（社会保障专业论文）被征地农民社会保障中政府责任与行为研究.pdf

摘要 摘要 被征地农民现象是城市化进程中必然出现的社会现象。众多学者从政府征地 行为和被征地农民社会保障两方面进行了研究，对于被征地农民社会保障中起着 决定性作用的政府责任界定与政府行为规范尚未有人进行过全面深入探讨，本文 将在这一主题上作出尝试。本文认为要建立被征地农民社会保障制度，确实保障 被征地农民权益，必须在明确政府责任的基础上，规范政府行为。 本文首先描述了中国对农征地现状、被征地农民社会保障安置现状和政府责 任落实现状，发现部分政府部门在征地过程中存在侵权行为，被征地农民权益受 损；被征地农民社会保障虽然取得初步探索成果，但存在制度不健全，保障水平 低，缺乏稳定资金来源，无法惠及后代子女等等不足。政府在被征地农民社会保 障中作出了努力，但还存在闭题，“三位 现象( 即越位、缺位、错位) 依然没 有从根本上得以改变。通过深入探究，本文得出：政府行为之所以存在“三位” 现象，其深层诱因在于政府绩效标准发生偏向，地方政府财力不足，相关法律法 规不完善，监督惩戒相对不力及被征地农民处于弱势地位。 基于以上分析，本文结论部分针对落实政府责任、规范政府行为提出以下建 议： 首先，要界定中央和地方政府在被征地农民社会保障中的责任，具体可从制 度建设责任、基金筹集责任和组织监管责任三个方面进行：其次，要完善被征地 农民问题相关法律制度，包括征地相关法律制度和社会保障相关法律制度；第三， 要调整政府绩效考核标准，将被征地农民社会保障工作指标纳入政府绩效评估体 系：第四，加强被征地农民的力量，改变其弱势现状，包括加强基础文化知识和 培养法制意识，制定和完善涉农问题法律法规，实行“阳光政策，使权力运作 透明化，成立被征地农民权益专门保护机构，加强第三方组织建设，充分重视媒 体监督作用等；第五，建立长效性问责制度，制定官员个人绩效跟踪制度，具体 责任要落实到个人，加强效能监察力度，从严问责，保持政府官员相关行为的历 史责任追溯能力；最后，要采取一些相关配套措施，如：改革现行户籍制度，建 立征地听证制度，推行土地收益年租制度，启动国家赔偿制度等。 关键词：被征地农民社会保障政府责任 被征地农民社会保障中政府责任与行为研究 a b s t r a c t t h ep h e n o m e n o no ff a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e da p p e a r e di nt h ep r o c e s s o fu r b a n i z a t i o ni sa l li n e v i t a b l es o c i a lp h e n o m e n o n n u m b e r so fs c h o l a r sh a v es t u d i e d t h ep h e n o m e n o n , i n c l u d i n gl a n da c q u i s i t i o nb e h a v i o rr e s e a r c ha n ds t u d yo ns o c i a l s e c u r i t yf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d b u tf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dg o v e r n m e n tc o d e so fc o n d u c tw h i c hp l a y sad e c i s i v e r o l ei ns o c i a ls e c u r i t ya r r a n g e m e n t sf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d ，t h i sp a p e r f o u n dt h a th a sn o ty e tb e e nc a r r i e do u ti nac o m p r e h e n s i v es t u d yi n d e p t h t h e r e f o r e ， t h i sa r t i c l ew i l la t t e m p tt od os o m er e s e a r c hw o r k so nt h i ss u b j e c t t h ek e yp o i n to f t h i sp a p e ri st oe s t a b l i s has o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rf a r m e r sw h o s el a n di s r e q u i s i t i o n e di n d e e dt os a f e g u a r dt h ei n t e r e s t so ft h e s ef a r m e r s ，a f t e rh a v i n gac l e a r d e f i n a t i o no fg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t y , w em u s tr e g u l a t et h eg o v e m m e t sb e h a v i o r t h i sp a p e rf i r s td e s c r i b e st h es t a t u so fr e q u i s i t i o no na g r i c u l t u r a ll a n di nc h i n a , t h es t a t u so fr e s e t t l e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf o rf a r m e r sa n dt h es t a t u so ft h eg o v e r n - m e n to b l i g e dt oh i sr e s p o n s i b i l i t yi ns o c i a ls e c u r i t yf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e - q u i s i t i o n e d ，t h ep a p p e rf i n d st h a tt h e r ei si n f r i n g e m e n ti nl a n da c q u i s i t i o np r o c e s s t a k e nb ys o m eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，a n dd a m a g e si nt h ei n t e r e s t so ff a r m e r s w h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d e v e nt h o u g ht h e r ea r es o m ei n i t i a le x p l o r a t i o n a lr e s u l t so f s o c i a ls e c u r i t yf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d ，b u tt h es y s t e mi sn o tp e r f e c t ， t h el e v e lo f p r o t e c t i o ni sl o w , l a c ko f s t a b l ef u n d i n gs o u r c e s ，i tc a nn o tb e n e f i tt h e f u t u r eg e n e r a t i o n so fc h i l d r e na n da l s oh a sa n y o t h e rd e f i c i e n c i e s g o v e r n m e n th a v e m a d es o m ee f f o r t st os o c i a ls e c u r i t yf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d ，b u tt h e r e a r es t i l lp r o b l e m s ，”t h r e ew e i ”p h e n o m e n o n ( t h a ti so f f s i d e ，v a c a n c y , d i s l o c a t i o n ) i s s t i l ln o tf u n d a m e n t a l l yb ec h a n g e d t h r o u g hi n - d e p t hi n q u i r y ，t h i sp a p e ro b t a i n e d ：t h e u n d e r l y i n gc a u s e sf o rg o v e m m e n t sc o n d u c te x i s t s ”t h r e ew e i ”p h e n o m e n o n a r et h a t t h eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ed e v i a t e sf r o mt h ed i r e c t i o no f r i g h ts t a n d a r d s ，l o c a l g o v e r n m e n t s l a c kf i n a n c i a lr e s o u r c e s ，r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sa r ei n c o m p l e t e ， t h es u p e r v i s i o ns y s t e mi sr e l a t i v e l yw e a k ，a n dt h ef a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d a r ev u l n e r a b l e b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ec o n c l u s i o no nt h e i m p l e m e n t a t i o no f g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dg o v e r n a n c em e a s u r e so fg o v e m m e n ta c t i o n ，m a d et h e f o l l o w i n gr e c o m m e n d a t i o n s ： f i r s to fa l l ，w es h o u l dc l e a r l yd e f i n et h er e s p o n s i b i l i t i e so ft h ec e n t r a la n dl o c a l 2 一一 垒里璺! 墨垒竺! g o v e r n m e n t si ns o c i a ls e c u r i t yf o rf a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d ，m es p e c i f i c r e s p o n s i b i l i t i e sc a r lb ed i v i d e di n t ot h r e ea s p e c t st h a ts y s t e mb u i l d i n g ，f u n d r a i s i n g a n do r g a n i z a t i v ea n ds u p e r v i s o r yr e s p o n s i b i l i t y ；s e c o n d l y , t oi m p r o v et h er e l e v a n t l e g a ls y s t e mf o rt h ep r o b l e m so fl a n d l e s sf a r m e r s ，i n c l u d i n gt h el e g a ls y s t e mr e l a t e d t ol a n da c q u i s i t i o na n ds o c i a ls e c u r i t y - r e l a t e dl e g a ls y s t e m ；t h i r d ，w em u s ta d j u s tt h e c r i t e r i ao fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h ep e r f o r m a n c eo ns o c i a ls e c u r i t yo f f a r m e r sw h ol o s tt h e i rl a n dw i l lb ei n t e g r a t e di n t og o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s y s t e m ；f o u r t h ，t oe n h a n c et h ep o w e ro ft h ef a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e d ，a n d t oc h a n g et h es t a t u so ft h e i rd i s a d v a n t a g e ，i n c l u d i n gt h es t r e n g t h e n i n go ft h e i rb a s i c k n o w l e d g e ，t h er a i s i n gt h e i ra w a r e n e s so fr u l e so fl a w ，f o r m u l a t i n ga n di m p r o v i n g l a w sa n dr e g u l a t i o n si na g r i c u l t u r e r e l a t e di s s u e s ，a n dt h ep r o m o t i o n o ft h e ”s u n s h i n e p o l i c y ”，b r o a d i n gt h et r a n s p a r e n c yo ft h eo p e r a t i o no ft h ep o w e r , t h e s e t t i n g u po ft h e s p e c i a lp r o t e c t i o na g e n c i e sw h i c hp r o t e c t st h ei n t e r e s t so ff a r m e r sw h o s el a l l di s r e q u i s i t i o n e d ，t h ep r o m o t i o no ft h eb u i l d i n go ft h i r d - p a r t yo r g a n i z a t i o n ，p a y i n gf u l l a t t e n t i o nt ot h es u p e r v i s o r yr o l eo ft h em e d i a ；f i f t h ，t oe s t a b l i s hal o n g t e r mn a t u r e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf o ro f f i c i a l sa n ds p e c i f i ci n d i v i d u a lp e r f o r m a n c et r a c k i n g s y s t e m ，as p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t ym u s tb ei m p l e m e n t e dt ot h eo f f i c i a l s ，w em u s t s t r e n g t h e nt h ee f f e c t i v e n e s so fm o n i t o r i n ge f f o r t s ，t a k es t r i c t a c c o u n t a b i l i t y , a n d m a i n t a i nt h eh i s t o r i c a lt r a c e a b i l i t yo f r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s b e h a y i o r f i n a l l y , i ts h o u l dt a k es o m ec e r t a i nr e l e v a n ts u p p o r t i n gm e a s u r e s ，s u c ha s ：t or e f o n n o ft h ee x i s t i n gh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n s y s t e ma n dt oe s t a b l i s hal a n da c q u i s i t i o n h e a r i n gs y s t e m ，t oi m p l e m e n ta na n n u a lr e n to fl a n dr e v e n u es y s t e m ，a n dt os t a r tt h e s t a t ec o m p e n s a t i o ns y s t e r n k e yw o r d ：f a r m e r sw h o s el a n di sr e q u i s i t i o n e ds o c i a ls e c u r i t y g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y 3 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阗；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 第1 章导论 第1 章导论 1 1 研究背景与意义 工业化和城镇化是社会经济发展的必然趋势，城市化的发展过程在一定程度 上就是建设用地向农用地和生态用地扩张的过程。我国城市化和工业化进程中， 农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用，由此产生了一个庞大而又特殊的社 会群体一被征地农民群体。据不完全统计，目前，中国被征地农民总数估计在 5 1 0 0 一5 5 2 5 万人，今后每年需征用土地2 5 0 3 0 0 万亩，若按照城郊农民人均 o 7 亩地计算，就意味着每年增加3 5 7 _ 4 2 9 万被征地农民，十年后被征地农民 总数将达到l 亿人。这意味着，在今后的二三十年时间里，如果被征地农民问 题没有解决好，中国将长期面临这个问题的困扰。 目前我国各地采用的征地补偿安置方式主要是一次性货币补偿。一次性货币 补偿存在补偿标准偏低，补偿分配不合理的现状，加之大多数被征地农民在现期 消费上存在的短期行为以及理财能力欠缺，货币补偿对被征地农民的生活难以起 到基本保障作用。由于土地征收法律制度对农民权益关注过少且政府在对农征地 过程中存在的越位、缺位及错位等原因，被征地农民社会保障缺失。农民失去土 地这一最为基本的生产资料，也就意味着失去了未来生存与发展的基本保障。被 征地农民不能享受失业、养老、医疗等保障而转变为无依无靠的“无业游民 。 多数被征地农民生活处于困境中，被征地农民因征地形成的对抗情绪在不断积累， 与政府之间的矛盾日趋暴露，其结果必然阻碍征地工作的开展和城市化的推进， 直接影响社会主义和谐社会的构建。因此，如何妥善安置被征地农民，解决他们社 会保障问题，不仅已成为现阶段政府农村工作的重中之重，同时也是构建和谐社 会，建设社会主义新农村的一项重要任务。 近年来，被征地农民社会保障问题日益为学术界所关注，许多学者对被征地 农民的社会保障问题进行了深入研究，提出了种种解决方案，诸如：货币补偿安 置、住房安置、最低生活保障、就业促进、社会保险、入股分红和留地保障等等。 学者们提出的政策建议众多，其中不乏相对周全成熟的方案。然而，真正在实践 中得以落实的并不多。根据公共选择理论，政府不是天然地代表全民利益的机构， 各级政府有着各自的利益诉求，政府官员也具有“经济人 特性：而被征地农民 大多处于社会弱势地位，又相对分散，其发言权往往被淹没。且尽管政府从对农 国刘声2 0 2 0 年我国失地农民总数预计将超过l 亿人 e b 。中国青年撤2 0 0 9 - 0 3 - 1 6 h t t p ：v m w j s a g r i g o v c n n e w s f i l e s 3 9 8 2 3 0 a s p l 被征地农民社会保障中政府责任与行为研究 征地中获得财政收入，但政府出让土地的有限收益和对被征地农民保障的无限责 任间的矛盾日益突出，地方政府财政压力明显增大。上述原因所致，目前，我国 被征地农民的社会保障还存在诸多问题。如何解决被征地农民的社会保障问题， 在于设计一套合理可行的保障方案。而合理可行之方案最终得于实施，则关键依 赖于政府责任的落实及政府行为的规范。因此，对被征地农民社会保障中政府责 任与行为的研究，在目前被征地农民社会保障问题急待解决的情况下，无论实践 上，还是学术上都具有重大的意义。 1 2 文献综述 一、关于征地补偿的研究 土地对农民来说就是财产，是生活收入的来源，但现行的征地补偿方法对土 她的财产性特征重视不够，这就是最大的矛盾。在农用地转为建设用地的过程中， 应该更多地用市场机制来解决，这样土地的所有权、使用权、处置权等财产性权 益就能得到尊重，农民利益就能够得到更好的保障。但现行的征地办法沿用计划 经济时期的行政占用方法，具有强制性、垄断性，常常把农民排斥在土地利益分 配体系之外，被征地农民的利益受损，被征地农民社会保障等问题由此产生。黄 建伟认为实践中侵害被征地农民权益的现象比较严重，主要表现在：农民征地知 情权、土地调查结果确认权、征地听证权被严重侵害；土地物权严重缩水，社会 保障权得不到有效保障等方面。圆皮修平、周铬基撰文表示，在城市化进程中农 地征收存在以下问题：征地权被滥用；土地征收过程中极易出现政府寻租行为： 被征地农民生活缺乏保障，导致群体上访；农地征用造成土地资源浪费，环境污 染。 常进雄认为，造成被征地农民困境的原因，一是现行征地制度把农民排除 在土地增殖收益之外，补偿标准太低，二是一次性货币补偿，未考虑被征地农民 长远生计，三是征地速度超越了经济发展水平，导致被征地农民缺乏就业机会。 这些观点都反映了一个普遍存在的问题，即在征地过程中被征地农民的利益受 损，缺乏应有的保障。这其中即有征地补偿款过低，分配不公的原因，也有政府 违法、违规征地，侵害农民权益因素。针对我国征地过程中存在的种种不足，一 些学者对国外征地行为进行了介绍，指出发达国家土地征收补偿制度比较健全， 相应管理监督机制完善，多数国家土地征收补偿是以征收前的市场价格为计算标 准，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期和可预见的未来价 值，充分保障了土地所有者的利益。邹卫中著文指出，国外发达国家征地般 。黄建伟，十地征用中农民权益被侵害问题研究 j 】，理论探索2 0 0 9 年第2 期，第9 1 1 0 l 页 攻修j l 、用铬堪。城市化进程中农地征收存在的问题与化解路径 j 】，湖南师范大学社会科学学报，2 0 0 9 年第l 期，第7 2 7 5 贞 常进雄，城市化进程中破征地农民合理利益保障研究 j ，中国软科学。2 0 0 4 年第3 期，第5 一1 0 页 邹卫中，国外征地制度的发展趋势及) 对我国的启力和僻豁 j ，华都理工火学学报。2 0 0 6 年第1 期，第 2 第1 章导论 都严格限制征地用途，土地交易要求市场化，并且严格履行征地法定程序，因此， 他建议中国必须在以下三方面进行借鉴，一是完善征地审查机制，二是实行市场 定价；三是规范征地行为。 二、关于被征地农民社会保障的研究 为维护被征地农民的权益，保障他们的生活水平不因失地而降低，目前为被 征地农民建立社会保障已成为理论界众多专家、学者的共识。卢海元提出了土 地换保障理论。其基本做法是将征地补偿费直接转变为养老保障基金，把被征地 农民直接纳入城镇社会保障体系。圆高勇也认为，在目前农村社会保障尚未完全 建立的前提下，应当尽快把被征地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保 的对接。与之相对应，目前提出将被征地农民社会保障纳入农村社会保障体系的 学者较少，而为被征地农民独立建立一套社会保障体系的声音近年来也越来越微 弱；将被征地农民社会保障纳入城镇保障，最终形成城乡一体化社会保障体系已 成为学界的共识。 成得礼和董克用提出，被征地农民参加城镇养老保险，对于 “农转工”人员，要将其农龄按一定比例折算成工龄，使农龄与工龄接轨，从而 将这部分人纳入城镇社会养老保险体系；对于自谋职业者，要为其开辟参加养老 保险的渠道，农龄折算成工龄后仍达不到基本养老缴费年限的，允许一次性补缴， 使他们与城镇职工享受同等养老保险待遇。鲍海君、吴次芳等从建立被征地农 民社会保障体系方面进行了研究，并构建了被征地农民社会保障体系总体框架。 杨文静借鉴国外经验，介绍了国外被征地农民社会保障体系主要包括被征地农民 的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、及被征地农民提供法律援助 等 。 党国英提出，现阶段应该建立“国家被征地农民帐户 。为了防止农民将 卖地的收入短期内用光，将卖地的一部分收入存入专项帐户，而不是一次性发给 农民，同时设计一种办法，让农民能够陆续使用这部分资金或这部分资金所产生 的利息。学者们提出被征地农民社会保障制度设想的同时，也指出了目前我国被 征地农民社会保障存在的不少问题。o 詹洁认为，我国被征地农民安置工作缺乏 正确的指导思想：现有法律法规在保障被征地农民保障权益方面存在缺陷；征地 补偿标准偏低和被征地农民征地补偿少，使他们的养老保险问题非常突出。 王 晓莹指出我国被征地农民医疗保障制度不健全，目前极大多数被征地农民游离于 3 7 4 l 页 卢海元，土地换保障：妥善安置被钲地农民的基本设想【j 】中国农村观察2 0 0 3 年第6 期，第4 8 5 4 页 留高勇，城市化进程中失地农民问题探讨 j ，经济学家，2 0 0 4 年第l 期。第4 7 5 l 页 国董克用、成得礼，从北京看城乡结合部“被钲地农民”面临的困境与解决思路明经济理论与经济管理2 0 0 6 年第3 期，第3 1 3 5 页 鲍海君、吴次芳，论，铍征地农民社会保障体系建嘲j 】，管理世界2 0 0 2 年第l o 期第3 7 - 4 2 页 。杨文静，土地征用补偿制度的固际比较及借鉴 j ，农林经济管理，2 0 0 6 年第1 期，第4 0 一4 2 页 党困英关于征地制度的思考 j 】，现代城市曰 究2 0 0 4 年第3 明，第1 9 2 2 页 。詹清，保险业确! 失地农民养老保障领域中的实践 j ，广两合融 f j f 究，2 0 0 7 年第3 期，第4 7 - 4 9 页 。：e 晓袋关卡失地农民医疗保障制度的思考【j 】，宜宾学院学报2 0 0 7 年第8 期，绍8 1 8 3 员 3 被征地农民社会保障中政府责任与行为研究 医疗保障制度之外，他们医疗负担沉重，无力支付医疗保险费。李富田则表示， 被征地农民再就业困难，失业率高；政府缺乏对被征地农民就业的指导，国家劳 动就业政策没有涵盖被征地农民群体。o 卢海元针对目前现状指出，我国仍有半 数省市尚未建立起被征地农民社会保障制度；被征地农民社会保障水平有待提 高；提高被征地农民社会保障水平缺乏资金来源。 三、关于被征地农民社会保障中政府责任的研究 对于政府在被征地农民社会保障中责任的界定，目前学术界已有一定的研 究，但专门就这一专题著文论述的较少。 赵国殿认为，政府应将做好被征地农 民社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，各级政府要尽快建立被征地农民 培训就业和社会保障制度，采取有效措施，确保被征地农民生活不因征地而降低， 确保被征地农民生计有保障。因此，政府应重点做好以下几方面工作：1 、努力 促进被征地农民就业；2 、积极做好被征地农民社会保障安排；3 、落实被征地农 民社会保障资金；4 、加强领导，精心组织，制定具体实施办法。汤沛文提出， 从和谐社会公平正义理论的角度、政府自身职能的角度、关注民生问题的角度以 及从城市化顺利推进的角度几方面来看，政府是被征地农民利益最重要的保护主 体。然而就目前对被征地农民社会保障状况调查而言，多数学者认为我国政府的 责任并未充分履行，政府行为不规范现象大范围存在。 杨静研究显示，政府在 被征地农民安置过程中，存在法定征地补偿不足，征地程序不合法，安置方式不 合理，安簧规划不科学，缺乏公平、公正性等缺陷。 邹菲菲、周巧洪认为，在 现行情况下，政府存在着以牺牲被征地农民的利益为代价，为自己谋利益的趋向， 表现为：1 、政府存在制度性寻租，低价收购农民土地高价出让；2 、政府对被征 地农民缺乏系统的就业指导；3 、政府在征地中存在政府责任和义务的缺失，强 行征地，滋生腐败；4 、建立被征地农民社会保障体制的实践进程缓慢、不作为。 。殷迸朋、杨泱指出，农地问题的体制性冲突日益凸现，一方面，土地所有权的 虚位给地方政府侵权行为提供了条件，土地产权制度的不完善为地方政府的失范 行为提供了空间，农地转让制度的不完善导致地方政府的寻租行为；另一方面， 地方政府的失范行为又强化和扩大了土地产权制度不完善的消极影响，违法用地 导致土地闲置，过度干涉导致农民自主经营权更加残缺。 张军、熊联勇著文提 彤牟富，失地与失业城市化进程中失地农民就业状况调查 j 】，江汉论坛，2 0 0 9 年第2 期，第1 2 5 - 1 2 9 页 审卢海己，被征地农民安置”j 社会保障的政策选掸和制度安排川，国土资源2 0 0 7 年第6 期，第3 9 - 4 1 页 。赵殿困，被征地农民就业保障：政府的责任 j 】，中国劳动2 0 0 5 年第6 期，第2 1 - 2 2 页 汤沛文，城市化进程中失地农民问题的政府责任研究【j 】，法制与社会，2 0 0 8 年第8 朋，第2 6 5 2 6 6 页 精杨 静，现阶段我国被征地农民安簧中的政府行为研究【d 】华中师范大学颂士学位论文2 0 0 7 ( 5 ) 4 0 邹菲稚、削巧洪，试论被征地农民养老保险的政府缺失和对簸【j 】，科技经济市场，2 0 0 6 年第l 期第2 1 5 - 2 1 6 页 。段进朋、杨泱我国农地制度与地方政府行为分析【j 】，当代经济研究，2 0 0 7 年第9 期，第5 8 6 l 页 螂张军、熊联勇，被抓地农民市民化中的文化4 i 适与政府责任 j 】，天府新论，2 0 0 8 年第6 期第1 1 0 - 1 1 2 页 4 第1 章导论 出，对被征地农民的保障中，政府没有考虑到被征地农民在市民化生活中的文化 不适应问题；认为在以人为本、构建和谐社会的执政理念下，政府应该履行良好 的文化服务功能，切实关心被征地农民的文化权益，充当被征地农民文化适应过 程中的呵护者。政府在被征地农民社会保障问题上的越位、缺位、错位问题日益 暴露出来，政府部门和专家学者从各种角度就此问题提出了一些解决建议，但目 前实施情况看，政府在实施被征地农民社会保障过程中，依然存在行政不力现象。 全面而系统地分析导致政府在被征地农民社会保障问题上行政不力背后的原因 及设计解决政府行政不力问题的方案这两方面的研究尚不多见。 1 3 基本概念界定 1 3 1 被征地农民 我国学术界常将被征地农民称为“失地农民”，在一般情况下，两者可以通 用，但严格意义上说，“失地农民”概念范畴较“被征地农民”广泛。为了达到 概念统一，本文采用“被征地农民 的提法。我国法律规定农民对土地没有所有 权，只有使用权。因此，农民失地是指失去土地的使用权。对集体土地占有和使 用决定其农民身份，而失地后的“农民”已是一个代名词，不再有农民之实。他 们“农转非”后持有城市“绿卡”，却缺乏城市的社会生活基础，缺乏城市的谋生 手段，缺乏城市的社会认可，甚至在很长时期内不能适应城市的生活习惯，由此 成了置身城市、心仪农村的边缘人。 鉴于本文主要研究的是社会保障问题，考虑这部分群体享受的社会保障状 况，本文所指被征地农民为：由于工业化、城市化，土地被征用，全部或部分失 去了原来具有使用权的土地并且失去了以土地收入为主的生活来源的，暂时尚未 就业或就业不稳定，尚未完全享受社会保障待遇和在社会文化、心理上还难于溶 入城市生活的那一部分农民。他们的身份具有过渡性，既非完全意义上的农民， 也还不是真正意义上的市民。 1 3 2 社会保障 社会保障，是指国家通过立法对国民收入进行分配和再分配，对暂时或永久 失去劳动能力及因各种原因造成尘活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证 劳动力再生产、社会安定和经济有序进行的措施、制度和事业的总称。社会保 障制度具有以下五个特征：一、以保证劳动力再生产为目标；二、责任主体是国 家和政府：三、通过再分配保证社会公正；四、实施具有强制性：五、提供的是 李珍，圣l ：会保障理论，中国劳动社会保障：i j 版社【m 】，2 0 0 1 年1 2 月第一版，第8 页 5 被征地农民社会保障中政府责任与行为研究 基本生活需求的保障。不同的国家有不同的社会保障项目，同一项目在不同的 国家可能也有不同的名称。社会保障一般可分为社会保险、社会救济、社会福利 和针对特殊人群的特殊保障。 在我国广大农村，土地担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代 的地位。当土地被征用后，农民便丧失了这个有形而长久的生活保障承载体，导 致当代乃至子孙后代的生活风险系数极大地提高。为此，当农民土地被征，为其 建立安全有效的社会保障制度，具有必要性和紧迫性。根据我国国情，被征地农 民社会保障的主要任务应该是保障被征地农民“生活有所靠、疾病有所医、年老 有所养、就业有所图 即我国被征地农民社会保障至少应该包括最低生活保障、 医疗保障、养老保障和就业保障等保障项目。此外，关于被征地农民的子女教育、 社会服务、文化适应、心理调节等也将成为本文的考虑范围。 1 3 3 政府责任 政府在社会保障中承担什么责任? 政府是社会保障的首要责任主体，政府在 社会保障中应承担建立社会保障法律制度、必要的财政支出以及监管实施等责 任。首先、要通过立法确定社会保障模式，健全社会保障体系，明确社会保障建 设中国家、集体、个人三方责任的划分；二、要在财政预算上确定一定比例的社 会保障支出，对社会保障基金的筹集，财政承担一定责任；当社会保障出现“入 不敷出 时，则由国家财政承担“兜底 责任，另外政府还应承担社会保障转制 成本；三、政府要对社会保障制度实施，对基金筹集、运行、支付，对社会保障 机构的正常运行等方面进行组织和监管；不仅要组织基本保障的建设实施，对第 二层次的补充保障的建设、商业保险的发展也有组织、引导责任。就我国所实行 的多层次社会保障体系而言，政府应当针对不同的层次，承担不同的责任。对公 共社会保障项目，承担的是全面的、直接的管理责任；对基金制的社会保障计划， 政府主要应当承担外部监管的责任；在不同层次、不同类型社会保障计划之间， 政府应该承担协调责任；对于受助者，政府还应该尊重其人格和维护其尊严。 本文认为，对于被征地农民社会保障，政府至少应承担以下几方面责任：l 、 制定被征地农民社会保障相关法律，完善我国征地制度，构建被征地农民社会保 障体系：2 、在被征地农民社会保障资金筹集上财政应给予必要支持：3 、对被征 地农民社会保障的实施，负组织、监管责任；4 、对被征地农民社会保障争议进 行处理，维护被征地农民的社会保障权。 6 第1 章导论 1 4 研究视角与方法 1 4 1 研究视角 本文主要针对当前我国被征地农民社会保障中政府责任落实不到位现象， 收集并实地调查关于政府在被征地农民社会保障安排中的责任落实情况，应用社 会保障学理论、公共管理学理论、土地征用补偿理论以及新制度经济学理论进行 分析探究，理清脉络，寻找出路，以期明确政府在被征地农民社会保障中的责任 范围，规范政府在被征地农民社会保障中的行为，为我国被征地农民社会保障制 度的实施及完善以及我国责任政府的构建作出一定努力，为被征地农民社会保障 制度设计安排提供具有一定价值的参考。 1 4 2 研究方法 本文主要采用实证演绎方法，并辅助以规范分析法。具体方法如下： ( 1 ) 实证研究法。采用全面调查和典型调查相结合的调查方法，及到相关部 门查阅各类数据资料，对被征地农民社会保障中政府责任现状进行剖析。在对被 征地农民社会保障状况和政府责任落实状况有了清楚认识和深刻分析基础上，提 出落实被征地农民社会保障中政府责任和规范政府行为的建议。 ( 2 ) 规范研究法。采用公共管理学、社会保障学、保险学、经济学、统计学 等多学科分析，从不同角度、多层次、多侧面地深入研究，对被征地农民社会保 障中政府行为进行历史考察、现状分析。 ( 3 ) 文献回归法。系统地查阅整理国内外有关被征地农民社会保障问题及被 征地农民社会保障中政府责任闯题的相关文献资料和研究成果，并分类整理，形 成本论文对被征地农民社会保障中政府责任问题的认识和研究基础。 ( 4 ) 理论联系实际法。首先概述被征地农民征地补偿现状、社会保障现状、 被征地农民社会保障中政府责任落实现状，总结借鉴国外内的相关经验及其模式 特点，发掘对目前被征地农民社会保障中政府责任构建和政府行为规范的启示。 与此同时，从我国的实情出发，通过翔实的理论依据及充分的数据论证，分析建 立被征地农民社会保障中政府责任的基本内容、客观条件；并针对我国现有基础 提出现实可行的被征地农民社会保障中政府责任落实的具体建议。 ( 5 ) 比较分析法。本文试图对被征地农民社会保障中政府责任落实状况进行 一定量的纵横向比较，通过比较分析，总结经验，获得启示。 7 被征地农民社会保障中政府责任与行为研究 第2 章被征地农民社会保障与政府责任 2 1 政府履行责任的理论依据 2 1 1 社会公平理论 社会保障体系的建立源于政府责任的不可推卸性，而政府责任的确立又是由 社会公平来支撑。研究被征地农民的社会保障问题，不可能抛开作为社会保障制 度理念基础的社会公平而就事论事。社会保障制度就建立在权利和义务的关系之 上的“适度公平与底线公平的公平。追求适度公平，是人们孜孜以求的美好目 标，是人类社会不断向前发展的内在动力，同时也是我们在安排社会保障制度时 需要特别注意的，尤其是在当前我国物质文化生产取得一定发展，人们收入差距 较大，贫富分界明显的时期。公平或者说适度公平的基础是“底线公平 。社会保 障制度要体现“适度公平 。更应该保证“底线公平 ，保证群众的最基本生存 所需。“底线公平 是基础层次，这是政府该负责安排的部分，起着社会保护网 的作用。在这条底线以下或以内的部分属于是必须的，硬性的。在目前被征地农 民社会保障缺乏的背景下，底线公平是被征地农民社会保障中政府责任履行的内 在基础，也是我们研究被征地农民社会保障中政府责任时必须坚持的第一条基本 原则。 2 1 2 公共品供给理论 公共产品，是相对于私人产品而言的。公共经济学理论认为，公共产品具有 两个本质特征：一是非排他性，即使用者对某种物品或服务的消费，并不减少该 物品或服务对其他使用者的供应；二是非竞争性，即增加额外一个人对公共产品 的消费不会影响其他人从对该产品消费中获得的效用，不会引起该产品成本的任 何增加。在我国农村的公共品主要有农村社会治安、农业基础科研、农村环境保 护、农村义务教育、农村基础设施建设等。在效益上具有外溢性而消费过程中具 有一定程度的排他性与竞争性特征的产品，我们称其为准公共产品，在农村主要 包括农村医疗、高中教育、农村社会保障等。公共产品不能由市场来提供，不能 通过市场交换来取得，应当由政府免费提供。对于农村准公共产品的提供，市场 机制可以发挥一定的作用，但由于其效益的外溢性特征，私人不能有效提供，这 样将造成准公共品的供给不足，需政府出面弥补这种“市场缺陷 。提供相关的 准公共产品，政府应发挥主导作用。广大农民社会保障尤其是被征地农民社会保 。景天魁，用“底线公卜”理论解粹社会保障问题 e b ，山两新闻f 【时，2 0 0 6 7 1 5 h t t p ：l l 删。d a y n e w s c o n l 。c n m a 9 6 2 0 0 6