（行政管理专业论文）公共服务型政府的构建与公民参与.pdf

摘要 公共服务问题是政府履行职能，促进经济增长和社会发展的核心问 题。在以登哈特为代表的“新公共服务理论”影响下，形成了“公共服 务型政府”理念。“公共服务型政府”的理念主张管理就是服务，政府的 存在就是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公 共物品。因而，在政府管理的实践中，有效提升政府的公共服务能力成 为当前西方国家政府改革过程中的重要内容。公共服务型政府具有服务 性、法治性、有限性、透明性和高效性的鲜明特征，是一种新的政府治 理模式。公共服务型政府的建设，离不开公民的积极参与，公民参与是 建设公共服务型政府的根本途径。 随着我国市场化改革进程的不断深入推进，政府管理过程中存在越 位、缺位、不到位的问题逐步凸显。我国经济社会发展的客观要求，使 建设公共服务型政府成为政府改革发展的基本目标。党的十六大以来， 我国各级政府进行了公共服务型政府建设的积极探索，取得了一些成效， 但也存在着许多问题。整体而言，我国公共服务型政府的建设处于起步 阶段，公民参与不足问题是我国建设公共服务型政府的重要制约因素。 公共服务型政府本质上就是公民参与的政府，西方国家政府改革的 实践也证明了这一点。由于受到观念、制度建设等各方面因素的影响， 我国公民参与整体水平比较低，表现为参与的热情和主动性较低、参与 范围较小、参与能力有限等方面。目前我国公民参与的状况，还不能够 适应建设公共服务型政府的要求，必须努力改变这一现状。 西方国家政府改革实践中，在促进公民参与、推进服务型政府建设 方面，实现了参与方式的创新，极大地调动和激发了公民的参与，是其 政府公共服务水平得以提升的重要原因。在我国公共服务型政府的发展 进程中，应该借鉴西方国家公民参与的一些有效经验，通过观念更新、 法律规范和制度建设等方面促进我国公民参与的发展，提高公民参与的 水平，推动公共服务型政府的建设，实现和谐发展。 关键词：政府；公共服务型；公民参与 a b s t r a c t f o rt h eg o v e r n m e n t h o wt os e r v et h ep u b l i ci st h ek e yp o i n tf o rt h e p e r f o r m a n c eo fi t s f u n c t i o na n dp r o m o t i o no ft h ed e v e l o p m e n to ft h e e c o n o m ya n ds o c i e t y t h ej d e ao f “p u b l i cs e r v i n gg o v e r n m e n t ”j sf o r m e d w i t ht h ei n f l u e n c eo ft h e “n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y ”a d v o c a t e db ya r s t e i n a n do t h e r s t h i st h e o r yi n s i s t st h a tt om a n a g ei st os e r v e ，t h eg o v e r n m e n ti st o m e e tt h en e e d so ft h es o c i e t y , a n dt op r o v i d ep u b l i cf a c i l i t i e sa sm a n ya s p o s s i b l e t h e r e f o r e ，i nt h ep r a c t i c eo f a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，i m p r o v i n g t h ep u b l i cs e r v i n ga b i l i t yi st h em a i np o i n ti nt h eg o v e r n m e n tr e f o r m sf o rt h e w e s t e mc o u n t i e s p u b l i cs e r v i n gg o v e m m e n th a st h ed i s t i n c tc h a r a c t e r i s t i c s a sp r o v i d i n gs e r v i c e ，r e g u l a t i n gb yl a w , b e i n gt r a n s p a r e n ta n de f f i c i e n t ，w h i c h i san e ws u p e r v i s i n gm o d e l t h i sk i n do fg o v e r n m e n ti si m p o s s i b l ew i t h o u t t h es u p p o r to ft h ec i t i z e n s ， a n dt h ep a r t i c i p a t i o no ft h ep u b l i ei st h eb a s i cr o a dt ot h ec o n s t r u c t i o no ft h e p u b l i cs e r v i n gg o v e r n m e n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e tr e f o r mi no u rc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n t s h o w sm a n yp r o b l e m ss u c ha sw o r k i n gb e y o n di t sr i g h t ，d o i n gi n e f f i c i e n t l y o rb e i n ga b s e n tw h e nn e e d e d t h ed e v e l o p m e n to fo u rs o c i e t yc a l l sf o rt h e e s t a b l i s h m e n to ft h en e wg o v e r n m e n t s i n c et h e1 6 t “n a t i o n a lc o n f e r e n c eo f c p c t h eg o v e r n m e n t so fa l ll e v e l sh a v es o u g h ta c t i v e l yf o rt h em o d e lo f s e r v i n gg o v e r n m e n t ，m a d es o m ea c h i e v e m e n t s ，b u ts o m ep r o b l e m ss t i l le x i s t g e n e r a l l ys p e a k i n g t h ec o n s t r u c t i o ni s s t i l lo nt h ef u n d a m e n t a ls t a g e 0 n e e l e m e n tb l o c k i n gi t sd e v e l o p m e n ti sl a c k i n gt h ep a r t i c i p a n to ft h ep u b l i c t h ep u b l i cs e r v i n gg o v e r n m e n ti s ，e s s e n t i a l l y , t h eo n ei n v o l v i n gw i t ht h e p u b l i c w h i c hi sp r o v e db y 廿1 er e f o r n lo f t l l ew e s t e r nc o u n t r i e s o w i n gt ot h e i n f l u e n c eo fn o t i o n s ，s o c i a le s t a b l i s h m e n t sa n ds o m eo t h e r s ，t h et o t a i p a r t i c i p a n to ft h ep u b l i ci sl o w , w h i c hc a nb es h o w e dl i k el o we n t h u s i a s m s m a l li n v o l v i n g r a n g e a n dt h e1 i m i t e da b i l i t y n o wt h es i t u a t i o nc a n n o tm e e t t h er e q u i r e m e n t ，a n ds om u s tb ec h a n g e d i nt h eg o v e r n m e n tr e f o r mo fw e s t e r nc o u n t r i e s n e wf o r mo ft a k i n gp a r t i sc r e a t e dj nt h er e s p e c to fp r o m o t i n gt h ep a r t i c i p a n to ft h ep u b l i ca n d p u s h i n gt h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i n gg o v e r n m e n t ，w h i c ha c t i v e l ys t i m u l a t e s t h ee n t h u s i a s mo ft h ep u b l i c a n dt h i si st h ev i t a lr e a s o nf o rt h eh e i g h t e n i n go f i t ss e r v i n gl e v e l w es h o u l dl e a r nf r o mt h ee f f e c t i v e1 e s s o n sf r o mt h ew e s t e r n c o u n t r i e s ，i m p r o v et h el e v e lo f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i n g ，p u s ht h ec o n s t r u c t i o n o fp u b l i cs e r v i n gg o v e r n m e n t ，a n dr e a l i z i n gh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb y r e n e w i n go u rn o t i o n s t a n d a r d i z i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n sa n do t h e r s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i n g ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 引言 引言 本文研究的目的和意义是为了进一步阐明公共服务型政府的构建与公民参与的 关系，更好地提升公民参与的水平，有效推进我国公共服务型政府的构建，适应我 国经济社会发展的现实要求。 公共服务型政府的理念是在2 0 世纪8 0 年代“新公共管理运动”蔚然成风的背 景下首先由西方国家提出的，此后又得到多次的修正。公共服务型政府的理念深受 “新公共服务理论”的影响，该理论的代表学者登哈特主张用一种基于公民权、民 主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益 的主导行政模式，认为未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的政 府形态。并且提出建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社 会发展的公共管理实践模式。新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显 著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公 共服务主体的多元化。公共服务型政府的理念主张管理就是服务，政府的存在就是 为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。因而，在政 府管理的实践中，有效提升政府的公共服务能力成为当前西方国家政府改革过程的 核心内容。 随着我国市场化改革进程的不断深入推进，政府管理过程中存在越位、缺位、 不到位的问题逐步凸显，为了更好地发挥政府作用、履行政府职能，也为促进经济 增长和社会进步，我国大力推进政府改革。党的“十六大”以来，建设公共服务型 政府成为我国政府改革的基本目标。随着建设公共服务型政府实践的不断深入，其 理论研究也逐步展开。从目前国内的研究现状来看，其理论成果主要有三种，一是 包含在公共行政学或者公共管理的教科书中，作为对政府改革探讨的一个重要内容； 二是以论文形式探讨公共服务型政府的构建问题，大量介绍、讨论和评价公共服务 型政府的文章在相关期刊上发表，成为理论研究的一大热点；三是对国外公共服务 型政府建设相关理论的翻译和引进，尤其是对新公共服务代表学者著作的介绍，进 一步拓宽了理论研究的视野。 我们从目前公共服务型政府理论的研究现状可以看出，国内理论界对于公共服 务型政府的研究还处在起步的阶段。尽管开始了研究探讨，取得了一定的成果，但 是还存在许多的不足之处，服务型政府建设在理论上的探索是不够的，服务型政府 公共服务型政府的构建与公民参与 的概念、内涵、内容和其基本的指导思想等问题的认识还不是很清晰。建设公共服 务型政府缺乏必要的系统理论的指导。而且，在我国公共服务型政府的建设实践和 理论研究过程中，焦点集中在政府的自身改革上，采取的是政府内部视角，着力点 集中在政府机构改革、职能调整、人事改革等方面。这些方面当然重要，但是，还 有另外一个属于政府之外的方面也非常重要，那就是公民参与的问题。事实上，公 民参与水平的高低，对于建设公共服务型政府具有特别重要的制约作用。西方国家 政府改革过程中，社会力量的利用和公共服务社会化等一系列调动公众积极参与的 制度措旋，成为其政府改革的共性特征之一，是其建设公共服务型政府的重要方式。 因此在我国建设公共服务型政府的进程中，应该加强在新形势下公民参与问题的探 讨，对在建设公共服务型政府的建设过程中我国公民的参与状况进行准确的把握， 分析其发展的制约因素，从而通过制度建设，努力完善公众参与制度，畅通公众参 与渠道，提高公众参与能力，拓宽公众参与范围，积极调动社会公众的参与。只有 这样，才能真正把政府职能集中到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来， 强化政府公共服务职能，加快推迸公共服务型政府建设。 本文采用了归纳、比较和文献的方法，理论联系实际，对我国公共服务型政府 建设过程中的公民参与问题进行了深入的研究分析，在借鉴西方国家公民参与的经 验基础上，提出了提高公民参与水平、推进公共服务型政府建设的具体途径。在现 阶段，实现建设公共服务型政府的发展目标，就要准确把握公民参与和建设公共服 务型政府的逻辑关联，在思想观念上认识公民参与状况和水平对公共服务型政府建 设的影响。从而在我国公共服务型政府的建设进程中，采取有效措施，提高公民参 与水平，扩大公民参与的范围，引导公民参与到社会公共服务体系中来，达成政府 与社会的共治，更有效地提升政府的公共服务水平。 第一章公共服务型政府与公民参与的基本内涵与理论 公共服务型政府建设已经成为世界性潮流，是当前政府发展实践和理论探讨的 重要问题。近几年来，我国对于公共服务型政府的研究才刚刚起步，学界对于公共 服务型政府的认识存在一些分歧。在这种情况下，对这一范畴的界定尤为必要。同 时，也要准确把握公民参与基本内涵，科学理解公民参与和公共服务型政府构建的 关系。对于二者基本内涵的准确理解和关系的科学把握是构建公共服务型政府的基 第一章公共服务型政府与公民参与的基本内涵与理论 本前提。 1 1 公共服务型政府的内涵 公共服务型政府是在政府管理改革逐步走向深入，对“新公共管理”进行反思 和批判的基础上，提出和发展起来的。所以，只有理解公共服务型政府提出的背景 及其核心主张，才能准确把握公共服务型政府的内涵。 1 1 1 公共服务型政府提出的背景 2 0 世纪七、八十年代，西方各国经济陷入“滞胀”局面，使得各国政府面临着 这样的发展困境：一方面，由于坚持凯恩斯的“全面干预”理论，各国政府都不同 程度的陷入公共财政赤字的巨大压力；另一方面，民权运动兴起，要求政府提供更 多和更高效的公共服务。而庞大的传统官僚行政体制在这种形势下越显其刻板、教 条、脱离民众和低效率，政府改革迫在眉睫。新公共管理理论的产生，为政府改革 注入了新鲜血液。新公基管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人” 假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生 产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于 公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率 和顾客导向等。 然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应涵盖的基本理念。而 且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商 品的方式提供公共服务，往往会而且在实践中忽视公共部门与私营部门的差别，从 而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐 败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。在对新公共管理进行批判和反思的 基础上，以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的学者提出了新公共服 务的瓤理论。新公共服务理论是对新公共管理理论的补充和完善。 新公共服务理论有七项核心主张：第一，服务于公民而非顾客：即公共利益源 于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加；第二，追求公共 利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是 要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。第 三，超越企业家身份，重视公民身份：与视公共资金为己所有的企业家式行事方式 相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得 到更好的实现；第四，战略地思考、民主的行动：即符合公共需要的政策和计划， 公共服务型政府的构建与公民参与 通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行；第五，责 任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关 注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；第六，服务而非掌舵，即公 务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新 的方向上控制或驾驭他们；第七，重视人而不只是生产力：即公共组织及其所参与 的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最 终就更有可能获得成功。可见，其核心理念是公民主权和政府责任。政府的主要职 责是坚持以人为本，以公共利益为主要目标，提供公民切实需要的公共服务；建立 对话协商机制，公务员要帮助公民表达他们的利益要求；政府要承担法律、社会价 值等全方位的责任而不只是市场的责任。 1 1 2 公共服务型政府的内涵 公共服务型政府是当前政府发展实践和理论探讨的重要问题，我国学者从不同 的视角对于公共服务型政府进行了界定。 吴玉宗认为，所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、 工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、 周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展；刘熙瑞认为，公共服务型政府 就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定 程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府；吴 敬琏认为，服务型政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主 仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务的政府。 综合以上观点，从新公共服务理论的核心主张出发，可以对公共服务型政府的 概念进行界定。公共服务型政府是在社会公众的参与和监督下，在公民本位、社会 本位理念的指导下以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态。公共服 务型政府作为一种新的政府治理模式，与其他治理模式相比，有着鲜明的特征，归 纳起来，包括以下几个方面： 第一，公共服务型政府具有鲜明的服务性 服务性是这种政府治理模式的最根本的特征。服务行政已经成了国际化的一种 趋势，不同社会制度下的政府现在都纷纷提出“服务型政府”的新理念。政府由一 个管理主体，而渐渐成了服务主体，服务的对象是公民、国家和社会。首先，为公 民服务。从政治学的角度看，“契约理论”认为，政府的一切权力来自于公民之间的 契约，政府应保护全体公民的公共利益，否则，公民有权利选出新的政府。同时， 4 第一章公共服务型政府与公民参与的基本内涵与理论 政府机关本身并不直接创造财富，它的运转靠公民交纳的税收，因此，政府应该用 公民交纳的税来为公民服务。其次，为国家服务。行政管理本身是国家发展的产物， 其目的是执行国家的职能，实现国家的意志，行政管理在本质上是为国家服务的。 因此，政府是执行国家意志的工具。代表国家并为国家的利益而进行活动，为国家 经济文化等的发展服务，这是政府存在的必然义务。再次，为社会服务。这是由政 府和社会之间的关系决定的。在现代民主社会，国家要为社会服务，政府则代表了 国家来执行这种服务职能。服务的职能范围包括为市场、企业和社会良性运行服务， 如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序；为企业统筹规划，进行宏观调控； 保护环境、维护生态平衡、制定法律和制度等。 第二，公共服务型政府是法治政府 “政府的根本任务不是替代市场，而是通过促进法治为市场经济的发育和成熟 提供稳定的环境。”。“法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的过分干 预。”。法治意味着秩序，意味着宪法和法律的普遍性。相对政府而言，则意味着政 府不仅要按照宪法和法律所规定的规则行事，也意味着其权力要受到监督和制约。 政府的法治性主要体现在以下两点：首先，行政机构的设立要法定化。根据宪法和 行政组织法的规定，行政机构的设置、机构职能的确定必须具有宪法和法律的明确 依据。通过法定化将政府的机构、职能及编制等固定下来，从法律上、制度上保证 政府组织机构的稳定性和机构、职能、编制的严肃性，从根本上改变随意设置机构、 乱授权力的状况，使行政的整个系统严格地在法律轨道上正常运行。其次，政府的 行政行为要法治化，即要做到依法行政。依法行政作为当代行政的核心原则，既指 法律要保障行政权的行使，又指要加强法律对行政权的控制。孟德斯鸠说过，“一 切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，从事物的性质来说，要 防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”。因此，凡是有行政权力适用的地方都需 要有法律对行政权力进行规范和制约，这是现代法治精神的内在要求。 第三，公共服务型政府是职能有限的政府 在现代市场经济条件下，必须把政府的职能严格限定在对市场失灵的匡正上， 凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场严格归位。 政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品的生产和供给 。文贯中市场机制、政府定位和法治对市场失灵的匡正之法的回顾与展望，经济社会体制比较2 0 0 2 年第1 期，第2 3 页。 。钱颖一，市场与法治，经济社会体制比较2 0 0 0 年第3 期，第3 6 页。 。( 法) 孟德斯坞，论法的精神北京，商务印书馆1 9 9 0 年版，第2 2 5 页。 5 公共服务型政府的构建与公民参与 方面选择多样化的机制。政府把精力集中于规则制定和实施上，营造一个有利的激 励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有 序进行。公共服务型政府应该是一个以市场为基础、遵循市场优先原则的政府。 第四，公共服务型政府是透明的政府 政府的透明性，就是实行政务公开，接受社会监督，建立“阳光”政府。其核 心思想是政府掌握的个人和公共信息必须向社会公开。这种做法将意味着政府的一 些部门再也无法为了自身的利益搞暗箱操作。政府机关的所有活动：立法、执法、 提供信息、社会服务以及政府所掌握的个人信息，都要向社会公众明确公布。表面 上看，“透明政府”就是政府行政公开化，但若从法理的层面进行分析，其实是政 府对公民知情权的尊重。民主治理，是以透明和开放为其特征的。从民主政治的角 度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个 基本前提。公共部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效 地利用，无疑会创造更多的社会财富。同时，政府信息开放和透明也是监督政府的 一个有效措施。因此，在公共管理的实践中，要不断强化公开和透明。 第五，公共服务型政府是行政行为高效的政府 政府治理是否高效运作一直是判断一个公共管理体系是否优良的标准，也是判 断政府是否负责任的一个标准。政府治理的高效体现在以下方面：政府的行政效率 必须高效；政府机构的人员必须少而精干；政府与民众之间应该保持良性的互动关 系；群众的利益表达和诉求能及时得到政府的回应；有比较高的效能。 1 1 3 公共服务型政府的施政模式 公共服务型政府模式是由政府来创建公共服务的供给体系，由政府和社会有效 地供给人们的公共服务需求。公共服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限 于政府组织，而是最大限度地吸纳了各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供 给中。因此，公共服务型政府与传统政府相比较，施政模式发生了很大的变化，主 要表现在以下方面： 第一，以顾客或市场为服务导向。在传统的政府公共服务体系下，政府常常以 行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众 的影响较为有限，这就直接导致了在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客 或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从 政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会 第一章公共服务型政府与公民参与的基本内涵与理论 之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与。政府提供什 么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向， 并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何 应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。 第二，公共服务职能的市场化。通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，是 现代政府服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验 表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非 竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由政府直接提供，通过重新设计政府与市 场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。 因此，应当扩大市场竞争的领域。 第三，公共服务职能的社会化。公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政 府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务 和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治 和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构、 社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相 同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公 共管理和服务的社会化。 1 2 公民参与的内涵 行政与公民之间的关系问题是当代国际公共行政学界关注的话题，各种形式的 变革正围绕以“公民为中心”展开。与此同时，全球范围内公民有组织地参与公共 事务，志愿性活动的开展，非营利性或非政府组织在世界各地的广泛建立也正在如 火如荼地进行之中。这一变化的产生有着深层的历史原因。长期以来，社会公共管 理的主体一直是政府独家垄断。随着政治、经济和社会问题的复杂度与数量的扩增， 以及问题子系统不断出现并且越来越复杂，考验着国家政府的行政能力。与此同时， 随着社会经济的发展和民主观念的不断深入人心，公民向政府提出了更高的社会生 活要求和政治期望，公民与政府的关系变得复杂。政府越来越感到无力应对。同时， 公民对政府的公共服务质量也越来越失望。在这种情况下，由政府单方面提供社会 公共服务的局面显然不能解决问题。因此，公民参与理论正是历史发展的必然产物。 1 2 1 公民参与的涵义 公共服务型政府的构建与公民参与 “公民参与”概念是二战前后由一些研究比较政治的西方学者晟早提出来的。 关于“公民参与”的定义主要有以下几种观点： ( 1 ) 陶东明、陈振明等学者认为，公民参与是“公民自愿地通过各种合法方式 参与政治生活的行为”。 ( 2 ) 莫泰基等学者认为，公民参与是“人民通过投票、组党、加入政治利益集 团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行动。”。 ( 3 ) 陈金贵等学者认为，公民参与是“社会成员在选择统治者，直接或间接地 在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。”。 对以上观点归纳分析，可以明确，公民参与是公民在法律范围内，自愿参与政 治活动，尤其是政府过程，对社会公共事物施加影响的行为。当代公民参与体现出 以下基本特征。首先，自愿性。公民对社会政治事物、政府过程的参与愿望与动力， 来自与自身，而不是外力的强制。因此，公民参与的程度在很大程度上决定于公民 自身的参与热情与愿望。其次，合法性。公民参与必须是在现存的法律框架允许的 范围内进行，这也是公民参与有效性的基本保证。为了更好地促进公民参与，应该 加强相应的法律规范。最后，较强的影响性。公民有组织地参与公共事务，志愿性 活动的开展，非营利性或非政府组织的广泛建立，使得公民参与必然对社会公共事 物产生影响。 1 2 2 公民参与的类型 在政治社会中，几乎所有的公民政治行为都会通过各种途径、渠道，或直接或 间接，或明显或隐性地对政治系统的决策活动产生或大或小的影响，而公民也会依 其最有效的参与方式实施这种影响。公民参与方式代表性类型有： ( 1 ) 美国学者罗伯特b 登哈特与珍妮特v 登哈特提出的公民参与阶梯。 登哈特依公共决策时所能够发挥影响力的程度将公民参与的方式由最少参与到完全 主导分为八个层次，依次为操纵、治疗、给予信息、咨询、安抚、合伙关系、授予 权力、公民控制。 ( 2 ) 台湾著名学者江明修提出了五个落实公民参与的途径，分别是：参与社区 发展、倾听民众心声、基层行政组织、代表性行政组织、公私协力合作。 。陶东明、陈振明，当代中国政治参与，杭州，浙江人民出版社1 9 9 8 版，第l 页。 。莫泰基，公民参与：社会政策的基石，北京中华书局1 9 9 5 年版，第3 页。 。郭永秋，政治参与，台北，台湾幼狮文化事业公司1 9 9 0 年版，第2 3 页。 。陈金贵，公民参与研究，台湾行政学报，第2 4 期，第9 5 1 2 8 页。 。江明修， 公共行政学：理论与社会实践，台北，台湾五南图书出版公司1 9 9 7 年版，第1 3 8 页。 8 第一章公共服务型政府与公民参与的基本内涵与理论 公民参与是我国政府管理的基本原则之一，我国法律对公民参与的方式作了明 确的规定，保障公民的参与权。但是，高度集中的计划经济时代，事实上，我国公 民的实际参与水平并不高。计划经济体制下的全能政府，在很大程度上是凌驾于社 会之上的。但是，随着市场经济的发展和政治体制改革的推进，我国的公民参与有 了重大发展，特别是一个相对独立的公民社会慢慢成长起来，公民社会的形成和发 展带来了公民参与的实质性变化，使公民参与的方式多样化，实际影响逐步加强。 表现在：公民直接选举权的扩大；社会自治的发展；公民知情权的扩大；公民监督 权的扩大等等。 1 3 公民参与和建设公共服务型政府的逻辑关联 快速、适宜、高效、易得的公共服务是公民对政府的期望，公共行政必须进一 步趋向民主化、公开化和保障公民权利，公民所需要的公共服务的质量是更迅速、 更舒适、更有效和更容易获得。一句话，公共服务型政府是政府管理对时代的回应。 “服务型政府管理模式的实现需要两个方面的努力：一是改造政府，实现解制和减 负，使其真正成为一个提供良好服务的机构：二是改造我们的社会，鼓励“第三部 门”的发展，在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治，在不能自理的领域， 实行政府与社团组织的共治。”。事实上，政府改革的实践表明，第一方面目标的实 现，有赖于第二方面的努力推进。因此，建设公共服务型政府离不开广泛的公民参 与，积极有效的公民参与，是建设公共服务型政府的根本途径。只有公民参与，才 能使政府趋向公共服务型政府的基本特征。 1 3 1 公民参与有助于政府趋向有限 公共服务型政府是有限政府，因为只有限定政府的职能范围，明确政府的角色定 位，才能突出政府的服务性，可以说有限政府既是服务型政府的特征，也是形成服 务型政府的前提。但是，现代社会的发展，产生了许多新的问题，在政府作为社会 公共事物唯一承担主体的逻辑下，必然意味着政府职能的扩张，导致服务性的淡化。 政府职能扩张的根源在于公共管理职能主体的唯一性上。西方国家政府改革中，社 会力量的利用和公共服务社会化成为解决问题的主要手段之一，其中一个显著的特 征即是鼓励公民参与，主要是与公民社会组织的合作，即建立所谓的“合作伙伴关 系”。传统意义上的政府职能在发生变化，政府除了把一部分权力归还给市场和企业 以外，还逐步把越来越多的职能转移给社会上的非政府、非盈利的公共组织承担。 。燕继荣，建设服务型政府的理念和走向，学习时报2 0 0 5 年l o 月1 0 日。 9 公共服务型政府的构建与公民参与 正如迈克赫德森所言：“公域曾作为有效的服务提供者，然而显见的局限，使世 界各国的政府逐渐将服务管理的责任委托出去，学校、医院及其它服务业不断地要 求以独立的、非利润分配团体的形式运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些 团体逐渐发现它们之间必须为争取资金和服务对象竞争，并不得不使它们资金来源 多样化，以争得政府对它们最高的拨款，当这一切发生时，它们开始变得象独立的 非营利团体，最后转移到第三域，政府不再是公众利益的唯一代表。”。新兴力量 的引入，扩大了社会公共管理的主体，使政府改革过程中才有可能真正实现部分权 力的转移。公民参与，有效分解了政府职能，更有利于其服务职能的体现与发挥， 使有限政府成为可能。从而形成以政府为主体的、多元化的社会公共服务体系。 1 3 2 公民参与有助于政府趋向透明 政府的透明性，其核心思想是政府掌握的个人和公共信息必须向社会公开。政 府透明性是现代信息化社会的必然结果。在信息传播手段高度发展的今天，信息资 源绝不是任何一种行政力量可以垄断的。公民对自己的政府有权利和义务知道他们 在做什么。这不但是公民民主意识的体现，也是作为社会个体知情的基本需要。行 政不透明、信息不公开，使得公民的知情权无法行使，有时会谣言四起，人心惶惶， 造成社会的不稳定，也造成了政府权威的降低。政府应该以积极透明的姿态面对社 会，这样反而更能得到来自民众的支持和理解，提高政府的威望，使整个社会形成 强大的凝聚力。因此，在公共管理的实践中，要不断强化公开和透明。显而易见， 公民的积极有效参与，对政府的透明度是有着举足轻重的影响和制约。没有公众力 量的参与，政府管理的透明就缺少了基本的逻辑前提。事实上，对于政府管理透明 度的要求，正是公民参与的必然结果，而公民参与也是政府管理趋向透明的必然选 择。 1 3 3 公民参与有助于政府趋向高效 高效的公共服务是现代社会对政府的要求，政府的行政效率成为衡量政府效力 的重要标准。行政效率是政府及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人 力、物力、财力等要素之间的比率关系。现代政府管理中的低效问题产生一是政府 职能交叉重叠，机构还比较臃肿，冗员太多，人浮于事，官僚主义盛行；二是政府 缺乏应有的敏锐性，对社会需求把握不准，不能有效回应社会需求。机构和人员的 繁冗归根到底有赖于职能范围的规范，如前所述，这离不开公民的参与。政府回应 能力的提升，在于政府能够与社会和公民形成便利的信息互动渠道：一方面是政府 。( 美) 赫德森，末被开发的领域上海复旦大学出版社1 9 9 8 年版第4 3 页。 1 0 第二章我国公共服务型政府建设的状况分析 信息的有效传达：另一方面是社会信息的全面快速反应反馈。公民参与正是畅通信 息传递渠道的基本手段。调动公民参与的积极性，实现公民意愿的充分表达，才能 使政府能够及时准确地了解社会需求，做出有效回应，提高政府服务的效能。 1 3 4 公民参与有助于政府趋向法治 法治政府意味着政府不仅要按照宪法和法律所规定的规则行事，也意味着其权 力要受到监督和制约，是现代社会民主发展对政府管理的必然要求。法治政府本质 上是对政府职责和行为的规范与制约，是对政府服务性的法律保障。现代社会，由 于政府的扩张，如何制约和规范政府，如何有效监督政府，使政府行为符合法律规 范要求，是一个重要的时代课题。政府发展的历史实践表明，公民监督权利的行使， 是政府走向法治的必由之路。公民参与，会对政府形成一种重要的外部制约力量， 能够有效防止政府权力的无限扩张和滥用，是法治政府形成的基础性条件之一。 公共服务型政府是政府改革的重要目标，加强公民参与是实现这一目标的基本 途径。实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。我国宪 政发展与之保持同步。如何进一步明确公民参与权并确保该权利的实现是完善宪政 制度的重要内容。 第二章我国公共服务型政府建设的状况分析 市场化程度的加深，社会转型期社会发展的客观要求，推动着中国政府改革的 深化，也促使人们更加理性地思考未来政府改革的方向，即政府发展基本目标的规 划。为了积极回应社会经济发展的要求，各级地方政府进行了有益的探讨，努力实 现政府模式转变。实践的发展和理论研究的深入，使建设公共服务型政府成为较大 的共识，中国政府发展的基本目标应该确定为公共服务型政府。 2 1 建设公共服务型政府是我国社会经济发展的必然要求 随着社会主义市场经济体制的建立和发展完善，我国政府管理改革成为紧迫的 时代课题。建国后长期实行以中央高度集权为特征的计划经济体制，政府事实上扮 演着全能角色，并且在行政方式上主要表现为强制和命令的特征，政府的服务意识 比较淡漠，提供公共服务与物品的能力比较低下。这状况，成为制约市场经济的 重要因素。市场经济的发展必然要求政府模式的转型，而我国经济发展过程中，融 入经济全球化的程度也在大大加深，这使政府模式的转型需适应外部环境的要求。 同时，我国社会主义民主的巨大发展，人民群众对于政府的期望和要求越来越高。 这些因素的影响，使我国政府模式的转型成为必然。 公共服务型政府的构建与公民参与 2 1 1 建设公共服务型政府是市场化改革的必然选择 社会主义市场经济与计划经济存在本质的不同，市场代替政府成为社会资源的 配置者。因此，区别于计划经济条件下的政府职能无所不包，在市场经济条件下， 政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管， 都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的。同时，政府的管 理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场 缺陷”。只有这样，才会有充分竞争的市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调 健康发展。中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确指出： “转变政府职能，改革政府机构，是建设社会主义市场经济体制的迫切要求。政府 管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞基础设施建设，创造良好的 经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会 分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和 监督国有资产运营，实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段 和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”这段论述指明 了在市场经济条件下，政府经济职能的定位。市场经济发展的实践表明，在市场经 济体制下，政府的主要职能在于为市场主体营造良好的发展平台，本质上是服务者 的角色。可见，服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求，也是社会主义市 场经济健康发展的根本保障。政府服务水平将直接制约市场经济的发展。 但是，在我国目前的社会经济环境中，政府行为中依然存在越位、缺位和错位 现象，阻碍了市场经济的正常发展。目前，各级政府决定生产建设取向、包揽一切 事务、行政审批等色彩仍然很浓。有人称之为国家权力部门化、部门权力利益化、 获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。这严重背离了市场经济所要求的政府的 服务本质。政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。从政府主导型经济向 市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势，从管制型政府转变为服务型政府， 是市场化改革的必然要求。 2 1 2 建设公共服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要 当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投 资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实 现大的发展。中国加入w t o ，意味着融入经济全球化的程度进一步加深，对政府作 用提出了一系列新的挑战和要求。核心内容之一就是对政府服务能力的要求，也就 是政府能否履行承诺，为成员国企业提供优质便捷的服务。这就要求政府部门精简 1 2 第二章我国公共服务型政府建设的状况分析 机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变， 树立服务意识，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策 处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存 在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，在加入w t o 前后，中 国政府推动了一场以清理和减少行政审批为重点的政府改革运动，从中央到地方， 各级政府都根据世界贸易组织的要求，把繁多的、不适应市场经济和世界贸易组织 要求的行政审批事项废除掉。体现了中国政府履行服务承诺的决心。加入w t o 后， 要求政府机构更加精简和人员更加精干，决策更加科学，政策更具透明度，廉洁程 度提高，效率进一步改进，一句话，政府的服务水平更高。只有这样，才能创