买国债收 益。但是，有些地区为了实现农村养老保险基金的保值增值，违规运营资金，购买国家 财政发行的高利率债券，加上一些地区甚至挪用养老基金，使其保值增值受到约束，结 果导致比较严重的养老金收支财务风险。 农村养老保险基金监管制度的不完善与相关管 理人才的缺乏客观上导致目前养老基金管理风险难以得到有效控制。 第三、制度设计不能吸引农村居民的积极性导致养老保障功能极大弱化。之前的农 村养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持” 的原则，出发点以政策扶持为激励，但不增加财政负担，政府不做补贴。农村居民自愿 参加养老保险，实际上就是农村居民自己缴费，自己养老，农村养老保险成为了主要由 第二章 河南省农村养老保险制度的历史追溯与现状描述 13 农民个人承担的养老保险制度，自然调动不起农村居民的积极性。再加上农村流动人口 规模日益加大，农民工的养老保障也存在各种各样的问题。一些在家乡已经参加了农村 养老保险的农民由于在进城后没办法把养老保险关系转移到所在地， 养老保险的待遇他 们其实并没有享受到，只是把缴纳的养老金贡献给了城镇养老保险，严重损害了投保人 的长期利益。并且统筹地内外的农村养老保险没有应有的衔接制度，缺乏统一规范，保 险关系无法进行转接，各地农民工再返乡或是工作地点发生流动时只能选择退保，最终 造成农村养老保障功能极大弱化。河南省是我国的农村劳动力输出大省，因此，必须妥 善处理好农村老年人口的养老问题，建立较为完善的农村养老保障制度，不然我们将会 面临更为严重的农村养老问题。 三 推进河南省新农保制度的必要性和可行性 （一） 必要性分析 第一、河南省的人口老龄化程度基数大增长快。从 1980 年以来，由于我省计划生 育政策的强力实施，使少年儿童在总人口中占有的比重大幅下降，老年人口占有的比重 迅速上升，导致我省人口年龄结构发生了巨大的转变,到 2000 年为止，完成了由成年型 社会向老年型社会的转变,正式步入老龄化社会。河南省不仅老龄化速度非常快，而且 老年人口绝对量大。 2005 年我省 60 岁及以上的老年人口约 1122 万,预计到 2030 年将高 达 2490 万，2010 年到 2030 年平均每年大约增加 60 万老年人口。而且 2010 年我省 60 岁及以上人口占总人口的比重约 12.6%， 到 2030 年可能会达到我省老龄化的高峰期， 比 率可能高达 24.1%。老年人口比重从 2010 年到 2030 年预计将平均每年增长大约 0.57 个百分点。如此庞大的老年人口，必须要有相配套的老年社会保障制度，才能有效规避 老龄化社会可能出现的风险。目前的农村社会养老保险保障覆盖范围过小,保障水平过 低,已经跟不上农村老人群体切实的需要，推行新的农村社会养老保险制度势在必行。 第二、促进河南整体经济发展，维护社会稳定。从 2008 年爆发金融危机开始，农 村市场就不可避免的受到了影响，随着金融危机影响的进一步加深，我国的农业经济也 受到了较大范围的冲击和影响，农村居民依靠土地养老这一方式正受着前所未有的动 摇。一方面农村的可耕地面积不断减少，另一方面农民用来进行农产品生产的生产资料 价格不断上涨，造成农民进行土地生产的成本越来越高，这样就导致农民通过土地生产 获得的纯收入越来越低，土地的收入占农民收入的比重也将越来越低。经营土地已经不 河南省推进新型农村养老保险制度研究 14 能成为农民生活的重要依赖，