（行政管理专业论文）内蒙古农村牧区养老保障制度研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蓥直盔堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学雠文储繇埠指导溯躲 金垒卜 日期：2 丑如垂幽日 期：2 qu ：厶：迎 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 j 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位做作者躲趔艚撕虢金乏垄扫 日期：冽：垃丝日期：卫 l 曼：丝 4 ii l啪6 舢8舢8 i-8 舢8 伽1 脚y 内蒙古农村牧区养老保障制度研究 摘要 中国是一个统一的多民族国家，少数民族地区的繁荣发展历来是备受关注 的社会问题。内蒙古自治区作为中国成立最早的少数民族自治区，在改革开放 过程中取得了令人瞩目的成就。为了加快内蒙古经济繁荣，促进内蒙古社会和 谐，必须确保内蒙古农村牧区的长期稳定和持续发展。而完善农村牧区养老保 障制度，解决农村牧区日益严重的养老问题，是农村牧区社会保障事业的基本 任务，是农村牧区稳定发展的重要后盾，也是内蒙古和谐发展必须面对的重大 课题。本文以内蒙古农村牧区养老保障制度为研究对象，在学术界先期研究成 果的基础上，介绍了内蒙古农村牧区养老保障制度的现状。并结合统计数据和 调查资料的分析，从法律制度、家庭养老保障制度、社会养老保险制度、老年 人福利制度等方面，分析了内蒙古农村牧区养老保障制度现今存在的主要问题。 最后基于对现今问题的原因探析，以及中国发达地区和国外农村养老保障制度 的实践启示，论文重点对完善内蒙古农村牧区养老保障制度的相关对策建议进 行了深入探讨。在经济条件的制约下，要解决日益庞大的农村牧区老年人老有 所养、老有所医、老有所乐的问题，必须完善农村牧区养老保障制度，重点强 化家庭养老保障能力，构建多元化养老保障体系。 关键词：内蒙古；农村牧区；养老保障；制度 t h e s t u d y o f t h eo l d a g es e c u r i t ys y s t e m i ni n n e rm o n g o l i ar u r a la n dp a s t o r a la r e a s a b s t r a c t c h i n ai sau n i t e dm u l t i e t l l l l i cc o u n t p r o s p e d t ya n dd e v e l o p m e n to fm i n o r i t y a r e a sh a sa l w a y sb e e na ni m p o r t a n ts o c i a li s s u eo fc o n c e m a st h ec h i n a s0 1 d e s t e t h n i cm i n o r i t ya u t o n o m o u sr e g i o n s ，i n i l e rm o n 9 0 1 i aa u t o n o m o u sr e g i o nh a sm a d e r e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t si nt h ep r o c e s so fr e f o ma n do p e n i n g i no r d e rt os p e e du p t h ee c o n o m i cp r o s p e r i 哆a n ds o c i a lh a n n o n 弘i ti sn e c e s s a 巧t oe n s u r et h a tm r a la n d p a s t o r a l a r e a so f1 1 1 i l e r m o n g o l i a h a v e l o n g - t e n ns t a b i l i t y a n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i n l p r o v i n gt h eo l d a g es e c u r i t ys y s t e mi s t h eb a s i ct a s ko fs o c i a l s e c u r i t yi nm r a la i l dp a s t o r a la r e a s i ti s a 1 1 i m p o r t a n tb a c 妯n go fs t a b l e s o c i a l d e v e l o p m e n t a n di ti sa l s oam 旬o ri s s u et h a tt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fi n n e r m o n g o l i am u s tf a c e t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h es t u d yo f t h eo l d - a g es e c u r i t yi ni n n e r m o n g o l i am r a la n dp a s t o r a la r e a s o nt h eb a s i so ft h ep r e l i m i n a 巧a c a d e m i cr e s e a r c h r e s u l t s ，i ti n t r o d u c e st h ee x i s t i n go l d - a g es e c u r i t ys y s t e mi ni n n e rm o n g o l i ar u r a la n d p a s t o r a la r e a s i ta n a l y z e st h em a i np r o b l e m sf 如mt h el e g a ls y s t e m ，t h ef a m i l y p e n s i o ns y s t e m ，s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ，w e l f a r es y s t e ma n do t h e ra s p e c t s a n dt h e n ，i ta n a l y z e st h ec a u s e so fe x i s t i n gp r o b l e m sa n dd e s c n b e st h ep r a c t i c e sa n d e n l i g h t e n m e n to ft h em r a lo l d a g es e c u r i t ys y s t e mi nc h i n a sd e v e l o p e da r e a sa n d a b r o a d f i n a l l y ，i te x a m i n e ss y s t e m a t i c a l l ya n dd e e p l yt h em e a s u r e st oi m p r o v ei n n e r m o n g o l i am r a la n dp a s t o r a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m u n d e rt h ee c o n o m i cc o n d i t i o n s ， t os o l v et h ep r o b l e mo fi n c r e a s i n g l yl a 唱ee l d e r l y i tm u s ti m p r o v et h eo l d a g e s e c u r i t ys y s t e m ，s t r e n g t h e nt h ec 印a c i t yo ft h ef a m i l yp e n s i o ns y s t e m ，a n db u i l d d i v e r s i f i e dp e n s i o ns y s t e m k e y w o r d s ：i i m e rm o n g o l i a ；m r a la n dp a s t o r a la r e a s ； o l d a g es e c u r i t y ； s y s t e m 目录 弓l 言1i 芒j i ( 一) 选题的提出背景与意义l ( 二) 国内外研究现状3 ( 三) 研究方法与文章创新点5 一、养老保障制度的基本概念与研究基础：7 ( 一) 养老保障制度的基本概念：7 1 养老与养老保障7 2 养老保障制度及其内容8 ( 二) 养老保障制度研究的理论基础9 1 公共产品理论9 2 凯恩斯国家干预理论1 0 3 社会风险防范理论1 1 4 新公共服务理论1 2 二、内蒙古农村牧区养老保障制度的现状及其存在的问题1 4 ( 一) 内蒙古农村牧区养老保障制度的现状1 4 1 农村牧区社会养老保险制度1 4 2 农村牧区老年人社会福利制度1 7 ( 二) 内蒙古农村牧区养老保障制度存在的问题1 8 1 法律法规制度体系的不完善18 2 家庭养老保障的制度性缺失1 9 3 社会养老保险制度需进一步发展2 0 4 老年人福利制度有待健全2 2 三、内蒙古农村牧区养老保障制度现存问题的原因分析2 4 ( 一) 内蒙古农村牧区养老保障制度发展面临的巨大挑战2 4 1 农村牧区养老任务沉重2 4 2 家庭养老保障功能弱化2 5 3 社会养老保障条件落后2 5 i v ( 二) 内蒙古农村牧区养老保障制度发展存在的制约因素2 6 1 地理气候环境与经济水平的制约2 7 2 政府责任的履行不到位2 8 3 市场经济下农牧民价值观念的变化2 9 4 城乡二元经济结构的影响3 0 5 农牧民利益表达机制的缺失3 0 四、国内外农村养老保障制度实践及其启示3 2 ( 一) 中国发达地区农村养老保障制度的实践与启示3 2 1 农村社会养老保险制度的探索3 2 2 多元养老保障制度的形成3 3 ( 二) 国外农村养老保障制度的实践与启示3 4 1 农村社会养老保险制度3 4 2 农民年金制度一：3 5 3 家庭养老保障制度3 6 4 农村养老保障制度中的民间力量3 7 五、完善内蒙古农村牧区养老保障制度的对策建议3 8 ( 一) 强化农村牧区养老保障意识3 8 ( 二) 完善农村牧区养老保障法律法规制度体系3 9 ( 三) 创新制度安排，增强家庭养老保障能力4 0 ( 四) 推进社会养老保险制度发展4 l ( 五) 健全农村牧区老年人福利制度4 3 ( 六) 落实政府责任，构建多元化养老保障体系4 5 结语4 8 参考文献一5 0 附录内蒙古农村牧区养老保障现状调查问卷5 5 致谢5 8 攻读硕士学位期间发表的学术论文5 9 v 内蒙古大学硕 ：学位论文 己i 言 丁i 口 ( 一) 选题的提出背景与意义 早在春秋时期，孔子便在礼记礼运篇中提出了“老有所终 ；“老吾老以及人之老” 也是封建社会里文人们心目中理想社会的应有之义。无可置疑，自古以来中国就是一个尊敬 老人的国度。大到“老有所养 的社会大义，小至“亲在未敢言老 的为子小节，中国的尊 老文化历史悠久。而今，在国内生产总值已位列世界第三，拥有全球第一的外汇储备这种可 观的大背景下，中国的城乡社会仍然存在着相当严重的养老问题。 在城市，老人们或“住不上 敬老院，或“住不起 敬老院，一床难求和养老院空置现 象并存。在农村，土地养老已难以为继，“4 2 1 ”的家庭结构伴随的是家庭养老的艰难，农村 劳动力大量进城务工带来的空巢老人问题，再加上养老护理服务和老年医疗的短缺，农村惧 老、怕老、恐老现象日益严重。据媒体报道，像安徽省太和县程寨村8 5 岁的程保平老人因儿 子去世后无人照料而活活饿死，北京市通州区张辛庄村8 0 多岁的柴玉吉老人一生养育了五个 儿子却最后被饿死家中，这类悲剧事件频有发生，“老有所养，老有所乐”的梦想仍旧沉重。 令人欣慰的是，如何让老年人有保障、有尊严地生活，已越来越引起党和国家的重视。 党在十七大报告中就明确提出要关注民生问题，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建 设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公 平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设 和谐社会。“门2 0 1 1 年的政府工作报告，进一步提出了“经济越发展，越要重视加强社会建设 和保障改善民生”，要“加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系”，“将新型农村社会养老保险 试点范围扩大到全国4 0 的县”，“完善城乡低保制度”，“继续多渠道增加社会保障基金”。睇1 中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要更是明确指出：要“强农惠农，加快社 会主义新农村建设”，必须“完善农村社会保障体系，逐步提高保障标准”；要“改善民生， 建立健全基本公共服务体系 ，必须“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进 覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平；要“实现新型农村社会养老保险制 度全覆盖”，“逐步推进城乡养老保障制度有效衔接”，“以扶老、助残、救孤、济困为重点， 胡锦涛高举中困特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 r 北京：中共十七人报告， 2 0 0 7 1 0 一1 5 ”1 温家宝十一届人大硼次会议政府- 丁作报告 r 北京，2 0 “一3 5 内蒙古大学坝i ：学位论文 逐步拓展社会福利的保障范围”。 全国各地方政府也对严峻的养老问题逐渐重视起来，并在实践中不断探索着完善养老保 障的各种措施。以内蒙古自治区为例，现已有1 2 个盟市建立了高龄老人津贴制度，部分盟市 对城镇独生子女年老父母实行奖励政策，动员千家民企帮扶“三老 人员等，无不凸显了政 府部门以及社会各阶层人士，都在密切关注社会福利建设，关注老年人的生活状况。事实也 证明，养老绝非一个部门可以解决的事。养老事业涉及医疗，涉及经济，更涉及特殊政策乃 至法规等一整套制度设计。在养老保障事业上，政府、社会、社区、家庭乃至个人都应释放 最大的诚意和人情温暖。 中国历来是一个农业大国，1 3 亿人口中约有8 亿多农民，农民占总人口的7 0 以上。当 城镇已经初步形成了多层次、多元化的新型社会保障体系的时候，中国农村社会保障体系仍 处于改革探索阶段，现存问题较多。随着农村人口预期寿命的提高，农村老龄化程度的加深， 计划生育政策带来的家庭结构改变，以及工业化、城镇化对农村的负面影响等，农民的养老 保障问题日益受到关注。要抵御社会风险、构建和谐社会、维护社会稳定，让农民享有良好 的养老保障，使农村社会保障适度与经济社会同步发展，这是必然的政策选择。完善农村养 老保障，做好农村社会保障事业，是中国社会保障事业发展的重要组成部分，关系到中国绝 大多数公民的利益，对建设城乡统一的社会保障体系、统筹城乡发展、构建和谐社会有着极 其重要的促进作用。中国各级、各地方政府都必须在农村养老保障方面，主动承担第一责任， 积极履行政府职能。 内蒙古自治区是一个边疆少数民族地区，有着较大地域面积的农村和牧区。本文采用实 证研究与规范研究相结合的方法，结合内蒙古农村牧区养老保障现状的问卷调查，对内蒙古 农村牧区养老保障制度进行了较全面的研究。希望能对当地政府解决农村牧区养老保障问题、 完善养老保障体系提供一些参考。本研究涉及到了民族地区的广大牧区牧民的养老保障问题， 这将进一步丰富有关中国农村养老保障的研究。同时，发挥理论对实践的指导作用，实现了 一定的理论价值和现实价值。通过明晰内蒙古农村牧区养老保障制度的现状、问题及其原因， 提出了如何完善内蒙古农村牧区养老保障制度的具体对策建议，有利于促进养老保障体系的 进一步完善，保障农牧民的基本生活权益，推动农村牧区经济发展，进而推动整个内蒙古社 会经济的和谐发展。 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要( 全文) e b o l 中央政府门户网站，h t t p ：w w g o v c n ，2 0 l l 一0 3 一1 6 2 内蒙古大学硕十学位论文 ( 二) 国内外研究现状 全球人口老龄化趋势日益严重，社会保障中养老保障问题尤为突出。即使在社会保障制 度比较完备的西方发达国家，老人的经济保障、生活照料、精神慰藉问题依然是个难题，并 由此引发了广大学者从不同角度对养老保障问题的研究探索。 在国内，面对完善农村社会养老保障制度的现实需要，农村养老保障问题已进入学者的 研究视野。学者们从经济学、社会学、政治学以及法理学等多学科角度，对农村养老保障进 行了研究。早在2 0 世纪2 0 年代，著名的社会学家潘光旦先生，就进行过与养老有关的家庭 方面的社会调查，于1 9 4 7 年撰写了论老年人问题，这是中国社会学界第一次论老年人问 题。n 1 但国内真正全面地研究养老问题则始于2 0 世纪8 0 年代中期。一些学者在研究家庭规 模和人口流动及迁移时，发现了中国家庭养老功能的弱化，于是主张大力发展社会养老。到 2 0 世纪9 0 年代，学者们又开始把目光转向社区养老、各种国家的及商业的养老保险、社会 化助老服务等。乜1 近十年来，随着党和政府对民生的重视、政府职能对公共服务和社会管理 的强调，学界对社会保障、养老保障以及农村养老保障的研究越来越多。国内学者也开始将 研究重点放到了农村养老保障中的政府责任方面。 在国内学界，关于农村养老保障制度的研究，著作和学术论文都不少。有从制度模式、 整体发展的角度进行研究的，如谢东梅( 2 0 0 5 ) 的人口老龄化与农村养老保障模式选择、 李广艳( 2 0 1 1 ) 的农村养老保障制度的变迁与发展、刘翠宵( 2 0 0 6 ) 的天大的事：中国 农民社会保障制度的研究、张慧祯和陈炳枝( 2 0 1 0 ) 的关于建立农村养老保障制度的探索 等；有结合某一特定因素对农村养老保障进行研究的，如王亚玲( 2 0 0 9 ) 的论我国农村养 老保障中的国家责任、宋健( 2 0 0 7 ) 的中国农村人口的收入与养老、童星和赵海林( 2 0 0 2 ) 的影响农村社会保障制度的非经济因素分析、姚从容和余沪荣( 2 0 0 5 ) 的论人口乡城迁 移对我国农村养老保障体系的影响等；也有针对某种具体的农村养老保障方式进行研究的， 如孙涛和黄光明( 2 0 0 7 ) 的农村社会养老保险运行模式构建及创新研究、刘明等( 2 0 0 4 ) 的浅析家庭养老在当前我国农村的新发展、杨德清和董克用( 2 0 0 8 ) 的普惠制养老金一 一中国农村养老保障的一种尝试、汪海华和顾健耀( 2 0 0 5 ) 的以房养老农村养老新途 径等。尤其是近年来，大量的学术论文都聚焦在了政府在农村养老保障制度建设中的责任 姚远中国家庭养老研究评述 j 人【j 与经济，2 0 0 1 ( 1 ) ，3 3 4 4 陈赛权中国养老模式研究综述 j 人口学刊，2 0 0 0 ( 3 ) ，3 0 内蒙古人学硕l ：学位论文 问题，研究普遍都涉及到了政府的责任定位、责任现状和实现路径等方面。例如柴瑞娟和罗 新铭( 2 0 0 5 ) 认为：政府职能社会化已成为当代政府职能发展的一个显著趋势，这种从单一 权力行政向公共服务行政的转变决定了提供基本的公共产品和有效的公共服务是当今政府的 职责所在；社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必须参与构建和管理。川中国 人民大学李迎生教授通过对欧洲主要国家农民养老金的研究分析，提出：建立面向或包括农 民的医疗保险、社会救助等现代社会保障计划，如果没有政府的参与并运用政府职能提供关 键支持和推动，是难以想象的。瞳3 总体来看，在国内学术界对农村养老保障的已有研究文献中，主要集中在四个方面。一 是对目前中国农村老年人的现状进行的调查研究。如社科院人口所对各省、自治区老年人进 行的抽样调查，中国老龄科学研究中心进行的各种调查研究。当然，这些大规模的调查为研 究农村养老问题提供了科学依据。二是自中国探索性地建立农村社会养老保险制度以来，对 农村养老问题的研究主要集中在社会养老保险方面。9 0 年代起至今，农村社会养老保险直 是人口经济学研究的一个热点问题。三是从不同的角度和理论出发，设计中国的农村养老保 障模式，如杨德清和董克用( 2 0 0 8 ) 的普惠制养老模式、李迎生( 2 0 0 5 ) 的自我养老与家庭 养老相结合辅之以社会支持模式、杨翠迎( 2 0 0 5 ) 的分群体特征的农村社会养老保险模式等。 四是着重分析农村养老保障中的政府责任，探讨政府责任类型及其落实路径等。但一直以来， 学者对整个国家宏观性的农村养老保障问题的论述较多，而结合实证调查、对具体的地方农 村养老保障问题的研究相对较少；特别是，结合地方特色的、具有针对性的研究比较少。例 如，草原牧区牧民的养老保障问题，至今还没有相关的文献资料。对某个具体的影响因素或 者某个具体的农村养老方式的研究较多，而较全面地、综合性地研究所有相关制度因素的较 少，着重从制度因素的方面分析，提出重视家庭养老、发展多元化农村养老保障的也较少。 在国外，学者对谁应该为老年人提供照料服务家庭还是公共责任，给予了特别多的 关注。众多研究表明，家庭成员仍然是老年人获得照料的主要提供者。而且，随着老年人寿 命的延长，子女对父母的照料越来越普遍。由于家庭规模的小型化、妇女参与劳动等原因， 导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题。因此，有学者通过 对欧盟国家的研究，提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。1 也有学者认 为，在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持和保障的可靠去处。1 还有 柴瑞娟，罗新铭农村社会保障构建中的国家责任探讨 j 武汉理t 大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 ( 4 ) ，5 6 9 5 7 2 心1 李迎生论政府各农村社会保障制度建设中的角色 j 社会科学研究，2 0 0 5 ( 4 ) ，1 2 0 _ 1 2 5 。3 1 r h o n d aj v m o n t g o m e 吼 e d g a rf b o 唱a t t aa n dm a r i el b o 唱a t t a s o c i e t a la n df a m i l yc h a n g ei nt h eb u r d c no f c a r e ， w h o s h o u l dc a r ef o r t h ee l d 刊y ? s i n g a p o r eu n i v e r s i t yp r e s s ， 2 0 0 0 s u s s a nh i l i i e r ，g e 0 曙i am b a r r o w a g i n g ，t h ei n d i “d u a l ，a n ds o c i e t y ，w a d s w o r t hp u b l i s h i n gc o m p a n y ，1 9 9 9 4 内蒙古人掌坝卜学位论- 义 些学者则是从多个国家的老年政策的比较分析中，探索最优的老年政策，或者从对家庭、社 区、政府各自养老功能的比较研究出发，探索家庭和政府、家庭和社区的协作养老模式。 国外学界关注的养老保障的另一个重点则是老年福利政策，尤其是现行福利政策存在的 问题及解决方法。以欧洲为例，福利国家已经或正在改变其原有的老年福利政策，采取了如 严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式服 务网络的发展等措施。尤其是对有关老年服务的服务供给种类和供给水平等，细微环节的研 究都十分丰富。总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征：一是研究呈现多视野、多学 科的特色；二是在经济保障得以实现的前提下，西方国家对老年保障的研究主要集中在老年 的照顾和料理方面；三是目前西方国家正逐渐认识到家庭在老年保障中的重要性，开始采取 一系列措施鼓励家庭对老年人承担一定的义务与责任；四是经济社会的转变给农村老年人尤 其贫困老年人的生活保障带来的冲击引起了众多学者的关注。h 1 ( 三) 研究方法与文章创新点 本文在研究方法上主要采用了文献回顾法、比较分析法、问卷调查法和规范分析法。文 献回顾法，主要是对当前国内外研究农村养老问题的文献进行分析和整理，了解研究动态， 为农村养老保障研究奠定理论基础。比较分析法，通过对国内发达地区农村养老保障制度实 践的分析总结，对国外不同国家或地区的养老保障制度实践的分析比较，找出有关启示和有 益经验。从而更深刻地认识内蒙古农村牧区养老保障制度的现存问题与制约因素，以助于分 析解决内蒙古农村牧区养老问题的具体对策。问卷调查法，则是通过对内蒙古农村牧区老年 人进行直接入户的调查访问，以得到最直接的数据。从而对内蒙古农村牧区养老保障制度的 现状进行剖析与研究，分析出现今内蒙古农村牧区养老保障制度中存在的主要问题及其原因。 规范分析法，主要是通过对内蒙古农村牧区养老保障制度的历史考察、现状分析和影响因素 追寻，得出一个共同的结论，即必须不断采取相关措施完善内蒙古农村牧区养老保障制度， 促进家庭养老的发展，同时构建多元化的农村牧区养老保障体系，以政府责任为核心，寻求 一种家庭、社会、社区、个人多元化的养老保障方式。 本文对内蒙古农村牧区养老保障制度的分析与研究，在以下方面有所创新。一是以全面 的眼光看待当今内蒙古农村牧区养老保障制度，从养老现状中分析出现今内蒙古农村牧区养 老保障制度中存在的不足。通过研究完善家庭养老保障制度、社会养老保险制度和老年人福 “陈长青，我国农村养老保障问题研究以内蒙古自治区呼和沽特地区为例 d 北京：中国农业科学院硕 ：学位论文， 2 0 0 7 1 1 内蒙古人学坝+ f ：掌位论义 利制度等直接的农村牧区养老保障制度，以及新合作医疗制度、土地保障制度、牧区经济发 展制度、就业制度和基础设施建设等与农村牧区养老保障息息相关的、起间接作用的各种制 度，全面完善内蒙古农村牧区养老保障制度。二是通过对内蒙古自治区农村牧区老年人进行 直接入户的调查访谈，整理分析出最直接的数据，用以支撑内蒙古农村牧区养老保障现状的 研究。同时，通过对这些农村牧区基层政府民政部门和社会保障部门的相关人员进行访谈， 获取最新的、已被实践的各种政策信息，用以支撑内蒙古农村牧区养老保障制度实践现状的 研究。三是从养老保障方面，开始了对草原牧区牧民的关注，将牧民的养老问题纳入到了本 研究的范围之内，更符合内蒙古的实际情况。 6 内蒙古人学硕 ：学位论文 一、养老保障制度的基本概念与研究基础 1 养老与养老保障 ( 一) 养老保障制度的基本概念 在弄清养老、养老保障以及养老保障制度之前，先要对老年人这一概念加以理解。老年 人通常是与中青年人相对的概念，是指年龄达到或超过一定标准的人口。但由于研究老年问 题时的出发点与侧重点不同，对老年人的界定不尽一致。例如有学者提出了经济老年人的概 念，即指一个有劳动能力的人，随着年代年龄的增加，其劳动能力经历了从强化逐渐转向弱 化、直至最终失去劳动能力的过程，其社会角色也相应发生了巨大转变由生产者和消费 者的统一体转向了纯粹的消费者，虽然心理成熟度在逐步提高，但是当年龄的增长使他不能 提供劳动这一基本生产要素的时候，该人便转变为经济学意义上的老年人了。在这种界定 下，一个年龄很大但仍有劳动能力的人，不是经济老年人；一个曾经有劳动能力的人，因为 自身的身体状况不佳，或者因为所受到的科学文化教育不深，导致从事体力劳动和脑力劳动 的能力都已经失去，即使其日历年龄未达到6 0 或6 5 岁，尚未成为年代老年人，但也属于经 济老年人。本文研究的养老问题则主要是从人口学的角度来看的，因此采用人口学所界定的 老年人是以6 0 岁或6 5 岁为标准，即只要达到了这一年龄就属于老年人，而不注重是否具有 劳动能力这一经济学指标。 当然，这一年龄标准具有历史性和社会性。在不同历史时期，老年人的年龄标准不同。 随着生产力的发展和人类生活环境的改善，人口的寿命开始延长。在今天，人们普遍认为6 0 岁及以上成为老年人，在未来，可能是7 0 岁或8 0 岁才进入老年。在不同的国家和社会背景 下，老年人的年龄标准也不同。中国现行职工的一般退休年龄为男性6 0 岁，女性5 5 岁，与 此同步，长期以来中国将6 0 岁作为老年人的年龄标准。而近年随着人口预期寿命的不断增加， 中国6 5 岁标准的使用也较频繁。结合内蒙古农村牧区老年人的特殊性，本文研究的内蒙古农 村牧区养老保障制度所涉及的老年人采用6 0 岁标准。因为，中国农村老年人具有特殊性，只 要不是身体完全衰老或伤病缠身，几乎全部参加农业劳动，劳动收入仍占老年人收入的很大 一部分。年龄对判定其是否为老年人已失去实质作用，更多的是取决于其自身身体状况。一 汪沅中国农村养老保障制度改革研究 d 长春：东北师范大学博：卜学位论文，2 0 0 8 1 0 内蒙古人学颁 ：学位论文 个健康的老人一般情况下他不需要子女的照顾，特别是在生活上他仍可以自理。但是当一个 老人疾病缠身，生活上依赖子女的照顾并需要他们支付医疗费用的时候，他才真j 下进入了养 老阶段。而内蒙古自治区地处边疆高原地带，地理环境、气候原因等多重因素，致使其农村 牧区的人口健康寿命都比较低于中国东部、南部等地区。在内蒙古农村牧区的人口中，能够 健康长寿到7 5 岁或8 0 岁的都很少，所以，老年人的养老年龄标准较低一些。按照现今内蒙 古养老金财政补贴政策的规定，内蒙古农村牧区老年人开始领取基础养老金的起始年龄是6 0 岁，本文研究的内蒙古农村牧区养老保障对象也界定在达到6 0 岁及以上的老年人。 所谓“养老 ，一是指老年人自己上了年纪后的闲居休息，二是指后辈人对老人的奉养。 在中国传统美德中，百善孝为先，而孝的重要内容之一，就是要尊老养老。养老起源于原始 社会末期，在夏商两代得以继承，从西周开始就从制度上得以完善。礼记王制：“凡养老， 有虞氏以燕礼，夏后氏以飨礼，殷人以食礼，周人修而兼用之。五十养于乡，六十养于国， 七十养于学，达于诸侯。 n 3 这说明西周规定按年龄大小由地方或国家分别承担养老责任，在 政策上，不仅中央要负责养老，地方也要负责养老。礼记乡饮酒义也说：“民知尊长养 老而后能入孝弟；民入孝弟，出尊长养老，而后成教；成教而后国可安也。”吻可见，尊老养 老是中国传统文化不可缺少的组成部分，是中国悠久历史和文明的重要表现之一，也是社会 稳定和家庭和谐的需要。如何养老是人类社会自产生起就面临的一个基本的制度安排问题， 早在西周，国家就开始高度重视养老以及养老制度。 所谓“保障”，主要是指确保、保证做到，以及保护权利、生命、财产等，使之不受侵害。 养老保障，简单而言，就是指社会( 家庭) 对其老年成员的生活提供的安全保证。规范界定 养老保障，则是国家和社会根据一定的法律和法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳 动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社 会保障制度。具体来说，养老保障主要包括物质上有供养、生活上有照料、精神上有慰藉， 这三个不可偏废、有机结合的内容。而农村养老保障，就是对农村老年人提供晚年生活的基 本保障，以使农村老年人“老有所养”。它也包含经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面。 2 养老保障制度及其内容 西方新制度经济学派代表人物诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和 行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度是由三 王文锦礼记译解( 上) m 北京：中华书局，2 0 0 5 王文锦礼记译解( 下) m 北京：中华书局，2 0 0 5 塑鍪直叁堂堡：! ：兰垡笙壅 个基本因素组成，即被社会习惯和习俗认可的非正式约束、国家法律和法规所规定的正式约 束以及实施机制，三者之间相互作用而形成制度的结构。由此可见，养老保障制度是通过社 会习惯和习俗、国家的法律和法规及其实施机制的约束，使养老主体通过一定的养老手段达 到养老目标。由于社会的政治、经济和文化的状况不同，在不同的时期和地区，养老的主体、 来源和手段不同，不同的养老手段在养老活动中所处的地位和所起的作用不同，养老的实际 效果也不同，这就形成了不同的养老保障制度。按照不同的标准，可以对养老保障制度的内 容进行不同的分类。 从中国城乡二元化的角度看，养老保障制度包括城镇养老保障制度和农村养老保障制度 两大部分。其中农村一般是指以农业生产活动为基础的，以农业为主要职业的居民聚居地。 从养老保障责任主体的角度看，养老保障制度包括政府或其他社会组织提供的社会保障、家 庭提供的家庭保障以及老年人通过自身参与实现的自我保障等内容。而且这些保障方式随着 社会的进步发生着不断的变化，即由传统的家庭保障逐步走向了国家、社会、家庭、个人等 保障方式的多元化。养老保障制度也以非正式约束为主逐步转变为国家的正式约束，即养老 的实施主要依赖国家的法律、法规来约束。最后，从养老保障的具体制度类型看，养老保障 制度包括保险制度、五保制度、社会救济制度、最低生活保障制度等制度中的养老保障内容。 虽然各种制度内容不同，但是都体现着养老保障制度就是指：国家和社会要采取措施， 逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有 所为、老有所学、老有所乐。老有所养是指老年人或到了老年后能够维持生活，能够解决 衣食住行问题：老有所医是指老年人或到了老年后患有一般疾病能够得到及时治疗；老有所 为是指老年人或到了老年后能够对社会有所贡献，包括教导子女，或帮助家庭做有益的事情， 在农村甚至可以从事一定的农业生产；老有所学是指老年人或到了老年后能够学习新知识， 包括书本知识和新的实用技术等；老有所乐是指老年人或到了老年后能够心情愉快、充实， 能够从事一些闲暇活动。而这老年人“五老”的实现需要一定的条件，概括而言，就是要对 老年人以经济上支持、生活上照顾、精神上慰藉。 1 公共产品理论 ( 二) 养老保障制度研究的理论基础 公共产品也称公共物品或者公共品，公共产品理论是公共经济学的核心理论之一。诺贝 民法学生常用法律手册：中华人民共和固老年人权益保障法( 1 9 9 6 ) m 北京：法律版社，2 0 0 6 9 内蒙古人学顾i j 学位论文 尔经济学奖获得者萨缪尔森在其1 9 5 4 年的一篇文章中将“公共产品”定义为：公共产品是一 个人的消费不会影响其他人消费的产品。简单而言，公共产品就是指具有共同消费性质的产 品和服务，是相对于私人产品而言的。公共产品理论认为，公共产品具有两个重要特征：消 费上的非竞争性和非排他性。消费上的非竞争性，是指只要有人提供了公共产品，则该产 品消费者人数的多寡，与该产品的数量和成本变化无关，即新增消费者所引起该产品的边际 成本为零。所谓非排他性，则是指只要有人提供了公共产品，则不管提供者是否愿意，在该 公共产品的有效覆盖范围之内，任何人都能消费该产品。此时，提供者要想不让某人消费该 产品，其排他成本将很高，或者是技术上做不到，或者是阻止他人消费该产品的成本过于昂 贵而不值得去做。同时具备以上两个重要特征的公共产品又称纯公共产品，例如国防、公安、 司法、环境保护等。只具备其中一个重要特征的公共产品称为准公共产品，例如公园具有非 竞争性的同时却有排他性、运输系统和保健服务等具有非排他性的同时却有竞争性，都属于 准公共产品。无论是纯公共产品还是准公共产品，公共产品的有效提供都是一个非常困难的 问题。由于人人都不想付出成本，而又要享受公共产品的好处，结果导致公共产品不能充分 有效提供出来的“搭便车”现象，体现了私人提供公共产品的缺陷。因此，公共部门成为了 公共产品的主要供给者。 从中国实际情况来看，中国养老保障更接近于准公共产品的属性。一方面，养老保障一 旦提供，就会惠及全体社会成员，具有非排他性。一是满足生存需要的基本养老保障具有维 护社会安定的积极效应；二是通过养老保障的有效供给，可以从根本上提高劳动生产力和人 民生活水平，这些良好的社会效益是人人都能享受到的。另一方面，在社会用于养老保障的 资源有限的背景下，增加某个人的养老保障消费，就会减少其他人的消费，因此具有消费上 的竞争性。作为准公共产品，养老保障得到充分有效的供给，可以带来改善民生、维护社会 安定、促进社会和谐等强大的外部效应。政府、各社会组织乃至个人，都应该重视养老保障 的提供，并有责任确保其得到充分有效的供给。并且对于基础性养老保障项目，政府应该承 担无偿供给的责任。对于其他养老保障项目，如果由私人部门通过市场提供，由此而带来的 正的外部效应，必须由政府给予补贴，否则很可能会出现供给不足。 2 凯恩斯国家干预理论 二战后资本主义国家陷入了长期的经济危机中，宣告了信守自由竞争、自动调节、自由 放任的经济理论的失败。在此背景下，在西方资产阶级经济学中出现了所谓的“凯恩斯革命 ， 杨志勇，张馨公共经济学 m 北京：清华人学出版 ，2 0 0 5 i o 塑鍪壹叁堂堡：生堂竺笙茎 主张通过国家干预经济来实现充分就业的经济增长。凯恩斯理论成为了国家责任扩大的有力 依据，认为国家干预是必然的，是客观规律所致。 在凯恩斯国家干预理论中，社会保障占有相当重要的地位。他主张通过累进所得税和社 会福利等办法调整国民收入的分配，主张增加国家的财政支出，用于扩大投资和消费，包括 投资公共基础服务设施和公众福利的基本建设，以刺激经济。凯恩斯认为，收入分配的悬殊 会降低消费倾向，主张用收入再分配的办法解决这个问题。即把富人收入的一部分用税收的 办法集中于国家，再通过政府转移支付的办法分配给穷人。凯恩斯还认为国家在社会保障领 域的干预，可以提高消费倾向，促进社会有效需求增加，实现宏观经济的均衡。凯恩斯理论 强调政府和国家的积极参与，认为由国家承担起私人和市场无法承担的老年、失业等救济和 保障责任，是一种有效克服市场失灵和反危机的措施。 在凯恩斯理论的主导下，国家承担更多的责任，社会保险覆盖人群扩大、保障水平得到 了快速提高。社会保障模式实现了向“普惠型社会保障”的发展，即原先设计为解决特定人 群的计划被放宽限制逐步扩展到全民，原先设定为接近最低生存标准线的援助水平也放宽到 符合主流社会的合理标准水平。凯恩斯国家干预理论作为社会保障制度的重要理论基础之 一，也为农村建立养老保障制度提供了理论依据，农民开始被越来越多的国家纳入到养老保 障体系之中。 3 社会风险防范理论 风险是由传统社会发展到现代社会后，人们开始关注的一个新概念。德国社会学家卢曼 说，