（行政管理专业论文）乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例.pdf

i 中 文 摘 要 本文在梳理乡镇事业站所改革相关研究成果基础上，以山西长子县乡镇事业站 所改革为个案分析，考察了新中国成立以来不同历史时期乡镇事业站所的结构、职 能及运作的特点。农业税费取消后，在建设服务型乡镇政府背景下，坚持市场化的 改革方向，构建以乡镇事业站所为主体，政府财政投入，民营资本参与，社会力量 兴办的多元化农村公共服务产品供给机制，为农民发展生产和农村文化生活繁荣提 供优质服务。 乡镇事业站所成立之初， “条条”与“块块”的基层服务机构是国家从上到下设 置的，一方面服务于农村的发展，另一方面也能够完成国家对整个农村的政治控制。 因此，我国农村的事业站所在为农村的建设和发展提供公共产品和服务的同时，围 绕党和国家的中心任务开展工作，表现出政事不分、管办不分的特征。 20 世纪 80 年代中后期，为适应农村各项事业发展需要，乡镇事业站所工作人员 的管理权由县级职能部门下放到当地乡镇政府，即由“条条管理”改为“块块管理” 。 在我国基层政府“压力型”体制下，站所工作人员的主要工作是完成乡镇政府的计 生、税收、检查等中心任务，履行乡镇政府的部分行政职能，而没有时间和精力为 农村全面发展提供服务。乡镇事业站所为农村提供公共服务和公共产品的服务职能 被国家的行政职能所替代，其服务职能则被虚化。计划经济时期成立的事业站所逐 渐难以适应市场经济条件下农村生产力的发展，条块矛盾再次显现。而历次站所改 革也只是在体制内对条块关系进行简单的分分合合的调整，没有形成与我国农村发 展相适应的服务模式。 农村零税费时期，在服务型乡镇政府构建和新农村建设的推进下，乡镇事业站 所因其职能存在的越位，错位和缺位，所以它的生存、发展受到了前所未有的挑战。 从 2003 年开始，在全国广为流行的乡镇事业站所市场化取向改革，突破旧的改革思 路，创新管理体制和运行机制，尝试建立政府、市场和社会组织互补与合作的新的 农村公共服务和产品供给模式，构建以乡镇事业站所为主体的新的农村服务组织网 络，满足农村发展需求。 关键词：关键词：乡镇事业站所；条块关系；市场化；农村公共服务 ii abstract in this paper, on the basis of analysing the relevent research results about the town organization,write abuot a small town: zhangzi,which lies at shanxi province.taking the town organization reform of zhangzi for case study, investigate the reform of town organization of different historical period since the founding of the people repulic of china.put the emphasis on the structure、operation、functions and characteristics of the township organization of zhangzi. abolishing the agricultural tax,the township government puts its working emphasis on service and puts forward the township to service-oriented marketization reform,in order to construct the san nong demand-driven new rural public service system. when being established , the town organization serviced for the development of the agriculture and the farmers. it could accomplish the task of political controlling of the whole country,that is to say,it realized the strong control of the rural society. the town organization in rural areas provided public products and services, at the same time, the party and the state work became its center tasks. in the period of the agricultural tax, the management system of the town organization was changed. the jurisdiction was given to the township.in the system of the county-level pressure type, the centre tasks of the town organization were often around by the family planning, tax collection, investment promotion and so on. town organization did more excessive administrative function of township government, the staff also tended to be engaged in the township government centres work. they had no time to do their own things.the rural public service and public service function was replaced by the state administrative functions. the relationship of vertical and horizontal was confusion and ajusted simply. the suitable service system did not estalished. abolishing the agricultural tax, the service-oriented township government is constructed.the construction of the new country produce a iii marked effection.but the town organization can not give service to the agriculture and meet challenges. the market-oriented reform is very popular from 2003. therefore, the township organization in the reform of national market orientation try to set up a government, market and social organization with the new rural cooperative complementary public service mode. a new service network which is suitable to the development of the rural country is established. keywords: town organization；vertical and horizontal relationships； marketization；rural public service system 个人简况及联系方式 45 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名：李静丽 2011 年 6 月 1 日 承诺书 46 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名：李静丽 导师签名：王 谨 2011 年 6 月 1 日 绪论 1 绪 论 一、研究意义和目的 2004 年 3 月温家宝总理在讲话中指出： “我们要把政府办成一个服务型的政府， 为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务” 。只有不断强化基层政府的服务 职能，才能不断满足我国各项事业的发展要求。在服务型政府理论指导下，属于政 府建制中最基层的乡镇政府，在县乡这个场域中，不断推进以事业站所改革为重点 的服务型乡镇政府的构建。关于服务型政府背景下乡镇政府的职能，2009 年 1 月中 共中央办公厅、国务院办公厅印发的中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机 构改革的指导意见中明确表述为： “促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、 着力改善民生， 加强社会管理、 维护农村稳定， 推进基层民主、 促进农村和谐。 ” 1 中 央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见中还提出： “结合乡镇 机构改革进行乡镇事业站所改革” 。 2“在乡镇一级政府的机构设置中，乡镇事业站所 是代表乡镇政府和上级职能部门直接执行国家意志，主要履行农村公共服务职能的 政府机构。它直接面向农村社会和农民，其功能的发挥影响到农村经济、社会发展 和农民生产、生活的方方面面，也是基层政府和农村社会及农民发生互动关系的重 要渠道” 。 3在农村的全面发展过程中， 事业站所发挥了重要作用。 但是， 改革开放后， 随着我国农村生产力的发展和农村生产关系的变化，乡镇事业站所存在的条块分割、 职能错位、管理混乱、效率低下等问题，成为其作用发挥的制约瓶颈。 “乡镇一级的 事业站所，即七站八所的改革，已经成为当前我国农村各项改革的推进过程中， 受到广泛关注并亟待解决的重要问题之一”。 4为此，各地基层政府因地制宜，在实 践中不断推进事业站所改革。无论是事业站所成立之初的以条管理为主模式，还是 1986 年先行试点的“莱芜经验” ，再到 2003 年开始推行的市场化取向改革的“以钱 养事”服务模式，都试图建立一种为农村发展提供优质、高效、便捷、公平服务的 有效机制。农村税费取消前，在乡镇机构改革的背景下，乡镇站所的改革仅仅围绕 条块关系之间的分离与结合的改革思路进行，而无法摆脱撤并机构、精简人员和上 收或下放权力的路径循环。这种改革思路不能有效的解决“条条”与“块块”之间 1盛若蔚.新一轮乡镇机构改革全面启动ol 2中央机构编制委员会办公室.关于深化乡镇机构改革的指导意见r. 3袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大学学 报,2006:p4 4袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大学学 报,2006:p7 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 2 的矛盾（县级职能部门和乡镇政府之间的矛盾） ，无法达到职能的优化和人员结构的 最优配置，致使改革达不到预期的效果。国家取消农业税之后，在乡镇改革的“倒 逼”机制下，湖北、安徽、河南等地开始了市场化取向的乡镇站所改革，引入市场 机制，变“以钱养人”为“以钱养事” 。但是这种在全国各地广为流行的“以钱养事” 的改革经验，在理论界和实践中也是褒贬不一。作为本论文的研究个案-长子县， 也在不同历史时期，根据国家关于乡镇事业站所的改革精神，依照本地实际，不断 推进站所改革。在 2006 年开始的农村综合配套改革中，长子县对县级涉农部门派驻 乡镇站所机构进行了优化设置。每个乡镇原来的事业单位编制人员，整合为农村综 合服务中心和计划生育服务中心，另外增设劳动和社会监察所。改革使得站所机构 设置趋于合理，服务职能得到强化，服务效果有所改善，取得了一定成效。但是面 对农村社会快速发展，农民对公共服务和公共产品需求提出的更高要求，乡镇站所 还有诸多需要完善的地方。本文试图通过分析长子县站所的历次改革，特别是 2006 年推行的市场化改革中存在着一些问题，探讨如何建立新的为农村发展提供优质、 高效、便捷、公平服务的有效模式和机制。 二、国内研究综述 “乡镇事业站所是代表乡镇政府和上级职能部门直接执行国家意志、主要履行 农村公共服务职能的政府机构” 5，应该为农村发展提供所需要公共服务。然而，在 我国“压力型”的体制下，乡镇事业站所逐渐演变为国家在发展初期从农村汲取资 源的“吸管” ， 而它的公共服务职能却逐渐淡化了。随着我国农村经济、政治、文 化、社会的进一步发展，农民在生产、生活等方面的要求呈现出多样化、动态化、 专业化等特点，事业站所原有管理体制、运行机制、机构设置和人员知识结构、年 龄结构老化等因素，制约了站所职能的发挥。在我国乡域治理机构中，不同历史阶 段不同类别的乡镇事业站所的职能定位和运转状况如何、改革动力和改革目标是什 么，这些问题的解决对于我国基层政府改革具有重要意义。因此，乡镇事业站所的 改革始终是乡镇机构改革的重点和难点，同时也是公共管理学界关注的领域之一。 在学术领域，学者们从不同的学科角度对乡镇事业站所进行分析和研究；在实践领 域，政府官员和基层站所工作人员也从工作实际出发，探求乡镇事业站所的改革方 向。 在学术领域，把乡镇事业站所改革作为研究对象做学理性分析的很少，相关研 5 袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学,2006:p9 绪论 3 究成果也不多。 “专门以乡镇事业站所，即七站八所,为研究对象的著作有许小青主 编的中国农村公共服务 。作者在书中从农村社会公共服务的角度，以内蒙古乌兰 察布盟、山东蒙阴县、四川等地区的实地调查资料及相关统计资料为基础，基于对 体制变革和各机构的财力变化分析，详细梳理了建国后农村公共服务制度变迁，对 当前中国农村公共服务供给状况及其存在的问题进行了深入的探讨”。 6学者袁方成 的“ 使服务运转起来-基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究一书以基层治 理转型中的农村公共服务为研究主题 7，通过对湖北咸安乡镇事业站所的历史发展、 改革背景及进程的考察，解释和说明乡镇站所改革的原因、动力及成效，总结我国 农村公共服务改革后的新模式及其组织结构、功能、运行方式等方面的特征，讨论 农村公共服务体系的变革与基层治理转型之间的内在关联，并归纳这一重大变革所 呈现出的政府和乡村社会之间新的关系模式及发展走向” 。 8谭同学从社会学角度，以 乡镇水利站和司法所为例， 分析了乡镇机构生长的逻辑：“理解乡镇机构的生长逻辑， 必须将其置入国家、社会与官僚机器三维视野中予以考察。它是国家权力的“集装 器” ， “又有乡村赋予的社会权力，还具有拓展自主利益的官僚权力，依靠强制性和 规劝性技术实现权力的弥散。由于信息的不对称性和农民的分散性，对乡镇机构权 力规训的软弱正在侵蚀其正常生存机制”。 9徐勇在 “服务下乡” ：国家对乡村社会 的服务性渗透兼论乡镇体制改革的走向中认为： “国家力量向乡土社会渗透， 进而对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合，是现代国家建构的一般趋势。 除政权下乡等一系列国家控制性渗透外，中国还有一种特殊的国家渗透方式， 这就是通过七站八所等机构，为农民提供公共服务，在服务中将国家力量渗透 于农民的日常生产和生活之中。正在进行的乡镇体制改革，不是简单地取消七站 八所，而要从现代国家建构的角度，完善乡村公共服务体系，通过服务重新建构 国家权威”。 10牟晨晖认为： “在乡镇一级政府里，县级派驻在乡镇的机构就有 20 多 个，这些派驻机构以县管理为主。这种条块分割的县乡行政管理体制，不仅妨碍了 县级政府自身工作效率的提高，也造成乡镇政府功能不全，责权失衡，乡镇难于发 挥基层政府的行政管理作用” 。 11学者王慧平认为乡镇事业站所存在条块分割矛盾， 6谭同学.乡镇机构生长的逻辑楚镇水利站、司法所政治生态学考察d.华中师范大学,2004:p3 7徐勇.“服务下乡”:国家对乡村社会的服务性渗透兼论乡镇体制改革的走向j.东南学术,2009(1):p23 8袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学,2006:p19 9谭同学.乡镇站所的政治生态学研究d.中国知网. 10徐勇.“服务下乡”:国家对乡村社会的服务性渗透兼论乡镇体制改革的走向j.东南学术,2009(1):p24 11牟晨晖.县乡行政体制改革：农村税费改革背景下的重构d.浙江大学,2004:p11 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 4 应该通过整合乡镇事业站所，转变职能为解决途径之一。乡镇事业站所的改革从长 远看，要在划分公益性服务和经营性服务的基础上，按照建立“养事不养人”的原 则，公益性职能加大财政投入力度；经营性活动要逐步走向市场。事业站所的改革 要确保改革后对“三农”的服务力度不削弱，农民能真正受益。 12 在实践领域，各地政府在历次乡镇机构改革中，也不断对乡镇的事业单位-乡 镇站所进行改革。学者围绕各地的条块关系和市场化取向改革进行了理论阐释。咸 安政改“针对乡镇事业站所存在的人员、机构日益膨胀，事权不清、人浮于事、效 率低下，管办不分、功能错位、服务无力等问题，咸安区按照“行政职能整体转移、 经营性职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，进行了站所转制和身 份置换；然后变养人为养事，建立起以钱养事的公共服务新机制” 13。 河南省社会科学院课题组在乡镇事业单位体制改革研究中认为： “归并七站八所，分 区域设置行政站所，将设置过多、过散的乡镇事业站所归并为若干个服务中心，实 行综合设置和总量控制” ；理顺条块关系和行政层级关系。 “乡镇站所要面向农业生 产，推动农业社会化服务，逐步建立起自我积累、自我完善、自我发展的农业社会 化服务中心和运行机制”。 14贺雪峰认为： “湖北省推行的乡镇事业站所以钱养事改 革，在实践中是不成功的，在理论上是无依据的。市场化取向的改革没有考虑到农 村专业化的公共服务存在着服务供给方与服务接收方的严重信息不对称，存在着短 期服务与长远规划的不衔接， 存在着公共服务供给市场本身的不完善和不完全” 。 15马 斌、徐越倩认为： “要推进七站八所的整体转制，必须着力构建新的乡村公共服 务体系；要打破乡镇块块，按照精简、统一、效能的原则，以县域为单位重新设置 公共管理和公共服务体系，按公共服务的性质和需要以及相应组织的服务功能和经 营管理成本设立相应的组织和机构，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务网络 和服务体系。在乡镇体制及七站八所的改革中，要本着养事不养人的原则， 坚持市场取向，大力推进七站八所的市场化、社会化及民营化，将竞争机制引 入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和社会组织参与和提供公共服 务，实现公共服务和社会管理的社会化、多元化和契约化，并建立政府与这些社会 组织和经济组织之间的伙伴关系和合作关系，形成以县域为基础、以政府 12王慧平.中国农村改革与发展:从税费改革到综合改革m.北京:中国财政经济出版社,2007:p112 13吴理财等.“以钱养事”何去何从？基于湖北省成安区乡镇事业单位改革的调查与思考j.决策咨询通讯, 2009(1):p37 14河南省社会科学院.乡镇事业单位体制改革研究j.中州学刊,2005(3):p67 15贺雪峰.“以钱养事”为何不宜推广j.决策,2008(6):p23 绪论 5 为主导、 公私合作的多元化乡村社会服务体系”。 16党国英认为把传统乡镇事业站所， 即“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实 行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公 共服务职能。改革乡镇事业站所体制，实行政事分开，将其原来承担的行政管理职 能交给乡镇政府、行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务 分开，公益性服务由政府购买，经营性服务由用者付钱。在改革中，可以考虑将某 些站所转为农村中介组织或公益性服务机构。 “一些乡镇机构如果不承担公共服务职 能，则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为专用支付券 发给农民，由农民在市场上用这种准货币购买服务，促成有关组织的竞争，而 接受专用支付券的组织可以向发行者（政府机构）兑换货币”。 17陈少勇论述了 将属于乡镇管辖的七站八所分为两类:“一类是中介服务的站所，由农村经济性中介 组织合并和取代，逐步推向市场，加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务， 及时提供产前、产中、产后服务，对服务型站所，可引入市场机制，探索企业化、 社会化的路子；对社会公益性的事业单位，政府可给予适当扶持，积极鼓励社会力 量兴办。另一类是兼有行政职能的站所要实行政事分开，将行政职能交由政府承担， 并入职能办公室或上收到县政府” 。 18李立秋、张真和认为目前推广的“政府花钱买 服务，以钱养事不养人”的改革与科学发展观相抵触，与法律规定相矛盾，与中央 一号文件有偏差。 19政府不能在涉农领域推广“购买服务” ，理由是： “公益性农技推 广是政府联系农民群众的桥梁和纽带；多数公益性农技推广职能无法按照市场经济 规律定价和购买 ；公益性农技推广具有很强的专业性，用购买的方式提供公 益性农技推广服务，必然丧失其普惠性”。 20秦海生、杨海清等人认为必须保持乡镇 农机推广机构的完整性，不能简单的将其推向市场，使农技推广机构造成新的线断 网破。农机科技推广是公益性政府职能，不能削弱，农机科技推广服务也不适用于 “购买” 。要从界定政府职能入手，把应该交由市场办的事情交给市场机制去办，从 而集中人力、物力、财力把政府的职能履行到位。 21陈子龙、曾江榕建议在目前乡镇 事业站所职能行政化、经费短缺、人员素质滞后于生产发展要求等现状，应逐步撤 16马斌等.乡镇改革重在乡镇功能的重构j.浙江经济,2006(14):p21 17曾维涛.取消农业税后乡镇治理的几点思考j.金融与经济,2008(9):p18 18陈少勇.关于当前我国乡镇机构改革实践走向的研究j.福建师范大学学报（哲学社会科学版）,2006(1):p58 19苏祖安.中国农村农技推广公共服务探讨湖北省 w 区实证考察d.华中师范大学,2006:p16 20严非平.农技推广体系不能网破人散j湖南农业,2006(4):p41 21秦海生、杨海清、曹新成.必须保持乡镇农机推广机构的完整性j.农机科技推广,2005(12):p26 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 6 销乡镇站所。 22项继权从条块管理体制角度认为： “应清理七站八所，精简条 条，破除块块，改七站八所为条块分离，重新构建农村基层治理体 系”。 23 综合以上目前乡镇事业站所改革的价值取向和研究成果，对乡镇事业站所改革 研究是对策分析多，理论研究少；相关的研究成果大多局限于对特定历史时期内乡 镇事业站所存在的问题和解决问题的对策方面。对现在流行的养事不养人的改革中 存在的问题分析的较少。本文在对长子县事业站所改革历史回顾基础上，分析 2006 后市场化取向改革成效，对站所以后的进一步健康发展提出自己的拙见。 三、研究方法 本文使用了文献研究、实地调研、调查问卷等研究方法。 1、文献研究法。主要是通过查阅专业书籍、互联网等方法检索了我国关于乡镇 站所改革的相关文献，了解国内乡镇站所改革的现状及存在的问题。同时查阅了长 子县站所成立、发展和改革等方面的基础性资料。 2、社会调查法。主要通过走访县乡站所工作人员、种养殖户和部分村干部，对 所研究的内容进行实地调查和访谈，取得了比较详实、准确的资料，保证研究的可 信性、精确性。 3、问卷调查。根据确定的研究对象、目标和内容，选择了有代表性的问卷调查 对象，对有代表性的乡镇的不同群体发放调查问卷，及时收回问卷，保证被调查对 象意愿的真实性。 四、个案基本情况 长子县位于山西省境东南，长治市西南侧。长子，相传是上古尧帝长子丹朱的 封邑，因此而得名，秦为上党郡治。西汉署长子县，上党郡治此。汉魏俱为长子县， 东晋十六国时，慕容永据长子称帝，是为西燕国都。北魏仍为长子县，北齐废。隋 开皇九年寄氏县来治，于十八年改寄氏为长子。从此，县名历代均不改。县域内， 山川交错各占疆域一半，是山西省农、牧业生产大县、强县，历史上素有“米粮川” 之称。 长子县国土面积 1029 平方公里，占全省比重 0.66%，山区丘陵占 504.8 平方公 里，平川占 524.2 平方公里。人均占有土地面积 0.00294 平方公里，占到全国人均 占有量（0.00741 平方公里）的三分之一强，人均土地资源缺乏。和中部地区的大部 22陈子龙、曾江榕.乡镇事业单位的改革调查与思考j 23项继权. 改“七站八所”为“条块分离”j.决策咨询,2003(5):p34 绪论 7 分市县一样，长子县也是个农业占比重较大的县。正因为如此，长子县所面临的一 些问题在中西部地区具有普遍性。 长子县在 2000 年乡镇撤并前，辖 5 镇、18 乡，399 个行政村。2001 全县 23 个 乡镇合并为 7 镇 5 乡 2 个管理中心：丹朱镇、鲍店镇、石哲镇、大堡头镇、慈林镇、 色头镇、南漳镇；岚水乡、碾张乡、常张乡、南陈乡、宋村乡；横水和王峪两个管 理中心。 五、研究内容 本文第一部分为绪论，主要梳理了在学术领域和实践领域，各级地方政府在乡 镇事业站所改革中理论探索和具体做法，了解我国目前乡镇事业站所改革的研究进 展，整理已经取得的成果，并归纳出其中存在的问题。绪论部分，还介绍了研究样 本的基本情况和使用的研究方法。第一部分以长子县乡镇事业站所改革为个案，分 析乡镇事业站所在人民公社时期的实际运作特点，展示乡镇事业站所的职能变迁和 运行的逻辑。第二部分分析了税费时期，在现行的体制内，长子县乡镇站所的改革。 在农村改革开放政策的推动下，农民的需求出现多样化、专业化和特色化的特点， 乡镇站所围绕农民的新需求，进行了改革，但是只是在体制内的条块关系的简单的 调整，改革成效不明显。第三部分论述了在农业税费取消之后，新农村建设的背景 下，为有效解决事业站所存在的问题，长子县在省、市改革精神指导下，突破原来 改革思路的局限，选择了市场化取向的改革；第四部分探讨了在推进事业站所改革 中存在的不足；第五部分针对改革中出现的一些问题和困惑，结合实际，提出乡镇 站所未来的发展之路：在坚持市场化改革中，构建以站所为供给主体，以农民需求 为服务导向的多元化的公共产品和服务的模式。结束语中总结了本论文中的可能创 新之处以及存在的不足。 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 8 第一章 人民公社时期站所的职能与运作特征 1.1 人民公社时期农村公共服务组织长子县乡镇站所的成立 恩格斯认为：“一切政治权力起先都是以某种经济的、 社会的职能为基础的” ，“政 治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这 种职能时才能持续下去。 ” 24国家职能包括两个方面：进行阶级的政治统治和实施公 共的社会管理。因此，国家是实施阶级统治的工具，同时也是管理社会事务的公共 机关。国家正是通过对社会事务实施公共管理，使社会处于统治阶级期望的那种有 秩序的状态，从而维护、巩固掌握国家权力的统治阶级对国家的政治统治。不论统 治阶级主观上是否愿意，为了维护其实施阶级政治统治的根本利益，国家都必然要 承担某种社会职能。 “为社会公众提供服务并执行社会责任，是任何政府赖以存在和 发展的必要前提和基础” 。 25新中国成立以来，由党领导下的各级政府，主要承担着 全社会的管理职能和分配功能，形成了“政治主导型” 26的经济和社会体制，国家的 组织边际直接达到了整个农村社会。 新中国成立以后，国家对乡村社会政治及经济事务实行全面的和集中的管理， 对乡村社会事务的不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理， “七站八所 的设立正是部门管理的产物和表现。乡镇事业单位主要是县市在乡镇基层设置的各 种站、所，人们习惯地称之为乡镇的七站八所，是乡镇直属事业单位 块块部门和县级直属条条部门延伸到乡镇的派驻机构的一种通称。站所是 代表乡镇政府和上级职能部门直接执行国家意志，主要履行为农村的经济和社会发 展提供公共产品和公共服务的政府机构。它直接面向农村社会和农民，其功能的发 挥影响到农村经济、社会发展和农民生产、生活的方方面面，也是基层政府和农村 社会及农民发生互动关系的重要渠道”。 27 因此， “作为乡镇的事业单位，七站八 所是为了社会公益目的，由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办 的，从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织”。 28 长子县乡镇事业单位的站所，包括设置在基层政府的 20 多个服务性质的站所， 24恩格斯.反杜林论 、 马克思恩格斯选集第三卷,人民出版社,1995:p222、219 25袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学 ,2006:p5 26陶东明、陈明明.当代中国政治参与m.杭州:浙江人民出版社,1998:p189191 27袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学, 2006:p8 28袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学, 2006:p9 第一章 人民公社时期站所的职能与运作特征 9 站所职能的不同，管理权限也不一样，有的站所管理权归县级职能部门，有的站所 管理权在乡镇政府，还有一部分是属于乡镇政府和县级职能部门共同管理。 1.1.1 事业站所成立的时代背景 “人民公社是现代中国计划经济体制下农村社会组织的基本形式。1958 年，在 中共中央的号召下，全国各地农村以乡为单位普遍成立了人民公社；1978 年以后， 随着中国农村改革的全面展开，人民公社制度逐步解体。因此， 19581978 年的中 国农村通常称作为人民公社时期” 。 29 在人民公社时期的国家政权体系中，为获得生存能力、汲取资源的能力以及推 进社会发展的能力，实现国家对农村政治、经济、文化和社会生活等各方面进行有 效控制，同时为农村提供有效的全面的公共产品和公共服务，全国各地的人民公社 开始着手建立农村技术、水利、畜牧、农机、林业、卫生、教育等相关管理机构和 服务体系，以更快地推动农村地区的经济发展和全面整合，为国家实现大规模工业 化准备基础和条件。 30长子县在 1958 年形成“政社合一”的基层政权，在广大农村 成立了人民公社，人民公社是“工农商学兵”相结合的政权形式。从 1958 年开始， 长子县的县级政府部门逐渐建立和完善，1964 年县级政府机构有 21 个。随着县级职 能部门的成立，为了履行这些部门对应的农村服务职能，在基层政府（人民公社） 开始设立对应的事业机构，这些事业机构在完成上级政府分配的行政工作同时，还 依据自身机构的特点，为农村生产发展和农民基本生活提供必要的服务。这样，在 基层政权中逐步成立了对农服务的组织机构-事业站所。 人民公社中设立的为农服务的机构图 图 1-1 人民公社中设立的为农服务机构图 29周环.建设社会主义新农村中农村公共产品供给制度研究j.西南财经大学,2007:p20 30袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学,2006:p21 人民公社 农 技 站 农 机 站 农 经 站 畜牧 兽医 站 广 播 站 文 化 站 林 业 站 供 销 社 粮 站 卫 生 院 计 生 站 土 管 所 经 管 站 邮 政 所 信 用 社 供 电 所 派 出 所 工 商 所 派 出 所 统 计 站 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 10 1.1.2 人民公社时期长子县七站八所的成立 山西长子县有三十万农村人口，在 1958 年的“大跃进”和人民公社化运动中， 全县 30 个乡划并为 10 个人民公社。1961 年，又增设 4 个人民公社，至 1963 年全县 共辖 23 个人民公社，394 个生产大队。 表 1-1 站所成立时间 站所名称 始建时间 说 明 兽医站 1950 兽医总站属于公助民办单位，下设 4 个分站。1963 年改称县兽医院，同时转为事业单位占 事业编制。1983 年单位名称改为县畜禽保险服务中心。1985 年单位名称为畜禽防治站。 司法所 1982 1982 年，在全县 8 个乡镇配备一名工作人员。2004 年，在乡镇合并后，司法所实行条块 结合，以条为主的管理方法。 财政所 1992 1975 年 12 月恢复县财政局，从 1992 年起，全县 23 个乡镇相继设立了乡镇财政所。 统计站 1983 1978 年 7 月，重新成立县统计局。1983 年 12 月起，各乡镇相继成立统计站，配设专职统 计员，共招收乡镇统计员 23 人。 土管所 1988 1982 年 10 月，县农牧局设立土地办公室负责全县土地管理。同时，设立乡镇设立土管所。 各乡镇配备了土管员 25 人。 工商所 1995 1972 年 5 月，成立了县工商局。1995 年，全县设有城关、鲍店、石哲、宋村、东田良、 色头、南漳等 7 个工商所。 农技站 1975 1975 年，成立县农科所，恢复县农技推广站，1982 年，农村实行经济体制改革后，生产 队科技小组明显减少，代之而起的是全占县农户 5.6%的科技示范户，种植和养殖专业户。 文化站 1979 1952 年，县辖 7 个乡都设立基层文化站。1979 年后，根据省关于建立公社文化站的通 知 ，首先在 6 个公社恢复和建立文化站。到 1985 年底，全县有文化站 23 个，每站配 1 名工作人员。 计生站 1979 1970 年 5 月，县成立计划生育指导站，归县卫生局领导，负责宣传指导节育技术。1984 年，县计划生育领导组改为县计划生育委员会，成为县人民政府的一个职能部门，并相继 在各乡镇配备了计划生育助理员。1989 年起，由计生协会办公室和计生办组成。 林业站 1967 1978 年 5 月成立县林业局。1980 年，23 个公社个配设一名林业管理员。 水利站 1975 1975 年，各公社设立专职水利员一名，管理本社水利、水保事业。1982 年后，按水系、 灌区为单位设置了 10 个水利水保服务中心。 农机站 1973 1959 年，县农业局设立农机科，负责经管全县农机事宜。 派出所 1945 邮政所 1953 1973 年恢复为邮电局，设邮政班组 4 个，农村设支局 3 个，邮政所 7 个。 信用社 1950 1952 年，全县设立 3 个信用社。1965 年，全县增加至 23 个信用社，下设 4 个分社，共有 干部职工 74 人。 粮 站 1955 1958 年，在县城设立了中心粮站，在 12 个公社设立站库。1977 年，增设 17 个粮站。 供销社 1941 1985 年有 23 个县乡供销社，301 个供销分店。 1.2 人民公社时期长子县站所运作特征 人民公社时期的站所，作为政府组织的载体，它承担着两项重要职能：一是为 第一章 人民公社时期站所的职能与运作特征 11 农业生产和农民生活提供所需的公共产品和服务；二是对农村社会组织管理以及意 识形态传播。 表 1-2 事业站所职能 名称 人员 服务管理职能 农技站 5-7 人 农业技术推广、新技术示范、实验农技人员培训、病虫害防治等 水利站 5-7 人 管理县乡两极水利设施和服务农业生产发展 农机站 3-5 人 大型农业机械管理、农业机械维修与保养、农机使用安全监督、新型农机具推广、 技术人员培训等 经营管理站 4-6 人 社队财务管理与监督、农村经济规划、集体财产管理等 畜牧兽医站 3-5 人 全县畜牧、兽医的管理和服务工作 供销合作社 30-50 人生产资料与生活资料供应、农产品统一收购、化肥农药专营等 粮 站 10-20 人和计划经济相适应的粮食管理和服务 卫 生 院 10-15 人农村的疾病防治与宣传 广播站 2-3 人 宣传国家政策、在农村发展中涌现的好人好事好经验、种养殖技术等 1.2.1“条条管理” ，政事不分 在计划经济时期，基层政府中事业单位运行所需的办公经费是由国家财政予以 保障的。基层事业站所在我国的行政管理体制中，逐步具有了行政化的倾向，成为 基层政府的一个带有行政职能的部门，行使基层政府的部分行政管理权。 人民公社时期“七站八所”的组织结构特点，是与我国农村生产力的发展水平 相适应的，是县级职能部门在公社设立的垂直性的服务机构，国家通过这些设在基 层的事业站所，为农村发展提供服务，也就是“公共服务供给部门化” ，实行 “条 条”管理。在人民公社管委会中除了党政领导和工作人员之外，事业站所由县直有 关职能部门实行垂直化的管理。 “各类事业站所都是上级行政或事业部门的下属机 构，其业务活动服从于上级部门的计划安排。这些站所成为上级政府各部门在基层 的腿” 。 31这种结构的一个突出特点是“由于不存在功能的分殊，仅仅存在地域的分 殊，不存在一个独立的、以履行国家管理和服务职能的专门性机构”。在基层政府 中，党政领导经常把党政工作人员和站所人员混淆使用，完成上级政府通过行政命 31袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学, 2006:p13 乡镇事业站所改革研究以长子县乡镇事业站所改革为例 12 令下达的工作目标任务。在这种体制下，站所人员为了能更好的从基层政府获得发 展所需的资源，从事着大量的非本职的工作，而自己的服务工作却受到影响，因此， 形成了站所与基层政府党政机关之间的政事不分。 1.2.2“服务同质” ，管办不分 “在我国政府体系中，基层政府的公共决策机制是自上而下的，基层政府及各 级集体组织是唯一的供给主体，基本上垄断了政治、经济和社会资源，几乎所有的 产品和服务，不论是公共产品还是一般消费品，都是通过高度集权的计划方式来提 供，所提供的农村公共产品的内容、数量、质量和渠道等等决策都采取的是垂直单 向的行政命令方式，在农村公共服务的提供方面很少有普通农民的民众参与”。 32在 人民公社时期，我国农村的生产力发展水平很低，农民在生产和生活中表现出所极 大的趋同性。这种生产力发展水平，就决定了广大农民对农村公共服务和公共产品 需求表现出同质性的特点。 “事业站所的运行严格遵循着上级政府和各级职能部门的 各项计划，根据中央政府统一组织和安排向农村提供支持和服务。在国家统一的安 排下，按照计划和集体组织的需要向农村提供产品和服务” 。 33同时，站所在基层政 府的领导下，对农村的各项事务进行全面的管理。 “管理和服务职能合一，不仅要负 责组织农民的生产经营，提供农业生产资料，也帮助农民改造耕地、建设水利、公 路等基础设施建设，同时还解决诸如公共卫生、社会保障等公共事业问题”。 34 1.2.3“财政包干” ，社队筹资 在县级财政拨付一定资金的基础上， 站所所需办公经费主要是由公社和大队 （小 队）共同筹资，工资及其办公经费由县、公社财政统一发放。农村基层集体组织的 经济收入，被纳入到公社财政或县级财政中，在此基础上提供农村公共服务所需的 资金。 35在县级财政不能满足经费所需，农村集体经济组织是另外一种重要的筹资渠 道。比如，在农村进行农田水利、乡村公路等公共基础设施建设中，由于县乡财政 困难，资金短缺，农村的生产队和生产小队等集体经济组织就可以组织村民投入义 务工和集体的部分资金等形式弥补建设资金的不足。这种形式的筹资筹劳在人民公 社时期， 在农村公共事务发展中， 起了非常重要的财政支持作用。 长子县在 1965 年， 32袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学, 2006:p13 33袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学.2006:p17 34袁方成.使服务运转起来:基层治理转型中的农村公共服务湖北咸安乡镇事业站所改革研究d.华中师范大 学.2006:p23 35袁方成.使服务运转起来:基层治理转