（行政管理专业论文）交易费用视角下的公共服务外包.pdf

摘要 公共服务外包是指在公共服务的供应过程中引入市场竞争机制， 由私人企业而不是政府生产公共物品和服务。政府通过合同把生产公 共物品的职能转移到私人部门。目前在世界范围内许多国家都采用外 包，目的在于减少政府开支，遏止政府规模的扩张，提高公共服务的 质量。对于公共服务外包的研究已经成为西方学术界的热点。但是我 国行政学界对公共服务外包的研究基本上还是空白。 本文从交易费用的角度分析外包，试图找到影响政府外包决策的 关键因素，以及在外包之后政府如何实现对外包的管理。文章首先对 公共服务外包的理论进行了简单综述，然后从影响交易的三个维度即 资产专用性、任务复杂性和市场竞争性进行了综合分析，并总结出政 府外包之前的事先决策。在文章的第四部分，概括了政府在外包之后 所必须具备的能力，以及转型国家的外包对政府能力的要求。在文章 的最后一个部分，进行了简单的总结并提出了展望。 关键词：交易费用公共服务外包 a b s t r a c t c o n t r a c t i n g o u to fg o v e r n m e n ts e r v i c e si st h a tt h em e c h a n i s mo f m a r k e tc o m p e t i n gi n t e r v e n e si nt h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e s ，p u b l i c g o o d sa n ds e r v i c e s a r ep r o d u c e db yp r i v a t es e c t o rn o tb yg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tt r a n s f e r s t h ef u n c t i o no fp u b l i cs e r v i c e s p r o d u c t i o n t o p r i v a t es e r v i c e st h r o u g h c o n t r a c t a tp r e s e n t ，m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l d a d o p tc o n 仃a c t i n go u tt or e d u c eg o v e r n m e n te x p e n d i t u r e ，h o l db a c kt h e s i z eo f g o v e r n m e n t ，i m p r o v e t h eq u a l i t yo f p u b l i cs e r v i c e s a l t h o u g ht h e s t u d y t o c o n t r a c t i n g o u th a sb e c o m ef o c u so fw e s t e r n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，i ti sb l a n k i no u rc o u n t r y b a s e do nt h ee c o n o m i cc o s t ，t h i sa r t i c l e i st ol o o kf o rt h ec r i t i c a l f a c t o r sd e t e r m i n i n gc o n t r a c t i n go u t ，a n dh o w t oa d m i n i s t r a t ec o n t r a c t i n g o u tf o rg o v e r n m e n t t h i sp a p e rd i s c u s s e st h eb a s i ct h e o r yo fc o n t r a c t i n g o u tf l r s t l y ，t h e ns u m m a r i z ep r e d e c i s i o no fc o n t r a c t i n go u to ns p e c i f i c a s s e t s ，t a s kc o m p l e x i t ya n d m a r k e tc o m p e t i t i o n i nt h ef o u r t hp a r to ft h e a r t i c l e ，t h ec a p a b i l i t yo fg o v e r n m e n ta f t e rc o n t r a c t i n ga n dt h ea b i l i t yo f t r a n s i t i o n a lg o v e r n m e n tf o rc o n t r a c t i n go u ta r eg e n e r a l i z e d t h el a s tp a r t r e c e i v e sc o n c l u s i o na n dc o n c e i v e so f av i s i o n 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公拭服务外包 交易费用视角下的公共服务外包 1 引言 从上个世纪的七十年代末八十年代初开始，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行 政改革浪潮。这样的行政改革“是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既 是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉 适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的后层级制行 政模式，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传 统的行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。” 【1 】在这些行政改革模式中，民营化更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公 众的需求。- - 在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其 他机构作用的行动 2 】成为主导的变革策略。民营化不仅对发达国家产生了巨大 影响，也给发展中国家带来了巨大的变化。这说明全世界正在经历一场深刻的变革， 其内容包括政府的重新定位，摆脱自上而下的集权管理方式，抛弃曾经占支配地位 的观念。人们正在努力建设一个“由充满爱心的知识精英组成、有良好动机驱动、 有权力、积极的和干预主义的”政府。对于公共服务的民营化而言，公共服务外包 是其最普遍的方式。在实践方面，公共服务外包在许多国家包括发达国家和发展中 国家得到普遍应用。在学术领域，以e s ，s a v a s 和d o n a l df k e t t l 等人为代表的公 共行政学者作出了重要的贡献。与国际社会相比，中国公共行政学者目前对公共服 务的外包还没有进行太多的研究，尽管公共服务外包的实践已经在多个领域展开。 理论研究和实践的发展并不相称，公共服务外包的理论研究在中国还没有得到应有 的重视。公共服务外包在中国的展开为本文的研究提供了一个契机。在当前国外对 公共服务外包的研究很多是局限于一般理论的研究，很少站在其他的角度分析外 包。本文力图运用奥利弗e 威廉姆森的交易费用经济学来分析外包，特别是用交易 费用的方法来看待政府在公共服务外包的事前决策以及事后对外包的管理的能力。 本文在第二部分对公共服务外包的基本理论综述的基础上，第三部分按照交易费用 【“局志忍主编：当代国外行政改革比较研究，北京，国家行政学院出版社，1 9 9 9 ，4 页 闭e s s a v e ：l 民营化与公私部门的伙伴关系，北京，中国人民大学出版社2 0 0 2 年 l 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 经济学提出的任务复杂性、市场竞争性和资产专用性这三个维度对外包的条件进行 分析，并就此提出政府在外包之前必须进行的相应的决策。在第四部分，分析了政 府对外包管理的能力，并提出了政府在外包合同签订之后对合同如何管理、对外包 如何监管提出了相应的办法。 2 公共服务外包的基本理论一个综述 上个世纪七十年代末八十年代初公共服务外包理论在欧美国家首先得到发展。 这一理论的发展与当时的历史背景是分不开的。里根主义和撒切尔主义导致了这两 个国家的国有企业私有化。在众多的国有企业私有化之后，他们的脚步并没有停止， 逐渐涉及到政府提供的公共服务。从此，公共服务也走入了民营化时代，外包则是 公共服务民营化最普遍的方式。公共服务外包理论则是与其实践相半而生的。考察 公共服务外包理论就必须从其发展的背景开始探讨。 2 1公共服务外包的理论背景 在传统的行政管理理论中人们普遍存在这样的共识：公共物品和服务的生产、 供应、分配理应该由政府负责，比如国防、监狱，甚至与人们日常生活息息相关的 如自来水供应、公共道路的清扫等。正是基于这样一种认识，人们把政府建设成为 一个高度一体化的超级组织。既然是国防建设，那就必须有制造武器的国有化工厂； 政府办监狱，那么政府就必须有大量的监狱管理人员；政府向居民供应自来水，那 么政府就要使用公民的税收建造自来水厂，并雇佣大量的员工。 公共产品市场是一个不完全竞争的市场，政府很容易地就形成了垄断。这种局 面后来不断遭受人们的批评。批评者认为，政府垄断公共物品和服务的生产、供应， 缺乏竞争，导致公若产品成本高昂，质量低劣，效率低下，而且对于公众的需求反 应过于迟钝。缺乏回应性，限制市场机制的作用。我们可以把政府的这些现象用“政 府失灵”来概括。 3 1 造成政府这种现状的原因并不是“政府的工作人员懒惰或者是 他们没有能力，而仅仅是因为资源在一个垄断的环境中运作，管理者缺乏激励，他 们不和别人竞争”。f 4 】公共选择理论对政府失灵的分析促使他们寻找解决的方法。 芝加哥学派把这些方法概括为“重新创造市场”。尼斯卡兰提出的改革思路是在行 纠萨缪尔森是这样给政府失灵下定义的：当舀家行动不能改善经济效率或当政府不能把收入再分配给不恰当 的入时，政府失灵就产生了参见微观经济学( 第十六版，华夏出版社) 【 1 a b b 西sf a j k h a 蛳i p v a 士i z a i i o n ：卸o v e r v i e w j o u r n a lo f o r g a n i z a t i o nc h a n g em a n a g e m e n t , v o x 6n o 3 ，1 9 9 3 p p2 4 - 4 2 2 浙江大学硕士学位论文交易费用视角下的公共服务外包 政机构之间引入竞争和将私人市场办法运用扩大到公共服务的生产中去。尼斯卡兰 认为，许多由公共部门提供的服务如清楚垃圾、消防、医院、邮政、公共运输，如 果改由私人部门来提供，效率会提高。这些公共物品的生产可以更广泛地依靠私人 投标制度。米尔顿弗里德曼虽然不是公共选择学派的成员，但是他提出的办法深 受公共选择学派的赞同。他在资本主义和自由一书中提出了这样的观点：最好 的社会政策是不妨碍经济规律发挥作用的政策，是充分利用市场解决问题的政策， 而不是硬性取消市场或限制市场机制的政策。1 5j 这些思想促成了民营化运动的兴起 和福利国家主义的衰退。p a u l s d i e n t 是这样解释的：在1 9 8 0 年代发生了一场非常 重要的运动，这一场运动集中表现为更多地依靠私人部门的经济，雨夏少地依靠政 府。在世界范围内，共产主义体系及其中央计划和政府控制的经济的崩溃是这一趋 势最为生动的例子。在菲共产主义社会，这种趋势采取的形式是改革福利国家，并 转向于把私人部门作为公共产品和服务的主要供应者。【6 】在上个世纪的七八十年 代，公共选择理论和新制度经济学深刻影响了行政管理学的发展方向。经济学逐渐 和政治学一样成为行政学的理论基础。新公共管理就是把经济学运用于行政学研究 的个新发展。经济合作与发展组织认为新公共管理是“在各个层级之间、在监督 机构与执行机构之间、在公共的或私人的各生产单位之间引进一种更为契约化、更 具参与性、选择更为自由的关系”。该组织还提出，大多数国家已经不再通过法规 和等级权威来规制行政行为，而是通过“两个主要途径”提高生产力并增强提供公 共产品和服务的能力。其一是：提高公共组织的生产绩效，目的是、提高人员、发 展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。具体内容包括让组 织员工参与决策和管理过程，在推行严格的绩效目标时相应放松管理控制力度：运 用信息技术：改善顾客反馈渠道并强调服务的质量；将供给和需求决策结合起来。 其二是：充分利用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的以及公开的采购体 制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形 态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和保护形式。 7 1 新公共管理的倡导者之一胡德阐述了管理主义的七个要点中，提出了这样的观 点：公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了“订立合同条款以及公开招标程 【5 1 方福前，公共选择理论政治的经济学，中匿人民大学出版社2 0 0 0 1 2 ，第一版，p 2 1 3 ”p a u ls e i d e n s t a t ( c “c o n t r a c t i n go u tg o v e r n m e n ts e r v i c e s p r a e g e rp u b l i s h e r , 1 9 9 9 t n o e c d ( 1 9 9 1 a ) s e r v i n g t h ee c o n o m y b e t t e * , o c c a s i o n a lp a p e r so f fp u b l i cm a a a s c m e n t ( p a r i s ：o e c d ) , p p l l 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 序”，其合理性则在于“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”。对私营部门 管理方式的重视，将私营部门“经证实有效的”管理手段转到公共部门中加以运用。 另外，梅西在提出的公共管理改革的几项目标则有：将私营部门在时间中获得的最 有效的技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身所固有的效率深入到国家行为 中去。【8 】在s a v a s 看来，新公共管理是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著 的特征市将市场机制引入政治领域民营化显然属于新公共管理的主流，体现 了新公共管理的上述所有特征。在新的环境下，公共管理者正在引入管理者参与的 竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务。他们通过凭单制扩大顾客 的选择空间，通过建立公私伙伴关系来满足公众的需求。他们还在出售国有资产和 国有企业，放松规制以便利用市场力量实现政府管制所期望的社会目标。从这个意 义上讲，民营化就是新公共管理”。【9 1 这些新公共管理倡导者所提出的改革方案的目的都是在于缩减政府和官僚制 组织的作用范围。为了达到这一目的，政府服务领域引入了竞争。而如果服务要具 有竞争性，则应将其推出进行招标，而外包就是该过程的一个部分。由此可见，新 公共管理的其中一个核心观念是在公共服务的生产与供应中引入市场竞争机制，使 政府在供应公共服务时更具有回应性。 此外，奥斯本和盖布勒认为应该把竞争机制注入到提供服务中去。他们认为， 竞争至少能带来这些好处：竞争最明显的好处是提高效率：即投入少产出多；竞争 迫使垄断组织对顾客的需要做出反映：竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新：竞争提 高公营组织雇员的自尊心和士气。他们的“企业家政府”在实质上是一个竞争性的 政府。也就是要使政府处于一个竞争的环境中，不仅在政府内部形成一个政府的竞 争机制，而且使政府与私营部门和非政府部门平等地竞争。另外，奥斯本和盖布勒 提出的“掌舵而不是划桨的政府”其实质是要把政府的一些非核心职能通过某种方 式转移给私人部门。这样，政府就可以将有限的资源用于发展核心职能，政府可以 更专注于战略计划。u 叫 所有的改革理念汇成了这样的改革思路：更多地利用市场机制形成了竞争压力 并提供更多的出路选择以便用户选择服务质量更好或价格更低的服务部门以 w h o o d c h r i s t o p h e r a p u b l i c m a n a g e m e n t f o r a l ls e a s o n s 。p u b | i e a d m i n i s w a t i o n , 6 9 ，1 ，1 9 9 1 ：p p 3 - 1 9 1 9 e ss a v a , s ；民营化与公私部门的伙伴关系北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年，p p 3 4 1 3 4 2 藏缝奥颧奉、特德盏稚勒：t 改革政秆：企业家辅神妞伺改革着政府，r 上海：上海译文出皈社1 9 9 6 年，p p 5 5 6 3 4 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公拭服务外包 代替政府提供的服务。私人部门或非政府组织承包服务业也扩大了用户的选择范 围。目前，一些国家的政府正在公共部门建立以业绩为基础的机构并同他们签订正 式的合同，允许他们更加灵活地进行管理，同时要求他们承担完成一定的产量或实 现一定的成果的责任。通过用户参与、客户调查、公布行业服务标准和其他机制增 强公众舆论的足以能够，利用外部压力改进服务的提供。 i u ( 见图2 2 1 ) 扩大现 选择范 加强舆论监督机制 强遵守规章 克尽职守观念 图2 2 1 2 2 公共服务外包理论的本质与特征 在众多关于政府外包的定义中，w a l s h 和o e c d 的定义具有代表性和权威性。 根据他们的定义，政府外包是从外部购买产品和服务而不是在政府机构内部提供这 种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理和供应过程中。特别是直接民营化( 例 如所有权的变更) 不可能的时候，模仿市场的努力，其基本原理是要在服务供应商 之间促进竞争。政府外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部 门。这样一种“进口”市场机制的作法形成了常常被称为公私混合或公私伙伴关 系。传统公共服务分配体系是以国家完全拨款和直接生产服务为特征，而公私伙佯 世界银行编1 9 9 7 年世界发展报告；变革世界中的政府，北京：中国财政经济出版社- 1 9 9 5 年：坤7 5 渐旺大学硕士学位论文 交易费用视角下的公兆服务外包 关系则是使私人部门参与公共服务供应的所有过程，并在一定程度甚至参与社会福 利的供应。一个拨款、采购和生产功链界限分明的体系取代了传统的公共服务供应 体系。公私伙伴关系的方法不是私人部门概念和实践的简单延伸于公共部门，而是 代表在具体时间和条件下对所有可能的参与者潜能迸行认真评估的过程。或者说， 政府外包是“建立在购买者一供应商分离，或者更广泛地说是资源供应商一购买者 一供应商分离的理念基础之上”。通过以上简单论述，可以把政府外包的特征概括 为： ( a ) 政府外包的核心是把竞争机制引入公共物品和服务的供应过程中，用竞争 代替政府的垄断； ( b ) 政府外包的实施条件包括：存在潜在的供应商、服务的产出和质量能够被 界定、政府有能力监督和控制私人供应商的行为，这也是政府外包得以成功的关键； ( c ) 政府能力包括生产、设计和维护能力，外包是把生产能力转移给私人部门， 而政府利用其设计能力决定公共服务的质量和数量规则，即政府并不是把政策制定 和管理职能外包给私人部门。 公共部门与私营部门在公共服务外包过程中通过签订合约建立合作关系。 d n o l a df k e r r 把这种关系称为“政府与市场关系”。【1 2 j 这种关系不同于过去政府处 于主导地位、单向的关系。在过去，“无论如何对公共行政和私营行政进行比较， 人们总有一个印象，认为他们四相互对立的，各自属于一个对立的、性质截然不同 的领域。实际上，公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人的协作完 成的。私营和c 公共之间的界限现在确实变得模糊不清，人们难以说清楚政府界 限从哪里终止，而私营企业的界限又从哪里开始。”【l3 】现在政府与市场是一种平衡 关系。政府与私人供应商合作关系的扩展使人们把目光聚焦在三个重要的问题：第 一，政府依赖于私人合作者做公共事务，这种趋势的增长形成了新的一种公共管理 现象。其次，这种新公共管理的实践很难是统一的。公共一私营合作关系再造了公 共管理的基础，这种关系本身引发了许多问题，而一种管理方法肯定不能解决全部 1 1 2 d o n a l df k e t t l s h a r i n gp o w e r ：p u b l i cg o v e e a i m c ea n dp r i v a t em a r k e t s w a s h i n g t o n ，dc ：t h eb r o o k i n g s i n s t i t u t i o n 1 9 9 3 2 p g 1 1 3 1 菲和克斯丸尼格罗、劳埃德g 尼格罗郭晓来等译公弗行政学简明教程) 北京：中共中央党校出版牡， 1 9 9 7 ：p 】l 6 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 这些问题。第三，政府的作用变了。政府很少作为公共物品和服务的生产者而更多 的是做实际的代理人的监督者。i t 4 在这种关系中其本质上是委托人代理入的合约 关系，而任何和约关系的基本目标只要一个，使代理人能按委托人最大利益行动。 1 4 】 外包原来只是私营部门的行为，在企业中广泛存在。因为在事实上，任何一个 企业都不可能一体化到有能力生产所需要的所有资源。如果一个企业完全靠自己生 产所需要的资源，那么这个企业一定会无比庞大，直至难以运转。而且，这个企业 因为要从事于过多的事物而不能关注自己的核心竞争力。所以企业只能将其精力专 注于有限的核心职能，而将次要职能通过外包的形式分配给外部的供应商。企业最 后依赖承包商而不是自身的员工和设各来满足当前的需要。但是企业外包必须要有 相应的前提条件。首先是市场上有能力承担一个企业某一特定任务的生产者。如果 没有这样的生产者，那么企业外包则无从谈起。其次，市场还必须要有多个供应商， 这些供应商之间互相竞争。因为只有竞争才能加强作为购买者的企业与供应商的谈 判能力。如果企业只是面对一家供应商而别无选择时，企业就丧失了与供应商的谈 判能力，供应商反过来就会挟制企业。在这样的一种情况之下，企业外包就有失败 的危险。政府外包与企业外包之间最大的共同点在于两者都是把原本属于自身的某 些职能转移给外部，而保留自己的核心业务。因此，企业外包的很多经验比如对于 外包之后的合约管理可以作为政府外包的借鉴。两者的不同之处在于政府外包的主 体是政府。另外，政府在外包的时候必须在考虑成本因素的同时又顾及政治性因素。 那么，公共部门为何要将原本属于自己的职能交给私人部门呢? 正如前面所提 到，学术界的努力是促成公共部门选择私营部门的一个相当重要的原因。因为，正 是学术界内部的不断争论、鼓吹，才使得政府决策者尝试着在公共服务供应方面引 入市场机制。学术界为政府决策者采用外包提供了思想动力和理论基础。所以外包 的发生与学术界的努力是无法分开的。当然，这还只是一个方面的原因。a d r c w 和 n a d a 认为，公共服务组织外包的原因可以概括为四个：获得更好的绩效、提高管 理者的能力、提升服务的质量、帮助高级管理人员集中关注组织的核心能力。【l 卅 1 1 4 m i c h a e lj e s c na n dw i l l i a mm c c k l i n g , t h e o r yo ft h ef i r m ：m a n a g e r i a lb e h a v i o a g e n c yc o s t s , a n do w n e r s h i p s t z u c t u r c ，j o u r n a lo f f i n c i a le c o n o m i s t s ，v 0 1 3o c t o b e r1 9 7 6 ：p 3 0 9 i t s a n d r e wk a k a b a d s e n a d ak a k a b a d 女o u t s o u r c i n gi n 也cp u b l i cs e r v i c e ：ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f p r a c t i c e 。 7 浙扛大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 很显然，他们主要不是从组织的角度阐述原因，有失片面，忽略了来自于经济方面 和意识形态方面的原因。s a v a s 把外包的推动力概括为现实压力、经济推动力、意 识形态动力、商业动力和平民主义等方面。政府部门供应公共物品和服务的无效率， 人浮于事，亏损或债务，产品和服务质量低劣，缺乏管理技能，对公众缺乏回应性， 过度的垂直一体化，缺乏营销能力，目标多样化且相互矛盾等等都有可能是外包的 原因。i l6 一份针对政府官员的问卷调查表明，试图削减机构内部支出是实行外包的 主要原因( 占回答者的9 0 ) ：财政方面的压力是采用外包的第二个原因( 占回答 者的5 3 ) 1 7 1 1 9 9 7 年对美国州一级政府官员进行的项调查问及外包不断增加的 原因。答案从多到少依次是：( 1 ) 节省费用：( 2 ) 对外包的有力支持；( 3 ) 增加工 作的灵活性，减少官僚作风；( 4 ) 提高效率；( 5 ) 缺乏人才和管理技能；( 6 ) 推动 创新；( 7 ) 提高服务质量。【l 剐 另外，由于各个国家的情况有所不同，她们采用外包的原因又因此而有特殊性。 欧美发达国家的改革都是主动型的，也就是说是由政府自己主导的改革。相反，在 一些欠发达国家的情况则不是如此。她们的改革很多是在一些国际组织比如世界经 合组织、国际货币基金组织、世界银行的推动下进行的，是被动的改革。因此当地 政府对改革也就丧失了主导性。 2 3 公共服务外包的实践 今天，世界范围内的外包实践已经是相当的广泛了：从发达国家到欠发达国家、 从欧美到亚非拉、从共产主义国家到非共产主义国家都在开展。例如，从上个世纪 8 0 年代初起，新西兰政府将其商业性和其他可以开展竞争的服务业务从公共部门 中分离出来，成立私营性的公司。剩余的有着多种职能的较大部委被分解成若干职 事业单位，由经理根据定额定产合同来领导，自主性相当大( 雇佣和解雇权) 。这 些改革有助于在8 0 年代将原来相当于g d p 9 的预算赤字扭亏为盈余，并使一些机 构的单位服务提供成本降低了2 0 以上。在澳大利亚，维多利亚州的例子尤为突出。 每个地方政府都通过竞争性招标将年度预算的一半项目承包出去，包括复杂的社区 c a p a b i l i t ya n d i m p a c t p u b l i c a d m i n i s t r a t i o na n d d e v e l o p m e n t , d e v 2 1 , 4 0 1 - 4 1 3 ( 2 0 0 1 ) 【旧ess a v a s ：民营化与公私部门的伙伴关系) 北京：中国人民大学出版杜- 2 0 0 2 年：p p l l 6 这一次调查对象为人i s i 超过1 0 0 0 0 的城镇和人口超过2 5 0 0 0 的县的行政长官 r o w a nm i r a n d a a n d k a r l y n a d d e r s e n “a l t e r n a t i v es e r v i c ed e l i v e r yi nl o c a lg o v e r n m e n t , 1 9 8 2 - 1 9 9 2 ，”i nm u n i c i p a ly e a rb o o k1 9 9 4 ( w a s h i n 昏o n , d c ：i n t e r n a t i o n a lc i t ym a n a g e m e n t a s s o c i a t i o n ，1 9 9 4 ) ，2 6 - 3 5 【1 l lk e o n s c h ia n dc i n d yj a s p e r , p r i v a t ep r a c t i c ：a r e v i e wo f p d v a t i o ni ns t a t eg o v e r n m e n t ( l e x i n g t o n , k y ： c o u n c i lo f s t a t eg o v e m m e n t , 1 9 9 7 8 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 社会护理服务。1 1 9 】在美国公共服务外包更是普遍，所涉及的领域也相当广泛，比如 垃圾清理、住宅供应、监狱管理、政府部门的数据收集和处理，甚至国家重要部门 比如国防部的项目。在英国，1 9 8 8 年的地方政府法要求，六种基本的市政服 务必须经过竞争性招标来安排，包括生活垃圾收集、街道清扫、公共建筑清扫、车 辆保养维修、地面维护和和饮食服务等。f 2 0 】在丹麦，多数城市和家私营企业福尔 克( f l a c kc o m p a n y ) 签订合同协议以提供消防和救护服务。大多数人通过这一安排 得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。 在发展中国家，虽然市场和政府的能力都不强，承包出去的可选方案很少。但是只 要服务行业的产出易于界定雨采取直接竞争的方法又不可能时，通过合同外包方式 进行竞争，可以带来有效收益。在巴西，将道路养护承包给私人，比政府雇人节省 2 5 的开支。几内亚供水通过外包提高了技术效益。乌干达政府同非政府组织合作 提供防病治病保健服务，这项工作原来是公共部门的业务。肛列 在中国，政府已经摈弃过去对所有公共服务大包大揽的做法。1 9 7 8 年以来， 我国所进行的改革主要是以市场化为特征，改革对象从最开始的国有企业波及后来 的一些政府部门。政府企业化，公共服务市场化成为最近改革的一个方向。人们从 最开始对市场化改革方案的恐惧转变到对改革的普遍理解和接受。目前私人资本参 与公共服务供应的竞争有两个非常重要的契机。一是改革开放打碎了束缚生产力的 桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的发展，对通信、电力、供水、供气、交通等 公用事业提出了巨大的需求，而原有的由公共部门垄断经营的设施满足不了迅速膨 胀的市场需求。二是原有公用企业的设施随着使用年限的增加，设备老化，急需更 新改造，特别是随着改革的深入，竞争的加剧，政府提供公共服务的弊端日益暴露， 成本高、效率低、亏损大、服务差。这些都成为推动对公共服务改革的要素。 与国际社会不同的是，我们国家进行公共服务外包的使实践并不长，相关的规 范制度的制订也滞后。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部出台了关于加快公用行业市 场化进程的意见。开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，鼓励社会资金、 i l 刚世界银行编( 1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府) 北京：中国财政经济出版杜t1 9 9 8 年；p 8 7 p c t e r y o u n e ，“p f i v a t i z a t i o n e x p e r i e n c e i n b r i t a i n ，”i n p r i v a t i z a t i o n f o r n e w y o r k ：c o m p e t i n g f o ra b c t l c l f u t u r e ， r e p o r t o f t h e n e w y o r k s t a t es e n a t e a d v i s o r y c o m m i s s i o no np f i v a t i z a t i o n 。c d e s s a v a s ( a l b a n y , n y ：1 9 9 2 ) ，2 8 8 - 3 0 4 1 2 i 】r o b e r tlb i s ha n dr o b e r tw a r r e n , “s c a l ea n dm o n o p o l yp r o b l e m si nu r b a ng o v e r n m e n ts e r v i c e s , ”u r b a na f f a i r s q u a l t e n v8 ( s e p t e m b e r1 9 7 2 ) ：9 7 - 1 2 0 嘲世界银行编( 1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府 北京：中国财政经济出版杜- 1 9 9 8 年：p 8 8 9 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与供水、供气、公共交通等市政公 用设施建设，由政府授权特许经营，促成多元化的投资结构，提高行业的运行效率。 该文件还规定，市政公用品和服务价格由政府审定和监管，应在充分考虑资源的合 理配置和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，根据行业平均成本并兼 顾企业合理利润确定收费标准。同时，国家保障投资企业通过合法经营获得的合理 回报。若为满足社会公众或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政 府应给予相应的补贴。 与此同时，公共服务外包的实践也在我国展开。例如，2 0 0 2 年8 月1 日起， 上海就打破公交路线终身经营的惯例，开始向私营资本开放。上海市5 3 家客运企 业获得了上海市9 4 9 条公交路线经营权，其经营年限分别为8 年、5 年、3 年和1 年，有两条线路因企业内部管理不善和服务状况不住而暂缓外包。l 珥另外，杭州市 近来也打算把一些公交线路的经营权推向市场，向社会公开招标。 除城市公交外，城市环境卫生事业也是逐渐开始走向市场化。北京、太原市在 2 0 0 2 年的下半年开始对环卫事业改制。此前，太原市长风大街一年的清扫费用为 1 2 2 万元。推向市场改制后，政府只是以9 6 万元的价格把这条大街的清扫权承包 给一家民营公司。这个环节就节省了2 6 万元。太原市有街道一千多条，如果每 条街道通过竞争性招标平均节省5 0 0 0 院，仅此一项就可节省费用5 0 0 多万元。通 过外包，不仅仅提高了清扫效率，而且节省开支，还促进了环卫部门自身的改革和 管理。杭州在2 0 0 3 年底将要进行的环卫体制改革同样是以市场化为特征。改革之 前，环卫事业作为公用事业的一个组成部门，一直以来都是管干合一的，常常资金 不到位，环卫工人干得不够努力。这样造成的结果是：政府和有关管理部门的监管 效率不高，整个城市环境卫生的保护与维持，也达不到一定的水准。改制后，各区 的环卫工人将各自成立两个公司，一个是负责垃圾产业链的环卫保洁公司，如垃圾 清运、处理；另一个是负责公共服务链的环卫保洁公司，如共厕的保洁、马路清扫、 洒水等。政府将通过招标的方式，下放市区2 0 0 多条道路的保洁工作，各区成立的 两个保洁公司也将在全市范围内竞标。同时，还将不断有新的保洁公司参与到竞标 中来，服务不好的公司将被淘汰。1 2 4 口1 材料来源：2 0 0 3 年3 月1 1 日杭州青年时报) 洲材料来源于2 0 0 3 年9 月2 4 日的杭州( 青年时报) ) l o 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 2 4 对公共服务外包的简要评价 政府外包过程涉及三方主体：政府部门、公众和供应商。外包的影响可以具体 化为对这三方主体的影响。但更富有研究意义的是对政府部门和公众的影响。就公 众而言，政府外包促进公共服务供应过程的竞争，使公众获得质量更高的服务。在 服务被外包之前，公众只有唯一的供应商一政府可供选择。在外包之后，公众面对 的不是唯的供应商，他们可以“用脚投票”，有更多的选择权。此外，私人供应 商出于追求利润的动机，会创造出更富有个性化的服务以满足公众的需要。 对政府而言，通过外包降低成本，减少开支是其基本目的。大量的研究表明外 包达到了政府这一目的。美国洛杉矶县审计局对8 年来该县签订的6 5 1 项承包合同 进行审查。这些合同涉及数据库转换、路面维护、护理服务、饮食服务、洗衣和保 安服务等领域。承包合同额达1 8 2 亿美元，与以前由政府内部机构提供所需的2 6 8 亿美元成本相比，节省了8 6 0 0 万美元，也就是说通过合同承包节约成本3 2 。e s s a v a s 对美国不同地区的同一种服务的研究表明，合同承包能够节约成本达到2 5 - 4 0 。他对不同国家的研究也表明了相似的结果，即合同承包节省资金在2 0 一 3 3 之间。【2 5 】外包对政府的作用更在于影响其运作机制。首先，对承包人的广泛依 赖改变了项目经理和项目产出的关系。项目经理不是直接与政府产品和服务的收益 者打交道，而是和供应商。任务的变化也改变了对政府官员的要求。政府官员发现 自己常常在做他们没有培训过的工作，而他们的专业知识也无用武之地。其次，外 包改变了政治官员和他们所负责管理项目之间的关系。高层政府官员发现他们正处 于只是一知半解的复杂公私关系之中，因为他们花费太多的时间去改善政治关系。 这些行政官员常常不知道外包体系正在发生什么，也不知道需要解决什么问题。第 三，外包改变了选任制官员和市民的关系。如果官员通过合约对管理的项目失去控 制，那么官员和市民的联系会更加松散。最后，外包改变了市民和政府之间的根本 关系，它扩展并使这种关系复杂化。合约激励使承包人对合约设定的目标和负责决 定目标是否满足的政府官员做出回应。因此缔约关系中的顾客常常是契约管理者而 不是市民，即使市民是服务的接受者。市民虽然有了可能参与监督，但是让他们参 与契约的激励是复杂的。所以在确定目标与评估合约过程中，市民可能最终会无所 作为。 【铆e s s a y 越：民营化与公私部门的伙伴关系) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年 1 1 浙江人学磷r 上学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 3 交易费用经济学与政府外包前的决策 政府是否外包公共服务，是由外包过程所产生的交易成本决定的。交易成本就 象是物理学中的摩擦力，抵消外包的收益。外包服务所带来的交易成本与服务自身 的特性相关。政府是否采取外包的政策，应该考虑服务的特性、生产服务是否需要 进行高度的专用性资产投资以及市场的竞争性。为了降低公共服务外包的成本，政 府必须建立相应的机制。 3 1 关于交易费用经济学 交易费用经济学是新制度经济学理论传统的一个重要组成部分。交易费用经 济学的微观分析单位是“交易”。当一种货物或服务跨过某个技术上可分的界面而 被让渡时，交易就会发生。交易的中介是治理机构，如市场、混台制与等级制。交 易成本经济学认为，经济组织的问题其实就是一个为了达到某种特定目标而如何签 订合同的问题。既然是签订合约，那么就必然涉及交易成本的问题。交易成本包括 起草、协商一份协议并为之提供保障措施的事前成本，尤其是在因为各种缺陷、错 误、忽略和出乎意料的干扰而使合约执行被错误匹配时发生的适应不良和调整的事 前成本，还包括运行经济制度的成本。签订合同可以采取不同的方式。首先必须区 分合同签订之前的交易成本和签订之后的交易成本。前者是指草拟合同、就合同内 容进行谈判以及确保合同得以履行所付出的成本：如果合同是一份复台合同，事先 就需要做大量的工作，包括要估计到各种可能发生的情况，要规定签约双方各自作 出哪些适当的让步以取得一致。或者也可以把合同文本写得粗一些，留有余地，遇 到具体问题再由双方仔细敲定。签订合同后的事后成本有以下几种。( 1 ) 不适应成 本，即交易行为逐渐偏离了合作方向，造成交易双方互相不适应的成本；( 2 ) 讨价 还价成本，即如果交易双方想纠正事后不合作现象，需要讨价还价所造成的成本； ( 3 ) 建立以及运转成本，即为了解决合同纠纷而建立治理结构并保持其运转，也 需要付出成本：( 4 ) 保证成本。即为了确保合同中各种承诺得以兑现所付出的成本。 【2 6 】 交易成本经济学借助有限理性和机会主义这两个概念，把握住了人类的本质特 征。前个概念讲的是领悟能力，后一个则用机敏取代了对自身利益赤裸裸的追求。 嗍【美】奥利弗e 戚廉姆森资本主义经济制度：论企业签约与市场签约) 北京：商务印书馆，2 0 0 2 年 1 2 浙江大学硕士学位论文 交易费用视角下的公共服务外包 交易费用经济学承认理性是有限的，并认为应该重视“有限与刻意”这两种含义。 因此有限理性可以理解为那种意图做到理性，但又只能有限度地做到理性的行为。 这是一种获取、储存、重新得到或加工处理信息的有限认知能力状况。一个人没有 足够的知识预见合约未来的不确定性，所有复杂的合约都将由于理性的种种限度而 不可避免地是不完全的。机会主义是指以欺诈手段寻求自利的行为，包括精心计算 的误导、欺骗、混淆或制造其他混乱的努力。应当把机会主义与简单的寻求自利行 为区分开来，就后者而言，个人还是按照他们可靠地遵守的规则进行游戏的。 3 2 交易费用三维度与公共服务外包 交易费用经济学从任务复杂性、市场竞争性和资产专用性三个角度分析交易： 第一，任务复杂性描述的是详细说明和控制交易条件及其困难程度。例如，说 明和测量承包商所提供的食品质量就相对容易一些，而检测计算机硬件的性质就相 对困难。任务复杂性程度在很大意义上决定了：( 1 ) 合同的不确定性这种不确定 性是影响合同双方的：( 2 ) 信息不对称的可能性，以及( 3 ) 影响其他政府行为外 部性的可能性。复杂的任务包括与生产过程本身的性质与成本的不确定性。同样， 交易双方还面临着更多的环境的不确定性复杂活动更有可能受到任务环境不 可预见的变化的影响。不确定性越大，协商成本就越高。成分越复杂，越是有可能 在内部生产而不会选择外包。 信息不对称发生于当一方有另一方没有的相关信息时，虽然信息不对称并不总 是增加成本，但通常情况下会如此。特别是合约涉及“过往经验产品”，高度的任 务复杂性增加了信息不对称的可能。因为它意味着承包人拥有了发包人暂时无法掌 握的信息。因此，信息不对称增加了交易中某一方机会主义行为的可能性。因为信 息不对称的机会主义行为或者是发生在合约的谈判阶段，也有可能发生于签约之 后，而后者的可能性则更大，机会主义者乘机就会采取自利行为。 高度的任务复杂