（行政管理专业论文）公共项目绩效评估初探.pdf

内容摘要 公共项目绩效评估是项目评估发展到一定阶段的评估形式，不仅要考察公共 项目目标的实现程度，而且更关注公共项目实施所产生的社会效果与影响，目的 在于通过有效的评估过程，促进公共项目运作过程及其实施结果的透明性，提高 公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。公共 项目绩效评估作为现代公共管理过程的一个基本环节，其地位和作用是十分重要 的。目前，我国公共项目绩效评估理论研究已取得了一定的进展，但仍存在着不 足，需要总结改进。因此，本文在参考西方发达国家公共项目绩效评估理论与方 法，并借鉴我国研究成果的基础上，从公共项目绩效评估的内涵入手，分析了公 共项目绩效评估的历史演进、运作机制以及运作难度，尝试性的提出改进我国公 共项目绩效评估的一些基本思路，以期能对我国公共项目绩效评估研究有所裨 益。 全文由四个部分组成。 第一部分是公共项目绩效评估理论概述。本部分从各类定义的比较分析和相 关概念的横向辨析中剖析了公共项目绩效评估的内涵和意义作用，而后尝试性地 梳理公共项目绩效评估的发展历程，归纳分析公共项目绩效评估的兴起动因。 第二部分是公共项目绩效评估运作流程分析。本部分也是公共项目绩效评估 的实务操作环节，具体综述了公共项目绩效评估的基本准则、基本程序、基本角 度以及信息处理基本方法。 第三部分是公共项目绩效评估运作难度分析。本部分先分析了公共项目绩效 评估过程中存在的困难，而后针对我国在公共项目绩效评估实际运作流程中的特 殊制约屏障进行阐述。 第四部分是我国公共项目绩效评估发展路径。本部分在前述分析的基础上， 尝试性的提出有助于改进我国公共项目绩效评估的建议。 关键词：公共项目；绩效评估；发展路径 a b s t r a c t i o n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m sr e f e r st oaf o r mt h a th a sb e e ns h a p e d w h e np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a sd e v e l o p e dt oac e r t a i ns t a g e i t sa i mi st oi n v e s t i g a t e a n de v a l u a t et h et r a n s p a r e n c yo ft h ep u b l i cm a n a g e m e n t ，i m p r o v et h ep u b l i cs e r v i c e a n dt oo f f e ri n f o r m a t i o nf o rt h er e l a t e dp o l i c yd e c i s i o ns e c t o r st h a tt h e yw i l ls u p e r v i s e a n dt a k er e d r e s s i n gm e a s u r e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m si nc h i n a h a sb e i n gd e v e l o p e dal o t ，b u tr e m a i nh a ss o m ed i f f i c u l t i e s t h ep r e s e n ts t u d yi so f g r e a ti m p o r t a n c ei nt h a ti t ，t h r o u g ht h ea s s i m i l a t i o na n d i n t r o d u c t i o no ft h ea d v a n c e d t h e o r i e s ，m e t h o d sa n dt e c h n o l o g i e sf r o mw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h e a v o i d a n c eo fe r r o r sm a d eb yt h e m ，b u i l d su pap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi n p u b l i cp r o g r a m sw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sb yp i c k i n ga n dc h o o s i n gt h et r a d i t i o n a l p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m s t h et h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h et h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n p u b l i c p r o g r a m s i ta n a l y z e st h ei n t e n t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i np u b l i cp r o g r a m s f r o md i f f e r e n tc o u n t r i e s c o m p a r a t i v ed e f i n i t i o n sa n dt h er e l a t e dd e f i n i t i o n sc r o s s w i s e a n a l y s i s ， a n ds e t sf o r t ht h es i g n i f i c a n c ea n df u n c t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n p u b l i cp r o g r a m s t h e ni ta n a l y z e st h ed e v e l o p i n gp r o c e s sa n dt h er e a s o n sf o r t h er i s e o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m s i nt h es e c o n dp a r t ，t h et h e s i se l a b o r a t e so nt h eo p e r a t i o n a lc o u r s eo fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m sw h i c hi sa l s ot h ep r a c t i c a ll i n k t h i sp a r td e a l sw i t ht h e b a s i cn o r m s 、p r o c e d u r e s 、p e r s p e c t i v e sa n dm e t h o d s 1 1 1t h et h i r dp a r t ，t h et h e s i sf i r s t l ya n a l y z e st h ec o m m o l ld i f f i c u l t i e si np r a c t i c eo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m so fa l lt h ec o u n t r i e s t h e nt h i sp a r t a n a l y z e st h es p e c i a lr e s t r i c t e df a c t o r so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m s i nc h i n a f i n a l l y ，t h et h e s i sa n a l y z e st h ew a y sa n dm e a n so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n p u b l i cp r o g r a m sw h i c hi st h es t a r t i n gp o i n ta n dl o g i c a ld e s t i n a t i o no ft h i st h e s i s i t e l a b o r a t e so nd i r e c t i o n sw h i c hg o v e r n st h ed e v e l o p i n gt r e n do fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni np u b l i cp r o g r a m si nc h i n a k e yw o r d s ：p u b l i cp r o g r a m ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；d e v e l o p i n gm e t h o d s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 鞔k 多c 量年j 月2e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：褰再 导师签名： 日期：知罗年月2 e 1 日期：年月日 引言 引言 公共行政学发展至今，尽管各个时期讨论的主体各异，但总有一个基本的目 的没有发生变化，即提高绩效。任何组织都存在绩效的问题，尽管其内容存在差 异，但任何组织的运作目标都是要提升绩效，因而“绩效导向 就成为所有组织 管理理念的核心。“公共管理更是举起绩效这个大旗，致使绩效成为管理价值量 表中的第一定律。 政府绩效评估是当今信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物。西 方社会政府管理极权化和官僚主义化导致的政府垄断和官僚主义，“福利国家、 “人民社会主义和“混合经济国家政策推行导致的政府管理失控、低效率、 巨额的财政赤字和政府干预的高额成本，政治民主化、经济市场化和全球化发展 趋势引起的民权运动高涨以及要求加强市场机制的作用，使公共项目及其产生的 结果成为政府公共管理活动的核心和关注的焦点。“来自于社会公众和媒体对民 选官员在公共项目管理中的责任提出了更高的要求。克林顿政府的国家绩效评 论和国会通过的1 9 9 3 年政府绩效与结果法案都反映了政党中的政治家们和 联邦政府各部门对公共项目执行情况的关心；需要使社会公众确信政府所开展的 各种公共项目。 这种社会现实导致美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本等 国家进行了一场被人们称为“公共管理运动”的政府改革。这场改革使绩效管理 与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、在政府公共部门与管理中引进 竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用。 公共管理科学告诉我们，我国公共管理的发展方向必将从关注过程到关注结 果，从注重投入到注重支出，政府活动的经济性、效率性、效益性和公平性将成 为核心关注点。党的十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协 调、可持续的发展观。 胡锦涛总书记在党的十七大报告中再次指出：“科学发 展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方 。张成福，党秀云公共管理学 m 北京：中国人民大学出版社。2 0 0 1 ：2 7 0 。k a t h r y ne n e w c o m e r e v a l u a t i n gp u b l i cp r o g r a m s a j a m e sl p e r r y h a n d b o o ko fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ( s e c o n de d i t i o n ) c j o s s e y b a s si n c ，p u b l i s h e r s ，1 9 9 6 ：5 5 5 蔡立辉，政府绩效评估的理念与方法分析 j 中国人民大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ，( 5 ) ：9 3 1 0 0 公共项目绩效评估初探 法是统筹兼顾。 树立和落实科学发展观，全面建设小康社会，构建社会主义和 谐社会，要求改善党的领导方式和执政方式，实现科学执政、民主执政和依法执 政。公共项目绩效评估正是实现上述目标的有力工具和手段之一。 2 一、公共项目绩效评估理论概述 一、公共项目绩效评估理论概述 公共项目绩效评估理论及方法研究诞生于2 0 世纪3 0 年代，当时主要关注的是 公共工程项目的评估，注重的是成本效益分析，之后随着政府职能的扩大，所涉 及的公共项目越来越广泛，使得公共项目绩效评估的研究视角也向教育、社区服 务等领域扩展，管理学、社会学等学科知识也被纳入其中。2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代初开始的新公共管理运动，使公共项目绩效评估对结果、责任、公平等给予 了重视，理论研究得到进一步发展。那么，什么是公共项目绩效评估呢? 它的发 展轨迹是怎样的呢? 它的兴起原因又是什么呢? 为了解答这些问题，在参考国内 研究成果的基础上，本章从公共项目绩效评估的定义入手，对内涵、发展进程和 兴起动因三个方面进行分析概括，力求对公共项目绩效评估的理论有个基本认 识。 ( 一) 公共项目绩效评估内涵分析 迄今为止，关于公共项目绩效评估的研究成果不少，但是，究竟什么是公共 项目绩效评估，学者们都有自己独特的见解，目前并未出现比较统一的解释。而 对于公共项目绩效评估与公共部门绩效评估等相关概念的联系与区别，除个别学 者有研究外，其他学者并未进行比较详细的论述。基于此，本文对公共项目绩效 评估的概念进行厘定，概括了公共项目的类型和特征，并对公共项目绩效评估与 公共部门绩效评估等相关概念的关系进行比较分析，最后阐述了其意义作用。 1 定义比较分析 对于公共项目绩效评估及与之相关的各种名称( 比如项目评估、公共项目) 的定义，各国学者众说纷纭，各不尽然。 时至今日，项目评估在国内外仍然还是有许多不同的名称和说法，如有的叫 做项目评估( p r o j e c ta s s e s s m e n t ) 、项目评价( p r o j e c te v a l u a t i o n ) 或项目 评审( p r o j e c ta p p r a i s a l ) ，还有的叫项目审查( p r o j e c tr e v i e w ) 或项目可 行性研究( p r o j e c tf e a s i b i l i t ys t u d y ) 。国外有学者从社会学角度对其进行 公共项目绩效评估初探 阐述，认为“项目评估就是运用社会研究程序，系统地调查社会干预项目的绩效。 具体地说，评估研究者( 评估者) 运用社会研究方法，研究、评价、并帮助改善 社会项目的所有重要方面，包括社会问题诊断、概念化与设计、实施与管理、结 果及其功效。国内学者戚安邦认为，项目评估的概念有狭义与广义之分。狭 义的项目评估是指对于一个项目经济特性的评估和审定，即按照给定的项目目标 去权衡项目的经济得失并给出相应结论的一种工作。广义的项目评估是指在项目 决策与实施活动过程中所开展的一系列分析与评估活动。 关于公共项目的界定，国内有学者对其做出了较好的解释，认为公共项目就 是指“直接或间接向社会提供公共消费品。它以促进国民经济和社会发展、为公 共生活服务、为提高社会科学文化水平和人民素质为目的，着眼于创造社会效益 而不是以商业利润为主，进行组织和配置社会资源的一次性活动。 对于公共项目绩效评估的定义，国外有机构及学者认为，公共项目评估 ( p u b li cp r o g r a me v a l u a t i o n ) ，或叫做评估研究( e v a l u a t i o nr e s e a r c h ) ， 是定期或特别进行的独立而系统的研究来评价一个项目的进展情况。更为直接 地说，项目评估是一种途径，提供公共决策制定者关于一个问题、过去用来处理 或减轻该问题的种种策略的相对效果以及特定项目可以观察到的效果等有用知 识。 国内则有学者认为公共项目评估是指根据项目的预期目标，在技术可行性 的基础上，对项目的经济效益和社会效益进行分析论证，做出综合性评估。 在 各种定义中，有学者对公共项目评估做出了比较详细的解释和阐述，认为公共项 目评估( p u b li cp r o g r a me v a l u a t i o n ) 也称公共方案评估、方案研究，是指用定 期或特别进行的独立而系统的研究来评价一个项目的进展情况。并认为公共项目 评估有三种形式：其一是对方案产生的影响和效果进行全面的评估，以确定要达 到基本目标，哪些方案是成功的；其二是对不同方案战略和变化所产生的效应进 行评估，以确保在执行项目中选择最有效的方法；其三是对单个的方案进行评估， 。 美 彼得罗西，霍华德弗里曼，马克李普希项目评估方法与技术 m 】北京：华夏出版社，2 0 0 2 ： 4 。戚安邦项目评估学 m 天津：南开大学出版，2 0 0 6 ：3 齐中英，朱彬公共项目管理与评估 m 北京：科学出版社，武汉：武汉出版社，2 0 0 4 ：4 - 5 u s g e n e r a la c c o u n ti n go f f i c e 。p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n de v a l u a ti o n ：d e f i n a ti o n sa n d r e l a t i o n s h i p s ，g a 0 g g d - 9 8 - 2 6 ( w a s h i n g t o n 。d c ：u s g o v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c e ，1 9 9 8 ) 。p 3 e l e a n o rc h e l i n s k y 。 “e v a l u a t i n gp u b l i cp r o g r a m s 。”i nh a n d b o o ko fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n e d j a m e sl p e r r y ( s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y - b a s s ，1 9 8 9 ) ，p 2 5 9 姆张旭霞公共部门绩效评估 m 北京：中国商务出版社，2 0 0 6 ：1 8 0 4 一、公共项目绩效评估理论概述 以判断管理和操作的效率。 比较上述定义，可将公共项目绩效评估内涵概括为：公共项目绩效评估是绩 效评估发展到一定阶段的评估类型，是项目相关主体( 包括出资方、执行方、项 目执行国家和地方政府、项目直接受益方，以及广泛的潜在或间接受益的相关方) 或第三方( 独立或相对独立的机构、专家或学者) 利用专门的评估方法、依据一 定的评估标准和程序，客观、系统地对整个公共部门包括：政府机构、公用事业 单位、国有企业和基金会的公共项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行评 估，目的在于通过有效的评估过程，促进公共部门活动的透明性，明确公共项目 的合理性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策 提供信息。 由于政府部门是公共部门中最重要的构成因子，在国家管理中起着不可或缺 的作用，政府部门的公共项目往往更加容易引起政府自身及广大民众的关注，更 加容易产生深远的政治、经济及社会影响，因此，本文所述的公共项目绩效评估 将指代政府部门的公共项目，主要针对政府部门的公共项目绩效评估进行阐述。 由上可知，公共项目绩效评估的评估主体既可以包括政府内部的评估者，也 可以包括政府外部的评估者。评估对象则为政府部门实施的公共项目。评估内容 主要围绕公共项目的经济性、效率性、效益性和公平性这四个方面进行。所谓经 济性，就是指在保持一定质量的条件下，尽可能地减少所耗用的资源( 简言之， 少花钱) ；所谓效率性，就是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的 关系，即是否在一定量的投入下取得产出最大化，或者取得一定量的产出时实现 投入最小化( 简言之，会花钱) ；所谓的效益性是指目标实现的程度和从事一项 活动时所期望取得的结果与实际取得的结果之间的关系，即关注一个项目是否实 现了既定目标( 简言之，多办事) ；所谓的公平性是指是否促进社会福利的公平 分配，普遍改善人民的福利水平，即项目实际取得的结果是否会对社会及民众产 生了外部正效应，维护或增进其合法权益( 简言之，办好事) 。评估的目的并不 是简单地对项目的运作情况进行“成功”“失败”的判断，更为重要的是通过绩 效评估，明确项目有何优点、创新点，从而为其他项目提供经验借鉴；明确项目 有何缺点、遗漏点，还需在哪些地方进行优化、改进和提升，以避免再犯同类错 回参考卓越，以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较 j 湘潭大学学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：2 3 2 8 5 公共项目绩效评估初探 误。 2 公共项目的特征及类型 一般而言，公共项目大多集中于为社会发展服务的公益性项目，这些项目非 营利、难以营利或者投资回收期较长，关系到改善投资环境、提高人民生活水平、 加强国防安全等问题，是经济系统和社会生活系统的重要组成部分，为整个社会 运转提供基础性条件。通常而言，具有以下几个方面的特征。 ( 1 ) 公共项目以谋求社会效益为目的。所谓社会效益是指公共项目对国家、 地区和各阶层人民的共同利益所作的贡献，包含可用货币计量的经济效益和不能 用货币计量的非经济效益。 ( 2 ) 公共项目的兴办者、投资者与受益者通常是分离的。这是它与生产经 营性固定资产投资的明显不同点。公共项目一般由各级政府或民间组织兴办，由 各级政府通过税收或其他方式筹集资金，建设、纳税单位与其他个人是真正的投 资者，全国、地区、各阶层的人民是受益者，三者完全是分离或部分分离。 ( 3 ) 公共项目通常具有规模大、投资多、受益面宽、服务年限长、影响深 远等特点。由于这些特点，对公共项目的经济分析及可行性综合评价要比一般投 资项目更为复杂，其产生的影响也更为重大。 根据公共项目是否具有赢利性，可将之划分为两种类型，一为经营性公共项 目，二为非经营性公共项目，也就是通常所说的政府投资项目。具体划分内容， 可参看下表。 表1 ：公共项目类型划分 序号类别属性实例 投资主体权益归属 纯经营性收费公路、桥梁等 谁投资， 经营性公 公共项目 项目 社会资金 谁受益 l 共项目 准经营性煤气、地铁、电力政府适当补贴，谁投资，谁受益。政府 公共项目等项目吸纳各方投资通常较少考虑回报 不收费的城市道 非经营性 路、公园、免费教 公共项目非经营性 育、医疗等项目， 2以及满足政府自身政府 主要是民众、社会( 政 ( 政府投公共项目 需要的政府采购项 府采购除外) 资项目) 目( 这是比较特殊 的公共项目) 6 一、公共项目绩效评估理论概述 3 相关概念横向辨析 ( 1 ) 公共部门绩效评估与公共项目绩效评估 从天生被赋予的管理责任来看，二者均被要求公共组织不仅需要对组织绩效 进行评估，而且还要对自己的决策执行所产生的社会绩效进行认真的审视，两者 之间并不存在一个泾渭分明的楚河汉界。同样考量公共部门的产出，在一定程度 上，两者还可能出现重合。正如诺曼弗林所言，公共组织原则上有三件事应对 公众负责：资金是按协议与合法程序支出的；资源得到了有效的利用；资源利用 达到了预期目的。与此同时，政治家也认为应该对其决策负责，而且还要促使管 理机构为其行为负责。固或者说，无论是公共项目绩效评估还是公共部门绩效评 估，都应当被看作是政府机构管理责任的一种延伸。 公共部门绩效评估和公共项目绩效评估之间的区别表现为以下几个方面： 第一，评估的连续程度不同。伊万m 伯尔曼从时间持续性上对公共部门 绩效评估和公共项目绩效评估进行了比较。他在对生产力测量进行分类时指出： 生产力测量可以是一个一次性的事情( o n e - t i m ee v e n t ) 或者是一个持续的过程。 作为一种一次性的行为，它通常表现为运用项目评估的战略。他认为，部门评 估是一种连续的行为，项目评估则表现为非连续的过程。 第二，评估主体的结构不同。一般而言，公共项目绩效评估的主体构成主要 在于内部，但随着时代的发展与进步，不少学者倾向于项目评估应该由外部机构 或是第三方顾问来主持进行。他们认为这种方式可以避免实践者与研究者之间出 现研究者致力于解决长期问题而实践者则关心即时问题的情形；实践者竭力隐藏 项目管理不良的状况，研究者则要改变这些状况的一些自发性冲突等等问题。总 体上看，公共项目绩效评估的主体构成主要在于内部。西方国家2 0 多年的评估实 践表明，他们相当重视公共部门绩效评估的外部主体构成，特别是行政相对人的 参与作用。我国近年来的评估改革也反映了这种倾向。从某个角度上说，部门绩 效实质是评估公众对于政府的满意程度，具有很强的社会性，社会公众在评估主 体结构中应该有很重的分量，要求我们通过各种方式赋予社会公众更多评价政府 。参考卓越以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较 j 湘潭大学学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：2 3 2 8 。 英 诺曼弗林公共部门管理 m 北京：中国青年出版社，2 0 0 4 圆e v a nm b c r m a n p r o d u c t i v i t yi np u b li ca n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n - - - - - s t r a t e g i e sa n dt e c h n i q u e s t h o u s a n do a k s ，c a s a g ep u b l i c a t i o n s ，1 9 9 8 7 公共项目绩效评估初探 管理活动和政府绩效的机会。 第三，评估方法的使用特征不同。公共部门绩效评估是“相对于其他部门， 该部门是不是更好地提供了服务”，项目绩效评估的最终落脚点在于“该项目实 施得怎么样 。部门评估是一种相对性的评估，一般采取三种比较形式：横向比 较比较不同部门在同一时期的表现；综合比较比较同一部门在不同时期 的表现；实际表现于可能达到的最佳状态的比较。项目评估也涉及到比较，但这 种比较只存于评估分析手段中，比如成本效益成本有效性分析，把项目的结 果或产出与产生这些结果所消耗的资源( 也就是成本) 进行比较。对于项目评估， 比较存在于其内部，不存在一个项目的评估结果与另一个项目评估结果进行比 较。这是因为，公共项目所要解决的社会问题各不相同，其目的也迥异，即使是 用于解决同一社会问题的公共项目，由于其执行的外部环境不同，也没有办法进 行简单比较。 第四，评估涉及的范围和背景程度不同。美国学者尼古拉斯亨利从关心焦 点和各自作用这两个维度对部门绩效评估和项目评估进行了区分。他认为，部门 绩效评估集中研究一个项目是否达到了可测量的目标，而项目评估的范围要广泛 得多，要在更大的环境情境中体验更大范围的信息。类似地，尽管两者都用来改 善服务提供和项目有效性，但是绩效评估多半作为管理者的预警系统来了解项目 进展是否顺利，也是一种用来提高政府公共责任的方法。相应地，项目评估则要 对项目绩效及其相关环境背景进行更加深入的研究，并且寻求开发关于项目是否 开展及其如何改善的综合评价。 第五，评估指标的确定方式不同。通常，公共部门绩效评估并不像公共项目 绩效评估那样追求面面俱到，一般只需要一些关键的指标。作为组织绩效管理的 一个重要环节，公共部门绩效评估在于提供相关信息以证明组织在若干时期中的 行为是否达到了设定的目标；而公共项目作为公共部门决策的产物，它所产生的 结果更多地带有政治上的效果，所以它必然追求全面性，需要的不仅仅是管理方 面的问题，更多时候必须考虑到政治价值中关于公平、民主和自由的要求。而且， 公共项目在很多时候是作为公共部门政策产出的结果，它对公众或环境可能产生 的影响就相对广泛和深远。而作为公共部门的具体产出，它的受众范围明显狭小 。 美 尼古拉斯亨利公共行政与公共事务 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 8 一、公共项目绩效评估理论概述 了很多，只有那些同它发生直接联系的个人，才可能对公共部门的实际效果提出 看法，作为对公共服务质量的一种反馈。 ( 2 ) 公共政策绩效评估与公共项目绩效评估 公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经 过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。政策评估是政策评 估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、 规划与执行过程以及执行结果的活动。依评估学家罗西与福里曼( r o s s ia n d f r e e m a n ，1 9 8 2 ) 的看法，政策评估是指系统运用社会研究程序，以评估社会干预 计划的概念化、设计、执行与效果。 可见，公共政策绩效评估与公共项目绩效评估既紧密联系，又相互区别。 首先，两者的评估主体相同。两者既可以由政府内部的评估机关或人员进行 评估( 比如政府专门从各相关部门抽调精干人员所组成的临时评估小组) ，也可 以由政府外部的评估机关或人员进行评估( 比如社会上专业的咨询评估机构) 。 其次，两者所追求的目的相同。两者都在于通过有效的评估过程，对有关部 门履行职责利用资源的经济性、效率性、效益性和公平性进行评估，针对其中存 在的问题，提出改进建议，促进政府加强责任，改进管理，提高效率，以更好地 实现既定的目标，改善公共服务质量。 最后，两者的评估阶段相同。两者都存在着由始到终的过程，并且都存在着 一定的周期，因此可以划分成事前评估、事中评估和事后评估三个阶段，从不同 阶段对公共政策和公共项目的制定、实施、终结进行绩效评估。 但公共政策绩效评估与公共项目绩效评估又有各自的区别点。首先，两者评 估的对象不一样。公共政策绩效评估的对象主要是政府拟定及执行的各项公共政 策，通常而言是无形的，没有实体的存在，一般是以文件、法律、法规等形式表 现出来；公共项目绩效评估的对象主要是政府实施的公共项目，一般而言是有形 的实体，是可见和可触摸的，通常是以具体的工程、建筑物等表现出来。其次， 两者评估的重点不一样。公共政策绩效评估主要是针对某一个或几个问题进行 的，通常从某一方面入手分析评估公共政策的优劣，从而改进或终结这项政策。 而公共项目绩效评估则通常是要对公共项目作出一个全面的评价，要从多个角度 张成福，党秀云公共管理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：9 9 、1 1 5 9 公共项目绩效评估初探 对其进行分析评估，从而比较准确全面的把握项目实施的成效。 ( 3 ) 公共支出绩效评估与公共项目绩效评估 公共支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活 动，集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。从其本质上来说，公共 支出就是满足社会公共需要的社会资源配置活动，是国家通过财政收入将集中起 来的财政资金进行有计划的分配，以满足社会公共需要和社会再生产的资金需 要，从而为实现国家的各种职能服务。公共支出绩效评估就是要对政府的公共 支出进行评估，看其支出是否合理，是否达到既定目标，是否产生良好的效果。 其与公共项目绩效评估存在着密切的关系，公共项目绩效评估通过对项目绩效的 评估完善项目管理机制，从而能够不断提高公共支出资金效率，间接上也就提高 了公共支出绩效评估的合理性。 与此同时，二者在许多方面还是存在着差别的，具体来说，包括以下几点： 其一，评估重点方面。公共支出绩效评估侧重于资金使用方面，通过资金的 使用情况，发现公共部门提供的服务和公共产品存在的主要问题，并找到改进的 方法和技术，实现科学有效的资金再配置。公共项目绩效评估，主要是针对政府 为某种战略或短期目标而展开的项目的评估，更多地侧重于评估项目本身是否有 其合理性，是否会产生不良的社会影响。 其二，评估周期方面。公共支出绩效评估一般以一个财政年度为评估周期， 通过评估形成对下一评估周期有益的建议，帮助政府部门进行下一周期的预算。 公共项目绩效评估从项目的立项到最终效果评估，只经历一个项目周期，到另一 个项目开始才开始另一个评估周期，是一次性活动。 其三，技术方法方面。公共支出绩效评估领域非常复杂，包括财政、经济、 管理、政治甚至文化、伦理等方面，从而使评估方法也呈现多样性，主要有成本 分析法、最低成本法、综合指数法、公众评判法、因素分析法、历史动态比较法 等。公共项目绩效评估，由于更多侧重于成本效益分析，大多采取成本比较法、 利润比较法、因素量化法、摊提计算法、资本价值法和使用价值评估法等。 其四，指标设计方面。公共支出绩效评估更多地从政府投入( 公共支出) 出 发，评估这一方面的产出( 提供的公共服务和公共产品) 和效益比，一般只选取 姜杰。朱青梅公共经济学 m ，济南：山东人民出版社，2 0 0 3 ：1 6 0 1 0 一、公共项目绩效评估理论概述 关键指标进行评估。公共项目绩效评估由于是针对项目进行评估，因此一般来说 需要从全面、细致的角度选取全方位的指标来进行评估，在指标选取方面也会尽 可能地多选择一些指标予以丰富充实。 4 公共项目绩效评估的意义作用 随着时代的发展，人民在各方面对政府的需求日益增加，致使政府扮演的角 色越来越重要，其提供公共服务的功能逐渐扩大。一方面，政府为社会大众所提 供的各项公共服务必须由社会大众支付所需成本，政府功能的扩张与强化势必将 增大政府的施政成本；另一方面，社会公众又期望政府以最经济的手段，花最少 的钱，提供更优质的服务。在这种矛盾交织过程中，公共项目的运作情况及其效 果往往成为了双方关注的焦点，因此，进行公共项目绩效评估势在必行。科学有 效的公共项目绩效评估，不仅能够使政府部门对既有的公共项目有着更深刻的理 解，也能对日后类似的公共项目实施起着参照的作用，还能减少政府与民众之间 信息不对称的程度，使民众对公共项目的实施及其效果有更清醒的认识。 与此同时，公共项目绩效评估还具有以下几方面的作用： 首先，公共项目绩效评估有利于发挥公共项目的自我完善和自我监督。公共 项目绩效评估可划分为事前、事中、事后三个阶段的评估，这三个阶段均必须对 项目的运作进行监督和控制，通过评估所作的主客观原因分析，可以比较公正客 观地评估公共项目的决策者、管理者和建设者的工作和问题，有利于提高他们的 责任心和工作水平。实施公共项目绩效评估，可以评估公共项目的可持续性及项 目的宏观影响等方面，从而加强公共项目自我完善和自我监督的功能。 其次，公共项目绩效评估有利于为其他相关公共项目的决策和管理提供借 鉴。公共项目是否能达到投资决策时所确定的目标，是否有对社会产生不利的影 响，是否存在着重复建设的弊端，通过公共项目绩效评估，可以做出准确的判断， 能够较好的综合反映出项目程序各阶段各环节中存在的问题，或者在哪些方面做 得比较好，值得借鉴。因此，实施公共项目绩效评估，可以对公共项目过程的立 项、决策、设计、实施等方面工作进行回顾分析，从中得出经验教训，从而为以 后类似项目的投资决策、设计方案选择和项目实施提供借鉴参考。 最后，公共项目绩效评估有利于为国家制定相关政策法规和经济参数提供依 公共项目绩效评估初探 据。通过公共项目绩效评估发现的问题，可以从宏观上分析当前技术、经济政策 对项目决策、实施中所起的正反两方面的作用，及时调整某些不适应经济协调发 展和产业结构调整的相关政策。同时，还可根据国民经济长远发展规划和产业政 策，及时修改经济参数和指标定额，并通过这些经济参数和指标定额，引导投资 流向，促使国民经济协调发展。国家有关管理部门还可据此针对性地运用法律、 经济和行政的手段，建立必要的法规，强化公共项目的宏观管理，促使其进一步 完善。 总而言之，开展公共项目绩效评估有利于促进政府管理部门适应经济发展的 要求，促使它们为达成各自的管理目标，围绕提高效率和效益而不断地改进工作， 加强内部控制，实现最佳管理；有利于经济、节约地使用各种资源，建设一个廉 洁、高效的政府，一个取信于人民的政府；同时也有利于促进国家财政收支计划 及目标的实现，维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险。 ( - - ) 公共项目绩效评估进程分析 投入有限的资源，得到尽可能多的收益，这是投资者的普遍心理，并且也是 每一个投资者用实际行动去追求的目标。投资的决策分析自从有投资活动起就已 存在，只是最初的投资决策分析是凭个人经验进行的。随着资本主义工业的发展， 经济关系的逐渐复杂，以及意识形态、政治和民主的变迁，开始有了以财务分析 为主要手段的初级阶段的项目评估理论与方法，对资本主义发展起了重要的作 用。资本主义私有经济的增长带来了政府对公用事业投资的增长，对公用事业投 资的分析，就不能仅用财务分析的方法进行，还需要考虑诸多相关的因素和问题。 总体而言，公共项目绩效评估从诞生到现在共经历了三个阶段，具体如下： 第一阶段，公共项目绩效评估的萌芽期( 2 0 世纪3 0 年代4 0 年代) 。2 0 世纪3 0 年代，世界范围内的经济大萧条使西方发达国家的经济政策发生了重大变 化，随着自由放任经济体系的崩溃，一些西方发达国家的政府开始实行新经济政 策，其中在加大公共项目投资和兴办基础设施中出现了最初的公共项目评估方 法，从而产生了现代公共项目绩效评估最初的原理和方法。1 9 3 6 年，美国为了有 效控制洪水，大兴水利工程，并颁布了全国洪水控制法。该法正式规定了运 用成本效益分析方法评价洪水控制和水域资源开发项目，其中提出了这样的原 1 2 一、公共项目绩效评估理论概述 则：一个项目不论受益者是谁，只有当其产生的效益大于投入的成本时才被认为 是可行的。此后还公布了一系列的法规，对项目评估的原则和程序作出了规定。 另外，英国、加拿大等国政府也相继就公共项目绩效评估的原则和程序作出了规 定。 第二阶段，公共项目绩效评估的形成期( 2 0 世纪5 0 年代7 0 年代) 。2 0 世纪5 0 、6 0 年代，一些国际金融组织以及一些发达国家在帮助发展中国家的许多 工程项目建设中，发现用传统的财务分析方法已不能正确进行工程项目决策，许 多发展中国家商品市场发育不完善、物资短缺，都实行保护价格和保护汇率制度， 各种资源和产出物的价格严重扭曲，并不能反映其真正的价值，用这样的价格进 行工程项目分析，无法正确确定一个工程项目对这个国家经济发展的真正贡献。 因此，在这期间一些西方发展经济学家致力于发展中国家公共项目评估的理论研 究。1 9 6 8 年，具有实用价值的项目经济评价理论正式诞生了，英国牛津大学经济 学教授李特尔( l i t t l e ) 和数学教授米尔里斯( m i r r i e e s ) 联合编写了发展中 国家工业项目分析手册，第一次系统地阐述了项目评估的基本理论和方法。到 了1 9 7 2 年，联合国工业发展组织出版了另一本项目评估重要著作项目评价 准则。1 9 7 5 年，世界银行的经济专家林恩思夸尔( l y ns q u i r e ) 和赫尔曼g 范 德塔克( h e r m a ng v a n d e rt a k ) 合作出版了项目经济分析，把项目评估的 理论更推进了一步。 第三阶段，公共项目绩效评估的发展期( 2 0 世纪8 0 年代至今) 。进入2 0 世纪8 0 年代人类社会进入了知识经济和信息时代，整个社会创造财富和福利的手 段越来越倚重于各种以项目形式出现的开发与创新活动，这使得公共项目绩效评 估工作越来越受到各国政府和企业，尤其是发展中国家政府和企业的重视，从而 公共项目绩效评估在全世界获得了极大的应用和推广。比如1 9 8 0 年联合国工业发 展组织与阿拉伯工业发展中心联合编写出版的工业项目评价手册，便提出 了一套比较适合发展中国家使用的项目评价理论。进入2 0 世纪9 0 年代之后，由于 人们对稀缺资源的关注使评估变得更为重要，因此公共项目评估的需求得到进一 步的增加。现在不仅是项目业主和项目承包商在项目决策中要进行项目评估，而 且项目的贷款银行和政府经济与环境保护等部门在做出各种项目决策时也都要 l i t t l ei ，i l i r r l e e si 发展中国家工业项目分析手册 m 经济合作和发展组织( o e c d ) ，1 9 6 8 1 3 公共项目绩效评估初探 做项目评估，只是各自评估的内容与方法有所不同而已。 ( 三) 公共项目绩效评估兴起动因 众所周知，评估研究是社会研究一般应用的一个方面，目的在于理解和强调 社会问题。尽管评估研究的历史可以追溯至1 7 世纪，但是，系统的公共项目绩效 评估研究则是现代的事情。公共项目绩效评估研究的理论、方