（教育经济与管理专业论文）高等教育评价中介机构研究.pdf

摘要 高教评价中介机构，是在政府、社会和高校之间设置的能够有效反应社会需求和高 等教育管理特点的社会评价组织，实现高等教育的社会评价，有利于提高高教评价的公 正性和可信度，促进高等教育健康发展，满足社会发展的需要。 本文主要由四个部分组成： 第一部分，分析了我国现实高等教育评价中存在的主要问题及原因，指出评价中介 机构的缺失、社会评价的缺位是高教评价失真的根源之一。 第二部分，在对评价中介机构的属性、线脉及其产生的理论和实践背景、政治体制改 革和经济体制改革等背景分析的基础上提出评价中介机构的产生和发展是历史的必然。 第三部分，对我国高教评价中介机构的典型以及西方发达国家教育评价中介机构地 位、作用进行了分析。 第四部分，在以上分析、论述的基础上，着熏对我国高教评价中介机构培育和建设 的有关问题如评价中介机构的制度保障建设、类型建设、自身建设等问题进行了阐述， 提出了一些切实可行的建议，以利于完善高等教育评价中介机构，促进国家、地区、高 校和社会相结合的立体化的高等教育质量评价、监控体系的形成。 关键词：高等教育；教育评价：中介机构：社会评价 a b s t r a c t h i g h e re d u c a t i o ne v a l u a t i n gi n t e r m e d i a r ya g e n c yi s as o c i a l e v a l u a t i n go r g a n i z a t i o n w h i c hi ss e ta m o n g g o v e r n m e n t s s o c i e t i e sa n du n i v e r s i t i e s i tc a l lr e f l e c ts o c i a lr e q u i r e m e n t s a n df e a t u r e so fh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n te f f e c t i v e l vt or e a l i z et h es o c i a le v a l u a t i o no f h i g h e re d u c a t i o n ，i tc a ni m p r o v e i t sf a i r n e s sa n d r e l i a b i l i t y , a c c e l e r a t eh e a l t h yi m p r o v e m e n t o f h i g h e re d u c a t i o na n ds a t i s f yt h er e q u i r e m e n to f s o c i a ld e v e l o p m e n t t h i sp a p e ri sc o m p o s e do f f o r e p a r t s ： i nt h ef i r s tp a r t i ta n a l y s e st h em a i np r o b l e m sa n dr e a s o n se x i s t e di nh i g h e re d u c a t i o n e v a l u a t i o n i ti n d i c a t e st h a tt h ef a u l to fe v a l u a t i n ga g e n c ya n dt h eo m i s s i o no fs o c i a l e v a l u a t i o na r et h er o o tw h i c hh i g h e re d u c a t i o nd i s t o r t e d 越w e l l i nt h es e c o n d p a r t ，i tp r e s e n t st h ei n e v i t a b i l i t yo fe v a l u a t i n ga g e n c y b a s e do na n a l y z i n g t h ea t t r i b u t i o no f e v a l u a t i n ga g e n c ya n dt h eb a c k g r o u n do f p o l i t i c a l ，e c o n o m i c a lr e f o r i l l i nt h et h i r dp a r t , i ta n a l y s e st h et y p i c a le x a m p l e so f h i g h e re d u c a t i o ne v a l u a t i n ga g e n c y i no u t c o u n t r ya n dt h es t a t u s ，f u n c t i o n so f t h a ti nw e s t e r nc o u n t r i e s i nt h ef o r t hp a r t , i te x p o u n d ss o m ep r o b l e m sf o c u s i n go nt r a i n i n ga n dc o n s t r u c t i n g e d u c a t i o ne v a l u a t i n ga g e n c ys u c ha ss y s t e me n s u r i n g ，t y p ee n s u r i n ga n ds e l f - e n s u r i n g i ta l s o p r e s e n t ss o m ed o a b l es u g g e s t i o n sw h i c h i nf a v o ro fp e r f e c t i n gh i g h e re d u c a t i o ne v a l u a t i n g a g e n c ya n da c c e l e r a t i n gt h ef o r m a t i o n o f h i g h e re d u c a t i o nq u a l i t ye v a l u a t i n ga n ds u p e r v i s i n g s y s t e ma m o n gc o u n t r i e s ，r e g i o n s ，u n i v e r s i t i e sa n d s o c i e t i e s k e yw o r d s ：h i g h e r e d u c a t i o n ；e d u c a t i o ne v a l u a t i o n ；a g e n c y ；s o c i a le v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：趟! 幻必日期：鱼巫：幺工 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学 位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日期： 赳! 纽奶 a 咀；k ：s 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 指导教师签名： 圈 日 期：壹啦：盘 电话 邮编 引言 近年来，我对高等教育评价的理论和实践给予了很大的关注，思考了一些问题。教 育部部长周济在2 0 0 3 年教育部举办的高等学校本科教学工作水平评估研讨班上说：从 今年起，我国“建立5 年一轮的普通高等学校教学工作评估制度”，“建立普通高等学校 教学状态数据采集和发布制度”。“教育部要继续转变政府职能，加强对高校教学评估宏 观指导和协调。同时，加快建立评估中介机构”，高等学校要“建立和不断完善内部教 学质量保障和评估制度”。 理解和解读周济部长的讲话，其中深含着我国高等教育评价的正反两个方面的经验， 同时，也勾勒了高等教育评价的基本框架，指明了今后的发展路向。对于我来说，最感 兴趣的是“加快建立评估中介机构”，因为这对高等教育评价是不可或缺的。由此引发 了研究评价中介机构的动机。在这一动机的激励下，我搜集和阅读了大量有关评价中介 机构的文献，在导师指导下，运用分析与综合、归纳与演绎、抽象与具体以及思维再建 构等方法，研究相关的文献，剖析高等教育评价中的问题，完成了拙文。 我对拙文的意义定位是：帮助人们理解建立高等教育评价中介机构的意义，为评价 中介机构理论的丰富发展添砖加瓦，从建设维度催生评价中介机构的完善和增值，从而 推动高等教育社会评价的发展，完善和丰富高等教育质量保障体系和评价体系，同时， 也会对高等教育评价实践提供思想理论支持。 一、评价中介机构缺失是高等教育评价失真的根源之一 ( 一) 现实的高等教育评价一般程序和主体形式 1 9 9 5 年，原国家教委开展的对普通高等学校本科教学工作的评价，是一次非常广泛 的县有代表性的评价，其评价的一般程序和主体形式，几乎成了后来高校评价的模式。 1 9 9 5 年的评价，主要有合格评价、优秀评价和随机性水平评价三种形式。评价机构由教 育部高等教育司直接组织进行，被评学校所在地的省( 自治区、直辖市) 教委( 高教司) 和学校的教育主管部门协助配合。评价一般程序是：学校提出申请；评价委员会审核申 请；学校自评，写出自评报告；评价委员会派出视察小组到现场视察，写出视察报告， 提出评价结论与建议；评价委员会复核视察报告，提出正式评价结论；教育评价领导小 组审核评价结论，必要时报请有关教育行政部门和各级政府批准，公布评价结论。以自 评作为整个评价工作的基础：专家组进校考察阶段，主要是对学校自评工作和学校教学 工作进行全面的检查和评价。学校配合和支持专家组工作，要求如实反应学校情况，虚 心听取专家组的意见和建议；专家组考察之后的整改阶段，是巩固评价成果的重要阶段。 学校研究专家组的意见，制定整改工作计划，建立和完善内部的教学质量管理制度和保 证措施，逐步解决办学的深层次问题，促进教学工作向更高水平迈进。 虽然这是对普通高等学校本科教学工作的评价，但后来全国各种目的的高等教育评 价都同此大同小异没有什么差别，也就是以学校的自评为基础，之后评价委员会派出视 察小组到现场视察，提出评价结论和整改建议。比如为争取经费、为提升学校级别、进 入“2 l1 ”工程等评价，近两年开展的高等学校本科教学质量评价也是按上述模式进行 的。高等学校评价机构单一，虽然学校也参与评价。但只是附属政府评价的一个环节， 没有独立性，从实质上说，政府才是评价的唯一主体。 ( 二) 现存高等教育评价存在的问题及原因分析 1 、政府评价信息不全、专业性不强，导致评价失真 高等教育评价应该是一项专业性很强的活动，需要评价者掌握大量的、全面的、系 统的信息，从业人员要具有一定的专业水平。但是我国的高等教育评价基本上是政府独 家垄断。首先，政府不能搜集到全面准确的信息，由于人员有限，加上与高校工作规律 不同，政府不可能对全国几千所高校的信息进行全面搜集。因此，信息的不完全性和滞 后性，必然会引起评价结果的失效，甚至是决策的失误。其次，评价人员大多并非具有 专业知识，他们往往是从政府部门的闲职中分流出来，由于文化水平、分析能力、决策 能力等自身因素的限制，必然会影响到评价的准确性和真实性。信息的不完全和从业人 员自身客观条件的限制，是导致高等教育评价失真的主要原因，也是当前我国高等教育 2 评价改革的主要症结所在。 2 、评价主体单一化，扼杀了社会和学校的积极性，导致评价效率低下 政府在现行的评价体制中是评价的唯一主体，带有明显的权威性和排他性，社会和学校 的积极性难以发挥。首先，社会团体或中介组织没有参与高校评价，即使参与，也只是 一种象征性的补充，对政府高等教育评价的结果与改善高校工作的措旌，社会各阶层也 缺乏足够的人士和理解。为此不能充分发挥社会团体或社会中介机构沟通社会和学校联 系的桥梁作用，更谈不上社会各界支持、监督高等教育质量的提高。其次，在评价中， 高校处于被动的地位，主体意识淡薄，高校不能充分意识到自评的重要性，对政府自上 而下的评价结果只是消极的接受，这样对改进高校工作起不到真正的作用。 3 、政府独家控制评价权，缺乏监督。滋长腐败，影响了评价的公正性 我国的高等教育权威性评价由政府独家控制，不可避免的存在着寻租活动。寻租活动从 经济视角对腐败行为进行了“合理”的解释。但从社会管理视角看，寻租活动简单的说 就是通过行政手段来维护或获取额外利益的行为。政府教育主管部门与学校问存在着一 种主属的利益关系，致使被评高校大规模的、全方位的“造假运动”，也视而不见、不 管，评价的过程和结果没有社会监督，缺少可信度。这种评价不仅劳民伤财，而且滋生、 掩盖腐败。高等教育评价无论是在评价过程中，还是在评价结束后，都有很强的封闭性。 前者表现在评价主体所采用的数据来源、评价方法和指标体系等方面缺乏透明度，后者 表现在评价结果都只让被评价单位的领导知晓，往往并不向社会公布。加上其他机构也 很难对政府的评价行为进行有效的监督，这种不透明的评价很难保证评价活动不受评价 者主观因素的影响，不可避免的会出现政府官员的寻租活动，从而影响到评价的客观公 正性。 评价中介机构及其评价的缺失，自我评价独立性的缺空和附属化，政府评价的唯 一性和排他性，是高等教育评价存在失真等诸多问题的根源。 培育高教评价中介机构，开展社会评价，是改变高教评价失真等问题的正确选择， 也是完善高教评价体系的有力之举。 二、评价中介机构是社会和教育发展的必然要求 ( 一) 中介机构的含义及其表征 “中介机构”一词最早出现在经济领域，是市场经济条件下的产物。在教育领域，查 阅现有的文献，也只看到国外高等教育界以i n t e r m e d i a r yb o d i e s ( 中介团 体) ，b u f f e r a g e n c y ( 缓冲机构) 等名称来称谓这类机构，并未有“中介机构”这样的特定 名词。我国教育界对这类机构先后有“民间评估机构”、“非官方评估机构”、“半官方评 估机构”、“中介机构”等提法。 “中介”一词，在现代汉语中意指“使双方发生关系的人或事物”，机构即组织， 中介机构就是使双方发生某种联系或关系的组织。伊尔卡瓦斯( e 1 k h a w a s ) 对此这样 界定：“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是 加强政府部门与独立( 或半独立) 的组织的联系，以完成一种特殊的公共目的”。教 育中介机构是既可代表学校影响政府的政策，又可以担负执行政府决策的责任，帮助学 校完成政府下达的任务。如咨询中介机构、信息中介机构、留学服务中介机构等。高等 教育评价中介机构则是在政府和高校之间设置的一个能够有效反应社会需求、体现高等 教育管理特点的独立评价组织 高教评价中介机构应是一个独立于政府和一般社会机构的组织。高等教育评价体制 的组织特征应该是具备特定法律地位的各种评价机构在社会诸系统中相对独立地发挥 权威性评价作用。在这一意义上，中介机构的建立，将从根本上改变政府在高等学校具体 办学行为上的直接指挥者的地位，将政府直接管理高等教育的一部分权力委托或转让给 中介机构，通过中介机构的评价去反应社会需求、贯彻政府政策、调节高校行为，政府对 高校的具体的管理控制，通过中介机构变为间接的政策调控。当然，这并不排除政府必 要的行政干预。 高校评价中介机构的基本表征是： 第一、独立性 评价中介机构是在诸多关系中而生存的，与政府、与社会、与学校都发生关系，政府要 通过评价中介机构来对学校的教育质量加以控制：社会要通过评估中介机构来反应对学 校教育活动的需要：学校也要通过评价中介枫构来反映自己对政府、社会的愿望，争取 获得方方面面对学校的最大支持。处在这样的一个关系网之中，教育评价中介机构必须 具有相当的独立地位，否则就无法扮演耗散方所期待的角色。在国外，教育评价中介机 构的独立性是通过法律的形式或行政命令的形式予以确认的，在有的国家，尽管其政府 在中介机构人员的确定、薪水的来源、活动经费的资助等方面参与的程度较深，但这些 4 情况并没有从根本上改变中介组织独立开展活动的地位。有人根据中介机构的独立性程 度，把中介机构分为“亲政府型”、“亲高校型”、“完全独立型”三种模式，前两种模式 描述的并不是“不独立”的情况，而是并不完全独立的情况。这种“并不完全独立”也 是在相对意义上而言的，比起那种“完全政府型”或“完全高校型”，他们还是相对独 立的。 第二、协调性 从教育评价中介机构的产生来看，它确实是政府与高校矛盾的产物，称之为“缓冲 器”、“减压阀”是对中介机构功能比较形象的描述。除了政府和高校的矛盾关系以外， 还有一个不可忽视的关系，就是社会和高校的关系。长期以来，政府与高校之闻提出需 求与满足需求之间的矛盾总是比较突出的。在集权制的国家里，政府对高校的控制比较 直接，对高校的事物干预太多，作了许多不该管、管不了、管不好的事情。对此，把“学 术自由”视为生命的大学是颇有意见的，特别是在民主化、科学化潮流汹涌的今天，缺 少自由、缺少自主的高等学校日益成为政府的一种压力团体。在此情况下，由于中介机 构具有“不偏不倚”的协调功能而受到方方面面的青睐，通过它的工作，可以使双方关 系得到改善，矛盾得到缓和。另一方面，高等教育的质量是要依靠社会评价的，以往那 种视社会的需要于不顾、躲进“象牙塔”成一统的高校生存格局业已打破，在高校与社 会的关系日益密切的今天，教育评价中介机构就成了既为社会向高等教育提出要求，又 为高等学校向社会解释质量状况的一种协调性组织，由于中介机构是介于政府与学校之 间或社会之间的这样一个协调组织，因此有人把“媒介性”作为中介机构的一种属性也 是有一定道理的。 第三、专业性 教育评价中介机构的专业性包含两个方厮的内容，首先，是指该机构的主要职能就 是从事教育评价，这里的教育评价活动可能只是进行学校鉴定认可，也可能只是进行教 育质量的评价，或者两者兼而有之，不管是何种情况，中介机构的主要任务比较专一， 就是以评价为业，其专业特点比较突出。除了中介机构开展评价以外，现实中还存在着 政府部门进行的评价和学校自身进行的评价，但无论是政府还是学校，评价并不是他们 的主要职能，评价只是他们总体工作中的很小部分，不麓成为专业评价机构。其次，教 育评价是专业性和技术性很强的实践活动，它是以高深而专门的学问为特征的，教育评 价中介机构就如同律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所一样，同样是一个专业 性机构，对其成员的基本素质、知识结构、学历层次都具有较高的要求，并不是谁想办 就能办的。从国外教育评价中介机构的人员构成来看，一般都是方方面面的专家组成的。 这些专家可能是学科专家，也可能是评审专家。而无论是学校的评价还是政府部门组织 的评价，大多是临时性质的活动，具有比较大的或然性，即使聘请一些专家到场，其专 业实力也无法与经过多年苦心经营而积累有雄厚实力的评价中介机构相匹敌。我国这几 年出现的“乱评价”、“滥评价”是与忽视评价的专业性紧密相关的。他在一定程度上影 响了教育评价的声誉和信度。其教训也是深刻的。 ( 二) 我国评价中介机构产生和发展的线脉 “教育评价中介机构”是我国教育评价界为了区别于计划经济体制下教育评价完全 由政府部门组织实施的情况而产生的一个概念，最早由教育评价理论专家、华东师范大 学陈玉琨教授1 9 9 4 年在沈阳会议上提出，原国家教委高教司司长、中国高等教育评估 研究会副会长王冀生教授首次于1 9 9 4 年第1 期高等教育研究( 武汉) 上见诸文字。 1 9 9 4 年国务院颁布了中国教育改革和发展纲要，以此为契机，教育评价中介组织逐 步开始建立和发展，其中有高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、上海高教评 估事务所、江苏省教育评估院等。2 0 0 4 年在沪举行的“第三次全国教育评估机构协会年 会暨高等教育质量保证学术论坛”会议上获悉，我国已有1 0 省市建立了专业性的教育 评价机构，上海还成立了1 5 个区级教育评估事务所或评估中心。，2 0 0 4 年1 0 月又成立 了教育部高等教育教学评估中心，这一举措一定会推动教育评价中介机构的进一步发 展。 近年来，我国教育评价中介机构虽有较快发展，但其组织很不健全，存在以下几个 问题：第一，独立性不强。我国教育评价中介机构中的相当一部分是官方办的评价机构， 它们在评价中发挥了一些作用，但对政府的依附性较强，政府对这类中介机构干预过多。 第二，职能不清。评价中介机构对学校的评价还没有转向以诊断为主的形成性评价，而 多限于终结性评价，因此，对学校发展的帮助极为有限，这说明中介机构在职能定位上 不够明确。第三。透明度不够。中介机构还没有完全做到评价结果公开社会，接受监督。 第四，专业化水平不高。真正具有独立性的、稳定的、具有专业化水平的评价机构还没 有真正建立起来。 尽管评价中介机构还不完善，但毕竞已经产生和发展起来。评价中介机构的产生和 发展具有历史的必然性，是不可阻挡的。 ( 三) 教育评价中介机构产生燕历史的必然 1 、理论和实践背景 我国改革开放之后，高等教育评价理论研究和实践探索的成果之一，是以政府法令的形 式建立了一个以普通高等学校教育评估暂行规定为核心的高等教育评价制度，并在 这- - n 度框架内实施了各种类型和形式的评价活动。这- - n 度的建立和运行，是我国高 等教育评价活动在走向正常化、规范化、科学化的过程中取得的重大成果，对于转变政 府职能、提高我国高校的质量意识、增强高校的质量责任、促进我国高校自我约束、自 我发展运行机制的形成产生了广泛深远的影响。然而，1 9 9 2 年以来，随着建立社会主义市 场经济体制这一新的改革形势的发展，高等教育发展运行的宏观背景发生了重大变化， 转变政府职能、促进高校自主办学法人地位的形成的客观要求更加迫切。在这种情况下， 进一步的理论研究和实践探索表明：原来以暂行规定为核心的我国高等教育评估制 6 度的形成及实践，实质上仍是一种政府行为，是与原有的体制相适应的。实践中的高等教 育评价实际上是政府组织的对高技工作正式的外部评价。其合法的实践基础是政府直接 管理高校的行政权力和权威：其理论基础则是关于政府是社会利益、社会需求的唯一合 理的表达者和合法判断者这一假设。 在社会主义市场经济条件下，以此为基础所建立的我国高等教育评价制度所产生的 理论和实践上的困难是：第一，政府是高校评价的唯一主体，而社会需求却是多种多样 的。尽管在我国的社会主义制度中，政府从根本上说代表了全社会的利益，但在市场经济 条件下，社会利益主体日趋多元化，高校面临着基于这种多元化利益格局所产生的多种 多样的具体需求。而单一政府主体对高等教育的评价事实上是用国家需求代替了多样化 的社会需求，这种评价模式难以充分反映现实中多种多样的需求，影响高等教育灵活主 动地为社会发展服务的效能。第二，在现行的高等教育管理体制中，政府是高校的直接管 理者，高校是政府决策的执行者。而在目前的高等教育评价体制中，政府同时也是高等教 育管理效果的评价者。从逻辑上讲，评价结果应该用于政府高教管理部门改善自身的管 理行为、提高管理绩效。但在实践中，评价的结果却往往是对高校管理行为和成效的一 种判断。这一做法用于约束高校的行为可能很有效，但同时希望它促进高校的自我发展 的目的却未必能够达到。从严格的意义上说，当前的高等教育评价体制框架及其实践只能通 过另一种方式强化政府对于高校的管理控制。而这正是目前推行的改革政策所要解决的问 题。建立高等教育评价中介机构就是在理论和实践上解决上述难题的正确选择。 2 、政治体制改革的背景 世界各国的政治体制可以粗分为集权型和分权型两种类型，从改革的趋势看，集权 制的国家有向政治民主化发展的倾向，分权制的国家则在一定限度内开始加强中央的集 权，两种模式互相补充。新中国成立以后，我国借鉴了当时苏联的治国经验，采用了一 种集权型的统治模式，尽管后来与苏联在政治上决裂，但这种政治体制已在中国大陆深 深扎根。随着国家的日益发展，特别是中国共产党决定从计划经济体制向社会主义市场 经济体制转变以后，原有的集权型统治模式逐渐受到冲击，中央对推进政治民主化、加 强政治体制改革的决心也越来越大。政治体制改革的内容比较丰富，其中改善政府与企 事业单位的关系、加强政府机构改革是一重要内容。1 9 9 7 年秋，中国共产党召开了第十 五届全国代表大会。会上，江泽民总书记指出：现在的政府“机构庞大，人员臃肿，政 企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这 个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量。抓紧制定方案，积极推进。”在如何 推进政府机构改革这一问题上，江泽民同志提出了如下建议：其一，要按照社会主义市 场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给予 企业；其二，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、 行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；其三，把综合经济部门改组为宏观调 控部门，调整和减少专业经济管理部门，培育和发展社会中介组织，加强执法监管部门。 在这里，执政党第一次在自己的文件中出现了“社会中介组织”的概念，把决心开展的 7 政府机构改革与“培育和发展社会中介组织”联系在一起，使“社会中介组织”这一新 事物上升到国家政治的高度。后召开的中华人民共和国全国人民代表大会第九次会议 上，国务院发言人罗干在关于国务院机构改革的说明的报告中，也再一次提出要“发 展社会中介组织”。作为政府的教育行政管理机构改革，建立和发展教育系统的社会中 介组织就成了必然。 3 、经济体制改革的背景 由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，给社会生活的方方瑶面都带来了极大 的冲击。对教育的冲击最明显地表现在非义务教育由国家“一包到底”的状况被彻底打 破。在市场经济条件下，在投资主体多元化的情况下，教育管理方面出现了许多新的变 化。1 9 9 3 年2 月1 3 日中共中央、国务院颁发了中国教育改革和发展纲要。纲要 是在中国宣布由计划经济体制向市场经济体制过渡后制订的一个指导教育改革和发展 的大政计划，是各级政府，尤其是教育战线进行教育改革和实践的根本依据。第一，文 献在明确了要改革高等学校毕业生“统包统分”、“包当干部”就业制度，实行少数毕 业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度新办法后指出，“与此配套， 建立人才需求信息、就业咨询指导、职业介绍等社会中介组织，为毕业生就业提供服 务”。这是从毕业生就业制度改革的角度而提出建立相关的社会中介组织。 第二，高 等教育办学或投资体制新格局的出现，导致了管理体肯i 的相应变化。政府对学校的管理 将由原先的直接行政管理转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的 行政手段进行宏观管理。与管理体制的变化相适应，中国教育改革和发展纲要提出， “要重视和加强决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评价等 机构，对高等教育方针政策、发展战略和规划等提出咨询建议，形成民主的、科学的决 策程序”。这是从政府与高校关系和教育决策科学化、民主化的角度提出要建立一种新 的机构，尽管这里的机构并没有明确打上“中介”字样，但这种机构显然不是一种纯官 方机构，而是一种技术性很强、有着更多社会性的机构，把其概括为“社会中介组织” 亦无不可。第三，在市场经济条件下，无论是国家还是社会( 含学生家长) 在往外掏钱时 都不会不考虑这笔钱花得是否值得，只有能够获得高质量教育回报的投资才有价值，这 样，教育投资主体对参与教育质量评价的积极性便高涨起来。纲要提出，“建立各 级各类教育的质量标准和评估指标体系”，“各地教育部门要把检查评价学校教育质量 作为一项经常性的任务”，“对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和用人部 门相结合的办法，通过多种形式进行质量评价和检查”，“各类学校都要重视了解用人 单位对毕业生质量的评价”。这里的重点是在强化教育质量的保障活动，但我们可以看 到，这种对教育质量评价所要求的主体多元化，隐含着要建立一个可以代表各类主体价 值观的评价执行组织，而不是维持原来政府“一言堂”的状况，单一的政府评价模式面 i 临着冲击和改革。 经济体制的改革推动了高等教育的改革，而高等教育改革的许多方面都呼唤着教育 评价中介组织的出现。 8 4 、高等教育质量保障运动的背景 从世界的视角看，二次大战以后，西方国家的教育得到迅猛发展，教育规模的迅速 扩大引出了一个很大的问题：如何保证教育机构的教育质量? 在这一背景下，原先在欧 美国家企业界盛行一时的“全面质量管理”的理念和模式便在教育界普遍运用起来。全 面质量管理的内容包括全员管理和全程管理两个方面。根据这一理论，许多国家的高校 纷纷建立了“高等教育质量保障体系”，以便本校教育质量能够得到保证。这种质量保 障从高校内部管理着手，属于一种高校的自我质量保证。不久人们又发现，尽管学校的 内部质量保障很必要，但还远远不够，如果内部质量保障和外部质量保障结合起来，会 有更好的效果。这样，各国又加强了对高校外部质量评审机构的建设，使教育质量能够 从外部得到保障。在这些外部质量保障机构中，一种代表多方利益、并非完全政府性的 评价机构应运而生，而且特别受到各国的青睐。世界性的高等教育质量保障运动也催生 着中国的高教评价制度改革。教育评价中介组织的产生，也是教育评价制度改革的结果。 在上述背景之下，教育评价中介机构逐步受到人们的关注与重视，学术界对它的研 究也不断加强。随着我国各个方面改革的深化，教育评价中介机构的发展会进入一个新 平台。 9 中外评价中介机构之比较 ( 一) 西方发达国家教育评价中介机构地位作用分析 美国、英国、荷兰、丹麦、法国、德国、日本等国早就存在着教育评价中介机构， 并在教育发展中发挥着重要作用。现以美、英等国的教育评价中介机构为例做些分析。 美国的高等教育评价开始得比较早，而且主要的目的在于规范职业许可证制度， 以此满足快速增长的市场需求。其高等教育评价机构参照各高等学校的目标和本地区专 业人员的使用情况来评价学校的成就，目的并不是要用一个统一的标准来要求各学校， 而在于帮助各学校实现它们为自己确定的标准，促使各高校能够保持在一个基本相当的 质量标准下开展自己的教育教学活动，并且确保接受评价的高校之间可以彼此承认和交 换学分。1 9 1 5 年成立的美国大学协会( a a u ) 是在美国发展起来的比较早的对高校进行评 价的非官方的正式鉴定机构，它通过制定准则和分类标准对申请人会的高校进行评价鉴 定。这种鉴定主要采用同行评议的手段。而对专业进行鉴定的机构最早出现在医学领域， 本质上具有彳于业保护的性质。它们负责对高校设置的专业、专业性学校或单科院校进行 评价鉴定。1 9 7 5 年美国成立了一个重要的评价机构中学后教育鉴定委员会( c o p a ) ， 它的主要活动除了评定鉴定机构的资格之外，还扮演着仲裁者或调解人的角色，以缓和 或解决在鉴定机构之间或鉴定机构与高校之间出现的矛盾与争执。该组织的出现，实质 上表明了美国政府对于控制鉴定机构的愿望在不断加强。尽管c o p a 促进了高校质量外 部保障体制的发展与成熟，但由于政府的介入过深，在某种程度上侵犯了大学的学术自 由，增加了高校的各种负担，因此遭到了各高校的强烈谴责和反对，终于1 9 9 3 年宣告 解散。其后成立的一些相关组织，都在试图努力从不同的角度来克服由于政府介入过度 所带来的不良影响，同时在服务功能和协调功能方面有所增强。 英国对各类高等教育都有评价，但更多关注的是二战后兴起的以职业教育为主的应 用型学院。2 0 世纪8 0 年代后期成立的“学校审核机构”( a a u ) 是由英国大学校长委员会 组建的，它是对高校质量进行评价的外部评审机构，负责检查和评议高校内部的质量保 障机构和方法技术，而不是针对高校具体的教学质量或者某个专业的质量进行评审。9 0 年代初，随着英国高等教育机构二元并轨的实现，英国的高等教育评价机构也在不断作 出调整以适应变化了的形势。1 9 9 2 年，几家民间学术组织经协商，联合建立了一个新的 统一的高等学校质量保障机构高等教育质量委员会( h e q c ) ，原来的a a u 被并人其中。 该组织主要负责对高校进行质量审核、质量提高以及学分与入学管理等工作，与此职能 相对应，该委员会下设三个部门：质量审核机构、质量提高机构、学分与入学管理机构。 其主要作用在于帮助高等学校更有效地实现它们的质量控制目标。2 0 世纪8 0 年代末期， 在英国还存在另一类主要负责对高校所设专业进行评价的机构，该机构就是由政府组织 成立的“高等教育基金委员会”( h e f c s ) 。它旨在促使各高校按照全国统一的标准保持 1 0 和改进教学质量，并且其评价结果将对大学所获得的教育拨款的多少产生直接的重要影 响。其评价的过程是首先以学科为中心由各大学进行自评，然后交由质量评价委员会对 其提供的各类统计表及自评材料进行检查和审核，经质量评价小组实地考证后形成对教 育质量的判断。 从西方发达国家的实践来看，评价中介机构在高等教育发展中所起的作用可概括 为：( 1 ) 保证高等教育能够在一个基本相当的质量标准下运作；( 2 ) 正因为有了相对稳定 的衡量尺度，所以有利于促进大学间的合作与交流，有利于家长和学生甄别与选择优秀 的学校；( 3 ) 它在政府、社会与高校之间架起了一座桥梁，既可以帮助政府、社会判断 投资、拨款的方向，又可以使高校保持相对的独立性，以免受到来自内外部压力的困扰， 在政府管理和高校自主权之间保持必要的张力与平衡；( 4 ) 有利于加强高校的自我管理， 通过提高自身的教育教学质量以换取更大的学校自主权：( 5 ) 有利于促进高校评价管理 过程朝着专业化的方向发展。 从比较分析中，我们得到评价中介机构规律性的两点认识： 第一，评价中介机构在生成和发展中都具有本国的传统和特色。不同国家评价中介 机构的特点不同，它们在高等教育评价体系中的相应地位、作用也各有不同，这与各国政 府在加强对高等教育宏观管理过程中，妥善地处理好既保证高校有足够的办学自主权、 以提高高等教育质量和办学效益：又能保证高等教育在满足国家经济建设和社会发展之 间关系中的地位和作用相适应，是与其国情背景和文化传统相一致的。中介机构因各国 背景不同而各有所异，其总体发展趋势是在改革中注意保持本国的传统与特色。例如高 等教育管理为集权制的国家，虽然政府从转变管理职能的角度出发，承诺给高校更多的 自主权，但固有的管理体制决定了政府并不会放弃对高校统一管理。因此，评价中介机 构多是由政府直接组织而不是高校联合成立的，最初的地位是由政府立法或行政手段来 保证，其职能与功能也以向政府决镱提供咨询服务为主。这类机构为政府服务的目标明 确，受政府的影响较强，对政府的反应灵敏，在帮助政府对高校的管理控制方面比较有 效。但是，也易抑制高校的活力，对社会的需求反应也比较迟钝。英国的评价中介性机构 作为政府和高校之间的缓冲器和政府控制高等教育的温和手段的作用比较明显，尤其是 在高等教育的质量控制和财政拨款中作用较明显。在美国这类实行高等教育管理分权制 国家，评价中介机构是以高校联合会和职业协会为主。这类机构的运行机制主要是以市 场调节为主，在鼓励高校之间的竞争和高等教育的多样化，保证高校具有充分的办学自 主权方面发挥了很大的作用。同时，对社会需求的反应也很灵敏。 各国中介机构的职能和作用，虽然都是为社会、高等教育的发展服务，但服务倾向上 还是有所侧重的，充分体现出不同管理体制的特点。因此，对别国的评价中介机构，只 能借鉴，不能照搬。 第二、评价中介机构的动态性和实际需要的变化性是统一的。评价中介机构的发展 具有动态性，它与社会、政治、经济、科技发展需求相适应而产生，而且也会因不适应 而或迟或早的被变革或被新的机构所代替。这一特点可以从各国尤其是英、美等国的评 价中介机构的变迁中得以明显反映。评价中介机构的每次调整、变革的动力都是来自于 社会、政治、经济、科技、教育发展的客观需要。评价中介机构的交革、变迁和客观需 求是统一的。 ( 二) 国外教育评价中介机构类型及其作用分析 国外教育评价中介机构类型不仅在创立阶段因国情不一而有所区别，在发展过程 中，也由于各国甚至同一国家不同的实际情况而有所不同，教育评价中介机构的形式绚 烂多姿，概况起来有三种类型： 1 、半官型 这种类型中介机构的主要特点是：由政府牵头创办或提议建立，部分人员由政府聘 任，甚至政府官员也有可能加入，但在人员的总比例上，政府以外的社会和高校人士占 大多数。政府一般向中介机构提供维持费用和资助，委托中介机构开展评价，但中介机 构并不是政府的行政职能部门，不具有直接的行政权力，也不是政府的雇佣，而是一个 在既定的法规或政策框架下的有一定独立性的实体，其评价活动有t j 己的相对的自主 权，一般不受到政府的干预。法国于1 9 8 5 年成立了“国家评价委员会”，就是一个半官 方的中介机构，他的中介性表现在，其地位与合法权利是由议会法案赋予的，机构附属 于教育部，但却直接向共和国总统报告工作，他可以自由的选择学校进行评价，也可以 自由的将评价结果向社会公开，而这些都不受政府的控制也不受学校的左右，但在实 际的操作中，委员会总是在高校自愿的基础上对其进行评价。 2 、民间联合型 这种类型的中介机构“完全独立于政府、大学外”，是有社会各界( 含教育界) 的专 家、学者、名流所组成的，也可由社会团体举办。他们是非官方的、自治的，人员由自 己决定，经费由自己筹措。在大多数情况下，民间联合型中介机构都得到政府的承认， 美国“大学鉴定委员会”( 即“c o p a ”，1 9 9 3 年后该组织解体，由另一组织“高等教育鉴 定认可委员会”所代替，但后者的影响远不及前者) 是一个典型的民问机构。该机构由 各方代表1 9 人组成的理事会负责管理，资金主要来源于经它认可的鉴定机构以及参加 c o p a 的6 个全国性高教组织每年所交纳的款项。1 9 0 5 年，美国卡内基基金会首次公布 了给予中学或教育机构以经济自主的标准，并据之进行鉴定，从而开始了美国高校的鉴 定制度。1 9 0 9 年以后。美国各种以鉴定为目的的分支机构纷纷成立，彼此间没有多少交 流，造成了一时的混乱，1 9 4 9 年，美国成立了“全国鉴定委员会”( c n c ) ，其目的在于 既要压缩当时鉴定机构的数目，又要改进和提高鉴定活动的质量。1 9 6 4 年又成立了“高 等教育地区鉴定委员会联合会”( f r a c h e ) ，以负责协调和加强地区性组织的工作，1 9 7 5 年c n c 和f r a c h e 合并为“中学后教育鉴定委员会”。它的任务是对全国高校的鉴定进行 协调，制定总的鉴定标准，支持成员机构的工作。联邦政府和州政府对他们的鉴定结果 均予以承认。政府在认可这些评价组织的同时，也要求这些评价机构承担一定的责任。 3 、大学自律型 这种中介机构往往是教育系统内部自我仓q 办的，组成人员几乎来自高校，这种机构 在财政和职能运作上完全独立，一般以维护高等学校的整体利益，保证高等教育的整体 水平为宗旨，履行校际间、政府和高校间的协调职能，这些机构的成员资格是单位，而 不是个人，因此，他所关注的是机构问包括机构与政府间的部门利益协调。日本的大学 基准协会就是这样的一个中介机构。在日本，高等学校的设置是文部省负责的，但设置 之后的教育质量评价则是国家所承认的大学基准协会进行的，该机构是由部分具有较高 教育质量的大学组成的。大学基准协会所进行的质量评价主要是对学校进行的整体性评 价。评价前学校须向协会提出申请，对提出申请的学校，大学基准协会要进行一定的调 查和研究，若符合标准，即可按纳为会员。协会对被接纳为会员的学校要向社会公布， 但不排列名次，能成为协会会员是学校的一种荣誉，是学校在高等教育界地位如何的一 种重要标志，因此，那些圈外的高等学校总是积极的创造条件，进一步提高自己的办学 水平和条件，以达到加入协会的目的，一般说来，大学基准协会进行的质量评价是在各 学校自愿申请的基础上进行的，协会所进行的评价实质上是大学群体自我管理的一种有 效形式。 ( 三) 我国高等教育评价中介机构的典型分析 随着教育体制改革的逐步深化，我国的高等教育评价中介机构经历了从无到有再到 逐步专业化的过程。在这个过程中，我们也借鉴了外国的教育评价机构的有益经验。我 国一些全国性、地区性及专业性的评价中介机构，在几年的运行过程中，做了不少工作， 取得了一定的经验，为我国评价中介机构的理论研究及实践的深入打下了良好的基础。 通过选择“全国高等学校建筑学专业教育评估委员会”、“普通高等学校本专科教学工作 评估专家委员会”、“高等学校科研院所与研究生教育评估所”、“上海市高等教育评估 事务所”及“江苏省教育评估院”等若干有代表性的评价中介机构为案例进行了分析， 可以得出的结论是：现阶段高等教育评价中介机构的建立和运行，是与市场经济体制下 各级教育行政部门领导解放思想、转变观念，转变教育管理职能，积极支持机构的建设并 为机构开展工作提供了方便条件分不开的。这些机构均是由各级教育行政部门牵头组 织、建立起来的，开办与运行初期经费均由各级政府部门拨给，教育行政部门均以正式文 件的形式委托它们具体负责组织实施评价。在实际的评价工作中，这些机构开展了各类 评价活动，为主管部门的决策、为高校改进与提高教学质量提供服务作了有益的工作，对 促使高校的管理走向规范化、科学化起了一定作用。这些机构在运行中均以帮助高校改 进工作为服务宗旨，调动高校的积极性。同时，充分发挥机构精干有效的优势，依靠和发 挥专家的力量，结合各校的不同特点制定科学的评价方案与指标体系，利用数据库信息 网络，使评价的结果具有一定的信度和效度。 但是，从在对这几家机构与部分被评高校进行实地调查后，可以发现，与国外评价中 介机构相比还有较大差距，机构运行中所反映的问题主要有： 第一，虽然评价中