（行政管理专业论文）公共文化服务组织运行机制研究.pdf

摘要 摘要 当代中国通过实行改革开放和推进现代化建设，在物质财富的增长与积累方 面取得了巨大的成就。与此相应的是，广大公众的精神文化方面的需求亦愈益增 强。一个良好的公共文化服务生态应该是政府、非政府组织、市场三者之间相互 依赖、相互制约补充、良性互动的格局。但在实际运行的过程中，我国公共文化 服务组织的发展还面临着一些问题，比如对于公共文化服务组织的界定，社会组 织准入受到过于严格的限制、对政府的依赖太大、组织形式与实际运作存在矛盾 等等。 文章首先指出政府在构建公共文化服务体系的过程中，积极鼓励社会力量共 同参与公益性文化事业建设，推行公共文化服务的社会化。以非政府组织为改革 目标的自上而下的“官办 公益性文化单位和自下而上的“草根”文化组织具有 利用这一契机进行改良和壮大的可能性，并给出“公共文化服务组织 的定义。 通过回顾和整理公共文化服务组织的相关研究，提出该类组织之所以尚未充分发 挥作用的关键原因是其运行机制不明确。 文章通过关注制度环境和公共文化服务本身的特性对该类组织运行过程存在 的影响，拟探讨非政府组织在进行公共文化服务的过程中运行所遵循的机制和规 律。在第二章中梳理需要借鉴的相关依据，包括公共物品理论，政府、市场、志 愿部门相互依赖理论以及用以分析组织运行规律的系统理论、协同理论等。然后 在第三章中整理了该类组织运行涉及到的要素。第四章是本文的核心章，归纳出 公共文化服务组织运行应该具备的目标导向、运行管理、项目运作及互动等机制。 接着第五章指出我国的现行机制与应然状态的偏差。而最后一章中，则对如何进 行调整和优化提出了对策建议。 关键词：公共文化服务，非政府组织，运作机制 a b s t r a c t a b s t r a c t e n t e r i n gt h e2 1s tc e n t u r y , t h et r e n d so fe c o n o m i c # o b a l i z a t i o n , i n f o r m a t i o n t e c h n o l o g ya n du r b a n i z a t i o n , a r cs u r g i n ga r o u n dt h ew o r l d i ni n t e g r a t i n gi n t ot h e w o r l d st r e n do fh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n ti nt h ep r o c e s so fc o n t e m p o r a r y , c h i n at h r o u g h t h ei n t r o d u c t i o no fr e f o r ma n do p e n i n gu pa n dm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n , i nt h e g r o w t ha n da c c u m u l a t i o no fm a t e r i a lw e a l t hh a sm a d et r e m e n d o u sa c h i e v e m e n t s a c c o r d i n g l y , t h ep u b l i cs p i r i t u a la n d c u l t u r a ld e m a n di si n c r e a s i n g i n2 0 0 7 ，t h ec p c c e n t r a lc o m m i t t e eg e n e r a lo f f i c eo ft h es t a t ec o u n c i l0 1 1 s t r e n g t h e n i n g t h e c o n s t r u c t i 册o fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c es y s t e m ，an u m b e ro fo p i n i o n st h a tl e dt h e g o v e r n m e n tt on o n p r o f i tc u l t u r a lu n i t sa st h eb a c k b o n e , t oe n c o u r a g et h ew h o l e c o m m u n i t yt 0a c t i v e l yp a r t i c i p a t ei ne f f o r t st ob u i l dap u b l i cc u l t u r a lp r o d u c t ss u p p l i e s ， f a c i l i t i e s ，n e t w o r k s ，c a p i t a la n ds k i l l e dp e r s o n n e la n dt e c h n i c a ls u p p o r t ，o r g a n i z a t i o n a l s u p p o r ta n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na st h eb a s i cf r a m e w o r kf o rs o c i e t y - w i d ep u b l i c c u l t u r a ls e r v i c es y s t e m t h e r e f o r e ，d u r i n gt h ep r o c e s so fb u i l d i n gap u b l i cc u l t u r a l s e r v i c es y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l da c t i v e l ye n c o u r a g et h ep u b l i ct op a r t i c i p a t ei n t h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cw e l f a r ec u l t u r a lu n d e r t a k i n g s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i c c u l t u r a ls e r v i c e si nt h ec o m m u n i t y t h ep u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e sa r en o ts u p p o s e dt ob esr e g a r d e da sp u r ep u b l i c g o o d s ，a n dt h e i rd i v e r s i t yo fn a t u r eb r i n g st h ep o s s i b i l i t yf o rd i v e r s i t yo fp r o d u c t i o na n d s u p p l y i n g i nw e s t e r nc o u n t r i e s ，i na d d i t i o nt 0g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s w o r k ， al a r g e n u m b e ro ft h i r ds e c t o r sh a v eb e e np a r t i c i p a t i n gi np u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e s ，f u r t h e r m o r e ， s o m en a t i o n a ln o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n se v e nb e c o m eam a j o rp r o v i d e ro fp u b l i c c u l t u r ep r o d u c t s t h e s ee x p e r i e n c ea n dl e s s o n ss h o u l d b ec o n c e n t r a t e d ag o o dp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e se c o s y s t e ms h o u l d b ec o n s t r u c t e db yt h e g o v e r n m e n t ，n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ， a n dt h em a r k e t a m o n g t h e i n t e r d e p e n d e n t a n dm u t u a l l yc o m p l e m e n t a r yc o n s t r a i n t s ,i n t e r a c t i o n d e v e l o p m e n t p a t t e r n t h ef a i r n e s so fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e s ，p u b l i cw e l f a r e ，c u l t u r e ，a n dd i v e r s i t y a n do t h e rf e a t u r e sa n dn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n so w nn o n g o v e r n m e n t a ln a t u r e , n o n - p r o f i t ，a u t o n o m o u s ，v o l u n t a r yd e t e r m i n et h ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cc u l t u r a l i i a b s t r a c t s e r v i c e sp r o v i d e do v e ro t h e rm a i na d v a n t a g e h o w e v e r , i na c t u a lo p e r a t i o no ft h e p r o c e s s ，t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ep u b l i cc u l t u r a ls e r v i c eo r g a n i z a t i o n sa l ef a c i n g s o m ep r o b l e m s ，s u c h 雒f o rt h ed e f i n i t i o no f p u b l i cc u l t u r a ls e r v i c eo r g a n i z a t i o n s ，s o c i a l o r g a n i z a t i o n sa c c e s sr e s t r i c t i o n sa l et o os t r i c t , t o om u c hd e p e n d e n c eo ng o v e r n m e n t , a c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ea c t u a lo p e r a t i o na n dt h eo r g a n i z a t i o n a lf o r m s t h ea r t i c l e p a y sa t t e n t i o nt oi n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n dh o wt h ec h a r a c t e r i s t i c so fo r g a n i z a t i o n e f f e c ti t sr u n n i n g , w a st oe x p l o r et h ed e m e n t si n v o l v e di na n dt h ep r o c e s so f n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h ep u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e , a n dt h el a wi ff o l l o w s t h ed i s s e r t a t i o ns u m su pt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fi m p r o v i n gt h e o p e r a t i o n a l m e c h a n i s mo fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c eo r g a n i z a t i o n st h r o u g ha no v e r v i e wo fc h i n e s e p u b l i cc u l t u r a lo r g a n i z a t i o n ss t a t u si nq u o i nt h es e c o n dc h a p t e rc o m b i n gc a nl e a r na n d a p p l yt h et h e o r y t h e ni nt h et l l i r dc h a p t e ro fs u c ho r g a n i z a t i o n si no r d e rt or u nt h e e l e m e n t si n v o l v e d t h ef o u r t hc h a p t e ri st h ec o r eo ft h i sc h a p t e r , s u mu pt h er u n n i n go f p u b l i cc u l t u r a ls e r v i c eo r g a n i z a t i o n ss h o u l dh a v eg o a l o r i e n t e d ，p r o j e c to p e r a t i o n ，b i n p o w e r , o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n ta n di n t e r a c t i o nm e c h a n i s m s ，a n dt h ef i f t hc h a p t e r m a tm ee x i s t i n gm e c h a n i s m sa n ds h o u l db eo u rn a t u r a ls t a t eo fb i a s ，a n di nt h ef i n a l c h a p t e ro i lh o w t oa d j u s ta n do p t i m i z et h ep r o p o s e dc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：p u b f i cc u l t u r a ls e r v i c e s ，n o n - g o v e r n m e n t a l m e c h a n i s mo f n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：日期：。j 口，o 年多月，p 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：二西睦j 牡导师签名：岔匕卜 日期：d 口p 年否, 9i 0 日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 我国正在进入一个重大的发展机遇期和矛盾凸显期；建设有中国特色社会主 义的公共文化服务体系是我们构建和谐社会，实现科学发展的题中应有之意。公 共文化服务体系的构建不仅牵涉到原有传统文化行政管理部门，还势必涉及到改 革中的文化事业单位、非营利的公共文化服务机构的运作情况。但在实际运行的 过程中，我国公共文化服务组织的发展还面临着一些问题，比如对于公共文化服 务组织的界定，社会组织准入受到过于严格的限制、对政府的依赖太大、组织形 式与实际运作存在矛盾等等。这一系列问题从一个侧面反映出公共文化服务组织 运行机制的不明确导致其应有的作用未能充分发挥。 1 1 1 研究背景 2 l 世纪开始，全球的总体趋势是经济全球化、信息化和城市化。在融入这一 世界历史发展潮流的进程中，当代中国通过实行改革开放和推进现代化建设，在 物质财富的增长与积累方面取得了巨大的成就。相应的，广大公众的精神文化方 面的需求亦愈益增强。2 0 0 6 年9 月，：国家“十一五 时期文化发展规划纲要制 定发布，在公共文化服务方面明确了要完善公共文化服务网络，对完善公共文化 设施网络布局、创新公共文化服务方式，健全公共文化服务组织体制和运行机制 等提出了一系列新要求。纲要对于民办公益性文化机构的发展、社会力量提供 公共文化服务，表示了肯定和支持的态度，鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化 事业，以形成政府主办、社会参与、功能互补、运转协调的公共文化服务组织体 制和责任明确、行为规范、富有效率的运行机制。2 0 0 7 年， 中共中央办公厅、国 务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见中提出以政府为主导、 以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产 供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全 社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行 公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。中国共产党十七次全国代表 大会报告明确指出，建立覆盖全社会的公共文化服务体系，“实现全面建设小康社 电子科技大学硕士学位论文 会奋斗目标的新要求。可见，政府在构建公共文化服务体系过程中，应积极鼓励 社会力量共同参与公益性文化事业的建设，推行公共文化服务的社会化。本世纪 初以来，文化体制改革逐渐展开，文化产业的发展已经将原文化事业单位中“市 场化、“产业化 程度高的那部分剥离出来，融入了市场经济体制；原文化事业 单位的其余部分也在进行各项体制和机制创新，并被逐步纳入公共文化服务体系。 1 1 2 研究意义 文化从某种意义上，代表着人和社会共同体的发展程度，一直都包含一种社 会交往意义上的公共性。公共文化需要是整个公共需求和公共权益组成的一部分。 公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，是一种公益性的服务。 其正的外部效应主要表现在如下三个方面：对政治意识形态的建构作用；促进经 济、社会发展的外部效益；对区域发展的推动力。不过，其公益性并不是一定的， 根据公益性水平不同以及是否具有排他性或者竞争性，还可以细分为纯公益性的 公共文化物品、服务，比如街头雕塑、广场音乐等，具有有限竞争性的准公益文化 物品和服务，比如发行的报纸、期刊、杂志，以及具有有限排他性的准公益文化 物品和服务，比如有线电视、文物展览、文化旅游。性质的多样性使得其供给和 生产的多样性成为可能。通常情况下，公共文化服务的主体一般是公共部门而非私 人机构，公共文化活动的目标是“满足社会共同的文化的需求”。所以，衡量公共 文化服务水平的标准是服务的质量、数量和公众的满足度以及公众的参与度。 因为一直以来的公共文化服务是采用和计划经济体制相应的政府选择与供给 的国家垄断性体制，我国公共文化服务在供给方面存在需要改进的地方：一是公共 部门垄断，效率低下。二是存在准入壁垒，资金来源单一。担任公共文化服务生产 和供给的基本都是各种国有企事业单位，其余机构由于较苛刻的政府管制审批以 及各种歧视性制度而不易进入。三是存在广泛的寻租，公共福利减少。为达到收益 最优，寻租者会将有限的资源花费在寻租活动中去，这样不仅造成效率的降低，而 且让广大的社会公众即文化产品的消费者承担无谓的损失，例如服务单一、 价格昂贵等。这些缺陷使服务缺乏针对性，同时，也与文化的的生产规律相违背。 遏制了文化的自由发展。除此之外，从文化产品与商品的内在冲突、文化产品的 双重性及文化产品的外部性，可以看出私人部门的文化生产存在着很多局限。 西方国家，除了政府部门之外，大量的第三部门参与公共文化服务的提供，在 某些国家非政府组织甚至是主要公共文化服务提供者，其经验值得借鉴和汲取。 2 第一章绪论 公共文化服务的公平性、公益性、人文性、多样性等特性和非政府组织本身的组 织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特点决定了其提供公共文化服务时 较之其他主体的优势。比起市场、政府来讲，非政府组织对公共文化的提供与发 展起着着其特殊的、很难被替代的作用：第一，促进文化的自主发展。第二，现代 性新文化精神的孕育和传播功能。第三，承担文化市场的微观管理职能。第四，满 足多元化的文化需求。第五，提高文化公共物品的供给效率。第六，为公共文化发 展提供多渠道的资金来源。第七，精英文化的保护和发展功能。例如，精英文化的 标志之一即是独立性、创造性，它的受众在暂时并不是社会大众。这些作品也不会 大批量生产，因而很少可能利用它们进行营利。所以，精英文化的发展也不适宜于 由政府来包办。取而代之的可能是由高等学府、学术机构等第三部门来进行。 一个和谐良性的公共文化服务系统应由政府、非政府组织、市场三者之间互 相依赖、相互制约补充，从而形成良好的互动【l 刁。对公共文化服务组织运行机制 的研究有助于让非政府组织更好地发挥作用，对完善我国公共文化服务体系也有 一定的意义。 1 1 3 “公共文化服务组织概念的界定 所谓公共文化服务，是基于社会效益、不以营利为目的，为社会提供非竞争 性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。广义的公共文化服务包括公共信 息服务和文化政策服务、文化市场监管服务及所谓文化行政；而狭义的公共文化 服务是提供与以市场方式提供的文化商品( 产品及服务) 不同的文化类公共品。 其中既包括满足各种基本公共文化需求的集体文化消费品，也包括一些体现社会 价值的保障性或福利性文化消费品。本文中所指的公共文化服务是狭义的公共文 化服务。 本文中所指的“公共文化服务组织 ，就是从事以上活动的组织，涵盖了一部 分( 以非营利组织为改革目标) 公益性文化事业单位、非营利文化机构以及提供 公共文化服务的各类民间组织。具体来说，包括图书馆、博物馆、文化馆、协会、 学会、研究会、基金会、促进会等团体。既有由政府系统中逐渐脱离出来自上而 下产生的组织，也有由民间精英和志愿者联合自下而上产生的草根组织；既有资 源支持类型的组织，例如各类基金会，也有实业运作的组织。 3 电子科技大学硕士学位论文 1 2 研究综述 单从法律、经济、职能的角度对非政府组织做的界定都存在局限性。因此， 有研究人员用全面的方式、从组织的基本结构和运作方式的角度进行界定。美国 约翰一霍布金斯大学非营利组织比较研究中心指出，只要拥有下述5 个特点的组织 就能被认为是非营利组织。一是组织性。必须有内部规章制度、负责人、经常性 活动，非正式的、临时性的、随意性的聚会不能算作非营利组织。二是民间性。 指在体制上独立于政府，既不是政府的组成，也不受制于政府。当然这并非是指 全然不领受政府的资金援助，或完全没有政府官员参与其活动。三是非营利性。 这意味着组织经营者不在利润分配范围之内。组织获得的利润必须在其宗旨和使 命界定的范围内使用。这是非营利组织和其他私营组织的最大区别。四是自治性。 指组织进行自我管理，不受制于其他任何机构。五是志愿性。指参加组织活动是 以志愿为前提。但这不意味着组织的收入都来自捐款，也不是说其工作人员的全 都是志愿者，只要参与者是志愿的就算满足此条件了。 1 2 1 公共文化服务组织及运行机制研究综述 1 2 1 1 对非政府组织提供公共文化服务必要性的研究 有学者认为现在公共文化投资体制还没形成各种社会力量共同参与建设的局 面；缺乏相应的起激励作用的法律税收框架：尚未形成公共文化大家办的普遍观 点，公共文化意识还保持在文化权利的享受上。而更普遍的观点则是，在我国近年 来的行政改革中，非政府组织积极推动传统治理模式转型，已经成为提供社会服 务、优化资源配置、参与社会管理、协调社会关系的重要力量。所以，公共文化 服务体系构建中，非政府组织也应占有一席之地，甚至成为重要主体。以其特有 的优势，在解决公共文化产品与服务的供求矛盾，提升服务的质量与效率，回应公 众多样化的精神文化需求等方面成为以政府为核心的网络化公共文化服务构架中 的重要支撑点。 1 2 1 2 对公共文化服务提供主体问关系的研究 在公共文化服务体系构建主体上有两种不同的观点。 支持政府主导者认为，第一，认识到市场失灵和社会公正是经济学有关公共 责任的规范理由它们说明了政府应当介入其中。其二，这个时期市场经济还 4 第一章绪论 不完善，区域间尚存有很大鸿沟，并未有完善、健全的公民社会，政府还须进行 绝对主导。 支持政府与社会力量共同承担的学者认为，不要仅仅依赖政府力量，那毕竟 有限。应需分析政府介入的多种途径，发动社会力量和公民个体积极参与；另外， 社会力量加入能够通过催生竞争而改善公共文化服务的质量。公共产品并不一定 要由政府主导政府、社会以及个人应该共同提供很多文化产品和服务，例如 图书馆、博物馆等。同时，应把非营利性文化组织作为公益性文化事业单位的转型 方向，以此实现政府职能转换。政府、文化事业单位、非政府组织、企业应作为合 理、科学的公共文化服务体系的主体，拥有各自的职能定位。 1 2 1 3 对公共文化服务组织运作的研究 公共文化服务组织运作需要的环境方面，蒯大申认为主要有两个前提：观念 更新与制度建设。最关键的一是相关法律法规，二是公共财政制度。文化法制建 设的基本原则仅在宪法中有大框架规定，然而不管是国家的还是地方的文化法律 和文化行政法规都比较稀少。 运作方式方面，有学者认为n g o 需要高效率地运作，而目前效率比较高的运行 方式就是产业化运作。产业化并非简单的市场化，并不是说让非盈利文化组织本身 成为私人企业，需要市场化的是n g o 的经营者。针对文化类n g o 的资助上，国家 也用资助单位不资助人的方式。只有在资助文化产品产出、民间艺术的保护、文 化n g o 的帮扶上坚持产业化理念，才能使当前非盈利性文化组织在本质上避免经营 矛盾，体现出名副其实的公益性。周膺指出，现在中国官办的该种组织大部分处于 一定的垄断地位，其运作与政府机关很相似，同时，民办的这类组织又很难获得公 平的社会待遇。这些环节上，沿海各方面发展较好的省市状况要好一些，市场化、 社会化程度相对较高，所以开发文化类n g o 的趋势要明显一些。能采取的方式有： 进行合理的财政设计和政策安排，改革公共文化事业单位和部分民办营利或非营 利文化组织，允许多类社会资金经由捐赠、参股等途径支援包括公办博物馆、图 书馆、美术馆等文化组织。这一类资本加入而不营利，却应获得一些产权和参议权、 监督权。另外，在不涉及和左右公益性文化n g o 属性的前提下，筹集多类合法的社 会资金，引入现代公司的合理管理方式，优化内部管理体制，将它们组建为公益 性非政府文化组织。还有学者认为，包括公办文化类公益性组织在内的中国的非 营利性组织普遍存在组织形式和组织运行相悖的“外形化”现象。虽然就组织的 5 电子科技大学硕士学位论文 形式而言，它们具有民间非营利机构的外壳，然而事实上，其主要的成员是政府委 派的，它们以与政府极其相似的逻辑在运作。 1 2 2 评价及反思 美国约翰一霍布金斯大学非营利组织研究中心对非盈利组织的分类基于两个 原则：第一，尽量与各国实际情况相结合。第二，尽量接近联合国国际标准产业 分类体系分为1 2 大类，2 4 小类。该中心研究分析发现，各国的“非营利组织” 主要活跃在以下四个领域：教育科研，医疗卫生，社会服务和文化。在一些西方 国家，如美国和英国，其公共文化服务的主要提供者是就是非政府组织。然而， 由于中国有着自己的特殊国情，长期以来，政府在文化工作中已经习惯于指挥领导， 包办代替。 在中国，虽然学者们普遍承认非政府公共组织可以提供公共文化服务，但是 由于历史等原因，我国的非政府组织在提供公共文化服务上的进入门槛较高，力 量还比较微弱，相对于国外绝大多数公共文化服务都是由非政府组织提供的情况 而言，我国该类组织的发展还很缓慢，因此相应研究也很少。相关理论以沿用或 引用国外学者的学术观点较多，提出创新观点明显不足。在我国相关领域的研究中， 针对公共文化服务组织的研究也有一些，但多数只是就某一方面的简单分析。另外 目前存在的研究成果里大多数都涉及到国外经验，但是对于我国公共文化服务组 织产生的社会文化背景缺乏详细的讨论，这不利于结合中国具体实际有选择和针 对性地学习。 另外，对于我国社会力量提供公共文化服务的模式，比如与政府、企业的合 作模式有所讨论，但对公共文化服务组织运行中涉及的具体要素、各要素有机结 合形成的结构、结构所发挥的技能以及组织的运行轨迹等问题，还未有深入的讨 论。 1 3 研究思路、方法和主要内容 运行机制的不明确是致使公共文化服务组织在公共文化服务中并没有能够发 挥其应有作用的主要原因。所以，本文采用文献综述、对比研究、案例研究等方 法对影响公共文化服务组织宏观和微观因素进行分析，通过关注制度环境和公共 文化服务本身的特性对服务组织运行过程存在的影响，拟探讨非政府组织在公共 文化服务的提供中涉及到的方方面面与相关流程，以及遵循着怎样的规律，最后 6 第一帝绪论 分析我国在文化建设中怎么顺应这套机制，以充分发挥该类组织的文化服务功 能，满足广大人民群众的公共文化需求。 文章通过对我国公共文化服务组织现状的综述，总结出完善公共文化服务组 织运行机制的现实意义。在第二章中梳理可以借鉴和运用的理论依据。然后在第 三章中整理了该类组织运行涉及的要素。第四章是本文的核心章，归纳出公共文 化服务组织运行应该具备的目标导向、运行管理、项目运作及互动等机制，而第 五章指出我国的现行机制与应然状态的偏差，并且在最后章中对如何进行调整 和优化提出了对策建议。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章理论依据 2 1 公共文化服务相关理论 2 1 1 公共物品理论 公共物品又被称为公共产品、公共品，是向整个社会提供社会公众使用的、各 类( 特殊) 商品、设施和服务的总和。公共物品的概念相对“私人产品”而提炼。 私人拥有“私人产品 的所有权和使用权，反之，被社会大众共同消费的物品便叫 公共物品。对公共物品、私人产品的定义上，公认的两个标准是“非竞争性 和 “非排他性”。经济学家曼昆在经济学原理中将公共物品划分为三个类型， 第一类是纯粹的公共物品，同时具有非排他性和非竞争性。第二类是收费物品或 俱乐部物品，它们有排他性但没有竞争性。第三类是公用物品，它们不具排他性，但 有竞争性。一般来说，第一类称之为纯公共物品，后两种称之为准公共物品，准公 共物品定位于纯公共物品与纯私人物品之间。从这一端过渡到另一端的中间产品 存在于纯公共物品和纯私人物品之间，它们具备其中一个特点，可能不完全有另一 个特点，抑或均不全具备，却具备较强的外部性特征。因为准公共物品兼有纯公共 物品和私人物品的二者特性，所以其供给主要是依据物品的非排他性和非竞争性 强弱来确定供给模式。我国公共文化服务一部分属于纯公共物品，一部分属于准 公共物品。 2 1 2 新公共服务理论 该理论强调，公共管理最本质的内容还是公共服务。第一，服务而非掌舵：第 二，公共利益是目标而非副产品；第三，战略地思考，民主地行动；第四，服务 于公民而不是顾客；第五，责任并不是单一的；第六，重视人而不止是生产率； 第七，超越企业家身份，重视公民权和公共服务。 新公共管理理论的基础是个人利益最大化。而新公共服务理论与之不同之处 在于其建立根基在于公共利益的观念，在于公共行政人员全心全意为公民服务。新 公共服务的优势有这些：第一，新公共服务强调保护公众权益，认为“当公民能 够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离 8 第二章理论依据 出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”。 第二，重新塑造定位政府。新公共服务支持政府是及其重要的参与者的观点，而 不是掌舵者。越来越多的利益集团参加到政策的制定和实施之中。行政管理人员 认识到，公共项目和资源不是属于他们本人，他们越来越少地扮演管家的角色， 更多地进行调解和裁决。第三，新公共服务呼吁尊重公民权利。政府和公民的关 系并非与企业和顾客一样。存在一种公共事务的相关信息，一种与自身的命运休戚 与共的社群道德契约。该理论支持者认为组织一旦能运用合作和分享的方式，尊 重大众的普遍意愿运行，就会达到其组织诉求。 这个理论也还有一些待商榷之处。比如，公民是否能理性。这种理性包含三 个层面的意思：首先，公民能够精确明白他们本身的需要。其次，公民要充分表 达、传递自己的需求。再次，公民用何方式衡量得到的服务。 另外，政府的服务如何令人接受。它是否完全公正从接受者角度思考；从服 务的愿望、政府的力量出发，它能不能给予尽可能多和好的产品。政府是不是值 得选择。事实是，大量多样的服务提供者涌现，如不能证明政府必需主导，就应 使其主动退出。同时，政府和公民是否可以形成共同的核心诉求。公民群体常常 出于社会认知的不一致，而难以达成一样的观点。随时间推移，政府在将有不一 样的解读。另外，政府作为服务的提供者，如何影响社会价值的联合与一致，如 何统一各种社会力量的行动都是值得考虑的问题。 2 1 3 文化生产力理论 文化生产力可解释为人们为了使自己的精神需求得到满足，把思想、意志和情 感当作资源，目的是引导人类精神消费需求，提供文化服务和创造社会财富的能 力。它具有几层意思，第一，人是文化的创造主体、使用者和消费者。第二，文 化生产力既有物的属性，又有意识形态性，这是与其他生产力的分别。第三，二 重性使得它同时具有经济能量，以及影响民族文化心理和整合社会关系的力量，两 者统一于人类的精神需求上。第四，两种作用相互作用、不可分割。文化生产力 这个概念阐述了文化事业和文化产业之间的联系。文化事业和文化产业是有关联 的，但也有很大不同。经营性文化产业的娱乐性及营利性是由其特点决定的，说 明的是公民市场主体地位。它也说明市场的是由利益驱动的。属性的差异导至两 者运作主体、发展方向、依循规律的不一致。公益性文化事业，指公益性的学术研 究、基础教育、文学艺术等，还有博物馆、图书馆等，事业性使得它具有了公共性 9 电子科技大学硕士学位论文 与服务性，同时也是公共文化服务的非排他性所在。因此，用市场的方式来提供公 共文化设施，以及公共文化产品是不太有可能性的。应对社会公众的各类文化需 求，改善人民群众的思想与科学文化素质，便自然而然变成政府非常重要的责任。 文化事业与文化产业的运作看起来完全迥异，但其实是互相补充的。公益性文化事 业在提供公共文化服务的同时，完善了文化发展的基础设施，建立了丰富的文化 资源、创作源泉给文化产业。经营性文化在满足人的特殊文化需求时为公益文化 发展提供了巨大的市场空间，激发传统文化资源传承和交流活力，拓展了文化服务 领域和视野，加快了文化的传播速度和效率。该理论的观点是，文化同时具有物的 特性和意识形态性，分别可以在一定意义上代表文化的经营性和公益性。从这样的 归纳可看出文化生产力理论在文化体制改革理论创新和文化转型上的贡献方向。 2 2 非政府组织相关理论 政府、市场、志愿部门相互依赖理论。政府、市场和志愿部门三者之间是频 繁的互动和交换关系，例如，竞争、合作、资源共享与互换。超过一个组织提供 类似服务时，竞争出现。整合各种资源来处理问题时，展现合作。针对公共文化 服务来说，文化类企业和非营利组织以及其他社会力量都应该是公共文化产品的 提供主体，而政府制定相应的文化政策对其生存和发展提供支持。当然这只是极 为简略的一个构想。该理论说明，作为实现社会功能的三大主体，政府、市场、 n g o 是相互依赖的，为实现社会的整体功能，任意一方不可偏废。进一步说，就是 志愿组织可以补充市场、政府所不能及之处，它与另两个主体是平等的。当他们 均能充分、互利地运作时，社会功能方可较好发挥。 2 3 组织运行相关理论 2 3 1 系统理论 该理论主要包括三点。第一，组织是一个由许多子系统组成的：目标与价值 分系统；技术分系统；社会心理分系统；组织结构分系统；管理分系统。这五个 分系统之间既相互独立，又相互作用，不可分割，从而构成一个整体。这些系统 还可以继续分为更小的子系统：目标与价值分系统、技术子系统、社会心理子系 统、组织结构子系统、外界因素子系统等。第二，组织是人、物资、机器和其他 1 0 第二章理论依据 资源在特定目标指引中组成系统，它们影响其成长与发展。它们的关系在于，要 素是被动的，而人具有主动性。各要素的平衡、连续稳定是运营者追求的，使其 符合变化环境。第三，把企业看成是一个投入一产出系统，投入的是物资、劳动 力和各种信息，产出的是各种产品( 或服务) 。管理者从整体系统的角度看问题， 不至于只重视某些与自己有关的特殊职能而忽视了大目标，也不会误解它本身的 角色，有益于机构的效益目标。 2 3 2 协同理论 协同理论的主要内容是包括三点。首先是协同效应。协同效应是指由于协同 作用而产生的结果，是指复杂开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应 或集体效应。协同作用是系统有序结构形成的内驱力。第二是伺服原理。快变量 服从慢变量，序参量支配子系统行为。序参量是协同论的核心概念，是指在系统 演化过程中从无到有地变化，影响着系统各要素由一种相变状态转化为另一种相 变状态的集体协同行为，并能指示出新结构形成的参量。因此，在现代管理中， 需要对本质因素与、本质因素等进行检验，对必然因素与偶然因素，关键因素与 次要因素进行分别和评估，确定序参量，就能把握整个管理系统的发展方向，以 及其进程和结果。第三是自组织原理。指令、能力来自系统外部的他是组织。自 组织与其不同，无外部的指令，但子系统能够依照一种特定的规律组成某种结构。 自组织是管理系统自我完善的根本途径。 自组织使得管理系统必须具有开放性。能与外界进行物质、能量和信息的交 流，确保系统具有生存和发展的活力；其次，管理系统必须具有非线性相干性， 内部各子系统必须协调合作，减少内耗，充分发挥各自的功能效应。 2 3 3 权变理论 权变理论的主要内容是，首先，组织是社会大系统中的一个开放型的子系统， 所以，需顺应社会或者政策环境对其管理。其次，运动是在变化的环境下不断地 反馈、调节并趋向组织目标的过程。所以，必须根据组织的近远期目标以及当时 的条件，采取依势而行的管理方式。第三，管理的效果在机构活动、因素互动里 展现。因而，必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作 用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。制约因素有：组织规模，组织适应 性，组织资源与经营活动差距，管理人员对员工先入为主的假想，战略，科技等。 电子科技大学硕士学位论文 第三章公共文化服务组织运行涉及要素 组织资源是组织拥有的，或者可以直接控制和运用的各种要素，这些要素既是 组织运行和发展所必需的，又是通过管理活动的配置整合，能够起到增值作用，为 组织及其成员带来利益的。组织资源的特征有三个： 有限性、客观性、可控性。 如果将组织看作是一个投入一产出系统，投入的是财力资源、物力资源和人力 资源，产出的便是公共文化服务。有学者提出简称为c o r p s 的要素模式【1 1 。 3 1 服务对象c ( c l i e n t s ) 公共文化服务组织的服务对象是全体人民群众，需照顾全体人民群众的利益 和需求。满足文化需求的同时，也实现了公民文化权利。所谓公民文化权利，即 公民依法享有的参与文化创造、享受文化成果、表达文化主张、其文化创造得到 应有保护等方面的权利。 我国面积广阔，民族众多，各地人民的生活民俗习惯不同，发展也不均衡， 服务对象具有全体性既包括城市、发达地区的居民，同时亦包括农村、边远 落后地区的居民，即所谓地不分南北、人不分老幼、身份不分高低贵贱，都是服 务对象【2 1 。 因为很长时间养成的群众文化工作的惯例及一些历史原因，在该类服务工作 进行的过程里，偏重强调群众文化人群非职业化、群众文化爱好者参加居多；当 进行公共文化服务工作时，有时忽略了该项服务针对的是全体人民群众，所要服 务的应该是所有民众，而不只那些有时间、乐意参加文化活动的老年人，抑或“骨 干 。此外，因为一直以来就有的地区、城乡发展不平衡等情况，公共文化服务欠 了很多账，导致文化贫困群体的存在，公共文化服务组织应提供给他们相应的补 偿。但同时，还存在更多的公共文化服务的需求群体，而不只是文化贫困群体需 要公共文化服务，避免形成另一类的公共文化服务盲区。 公共文化服务组织可以根据服务群体的不同进行分类，分为专门向社区居民、 白领、外来工、未成年人、老年人、残障人士的组织；另外，由于组织的服务内 容不同，其提供服务的对象也就不同，比如图书馆的服务对象是来读书借书的阅 读人群，博物馆和艺术馆的服务对象是其参观人群，文物古迹等文化遗产的服务 1 2