（行政管理专业论文）公共服务导向下的地方财政体制改革研究.pdf

硕 学位论吏 m a s t f r st t l f s i s 内容摘要 改革开放以来，我国地方财政体制虽然经过多次调整，但都不够彻底。在传统 的统收统支型财政体制逐渐淡出的同时，适应现行市场经济发展的财政体制尚未完 全建立。这就导致了我国财政，尤其是地方财政在资金方面的匮乏和职能履行方面 的不到位。而转移支付的不规范，财权与事权不匹配及税种划分的不合理在制约着 地方经济发展的同时也制约着地方公共服务的全面有效供给，有悖于和谐社会的构 建目标。地方财政作为财政体系中的一个重要环节，其运转的好坏与否直接影响到 国家财政的稳定与协调。因此，本文从现实角度出发，运用了财政学、管理学、行 政学等学科的相关理论，结合我国国情，分析了地方财政体制的现状问题及其产生 原因，然后比较和借鉴发达国家的经验，最后提出优化地方财政体制的思路和构想。 本文内容除导言外分以下四个部分： 第一部分：地方财政体制与公共服务型政府理论阐释。首先对地方财政体制理 论进行分析，并对公共服务型政府的内涵和公共服务财政的特征进行剖析，揭示了 两者之间的关系，最后论证了地方财政体制改革的必要性。 第二部分：我国地方财政体制的历史变迁与现状问题。这部分先从时间上描述 了我国地方财政体制从改革开放前到近年来的发展和演变，接着提出其存在的问 题，包括财政收支不配比、财权划分不合理、转移支付不规范以及取消农业税的影 响和对预算外财力的高度依赖等。最后对所提出的问题进行原因分析，即财政体制 的内在缺陷，事权与财权划分不到位、辖区规模对收入能力造成的局限性、财政监 督力度不够和财政层级过多。 第三部分：发达国家地方财政体制的比较与借鉴。本部分主要从事权划分、转 移支付、及税收三个方面，将西方发达国家的地方财政体制进行比较分析，为解决 我国地方财政体制问题提供借鉴。 第四部分：公共服务导向下地方财政体制优化的路径选择。本部分针对我国地 方财政体制的现存问题，提出了建立财权与事权相适应的财政体制、减少财政层级、 规范转移支付制度、完善地方税收体制、健全市场化融资机制、增强地方预算管理 的有效性等六点地方财政体制改革建议。 关键词：公共服务；地方财政；体制研究 硕士学位论文 m 人s t e r 。st t l e s l s a b s t r a c t s e v e r a lf i s c a lr e f o r m a t i o n sh a v eb e e nt r i e dt oa d ju s tt h er e l a t i o nb e t w e e nc e n t e r g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e m m e n t ，b u tt h ee f f e c t sw a s n o ta sg o o da se x p e c t e d ，t h et r a c e s o ft h eo l df i s c a ls y s t e mb e c o m et h eb a r r i e r so ft h ed e v e l o p m e n to fl o c a lf i s c a l s i n c e t r a d i t i o n a lf i s c a ls y s t e mg r a d u a l l yf a d eo u t ，a tt h es a m et i m e ，t h en e wf i s c a ls y s t e mt h a t a d a p t st ot h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m ys y s t e mh a sn o ty e tb e e ne s t a b l i s h e d t h eo u t c o m el e dt ot h el a c ko ff u n d i n g s ，e s p e c i a l l yl o c a lg o v e r n m e n t s o n et h eo t h e rs i d e ， t h e r ea r el o t so ff i s c a lp r o b l e m sr e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to ft h el o c a le c o n o m ya sw e l la s p u b l i cs e r v i c e ss u p p l e m e n t ，s u c ha si r r e g u l a rt r a n s f e rp a y m e n t s ，u n r e a s o n a b l ed i v i s i o no f t a xa n dp r o p e r t y , w h i c ha r eq u i t ec o n t r a r yt ot h eg o a lo fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y l o c a lf i s c a li sa sab a s i cl i n ko ff i s c a ls y s t e m ，i t so p e r a t i o nh a sad i r e c ti m p a c to nt h e q u a l i t yo rt h es t a b i l i t yo fn a t i o n a lf i n a n c ea n dc o o r d i n a t i o n t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ei s u n d e rar e a l i s t i cp o i n to fv i e w , a c c o r d i n gt oo u rc o u n t y sr e a l i t yt od e s c r i b et h es t a t u so f t h ef i s c a ls y s t e mf r o mt h es t a r t ，t h e na n a l y z ei t sc a u s e sa n da b s o r ba d v a n c e dt h e o r y , p u t f o r t hs u g g e s t i o n st or e s o l v et h e s ep r o b l e m s t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sa ne x p l a n a t i o no fl o c a lf i s c a lt h e o r y f i r s to fa l l ，p u tf o r w a r ds e v e r a l t h e o r i e sa n dd e f i n ec o n n o t a t i o no ft h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dp u b l i c s e r v i c ef i n a n c e t h e nh i g h l i g h tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w ot oi l l u m i n a t et h e n e c e s s a r yo ft h el o c a lf i s c a lr e f o r m a t i o n t h es e c o n dp a r ti st h ee v o l u t i o no fl o c a lf i s c a la n di t sp r o b l e m s t h i sp a r tf i r s t i n t r o d u c ec h i n a sf i s c a lr e f o r mf r o mo p e n i n gu pt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no fn e wc e n t u r y , d e s c r i b et h ee v o l u t i o np r o c e s so ff i s c a lr e f o r m a t i o n ，t h e np o i n to u tt h ep r o b l e m s ： i r r e g u l a rt r a n s f e rp a y m e n t s ，u n r e a s o n a b l ed i v i s i o no ft a xa n dp r o p e r t y ，t h ei m p a c to f c a n c e l e da g r i c u l t u r a l a tl a s ta n a l y z et h ep r o b l e m sa n dc a u s e so fl o c a lf i s c a la n dt h e r e a s o n so ft h e s ep r o b l e m si n c l u d i n gt h ei n h e r e n tl i m i t a t i o no ff i s c a ls y s t e m ，m u c hm o r e g o v e r n m e n tl a y e r s ，f a u l t i n e s so fd u t i e sa n dp r o p e r t y , l a c ko ft h er e v e n u e a n ds u p e r v i s i o n t h et l l i r dp a r ti sa b o u ti n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o na n de x p e r i e n c e t h r e ew e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a m e r i c ag e r m a n yj a p a nh a v eb e e nc h o s e nt ob ec o m p a r e d ，i no r d e r t ol e a r nt h ed i v i s i o no fr i g h t sa n dd u t i e s ，t r a n s f e rp a y m e n t s ，a n dt a x e sf r o mt h et h r e e t h ef o u r t hp a r ti ss o l u t i o n st or e s o l v el o c a lf i a n c 6 i n c l u d i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fa s o u n dm a d ew i t ht h ep o w e ro ft h ef i n a n c i a ls y s t e mt oa d a p tt or e d u c et h ef i n a n c i a ll e v e l ， t h ee s t a b l i s h m e n to fas t a n d a r df i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n di m p r o v et h eb a s e t a xs y s t e mt oe n h a n c et h ep o l i c y - o r i e n t e df i s c a ls e r v i c e s ，t o s t r e n g t h e nt h eb u d g e t m a n a g e m e n tr e f o r i l l k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e s ；l o c a lf i n a n c e ；i n s t i t u t i o n a lr e s e a r c h 硕士学位论乏 m s t f r st i t e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 用叫 日期： 学位论文版权使用授权书 叶- 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者戡劂m 卅 孙弛劢牡 b 觏：1 矗曙年6r q b j b 瓤：多四年二af 。b l ；| 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握銮蜃溢卮；旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 苫翥举矽 嘲印r 月“ 导师签名：死轷和导师签名：以仃中 日期：珀年占a ? 痧日 硕士学位论文 m s t e r st i i f s i s ( 一) 选题缘由 璺吉 寸嗣 地方政府是公共服务的最直接提供者，而地方财体制能否有效运行则关系到 政府的相关政策能否得到可靠落实，人民群众的基本保证能否实现。政府职能的 调整与转变是决定公共财政活动的根本前提，公共财政是政府公共服务职能有效 发挥的物质基础，作为与人民接触最密切的地方政府，其财政体制的合理与否直 接影响到我国服务型政府的构建。本文就是从公共财政与政府公共服务的内在关 联性出发来反思我国地方财政体制建设中存在的问题并对其进行分析研究。党的 十七大报告明确指出要完善公共财政体系，健全中央和地方财力与事权相匹配的 体制，提高一般性转移支付的比例和规模，加大公共服务领域投入，完善省以下 财政体制，加强基层政府的公共服务能力。我国政府公共服务改善速度落后于国 家财政支出增长速度，所以这就需要财政体制的变革不仅要适应经济的发展，更 要从关注公共角度进行不断完善。在新一轮的税制改革中，我国地方财政已经初 步建立了适应市场经济发展的模式，但是其中还存在着很多问题，使得各区域和 层级之间存在着相互的不协调。因此，务必要认清我国地方财政体制在发展中存 在的障碍，针对不同问题进行透彻分析。通过优化地方财政体制来加快服务型地 方政府建设进程。而在体制上如何实现事权与财权的统一、在税制结构上如何做 到公平合理的划分则是问题的关键。 深化地方财政体制改革是一项复杂的工程，改革的意旨不是简单缓解财政收支 矛盾，而是要治标治本，为地方财政收支规模的正常扩张和收支平衡提供长期有效 的机制保障，同时也为地方财政的可持续发展和规范运行创造一个稳定有效的制度 环境。 ( 二) 国内外文献综述 1 国外文献综述 在西方，地方公共财政学主要是以财政分权理论为基础的，较早研究财政分权 问题的是美国经济学家斯蒂格勒( g e o r g rs t i g l e r ) ，他在1 9 5 7 年发表的地方政府功 能的有理范围中，研究了财政分级管理的必要性。指出，中央政府在实现资源配 硕士学位论丈 m 人s + r i j r s r l l r s i s 置的有效性和资源分配的公平性方面有优势，而地方政府更接近自己的民众，更了 解特定区域民众的意愿和需求，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的 种类和数量。但是他并没有否认中央政府存在的合理性，认为在解决分配不公和 区域不平衡的问题时，中央政府有其独特的优越性。 1 9 5 6 年，美国经济学家蒂布特( c h a r l e st i e b o u t ) 发表了地方公共支出的纯理 论，并提出用脚投票理论，标志着财政分权理论的兴起。在蒂布特模型中，居民 就像购买商品的消费者，他们的自由选择可以最大限度地满足自己偏好的公共产品 并为此纳税，从而解决了公共产品供给与公共支出融资的问题，实现了公共资源的 均衡配置。回 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 于1 9 5 9 年出版了公共财政理论一书，该书第一次引 用了经济学的概念对公共财政领域的相关问题进行全面、系统、严谨的论述，对公 共部门在经济中的作用持一种积极、正面的观点。马斯格雷夫从考察财政的三个主 要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，来分析中央与地方政府存在的合理 性与必要性。在马斯格雷夫的分权模型中，它强调了由于公共产品的受益范围不同， 而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。它的最佳社会结构模型也是从此角 度出发，本着效率与公平的原则，探求最佳的劳务水平与社会居民数量。但他同时 也指出了中央政府存在的必要性，因为中央政府对于全国性公共物品的提供以及分 配、稳定职能是必不可少的，而且更有效。 因此得出结论，宏观经济稳定与收入 再分配职能应由中央政府负责，而资源配置职能则应根据各地居民的不同偏好，由 地方政府履行。 1 9 7 2 年奥茨( w a l l a c eeo a t e s ) 出版了财政联邦主义一书，该书用福利经济 学的方法阐述了财政分权问题，在进行数理分析的基础上，提出了财政分权定理：“对 于某种公共物品来说，关于这种公共物品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口 的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府，还是对方 政府来说都是相同的，那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自 的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得 多。 此外，还有特里希( r i c h a r d w t r e s c h ) 的偏好误识论理论和布坎南的俱乐部分 权理论。以上学者均从不同角度阐述了财政在中央与地方分权的必要性。 。黄燕等：地方公共财政发展研究，中国社会科学出版社2 0 0 7 年版。第1 6 页。 。【美】马斯格雷夫、布坎南：公共财政与公共选择：两种截然对立的国家规，中国财政经济出版社2 0 0 0 版， 第4 7 - 6 0 页。 。杨灿明：财政分权理论及其发展述评，中南财经政法大学学报2 0 0 4 年第4 期 。w a l l a c ee o a t e s ：( f i s c a lf e d e r a l i s m ) ，1 9 7 2 ，b yh a r c o u r tj o v a n o v i c h i n c p 3 5 2 硕士学位论吏 m a s t e r st i i f s f s 2 国内文献综述 近几年，阎坤的中国县乡财政困境分析与对策研究和刘尚希从县乡财政 困难看财政改革，都分别从地方财政所处的困境出发，强调从建立相应的有立法 保证的预算机制入手健全财政体制。邓子基在建立和健全我国地方税系研究中， 从税制改革角度提出“立足国情，稳步接轨；公平与效率有机统一：适度集权，适 度分权；统筹安排，优化结构”的原则。贾康在改进省以下财政体制的中长期考 虑与建议中指出，财政体制势必要进行优化和变革，但在当前无法对财政体制进 行完全彻底改革的情况下，缓解基层财政困难，增收节支是适当选择。在公共服务 问题的研究中，张康之在社会治理中的价值界定了统治管理和服务的区别，认 为服务型政府应当将效率和公平至于同一层级。刘熙瑞在服务政府的内在要求 中，将服务政府看作是较以往管理型政府的一次革命变革，并从八个方面对其进行 了全面论述。安体富的完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化和郑曦的 建立健全公共财政体制提高政府公共服务能力从公共财政与政府服务能力的相 关性角度，提出了财政在构建服务型政府中发挥的重要作用。以上学者的研究对于 构建服务型地方财政体系具有一定借鉴作用，并为本的写作提供了良好的素材。 ( 三) 研究方法与路径 本文运用了比较分析和综合分析的方法按照“理论阐释问题分析提出 对策”的结构安排全文。在写作中首先选择了有代表性的相关理论，对其进行了分 析，并将其演绎到与我国地方财政体制改革相关的领域，用定性和定量分析相结合 方法对全文进行论述。 本文除了导言之外分四个部分： 第一部分：首先分析了地方财政体制的相关理论，即：公共财政理论、公共产 品理论、公共选择理论、财政分权理论。然后对公共服务性政府的内涵加以界定， 最后说明地方财政体制改革的必要性。 第二部分：先从时间上描述了我国地方财政体制从改革开放前到近年来的发展 和演变。接着提出我国地方财政体制存在的财政收支不配比、财权划分不合理、转 移支付不规范以及取消农业税的影响等问题，最后提出解决方案。 第三部分：从事权划分、转移支付、及税收三个方面，将西方主要发达国家的 地方财政体制进行比较分析，为解决我国地方财政体制问题提供参考和经验。 第四部分：该部分根据我国地方财政体制现存的问题，提出六点对策：包括建 立财权与事权相适应的财政体制、减少财政层级、规范转移支付制度、完善地方税 硕士学位论文 m a s t e r + st h e s i s 收体制、健全市场化融资机制、增强地方预算管理的有效性。 ( 四) 创新之处 本文结合我国现实国情，从公共服务的视角，分析我国地方财政体制存在的问 题，并剖析其成因，在比较与借鉴国外地方财政体制的基础上，提出包括完善省级 以下转移支付制度、减少财政层级、健全市场化融资机制等改革措施。具有_ 二定理 论与现实意义。 4 硕士学位论文 m s t e r + st l l r s l s 一、地方财政体制与公共服务型政府理论阐释 ( 一) 地方财政体制理论 西方公共财政是伴随着市场经济而产生的，在经历了自由资本主义经济、市场 干预和效率回归三个阶段之后，内容也日趋成熟。纵观西方国家的财政理论，派别 繁多，观点各异，而其变化和发展也是资本主义制度不断演变的结果。在众多理论 中，具有代表性的有以下四种。 1 。公共产品理论 公共物品是相对于私人物品而言的，其在性质上具有不可分割性，及非竞争性 和排他性等特征。传统的理论认为，公共产品必须由公共部门提供，私人部门不能 提供公共产品，原因在于搭便车现象的存在。这一概念最早由休谟在1 7 4 0 年提出， 他认为：在一个经济社会，只要有公共物品的存在，免费搭车者就会出现，如果所 有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品，他将其称为“公 共的悲剧 。在林达尔均衡理论中，个人对所消费公共物品承担的费用是依据个人 对所消费的公共物品获得的边际效益。但是在现实中，由于公共物品的非排他性， 人们往往隐藏自己的个人需求偏好从而支付较少的费用而获得较多的效益，逃避成 本的分担。所以，大部分的公共物品还是要由政府承担，而政府承担公共物品的行 为，就构成了财政的活动对象。在现代经济条件下，私人个别需求由市场提供满足， 社会公共需求由公共部门提供，政府财政的主要目的就是满足社会公众对公共产品 的需要。 2 公共财政理论 西方公共财政理论的发展经历了从自由资本主义到当代资本主义的若干阶段。 1 7 7 6 年，英国著名经济学家亚当斯密的国富论出版，这标志着公共财政理论 的诞生。他主张通过市场配置资源，实现自由竞争，政府只充当守夜人的角色，保 证公民利益不受侵害。并提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小 四原则：支出方面要厉行节约和“量入为出”。但随后而来的经济危机使人们对放 任型政府管理模式提出质疑，而凯恩斯主义的诞生有效应对了市场失灵，其充分肯 定政府的作用，并首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，并在他的就业、利 息和货币通论中强调国家干预经济，提出增加投资、提高就业以解决“有效需求 5 硕士擘位论主： m 人s t e r st f s l s 不足是经济增长的核心问题。唿o 世纪7 0 年代，资本主义陷入滞胀阶段，凯恩斯主 义受到货币主义、供给学派、理性预期学派、新自由主义等的抨击。供给学派的理 。论观点是围绕着如何抑制“滞胀 而产生的，它主张通过刺激生产投资的增长来消 除滞胀局面。现代财政理论强调供求平衡，当总需求超过总供给时，财政可以实行 紧缩政策，减少支出和增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况， 财政可以实行适度放松政策，划清市场分配与财政分配的界限和范围，实现资源的 优化配置。 3 公共选择理论 公共选择理论是指把市场经济中人的行为与政治体系中政府行为纳入经济轨 道去衡量政府运作的效率和服务质量。公共选择理论认为，人类社会存在着二个市 场，一个是经济市场，一个是政治市场。经济市场的主体是消费者、厂商，政治市 场中的主体是选民、利益团体和政治家。在经济市场中，消费者通过货币来选择能 满足其最大效用的商品，在政治市场中，选民通过选票来选择为其带来最大利益的 公共政策投票。财政中的公共选择，是指国家公民通过政治投票，决定有关财政支 出和收入的方向及数量等各种财政议案的整治过程。在公共选择中，主要参与者为 公民、政府委员、政治家和官僚机构。之所以通过公共选择的方式来决定财政收入 和支出的数量及方向，做出相应的财政决策，主要是由公共产品的特点及供应方式 决定的。对于私人产品，消费者只需采取买与不买这种简单方式就可以明确表明自 己的偏好和和决策，而不需要复杂的程序。然而，就公共产品而言其消费者众多， 每个人都有不同的偏好，而一旦该产品得以提供，人们所享有的数量是相同的。因 此，为了反映多数消费者的偏好，往往事先由众多消费者用政治投票的方式来显示 其偏好，然后再由消费者用政治投票的方式制定相应的价格。政府的财政供给总 是要根据公众选择的现实需求，公共产品的供给也是基于公众偏好的基础之上。 4 财政分权理论 西方的财政分权理论大致有四种论断。首先是施蒂格从财政分权的必要性角度 对地方政府及中央政府的职能进行了分析。认为与中央政府相比，地方政府更懂得 本地区人民的喜好，所以，应由地方政府根据地区居民需要提供他们所选择的公共 物品，从而实现资源的最优配置；第二种是特里西的“偏好误识 分权理论，他认 为，中央政府并非全能政府，在以前的观念里，人们往往认为中央政府可以完全有 效的配置资源，但是现实却未必如此，由于信息不对称性的存在，中央政府并不可 国凯恩斯：就业、利息和货币通论，商务印书馆1 9 9 9 年版，第7 0 _ _ 7 l 页 o 付伯颖：外国财政。经济科学出版社2 0 0 3 年版，第2 3 页。 6 硕 学位论文 m s t i i r st i f s i s 能完全了解各地区居民的偏好，且中央政府在提供服务的质量和实效性上也滞后于 地方政府，因此，厌恶风险的居民更倾向于让地方政府来提供这些公共产品。随着 信息经济学的发展，人们对政府决策所面临的不确定性和信息约束有了更深刻的认 识，可以说各级政府间的财政分工正是人们弥补中央政府在复杂性和不确定性面前 理解力和计算力不足的必然选择；三是马斯格雷夫的最佳财政规模模型，他提出 了最佳服务水平下的社区规模的选择和最佳社区规模下的最佳服务选择。认为政府 应当提供国家范围的公共物品，而地区应负担提供地方公共物品；第四是，蒂布特 通过引入“用脚投票”的市场机制，论证了地方政府提供公共产品的均衡模型，不 仅有解，而且有最优解。该理论指出，如果全体居民都能够自由移动，人们就会通 过自由选择居住地来表示他们对所需公共物品的偏好。他认为，居民在不同辖区之 间的自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏好的辖区迁移，地方政府之间为了 吸引选民就会展开竞争，从而能够像市场一样有效率地提供地方公共物品。圆此理 论又被称为地方政府的完全竞争理论 ( 二) 公共服务型政府的内涵 目前我国政府职能正由集权型管理向公共服务型转变，至于什么是服务型政 府，不同学者也提出了各自的见解。刘熙瑞教授认为：“所谓服务型政府，就是在 公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序， 按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府 ； 张康之教 授认为：“服务型政府就是把公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政 府 ；吴玉宗教授认为：“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工 作目的、工作内容、工作程序和工作方法中用公开的方式给公民、社会组织和社会 提供方便、周到和有效的服务，为民兴利、促进社会稳定发展”。罗德刚教授认为： “公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务 为特征的政府行政模式。它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为 主，是市场经济条件下政府管理的一种新模式。” 从以上的观点中不难看出，各种对服务型政府的定义都突出了民意和公众满意 ”t r e s c hr i c h a r dw ：p u b l i cf i n a n c e ：an o r m a t i v e t h e o r y ，b yb u s i n e s sp u b l i c a t i o n ，i n c 1 9 81 ，p 5 7 4 - 5 7 6 。c m t i e b o u t ：t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e n ej o u r n a lo f p o l i t i c a le c o n o m y ，1 9 5 6 ，p 4 1 6 - - 4 2 4 国刘熙瑞：服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择， 中国行政管理2 0 0 2 年第7 期。 回张康之：限制政府规模的理念。人文杂志2 0 0 1 年第3 期。 o 吴玉宗：服务型政府：缘起和前景，社会科学研究2 0 0 4 年第3 期。 西罗德刚：论全面推进地方公共服务型政府建设，中国行政管理2 0 0 4 年第4 期。 7 硕士学位论文 m 人s t e r st i lf s i s 度的重要性。综合以上内容，公共服务政府应当是政府在以民为本，顺应民意的基 础上，在其之职能范围和民主框架内以服务理念为导向，通过各种途径来满足公民 诉求的政府。 1 以公民为中心的政府 服务型政府是现代政府的重要特征之一。作为公共政府的一个发展方向特征， 这就意味着服务型政府必须正确处理国家与市场的关系、政府与公民的关系。公共 服务政府应当是“公民本位，服务本位 的政府。因为政府权力源自人民，而人民 与政府之间的关系实质上就是一种委托代理关系。在一个真正自由的国家里，一切 都是公民亲手来做，政府只是人民的委托者，人民能够监督政府，而政府成员却是 人民的公仆。是人民为着自己的利益重新掌握着自己的社会生活。因此，建立服 务型政府就要树立“以民为本 的观念，一切从人民需要出发，以为人民谋幸福为 宗旨。包括保护公民的权利和自由并满足公民的多样化的、个性化的需求。如果政 府不为公民服务，那么公民就有权重新组建新政府。因此，公共服务型政府必须把 公民置于首要的和中心的位置，及时了解民意，反映民情。至于要不要服务、要什 么样的服务、服务提供的多少、方式和最终的结果是否满意都要由公民决定，而政 府只需要依民意办事，其各项活动的展开都必须以公民的普遍利益和社会的长远利 益为出发点和落脚点。 2 有限性政府 有限政府是相对于全能政府而言。政府的有限性是对其职能边界的界定，与以 往的统治型政府不同，政府的职能行使范围只能作用在市场机制和公民自治都不能 解决的领域，除此之外政府不应该介入其它领域。公共行政系统中，政府不是全部 公共行政机构，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共 服务，其责任和权力也不是无限的。所以，政府必须从那些不能胜任的领域中退出， 尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能，将主要精力 放在制定政策、作出决策，提供公共服务和公共产品方面，能由市场解决的就交给 市场，市场和公民都不能解决的，政府才介入干预。在市场经济中，政府要从领导 者的角色中退出，成为社会发展的推动者和监督者。 3 法治性政府 现代政府应当是法制政府，政府的行事范围应当以宪法和法律为依据，这种以 契约方式限定政府权力的做法也是对公民利益的一种保障。因为政府也不是完全理 。【法】卢梭社会契约论，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第1 2 4 页。 。( - q 克思恩格斯选集( 第2 卷) ，人民出版社1 9 7 2 年版，第4 i l 页 8 ：_ ? 、 硕士学位论丈 m 人s t e r st i l f s i s 性的，也有会从私利考虑谋求自身利益最大化，缺少法律的制约会导致权力的滥用， 不按规定办事，程序混乱，主观因素增加等。法制政府与权威性政府相比，更注重 规范性，从法律层面对政府行为进行约束，可以减少随意性带来的对公民的侵害。 法制化的有效实施直接关系到依法治国和和谐社会的建设。所以，法制政府保证政 府的权利来自于人民，受人民的监督，为人民服务。因此，要求保持地方和中央的 一致性，提高执法者的执法水平，把行政过程透明化，杜绝暗箱操作，建立健全民 主监督机制和司法审查机制，真正做到执法为民。 4 高效性政府 政府在配置资源，提供服务的时候要首先目标明确，通过最佳供给方式提供优 质服务。政府本身就是具有垄断性的部门，只有引入竞争机制才能从根本上杜绝低 效和浪费。随着社会的发展，公共事务的日益繁多，对政府的应变能力和危机处理 能力要求也逐步提高，这就需要政府各部门各层级之间加强协作，缩短处理问题的 时间，真正做到无缝隙政府。提高政府资源的利用效率，正确处理好政府和私人的 关系，使公共服务多元化。一些能承包给私人企业的职能就由企业去做，减少由政 府处理带来的扯皮现象和不必要浪费，必须由政府完成的任务要建立相应的控制机 制，加强运作过程的科学性。 ( 三) 公共服务财政的特征 1 公共性 公共性是公共财政的一个基本特点。所谓财政的公共性，是指财政的存在是为 了满足公众的需要，而不是某个人或个别群体的权益，这与企业的利润最大化有着 本质区别。它所针对的对象是以其公共物品所涉及范围的受益群体为服务对象，其 中包括财政收入的公共性和服务群体的公共性。公共财政的收入的来源是将一定区 域法人、组织、自然人缴纳的税收纳入财政范畴的资金，按照社会不同群体的创收 能力把财力聚集到公共财政范围内，依据公平、效率的原则均等分配提供公共物品， 财政收入是政府通过公权力取得的，同样也要将其合理分配到公共领域中，使每个 公民都享有同等的权利。我国的公共财政框架是以人民民主专政为基础的，所以， 公共财政可以说是取之于民用之于民。公共财政的权力行使人是国家，而国家就是 公共利益的代表，这就决定了不可能有任何个人或者团体把其占为己有，而只能由 政府集中安排，并在支出安排上以公众需求为导向，不能允许有任何凌驾于社会需 求之上的非理性支出存在。 9 硕 擘位沦乏 m 人si - e r st n e s t s 2 服务性 政府的职能范围应该由其事权范围决定，当前我国正处于行政职能转型的过程 中，全能政府已经逐渐退出历史舞台，政府的职能范围也应当相应收缩。在公共物 品的提供上要认清政府应当处于什么角色，才能更高效的利用财政配置资源。公共 财政主要就是提供市场不能有效供给的公共服务。由于市场不能有效提供，政府必 须通过财政收支系统进行调和，与市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。 这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。比如，财政可 以调节地区间的差异、弥补不同层级间的预算不足，通过转移支付缩小贫富差距， 加强基础设施建设，大力发展有利于民生提高居民生活水平的项目，提高社会保障 水平。通过设置公平的税收制度和其它收入制度及政策，实施各项税收活动和非税 收活动等收入分配，实现共同富裕。 3 效益性 公共财政对公众的收益性应当立足长远，财政收入的充裕与否是衡量一个国家 发展水平的一个重要指标，而对财政收入能否有效均等化分配则是财政效益的体 现。效益就是人们在有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系，讲究效 益就是“少花钱、多办事、办好事 。公共服务型财政也要体现支出的效益性，这 种效益不以微观经济主体的利润最大化为目标，而是以全社会福利最大化为目标。 政府除了要像微观经济主体一样计算直接的和有形的所费与所得外，还要考虑长期 的、间接的和无形的所费与所得，财政支出效益的表现形式是多样的。对于有形的、 经济的效益，可以用“成本一效益 法进行评价，对于成本容易计算，而效益不易 计量的财政支出，一般采用“最低费用选择法 ；对于可以部分或全部进入市场交 易的公共支出则可运用“公共服务受费法 或“定价法”。使政府真正可以用相对 较少的成本获得更高的公众满意度。 4 规范性 公共财政的规范性是在法制性的框架下进行的。从服务政府的角度看，公共财 政的产生就是为公民提供更优质的服务，为市场创造更优化的竞争环境。因此，各 种公共财政政策的出台都必须有立法的保证，同时，公共政策的实施也应当以规范 化的预算制度、政府采购、国库收付制度为框架。财政法规的制定要体现民意，公 共财政建立的同时就要将收支运作和决策上升到可以被公民监督的范畴，资金的划 拨使用都要受应透明化。因为公共财政产生的目的就是立足于提供高质量的服务， 所以公众对政府服务的内容最具有发言权。现代社会的公民参与是政府部门有效运 作的有利保障，公民通过相关政策的制定，及时了解政府资金的动向及时反映所需 l o 硕士学位论文 m 5 ；r e r st i i f s i s 资金的数量，从一定程度上控制了政府财政收支的随意性，改变以前政府支出无度， 缺乏科学合理的预算机制及信息不对称等缺陷，防止财政越权，切实做到依法行事， 取之有道，用之有据。 ( 四) 地方财政体制改革的必要性 1 地方财政是财政体制改革的重要环节 完善地方财政管理体制也是规范地方各级财政分配关系的客观需要。目前，各 地区按照中央政府对省级政府分税制改革的基本原则与模式，结合本地区的实际情 况，制定并实施了对下级政府的分税制财政管理体制，但是，较为普遍的现象是： 在各级地方政府间进行收入划分时一般采用不同形式的分享制，在各级地方政府间 明确归属的专享税种少。一些地区还采取了诸如集中部分既得利益、调整“两税” 增量返还比例等措施，对辖区内地方政府间财力分布进行了调节，但是，调整力度 有限，调整形式不统一、不规范。因此，进一步规范地方各级财政分配关系，客观 上也需要完善地方财政管理体制。 国家经济体制的转轨相应要求对地方财政管理体制进行改革。我国经济体制向 市场化转轨，就是要以市场作为资源配置主要手段，这就对传统体制下大统一的财 政职能和调控方法提出新的要求。总体来说，目前我国的财政职能虽然已经而且发 生转变，但还不能完全适应市场经济的要求。一方面存在着财政包揽过多问题，另 一方面也有财政该管而没有管好的事情。因此，继续深化财政改革，包括深化地方 财政管理体制改革，进一步调整财政职能，合理界定中央、地方以及地方各级的财 政职责范围和财力规模，是最终理顺政府间财政分配关系的重要前提条件。 2 地方财政是地方公共服务有效供给的物质基础 地方财政可以直接促进地方服务型政府建设。地方财政是地方服务型政府建设 的财政支持和物质保障，它的建立对于地方服务型政府建设来说具有十分现实的意 义。首先，从地方财政的自身特点来说，地方财政是中央财政的补充，对于地域性 公共物品和公共服务的提供更能够贴近地方居民的需要，在公共卫生、科教、文化 等方面发挥着不可替代的作用，财政所提供的资金来源是政府公共服务能力形成的 物质基础和保证。规范有效的财政体制的建立，使政府职责的履行能够依照合理有 效的模式进行，防止管理的缺位和权利的滥用：其次，从理论上说，财政收支行为 是政府的行政行为之一，而且政府的多数其他行政行为又与财政收支行为或多或少 。孙开：财政管理体制创新研究中国社会科学出版社2 0 0 4 年版，第2 1 1 页 硕士擘任论丈 m s t e r st h e s i s 存在联系，因此，考察政府财政收支行为的过程、服务对象、功能与绩效也是衡量 地方服务型政府建设成效的一个重要指标。财政的实质是为了满足社会公共需求， 弥补市场机制在提供公共产品、维护宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的 失灵。美国著名财政学家穆斯格雷夫认为，财政的存在首先是由于存在公共产品的 供给无法按市场机制决定，只能靠政府解决；其次是由于社会分配不公平，必须由 政府进行再分配以实现分配公平的目标。所以说财政资金在不同群体间的合理流动 是通过要素在各地区和层级重新分配从而实现资源优化组合，实现地方公共服务有 效供给的过程。 o 杨国栋： 公共财政视角下的地方服务型政府建设与制度选择) ，2 0 0 7 年第8 期 硕士学位论丈 m a s r e r + st 1 1 f s i s 二、我国地方财政体制的历史变迁与现状问题 ( 一) 我国地方财政体制的历史变迁 建国以来，我国地方财政体制经历了从建立、发展到日渐完善的过程，基本上 适应了从计划经济向市场经济转变的需求。其发展轨迹大致经历了以下阶段。 1 改革开放前的财政体制 改革开放前，我国一直是计划经济占主导地位，政府财政所涉及的领域遍布于 社会的每个角落，从宏观经济到微观经济，都存在着高度公有化的问题。与旧的体 制相适应，我国实行的是一种统一领导、分级管理的财政体制。虽