（行政管理专业论文）公共服务型政府与公民行政参与.pdf

中文摘要 随着全球化和资讯时代的到来，新的世界政治、经济和价值秩序冲击着我国 而传统的经济建设型政府的管理模式已不能适应且在一定程度上限制了我国自够复展， 因此，政府的角色必将作出结构性的调整借鉴西方诸国的政府管理经验和新公共 服务理论，结合我国的实际国情，构建公共服务型政府列入我国政府改革的日程 构建公共服务型政府，政府本身的改革是首要的，而这其中离不开公民有序的行政 参与过程现阶段我国公民行政参与已初见成效，但也存在问题有待改进本文把 两者联系起来傲研究，指出提升公民行政参与的对策来促迸公共服务型政府的构建， 旨在实现二者的良性互动，最终达到公民能有效地参与到公共服务型政府的建设中， 在和谐的氛围中达到最佳的参与效果，为公共服务型政府的建设添砖加瓦 目前理论界对公共服务型政府与公民行政参与耜结合的分析还没有长足的发展。 本文通过分析公共服务型政府建设过程中所存在的问题及原因，提出了公民行政参 与的积极意义，在此基础上阐述了公民行政参与在我国的发展状况，从而得出提升 公民行敢参与的有效措施来更好的推进公共服务型政府的建设的结论文章第部 分系统诠释了公共服务型政府和公民行政参与的相关概念和理论，包括公共服务型 政府理念的提出、内涵、特征和基本职能以及公民行政参与的内涵、形式和特点 第二部分回顾了公共服务型政府建设的背景、取锝的成就和现阶段建设过程中存在 的问题及原因。第三部分指出了公共行政参与对公共服务型政府建设的积极意义， 分析了现阶段公民行政参与所取得的成绩和存在的问题提出要在今后的发展中， 转变思想观念，营造有利于我国公民行政参与构建公共服务型政府的政治文化氛围； 大力发展教育事业，提高公民行政参与的能力和水平；建立、健全公民有序行政参 与的方法和渠道，提高公共服务型政府建设的透明度；推行电子政务，加大对社会 的信息开放程度；加强基层自治的能力，促进公民参与团体和组织的发展；建立、 健全公民行政参与制度机制，特别是完善对决策的监督机制；培育公民社会。在和 谐的氛围中达到最佳的参与效果，从而实现良性互动。 关键词：公共服务型政府；公民参与；公民社会 a l o n gw i t ht h ea r r i v a lo fg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o nt i m e s ，n e w p o l i t i c s ，e c o n o m ya n dt h ev a l u eo r d e ro ft h ew o r l da r ea t t a c k i n go u rc o u n t r y b u tt h et r a d i t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tp a r e m h a sn o tb e e na b l et on o to n l ya d a p tb u ta l s ol i m i tt h ed e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r yi nt h e c e r t a i nd e g r e e ，t h e r e f o r e ，g o v e r n m e n t sr o l ew i l lc e r t a i t i l ) , t o m a k et h ec o n s t i t u t i v e a d j u s t m e n t c o n s u l t e dt h eg o v e r n m e n tm a n a g e r i a l e x p e r i e n c eo ft h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n dn e wp u b l ms e r v i c et h e o r y , c o m b i n e d w i t ho u rc o u n t r y sa c t u a ln a t i o n a lc o n d f f i o n ，t h et h i n gt h a tc o n s t r u c t i n gt h e p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tl i s t e dt h ep r o g r a mo fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n t s r e f o r m s c o n s t r u c t st h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ，t h eg o v e r n m e n ti t s e l f r e f o r mi sm o s t i m p o r t a n t ，b u t t h i sn e e dt h ec i t i z e n sa d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o np r o c e s s t h ep r e s e n ts t a g e t h ec i t i z e na d m i n i s t r a t i o n p a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r yh a sw o ui n i t i a ls u c c e s s b u tt h e r ew e r em a n y p r o b l e m st oi m p r o v e m e n t t h i sa r t i c l ec o m b i n e dt h et w oa sr e s e a r c ht o p i c p o i n t e do u tt h ew a yo fc i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o nt op r o m o t et h e c o n s t r u c t i o no fp u b l i c ，s e r v i c eg o v e r n m e n t , f o rt h ep u r p o s eo fr e a l i z i n gt h e t w o i n t e r a c t i o n ，f i n a l l y t h ec i t i z e ng a l l e f f e c t i v e l yp a r t i c i p a t et h ep u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n ，a c h m v e dt h eb e s tp a r t i c i p a t i o ne f f e c ti n t h eh a r m o n i o u sa t m o s p h e r e ，c o n t r i b u t e dl a b o ra n dm a t e r i a l sf o rt h ep u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n a tp r e s e n tt h et h e o r yw h i c hc o m b i n e dt h ep u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n t w i t ht h ec i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep o t t i c i o a t i o nd o e sn o th a v et h ec o n s i d e r a b l e d e v e l o p m e n t t h i sa r t i d ea n a l y z e dt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n si nt h e p r o c e s so fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，p r o p o s e dt h ep o s i t i v e s e n s eo fc i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n e l a b o r a t e d t h ec o n d i t i o no f c i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o ni no u r c o u n t r yd e v e l o p m e n t ，t h u so b t a i n s t h ec o n c l u s i o nt h a t p r o m o t e st h ec i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o nc a n e f f e c t i v e l ya c tt h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n i nt h ef i r s tp a r t ， t h ea r t i c l ea n n o t a t e dt h ec o n c e p ta n dt h e o r yo fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ta n d c i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n ，i n c l u d e dt h ep r o p o s a l ，t h ec o n n o t a t i o n ， t h ec h a r a c t e r i s t i c , t h eb a s i cf u n c t i o no ft h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ta n dt h e p r o p o s a l ，t h e c o n n o t a t i o n ，t h ef o r m ，t h ec h a r a c t e r i s t i co fc i t i z e n a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n w h i c ht h es e c o n dp a r tt h ea r t i c l er e v i e w e dt h e b a c k g r o u n d , a c h i e v e m e n t ，t h ep r o b l e ma n dt h er e a s o nd u r i n gt h ep u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n t h et h i r dp a r th a dp o i n t e do u tt h ep o s i t i v e s e n s eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o n t ot i l e p u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n t , h a sa n a l y z e dt h ea c h i e v e m e n ta n dt h ee x i s t e n c ep r o b l e mo f c i t i z e na d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o na tp r e s e n t a sar e s u l t w es h o u l dc h a n g e o u rc o n c e p t , b u i l da d v a n t a g e o u sp o l i t i c a lc u l t u r ea t m o s p h e r eo fc i t i z e n a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o nt oc o n s t r u c tt h ep u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n t ； v i g o r o u s l yd e v e l o pt h ee d u c a t i o n ，e n h a n c et h ea b i l i t ya n dt h el e v e lo fc i t i z e n a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n ；e s t a b l i s ht h em e t h o da n dt h ec h a n n e lo fc i t i z e n a d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o n ；c a r r i eo u tt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r s ， e n l a r g et h eo p e nd e g r e eo fs o c i e t y si n f o r m a t i o n ；s t r e n g t h e nt h ea b i l i t yo f b a s i ca u t o n o m o u su n i t ，p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i v e a s s o c i a t i o na n do r g a n i z a t i o n ；e s t a b l i s ha n dp e r f e c tc i t i z e na d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o ns y s t e mm e c h a n i s m , s p e c i a l l yc o n s u m m a t et h es u r v e i l l a n c e m e c h a n i s mt ot h ep o l i c y ；, c u l t i v a t e st h ec i t i z e ns o c i e t y a c h i e v et h eb e s t p a r t i c i p a t i o ne f f e c ti nt h eh a r m o n i o u sa t m o s p h e r e ，t h u sr e a l i z e st h eb e n i g n i n t e r a c t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；c i t i z e ns o c i e t y 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ：奄勿勃 2 0 0 7 年1 月歹蝈 j 引言 引言 随着全球化和资讯时代的到来，新的世界政治、经济和价值秩序冲击着我国。 而传统的经济建设型政府的管理模式己不能适应且在一定程度上限制了我国的发展， 因此，政府的角色必将做出结构性的调整。借鉴西方诸国的政府管理经验和新公共 服务理论，结合我国的实际国情，构建公共服务型政府列入我国政府改革的日程。 构建公共服务型政府，政府本身的改革是首要的，而这其中离不开公民有序的行政 参与过程现阶段我国公民行政参与已初见成效，但也存在问题有待改进。本文把 两者联系起来做研究，指出提升公民行政参与的对策来推进公共服务型政府的构建， 旨在实现二者的良性互动，以期对公民行政参与的实现有一定的借鉴作用。 1 1 研究的意义与价值 建设公共服务型政府是促进我国市场经济发展的内在要求。在市场经济条件下， 政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，只有这样，才会有充分竞争的市 场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。建设公共服务型政府是我国 参与全球经济竞争的客观需要。w t o 规则要求各国政府必须为社会和企业提供公共产 品和公共服务，创造公平、竞争、透明的市场环境。社会转型和社会发展失衡要求 建设公共服务型政府。我国经济和社会发展严重失衡，并已经成为影响社会稳定的 重要因素。要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管 理经济的范围，切实把政府工作重点转变到经济调节、社会管理、公共服务和市场 监管上来。建设公共服务型政府是促进我国社会和谐发展的必然要求。现阶段，我 国经济社会发展过程中就产生了诸如城乡差距和贫富差距拉大、分配不公、就业压 力增大、社会保障缺失、环境污染严重等问题。促进社会和谐发展是政府的责任， 政府应在其中发挥主导作用。政府只有按照公众的要求承担起自己的职责，高效地 履行职能，才能给社会和谐发展带来保证。建设公共服务型政府是人民群众的迫切 愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快， 人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也 越来越高。 公民对公共服务型政府建设的行政参与在政府层面具有积极意义。没有公民广泛 的政治参与，政府不了解民意，公共政策不能反映公众需求，政府将失去合法性， 所谓公共服务型政府也就无从谈起。有了公民的积极参与，政府活动所需的信息就 更为充分和真实；有了公民的真接j 矗督，政府存在的腐败行为就有望得到解决；有 i 公共服务型政府与公民行政参与 了公民的有效合作，也会减轻因社会事务越来越复杂而给政府管理带来的压力，从 而提升政府能力。大力提倡和实施公民参与式的民主褥政，对于落实以人为本的执 政理念、推进依法行政向纵深发展和构建和谐社会具有重大的意义。 公民对公共服务型政府建设的行政参与在公民方面具有积极意义。参与行政活动 既是公民的权利，也是公民的义务。对于公民而言，参与行政活动决不是可有可无 的小事。公民行政参与有助于表达公民自己的需求，实现自己的利益，提供公民自 我存在和发展的基础。公民行政参与是培养公民精神、提高公民能力的必经之路。 通过全面的公民行政参与，可以培养和增强公民的共同体意识，公民能力才会得到 发展。 基于公民行政参与在政府层面和公民层面都具有积极作用，公民对公共服务型政 府建设的行政参与必然蕴含着社会层面的重要意义。因为社会乃是公民与政府共舞 的平台，社会需要是政府与公民共同关注的话题。公民参与有利于社会秩序的稳定。 公民参与行政活动就是公民与政府的对话、协商和合作的过程，必然会拉近公民与 政府的距离，减少民众的疏离感，从而促进政治团结和社会整合。公民行政参与可 以优化社会结构。通过公民行政参与，国家把原本属于社会的权力还给社会，社会 成为了具有独立性的公共领域，从而改变了社会和国家相互重叠的一元结构。公民 行政参与有利于社会公平。离开了公民参与，缺少公民与政府、公民与公民的博弈， 权利与权力的失衡现象必定发生，强势群体和弱势群体的差距一定会迅速扩大，离 社会公平的目标也就越来越远了。 通过有效地途径让公民参与到公共服务型政府的建设中，政府活动所需的信息 就更为充分和真实；政府存在的腐败行为就有望得到解决，从而提升政府能力。大 力提倡和实施公民参与式的民主行政，对于落实以人为本的执政理念、推进依法行 政向纵深发展和构建和谐社会具有重大的意义。本文把两者联系起来做研究，指出 提升公民行政参与的对策来促进公共服务型政府的构建，旨在实现二者的良性互动， 最终达到公民能有效地参与到公共服务型政府的建设中，在和谐的氛围中达到最佳 的参与效果，为公共服务型政府的建设添砖加瓦。 1 2 研究的路径与方法 理论研究：通过分析公共服务型政府的发展现状，指出公共服务型政府存在的 问题及原因，阐述了公民参与在公共服务型政府建设中的作用和发展状况，研究了 公共服务型政府中公民有序行政参与的有效途经和改进措施，从而使两者形成良性 引言 互动，实现社会的和谐发展。 文献研究：文献研究是指根据一定的目的，通过搜集和分析文献资料而进行的 研究文献研究是史学、哲学和社会学最常使用的研究方法，包括历史文献研究、 统计文献研究和文献内容分析等。某些课题主要就是通过文献研究来完成的，通过 研究文献，从文献资料中获得新论据，找到新视角，提出新观点，形成新认识 1 3 研究综述 1 3 1 关于公共服务型政府的理论观点 在西方，公共服务型政府的理念是在对新公共管理理念批判和反思的基础上产 生的。在2 0 世纪七、八十年代，西方各国政府一方面由于坚持“全面干预”理论， 各国政府都不同程度的陷入公共财政赤字的巨大压力；另一方面，民权运动兴起， 要求政府提供更多和更高效的公共服务。这时新公共管理理论的产生，为政府改革 注入了新鲜血液。新公共管理的核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于 公共部门。但是这一思想过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用 企业提供商品的方式提供公共服务，而且在实践中忽略公共部门与私营部门的差别， 从而产生伦理上和责任上的问题。 在对新公共管理进行批判和反思的基础上，一些学者提出了公共服务型政府的 新理论。这一理论是对新公共管理理论的补充和完善。其核心理念是公民主权和政 府责任。政府的主要职责是坚持以人为本，以公共利益为主要目标，提供公民切实 需要的公共服务；政府要承担法律、社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任。 随着建设公共服务型政府成为中央乃至许多地方政府所确定的政府转型的目标 ( 我国地方政府提出建设公共服务型政府的目标的时间是2 0 0 2 年，中央政府提出这 一目标的时间是2 0 0 4 年，温家宝总理在2 0 0 5 年的政府工作报告里将建设公共服务型 政府作为我国政府改革的主要方向。) ，公共服务型政府也迅速成为理论界的研究 热点目前，我国学界对公共服务型政府概念的研究在一定程度上表现出“一个概 念，各自表述”的倾向。学者们分别从政治道德追求和党的宗旨要求、政府与社会 关系、政府职能、政府治理模式等角度阐述了各自的定义，但其核心问题是趋于一 致的，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。 如西南民族大学法学院院长吴玉宗教授的定义就比较全面：所谓服务型政府就 是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和_ t 作方法上用 公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利，促 3 公共服务型政府与公民行政参与 进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织 和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定， 服务的方式是公开透明的方式。 国家行政学院刘熙瑞教授提出，管制型政府不是只有管制而没有服务，服务型 政府也并非就没有管制，这两者之间的核心区别在于：究竟是官本位还是民本位? 究竟是政府本位还是社会本位? 究竟是权力本位还是权利本位? 这就提出了在三者 的关系上，服务型政府要实现由官本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转 变。公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序 的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着 服务责任的政府。 经济学家吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠 倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务 型政府。重要的在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序； 这就是说，要按照中共十六大的决定，推进政治改革：提升政治文明，发展民主政 治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务 人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。 北师大经济与资源管理研究所所长李晓西教授认为，公共服务型政府简单的说 就是提供公共产品为人民服务的政府。在这里，首先要明确公共产品到底该给谁服 务的问题。最近，很多情况反映有的政府部门掌握的公共产品、生产设施不是为人 民服务而是在为自己部门提供服务，形成公器私用现象。所谓公器私用就是把国家 给它的东西变成自己的东西用。 中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，什么是公共服务型政府，经济 学上有一个明确的定义。用通俗的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社 会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让 渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政 府提供多少东西? 怎么提供? 要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么 样，也要通过民主的程序评定。 1 3 2 关于公民行政参与的理论观点 在西方，“参与”是“p a r t i c i p a t e ”。公i 前5 世纪古希腊的希罗多德的历史 一书中最早使用了“民主”一词，已经蕴滋了政治参与的思想。公民参与( c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ) 源于古希腊雅典的直拔民j 蔓模式。公民参与的概念是出西方政治学者 j 引言 在2 0 世纪5 0 年底首先提出的，2 0 世纪8 0 年代初，政治参与问题开始出现在我国的 政治学理论研究中。在现代西方颇有影响的若干政治思潮中，无论是各种民主的理 论比如参与民主理论、精英民主理论和多元民主理论还是有关政治发展的理论都不 可避免地要涉及到对公民参与的一般性理论分析和对公民参与现状的具体考察。亨 廷顿在研究政治发展的过程及其影响政治发展的相关因素时，就把公民参与视作为 影响政治发展的重要变量，并把公民参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代 化程度的一个重要尺度。多元民主论的代表人物罗伯特达尔在论述什么是“民主” 是，提出了民主的五项标准，其中第一项就是“有效的参与”可见，公民参与与现 代政治和民主制度是紧密相关，不可分割的。近代思想家卢梭继承了古希腊的民主 思想并且认为，民主必须以平等权力来保障，而且主张公民经济政治上的权利平等， 反对社会财富和权力的巨大不平等，他为政治参与提供了较早的理论根据。林肯提 出“民有、民治、民享”的思想后，政治参与的思想渐趋明朗。而第一个真正论及 公民政治参与是西方学者在第二次世界大战后研究选举而发展来的。研究的视角不 同，认识不同，自然有争议。盖森( g a r s o n , g d ) 与威廉斯( j d w i l l i a m s ) ( 1 9 8 2 ) 曾提出，。公民参与实在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回 应民意，并使民众以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的 行动。” 何谓公民参与? “参”、“与”在我国古汉语中都有“参加”、“参预”之意，而 使用常常分开进行。后汉书赵充国传中有“朝廷每有大议，常有参兵谋”，论 语子路也有“虽不吾以，吾其与闻之”。不过，我国古代参与政治基本是君臣共 谋政治决策之意，并非现代意义上的政治参与。在法律上，公民指具有一国国籍两 与该国发生稳定的全面的法律上联系的个人。在政治上，公民则指参与公共事务从 而在政治国家中具有自主性的个人。 公民参与，不仅仅指公民直接或间接选举公共权利机构及其领导人的过程，还 包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。据此，我们可以这样说，公 民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动 过程。 公民参与是执政党在新时期一以贯之的奋斗目标，中国共产党在5 5 年执政的过 程中逐步认识到，发展社会主义民主政治，关系到社会主义优越性的充分发挥和社 会主义的日h 途命运，是社会主义发展进程中需要深刻认识和切实解决的一个重大问 题。 公共服务型政府与公民行政参与 在建设公共服务型政府的过程中，公民参与主要是公民的行政参与，旨在影响 政府的行政活动，公民行政参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和 广泛性的行为。它也是现代民主的重要表征之一。 1 4 本论文的主要内容 本文通过分析公共服务型政府建设过程中所存在的问题及原因，提出了公民行 政参与的积极意义，在此基础上阐述了公民行政参与在我国的发展状况，从而得出 提升公民行政参与的有效措施来更好的推进公共服务型政府的建设的结论。文章第 一部分系统诠释了公共服务型政府和公民行政参与的相关概念和理论，包括公共服 务型政府理念的提出、内涵、特征和基本职能以及公民行政参与的内涵、形式和特 点。第二部分回顾了公共服务型政府建设的背景、取得的成就和现阶段建设过程中 存在的问题及原因。第三部分指出了公共行政参与对公共服务型政府建设的积极意 义，分析了现阶段公民行政参与所取得的成绩和存在的问题。提出要在今后的发展 中，转变思想观念，营造有利于我国公民行政参与构建公共服务型政府的政治文化 氛围；大力发展教育事业，提高公民行政参与的能力和水平；建立、健全公民有序 行政参与的方法和渠道，提高公共服务型政府建设的透明度；推行电子政务，加大 对社会的信息开放程度；加强基层自治的能力，促进公民参与团体和组织的发展； 建立、健全公民行政参与制度机制，特别是完善对决策的监督机制：培育公民社会。 在和谐的氛围中达到最佳的参与效果，从而实现良性互动。 6 第一章相关概念与理论解述 第一章相关概念与理论阐述 1 1 、公共服务型政府的理论观点 1 1 1 、公共服务型政府理念的提出及内涵 公共服务型政府这一理念有其产生的国际背景。公共服务型政府的前身是经济 建设型政府，经济建设型政府有两个严重的误区：一是把政府长期作为经济发展的 主体力量，在经济发展中起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供 的某些公共产品，例如农村公共卫生和医疗，推向市场，推向社会。这种政府首先 限制了企业和市场的自由发展，其次还导致了公共产品和公共服务的短缺，给人民 的生活和发展带来了严重的不利后果。在2 0 世纪七、八十年代，西方各国政府一方 面由于坚持“全面干预”理论，各国政府都不同程度的陷入公共财政赤字的巨大压 力；另一方面，民权运动兴起，要求政府提供更多和更高效的公共服务。这时新公 共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心内容是力图将 私营部门和工商企业的方法用于公共部门。但是这一思想过分强调市场机制的作用， 过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提供公共服务，而且在实践中忽 略公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。在对新公共管理 进行批判和反思的基础上，一些学者提出了公共服务型政府的新理论。这一理论是 对新公共管理理论的补充和完善。其核心理念是公民主权和政府责任。政府要承担 法律、社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任。政府的主要职责是坚持以人 为本，以公共利益为主要目标，提供公民切实需要的公共服务和公共物品。公共物 品是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题的过程中提出来的。根 据美国经济学家保罗a 萨缪尔森的观点：在理论上，市场机制可以有效地解决私 人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制则无能为力，而必须从 税收中通过预算支出加以解决。公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因 为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。公共物品对任何一种群体生活都是必 需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望有别人来提供 该公共物品而自己免费使用( 搭便车) ，而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭 便车”成为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然 而，对于微观经济市场来讲，不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是 不为微观经济活动主体所接受的，从而也就造成了在一般情况下依靠私人力量和市 场机制是不足以得到有效( 及时和足量) 的供给的。公共物品的“公共6 二字导致 7 公共服务型政府与公民行政参与 了私人机制在公共物品供给、经营管理上的困境，然而经过西方国家自2 0 世纪7 0 年代以来在政府尝试利用市场机制来提供公共物品并取得了一定成就之后，我们认 为，公共物品的有效供给并非传统理论认为的市场在提供公共物品时存在着失灵那 样，其实政府也可以利用市场机制来供给公共物品。在经历了一系列艰苦的博弈之 后，人们终于取得了这样的一种共识：把公共物品、公共事务的管理权让渡给一个 公认的公共权力机关由它来统一向全体社会成员提供保护和服务，社会成员承担相 应的纳税义务。于是，社会成员和公共权力之间就形成了一种类似市场交易的行为： 前者纳税( 付费) 购买后者提供的服务和保护。 随着全球化和资讯时代的到来，新的世界政治、经济和价值秩序冲击着我国， 带给我国新的机会，新的挑战，新的权利和新的责任。而传统的经济建设型政府的 管理模式已不能适应且在一定程度上限制了我国的发展，因此，政府的角色必将作 出结构性的调整。传统以明确定义为基础的政府治理必将面临解体与必须重新再建 制的挑战。毕竟，从行政生态学角度讲，没有一种普遍适用的治理模式，任何一种 治理模式都有特定的环境，一种行政制度结构一旦脱离了其特定的环境就会发生变 异，甚至成为一种形式主义的装饰品。中国在经历了二十多年的渐进改革所带来的 经济繁荣和社会稳定后，不知不觉地迈入了这样一个大变革、大发展的新时期。回对 于变革，从字面意义上来讲，意味着从旧状态到新状态过渡的过程。从我国体制转 轨的现实进程出发，顺应全球化趋势，首要的是要实现政府治理理念的创新，实现 从二元社会结构范式政府向三元社会结构范式政府的根本转变。新公共服务理论的 核心理念符合二十一世纪的人本发展观，结合我国政府改革的实际进程，现阶段政 府治理模式转型的核心是实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，因此建 设公共服务型政府已逐渐被列入我国政府改革的议事日程。 笔者结合西方和我国学术界的观点，认为所谓“公共服务型政府”，是指在公民 本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，按照公民意志组建起 来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务性政府是一种全新的政府 运作模式，它不是中国政府性质和根本宗旨的变化，而是政府运作形态和方式的转 变。服务型政府的核心定位是服务职能，是要将现代政府的服务理念贯穿渗透到政 府管理的完整系统中，最终落实在体现政府管理的各部门、各层次、各环节的具体 实践与行动上。它包括以下三层含义：从经济层面上说，政府存在是为了纠j 下“市场 。张梦中中国公共管理评论幸球经济一体化与中图公共行政对策【m ) 中山大学出版托，2 0 0 3 第11 2 页 第一章相关概念与理论阐述 失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规 则，加强监管，确保市场竞争的有效性以及市场在资源配置中的基础性作用，政府 不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利。从政治层 面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要为社会各阶层，包括弱势群体提供一个 安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。 从社会层面上说，政府要从社会长远发展目标出发，提供稳定的就业、义务教育和 社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，保证社会健康发展。 1 1 2 、公共服务型政府的特征 公共服务型政府具有以下三方面的特征：第一，公共服务型政府具有以人为本 的责任性。据报道，1 9 9 0 年以来至今，以人为本就是一个主题思想，而且二十一世纪 新的发展观就是以人为本的发展观。我国自古以来就有“以民为本”的优秀文化传 统。新一届政府也不断强调“民本”的重要性，将“三农问题”提至4 政府要解决的 重要问题上来。坚持以人为本，就要坚持以公众服务为导向而不是以顾客服务为导 向。顾客服务导向遭到抨击是因为他忽略了公共部门与私营部门的差异，忽略了公 众与顾客的差异，没有兼顾到社会公平。公众服务导向的内涵就是政府提供什么、 如何提供要事先听取公众的意见，将公众意愿作为第一价值取向；政府提供公共服 务的效果如何应当以社会公众的评价为主。政府应树立平等观念。政府也是社会中 的一个组织，应该注重与其它社会主体的协同合作。政府不应该是一幅高高在上的 统治者的模样，也不是新公共管理所说的掌舵者的架势，应该是各主体问的一种催 化剂和粘合剂，起促进各主体间协同合作的作用。 政府是人民的政府，要以民为本，真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力 解难事，坚持不懈做好事。具体来说：一是服务群众。政府应当从人民群众最现实、 最关心、最直接、最具体的事做起，实现人民群众的根本利益和长远利益。二是装 着群众。一切为了群众，切实对群众负责三是深入群众，时刻牢记“群众利益无 小事”。责任即份内应该做的事，没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失。 公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共阿行使社会公共 权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。政府不是全部公共行政机构，其 责任和权力也不是无限的。通过分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、 政社关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，并处理好权力与责任的关系。 政府与其他社会卜体之间是协同合作关系，那么政府就应当充分发挥其他社会丰体 例如事业单位，一 f 介组织、丰| l t l 组织、社区组织等的积极作用，将i ：必要的服务供 9 公共服务型政府与公民行政参与 给职能交由这些社会组织去办理，即所谓的社会化。这些组织有比政府更了解社会、 更了解民众利益需求、更易于与民众协商的优势。当然，政府也可以作为参与者与 这些组织一道提供公共服务，这样可以起到引导和监督的作用。 第二，公共服务型政府具有法制性和透明性。建设公共服务型政府要求政府在 提供公共服务过程中必须坚持法制政府和透明政府的价值取向。法制政府是指政府 必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有坚持法治，政府的行为 才有合理性与合法性，才能做到公平公正，才能得副公众的理解和支持。公共行政 权力来源于人民，受人民监督。政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为， 依法行政。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这是温家宝总理在政府工 作报告中承诺法治政府执政的新理念。所谓有权必有责，就是从权力、责任对等的 原则来说，享有什么样的权力，就应承担相应的责任。用权受监督，就是要建立与 服务型政府相适应的行政审批制度，提高审批工作的透明度，切实加强纪律监督、 法律监督、群众监督、健全依法行使权力的制约和监督机制。 所谓透明，就是实行政务公开，接受社会监督，建设“阳光政府”。透明政府 是指实行政务公开，避免暗箱操作，使公众便于监督政府行政，从而减少腐败。政 府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、 经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督 权，增强透明度和公众参与度。只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官 员置于公众的监督之下，清廉，清白，不损公肥私，不贪污。廉洁从政，要求政府 及其工作人员加强廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以 权谋私、化公为私。从机制制度上铲除滋生腐败的土壤，蔓延，树立廉洁型政府形 象。 第三，公共服务型政府具有绩效性和务实性。绩效即政府的业绩和效率。由于 政府财力有限，所用支出来源皆是纳税人辛辛苦苦挣的钱，这必然要求政府在提供 公共服务时考虑效率问题，不能像以前计划经济体制那样没有效率观念。绩效评估 指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标任务相配套进行评 估。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。全面政府责任机制是指政府 的责任并不是单一的。政府不能只关注市场，而忽略法律、社会价值观、政治行为 准则、职业标准和公民利益等，应当建立一套各因素相互关联的政府行为问责机制。 但是，又由于公共部门的特殊利益代表性，毖在提供服务过程中，除了关注效率外， 还更应该关注服务提供的社会效益。公挟行政成本立j ：公共财力。也就是说，公共 i i ， 第一章相关概念与理论阐述 行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩 效。推进政府机构改革。科学规范部门职能，合理设冕机构，优化人员结构，实现 机构和编制的法定化。健全行政管理法规和只常工作制度。加快推进政府信息化。 务实就是要深入基层，深入实际，深入群众，踏踏实实学习，扎扎实实工作，老老 实实做人。一切从实际出发，一切都落到实处。把工作的重点放在影响当地发展和 人民群众迫切需要解决的突出问题上。 总之，公共服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济 体制的必然选择。建设公共服务型政府，涉及理念、作风、机制、体制的变革与完 善，是一项深层次、全方位的工程。把这项工作做好，不但需要明确目标和任务， 更需要把目标和任务进行分解和细化，制定具体的可操作的措施，一一加以落实， 这不仅是改革和发展的必须要求，也是人民群众的热切期盼。在市场化和社会化的 基础上，政府应该集中精力，强化自己的公共服务供给职能。在项目选择上，退出 生产性项目和市场性项目，增加公共服务型项目；在制度建立上，加强政府与公民 对话协商制度、窗口服务制度、社会评议制度等多项相关制度的建设；在权力