（教育经济与管理专业论文）论公共选择理论视野下基础教育均衡发展中的政府职责.pdf

硕士学位论文 m a s t e r 8t h e s i s 中文摘要 基础教育均衡发展作为教育平等观念的重要表达，对于促进个体发展、提升国 民素质、促进社会和谐发展具有重要的基础作用。而当前我国基础教育的非均衡发 展现状让众多学者及施政者深感忧虑，本作为可以弥合因政治经济等造成社会分化 和差异的教育在不均衡发展状态下却可以加深这种分化和差异，以致于破坏人的基 本权利，导致更为严重的教育不公及社会不公，不利于和谐社会的发展。因此，探 索并致力于解决基础教育的失衡发展问题在当今有着重要的现实意义。 本文对我国基础教育失衡发展中的政府职责做了较为系统的探讨。全文共分四 部分，导论部分介绍了基础教育均衡发展问题研究的背景和意义。第二部分阐述了 我国基础教育失衡问题的凸显，先从分析基础教育均衡发展的内涵入手，接下来从 城乡、区域、校际及阶层四个方面介绍了我国基础教育失衡发展的现状以及这种失 衡发展所导致的负面效应；第三部分从公共选择理论的内涵入手，阐述了运用公共 选择理论分析我国基础教育均衡发展政府责任的依据，并在此基础上引入利益集团 理论、寻租理论和官员理论三大理论分析我国基础教育均衡发展中政府职责“失灵 的深层次原因：最后一部分针对上述原因分析提出了解决政府职能缺位的救治策 略，如深刻认识政府在基础教育均衡发展中的重要性、健全对政府工作人员的约束 机制、使市场成为政府调节的必要补充和健全基础教育管理体制等，并对每一种策 略做了较为详尽的探讨。 关键词：基础教育；均衡发展；公共选择理论；政府职责 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a st h ei m p o r t a n te x p r e s s i o no fe d u c a t i o ne q u a li d e a , t h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f e l e m e n t a r ye d u c a t i o np l a y sa l li m p o r t a n tf o u n d a t i o n a lr o l ei np r o m o t i n gt h ei n d i v i d u a l d e v e l o p m e n t , t h en a t i o n a lq u a l i t ya n dt h es o c i e t yh a r m o n y b u tt h ec u r r e n tu n b a l a n c e d d e v e l o p m e n ts i t u a t i o no fo u re l e m e n t a r ye d u c a t i o nm a k e sm a n ys c h o l a r sa n dt h e a d m i n i s t r a t o r sf e e la n x i o u s u n d e rt h eu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n ts i t u a t i o n ，e d u c a t i o nm a y d e e p e nt h es o c i a ld i f f e r e n c e sw h i c ha r ec o u s e db yt h ep o l i t i c a la n de c o n o m i c a lf a c t o r s a n ds oo n a th es a m et i m e ，t h e s ed i f f e r e n c e sm a yd e s t r o ya p e r s o n sb a s i cr i g h t s ，c a ) u s e m o r es e r i o u se d u c a t i o ni n e q u t i ya n dg oa g a i n s t 、析血t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi d e a b u t t h e s eo r i g i n a l l yc o u l db e e nb r i d g e do v e rb ye d u c a t i o n c o n s e q u e n t l y , e x p l o r i n ga n dt r y i n g t os o l v et h eu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n tp r o b l e m so ft h ee l e m e n t a r ye d u c a t i o nh a v et h e i m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rm a k e sa s y s t e m a t i cd i s c u s s i o no ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nt h e u n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fo u re l e m e n t , q r ye d u c a t i o n n l cf u l lt e x tc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ep a r to fp r e f a c es t a t e st h eb a c k g r o u n do ft h es u b j e c t sa n dt h es t u d ym e a n i n go ft h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c t i o n t h es e c o n dp a r tb r i f e l yi n t r o d u c e st h e t h ep r o b l e mo fu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o n , a tf i r s ti ta n a l y z e st h e c o n n o a t i o no ft h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o n , t h e ni tp r e s e n t st h e c u r r e n tu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n ts i t u a t i o na n dt h e n e g a t i v ei m p a c t so fe l e m e n t a r y e d u c a t i o nf r o mt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nt h e c i t y a n dc o u n t r y s i d e ，t h e r e g i o n , i n t e r s c h o l a s t i ca n dt h es o c i a ls t r a t u mf o u ra s p e c t s t h et h i r dp a r t ss t a r t sw i t ht h e c o n n o t a t i o no ft h ep u b l i cc h o i c et h e o r ya n de l a b o r a t e st h ef o u n d a t i o no fa n a l y z i n gt h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yo ft h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nu n d e r t h i st h e o r y b a s e do nt h e s e ，i ta n a l y z e st h ed e e pl e v e lr e a s o n so f t h em a l f u n c t i o n o f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nf r o mt h e i n t e r e s t g r o u pt h e o r y , r e n ts e e k i n gt h e o r ya n dt h eb u r e a u c r a c ye c o n o m yt h e o r y a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i so fr e a s o n s ，t h el a s tp a r tp r d p o s e st h et r e a t m e n ts t r a t e g i e st o s o l v et h er e s p o n s i b i l i t yv a c a n c yo ft h eg o v e r n m e n ta n dm a k e sam o r ee x h a u s t i v e d i s c u s s i o nt oe a c hk i n do fs t r a t e g i e s ，s u c ha s u n d e r s t a n d i n g t h ei m p o r t a n c eo f g o v e r n m e n t i nt h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o n ，i m p r o v i n g 硕士学位论文 n i a s t e r st h e s i s g o v e r n m e n tp e r s o n n e l s r e s t r a i n tm e c h a n i s m ，p e r m i t t i n ga c e r t a i ne x t e n to fm a r k e ta c c e s s a n ds t r e n g t h e n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fe l e m e n t a r ye d u c a t i o na n ds oo n k e yw o r d s ：e l e m e n t a r ye d u c a t i o n ；b a l a n c e dd e v e l o p m e n t ；p u b l i cc h o i c et h e o r y ； g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y 硕士学位论文 i 矗a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明t 所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 习耀怨 k 日期：7 年，月少日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a m s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的规 定享 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题背景 一、导论 在当今知识经济的社会里，知识成为资本，教育成为创造与聚敛财富的重要 手段。从这个意义上说，教育是一种财富，财富就在学习之中。这个时代对于个 人而言，教育的差异就意味着社会地位与财富的差距，教育的好坏也就成为产生 这种差距的重要原因。作为遍及城乡、面向全体国民，不分地域、民族、阶层的 基础教育，对于提高全体国民素质，弥合社会分化和差异具有基础性的作用。然 而正是因为教育具有聚敛财富的作用，教育的不均衡发展同时又成为造成社会分 化与差异的一个重要原因，而基础教育的不均衡发展正是造成这种分化和差异的 起点。因此，在当今激烈的全球性竞争中，各国都纷纷采取措施致力于本国基础 教育的均衡发展，教育公平问题被给予了前所未有的关注。 目前，我国经济总体进入了“工业反哺农业 、“城市带动乡村 发展的新阶 段，经济形势一片良好，但是相比之下，我国的教育改革在取得不断进步的同时 相关问题也随之凸显，其中教育的失衡发展问题以及由此导致的教育公平性缺失 问题尤为明显。伴随着我国社会经济的不断发展和人们教育观念的不断更新，人 们对教育资源特别是优质教育资源的需求不断扩大，但是由于社会、经济及政策 体制方面的原因，我国基础教育在城乡、区域、校际及阶层间的发展出现了严重 的不均衡现象，极大地破坏了教育的公平性质，同时也给社会的和谐稳定带来隐 患。党的十七大报告指出：“教育公平是社会公平的重要基础 ，推进基础教育的 均衡发展，不但有利于实现基础教育公平，还是维护社会公平、促进社会和谐健 康发展的重要途径。 ( 二) 文献综述 l 、国内研究现状 随着我国社会经济的不断发展和教育观念的不断更新，国人对教育资源特别是 优质教育资源的需求不断扩大，对教育公平问题给予了前所未有的关注，而教育均 衡作为教育平等观念的表达，也成为近年来学术界研究的一个热点，从期刊网上搜 索到的众多文章就是一个最好的标志。尽管有部分学者对在中国推行教育均衡的可 行性及中国现阶段是否应该推行教育均衡发展提出了质疑，但更多的学者和专家还 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 是认同并支持这一理念，并在一些基本问题方面达成了广泛的共识。 国内对基础教育均衡发展的研究，从近几年出台的几项重大政策可以看出端倪。 2 0 0 5 年，国家提出了农村义务教育阶段“两免一补”政策，并首先在全国5 9 2 个国 家扶贫开发工作重点县开始实施。“两免 ，即免除学杂费，免除课本费；“一补 ， 即对住宿学生补助住宿生活费。当年，国家和地方政府共投入7 0 多亿元，使3 4 0 0 多万名贫困家庭学生从中受益。 “两免一补一的对象是农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，同时还有城市居 民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，包括人均年收入低于国家贫 困线家庭的学生、父母患重大疾病丧失劳动能力的贫困生、单亲家庭经济困难学生、 因突发事件导致家庭贫困的子女等。 2 0 0 5 年5 月，教育部下发关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见， 要求各地以区域推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡发展问题，并在此 基础上力争在更大范围内逐步推进。要把工作重心进一步落实到办好每一所学校 和关注每一个孩子健康成长上来，把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校 放在更加重要的位置，有效遏制城乡之间、地区之问和校际之间教育差距扩大的 势头，逐步实现义务教育的均衡发展。 2 0 0 6 年，农村义务教育经费保障新机制开始实施，这是党中央、国务院为落实 科学发展观，强化政府对农村义务教育的保障责任，普及和巩固九年义务教育，促 进社会主义新农村建设的一项重大决策。新机制的主要内容有：( 1 ) 全部免除农村义 务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；( 2 ) 提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；( 3 ) 建立农村义务教育阶段中小学 校舍维修改造长效机制；( 4 ) 巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。 2 0 0 6 年6 月，新修订的中华人民共和国义务教育法第六条规定国务院和县级以 上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的 办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困 难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经 济欠发达地区实施义务教育。 有关基础教育均衡发展的含义界定方面，有的从教育资源配置的均衡化方面 来理解，认为教育均衡发展首先是教育资源配置的均衡，即教育资源在教育系统 内部各组成部分或不同子系统之间的分配，这既包括社会总资源对教育的分配， 也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。有 。翟博教育均衡发展：现代教育发展的新境界 j 教育研究，2 0 0 2 ，( 2 ) 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的从受教育的权利与义务方面来理解，认为教育均衡发展，是指通过法律法规确 保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源 调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实 现教育效果和成功机会的相对均衡。 关于基础教育失衡发展的原因研究方面，有人从基础教育发展中的理念偏误 与政策偏失两方面展开分析。认为“二元经济结构与社会体制是我国基础教育非 均衡发展的深层原因，而差异发展的教育发展方略是基础教育非均衡发展的直接 原因”。 有人指出基础教育失衡发展主要是几方面的政策错位，首先是资源配置 政策的错位，第二是成本核算政策的错位；第三是绩效评估政策的错位。 还有学 者从我国经济和社会发展的现状看，认为建国后，为尽快提高人民群众的文化教 育水平，国家和社会努力追求教育的普及，短时期内建立了庞大的基础教育体系， 而当时低水平的社会经济能力不能保证高速发展的基础教育的质量，这是造成同 一区域内学校之间发展不均衡的重要因素。 有关推进基础教育均衡发展的策略研究方面，众多学者都指出政府应成为承 担基础教育均衡发展的责任主体，而政府承担起基础教育均衡发展责任的关键政 策是建立新的基础教育尤其是义务教育财政责任体制。我国中央和省级政府应当 有责任通过财政转移支付、专项基金等手段，自上而下地承担起义务教育公共拨 款的责任。 除此之外学者们还从各个角度提出了一些策略建议，如改造薄弱学校， 实施区域内教育资源共享，对各种处境不利的弱势群体和弱势地区采取补偿措施、 促进教育体制的创新等。 综观以往的研究，在政策方面，我们看到了政府在促进基础教育均衡发展方 面的举措。在基础教育均衡发展的理论研究方面，我们在肯定已取得的成果的基 础上，也发现已有的研究更多地侧重于基础教育均衡发展的内涵界定，对基础教 育均衡发展的特点、意义、策略有较为深入的探讨，但在措施的建议方面还不够 具体和深入。 此外，我们也不难发现，以上的研究大部分都仅限于在教育内部谈论教育均 衡发展问题，在当今教育问题日益受到社会各界关注的背景下，教育均衡发展问 题已不再是一个单纯的教育问题，它与社会、经济、政治等问题融合在一起，需 。于建福教育均衡发展：一种有待普遍确立的教育理念 j 教育研究，2 0 0 2 ，( 2 ) 。李崇爱我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策 j 】江西教育科研，2 0 0 7 ，c 1 0 ) 杨颖秀基础教育均衡发展的政策视点 j 教学与管理。2 0 0 2 ，( 8 ) 。朱家存论我国摹础教育发展不均衡的成因 j 全球教育展望，2 0 0 4 ，( 2 ) 孙启林，孔楷全球化视域下的基础教育均衡发展 j 比较教育研究，2 0 0 5 ，( 1 2 ) 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要我们打开视野，从多角度对其进行深入探讨。学者们在很多的论证中都已认同 政府在基础教育均衡发展当中应该承担首要职责，但是现实中政府的表现为什么 总有点差强人意呢? 这需要我们了解政策、制度背后的深层次问题。 2 、国外研究现状 1 9 9 0 年，在泰国宗滴恩召开的世界全民教育大会发表世界全民教育宣言 提出，教育的基本目的或最终目标，“就是要满足全体儿童、青年和成人的基本学 习需要 ，即“普及入学机会、促进平等”。 1 9 9 8 年1 2 月在印度新德里召开的“九个发展中人口大国全民教育首脑会议 上，再次把全民教育推向高潮，九国领导人对实现全民教育，扩大入学机会，促 进教育平等做出承诺，此次会议是促进教育均衡发展的重要会议。 美国自从2 0 世纪8 0 年代以来，历届政府都把推进教育改革、重视教育公平、 提高教育质量作为一项重要工作。布什总统在宣誓就任总统后的第二个工作日， 即2 0 0 0 年1 月2 3 日，就制定了联邦政府关于美国教育改革的新政策，并公布了 不让一个儿童落后的教育蓝图。这个教育蓝图特别强调了重视教育公平，要 帮助处于不利情况下的学生，并要奖励“不让一个儿童落后 的学校。政府决策 充分保证了义务教育发展的均衡，保证了义务教育发展的质量。 日本和韩国同样十分重视基础教育公平和均衡发展问题。韩国在6 0 年代推行 教育平准化运动，韩国19 6 8 年实施初中免试入学政策后，接着就采取措施推进初 级中学的平准化，并将教师、设施、财政等因素作为平准化的重点。包括私立初 中的一切初级中学的平准化工作，成为后来韩国文教政策的根本任务。在平准化 的过程中，韩国甚至不惜关闭原先的名牌初中，同时新设一批初级中学。由于不 同地区、地段的学校教育质量已比较平衡，加之法制的约束，韩国中小学很少出 现“择校”现象”。 日本政府保证各校教育条件、教育设施规范化的基础上，为了保证各师资力 量和管理水平的相对均衡，教育法规规定：一个教师在同一所学校连续工作不得 超过5 年。另外，还规定校长任期2 年，连任者，需在校际之间轮换。通过政府 机构对教师和校长轮换调整，既保证了各中小学师资力量、教育管理和教学水平 的相对均衡性，又有利于各校办学经验的交流。圆 在教师政策方面，一些国家对农村教师实施鼓励支持的经费政策。如印度尼 。李军，朱琦谈我国户籍制度改革背景下教育公平的实现 j 当代教育科学，2 0 0 3 ，( 1 9 ) 。丁金泉我国义务教育均衡发展问题研究 d 华东师范大学博士学位论文，2 0 0 4 年1 0 月 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 西亚和尼泊尔制订了农村教师晋升的专门规定；巴基斯坦实施了游牧教师专门培 训计划，并由国家提供经费。1 9 9 4 年尼泊尔开始实施农村复式教师专门培训计划。 越南在师范学院使用了“复式师资培训模型 ，并开发出版了复式教材。在菲律 宾，教师除享有基本工资外，还有权享有各种补贴。“普通拨款法令 规定，对 于到学校上课有困难的教师，如学校与家庭距离在l o 公里以上、但没有汽车的情 况应发放特困补助。对在“武装冲突”地区任教的教师发放风险工资。 在世界各国有关教育公平、教育均衡的文献方面，美国学者科尔曼的教育 机会均等的研究报告是当代教育机会均等的最重要的研究报告。1 9 6 4 年科尔曼 教授在设计关于教育机会均等的教育调查时，提出了五种不均等的界说，整个报 告以教育机会均等为研究目标，以教育平等的理念为思想基础。其突出贡献在于 重新界定了教育机会均等的内涵，对美国甚至世界范围内的教育政策和法律制定 产生了直接的影响。 英国中央教育咨询委员会( c e n t r a la d v i s o r yc o u n c i lf o re d u c a t i o n ) 1 9 6 7 年 发表了普劳顿报告书( t h ep l o w d e nr e p o r t ) ，该报告提出了一个全国性的教育 补偿计划即“教育优先区力的设想。这一计划是基于福利国家的理想，根据“积 极差别待遇 的理念，为文化不利地区的学生提供积极性的补助使其能充分发挥 潜能，与其他地区的学生公平竞争，以求教育机会的均等，实现社会正义的理想。 英国于1 9 9 3 年的教育法案规定了每个人和每个教育机构的权利、义务。 同时政府坚定地承诺提供均等的机会。 印度从1 9 8 7 年开始实施旨在改善办学条件的“黑板行动计划”使所有学校具 备最低限度的办学标准，中央政府对购置教学设备和聘任新教师提供1 0 0 的资 助，各邦政府负责校舍建设。 ( 三) 研究意义 本文运用公共选择理论分析我国基础教育均衡发展中的政府职责，旨在解决 三个问题：一是分析我国基础教育失衡发展的现状；二是运用公共选择理论分析 造成政府职责在我国基础教育均衡发展中缺位的原因；三是针对原因分析，提出 解决政府在我国基础教育均衡发展中缺位的相关对策。 。中央教育科学研究所国外教育均衡发展的理念与措施 n 】中国教育报，2 0 0 3 - 0 4 - 1 2 。张人杰国外教育社会学基本文选 m 上海：华东师大出版社，1 9 8 9 ：1 8 5 1 8 6 杨军英国促进基础教育均衡发展政镱综述 j 】外国教育研究，2 0 0 5 ，( 1 2 ) d 孔启林，孔锴基础教育均衡发展的国际经验 j 上海教育( 半月刊) ，2 0 0 7 。( 0 7 b ) 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 笔者选择一个在最近几年看似老生常谈的问题基础教育均衡发展问题来 探讨，目的在于凸显此问题的重要性与待解决的紧迫性，有助于进一步加强人们 对此问题的本质认识，树立教育均衡发展及教育公平的理念，激起理论界对这一 问题的进一步研究和探讨，早日实现基础教育的真正均衡发展。 国内外相关学者关于此问题的研究在近几年都做了大量的探讨，但是某些方 面的问题却迟迟得不到深层次解决。笔者在充分占有前人成果的基础上，从新政 治经济学的公共选择理论入手，对政府作为与基础教育均衡发展的关系做理论探 讨，有助于开拓教育均衡发展研究的视野，也为分析政府与基础教育均衡发展问 题提供了一个新的分析视角。 本研究不仅仅是理论方面的探讨，更为重要的是在运用公共选择理论对政府 行为进行充分分析的基础上，对政府承担基础教育均衡职责的深入反思，对政府 在基础教育均衡发展中的具体职责提出改革建议，为政府制定相关政策、在实践 上解决这一问题发挥咨询作用，对重新认识政府在基础教育均衡发展中的职能， 从制度上保证政府职责的到位以及促进教育公平都有现实意义。 6 二、我国基础教育失衡问题的凸显 任何一个国家包括经济发达国家，由于这样或者那样的原因，其国内地区的 发展水平不可能是完全持平的，这种不平衡的状态势必影响到教育发展的均衡及 公平，而教育作为社会大系统中重要的组成部分，对促进社会的公正和发展有着 不可忽视的重大意义。因此，世界各国政府都将教育公平、教育的均衡发展作为 教育改革的基本出发点和共同目标，我国也不例外。这种不符合社会主义教育性 质及社会主义本质的教育发展现象势必要找到它的解决出口，而近几年的基础教 育政策改革及大量学者的理论及实证研究正是顺应了这一时代发展的趋势和要 求。 ( 一) 教育均衡发展的内涵 辞海对“均衡”的解释是，“均衡厅即“平衡舻，而“平衡”有两层意思： ( 1 ) 衡器两端承受的重量相等，引申为一个整体的各部分在质量或程度上均等或大 致均等。( 2 ) 哲学概念：指矛盾暂时、相对的统一，即在绝对的、永恒的物质运动 过程中存在着相对的、暂时的静止和平衡。回我们可以看到，均衡最初是个物理学 方面的概念，到后来才逐渐引入到经济学中。 均衡发展是指通过合理的配置人类有限的资源，达到市场需求与供给的相对 均衡，使经济中各种对立的、变动着的力量相当，形成相对静止、不再变动的状 态。均衡发展是在平衡合理的配置资源基础上的发展，更是全面、健康、和谐、 可持续的发展状态。 关于基础教育均衡发展，一种观点认为，是针对现实中教育供需不平衡提出 的，因而它首先意味着教育资源的均衡分配，包括社会总资源对教育的分配，也 包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。 另一 种观点认为，基础教育均衡发展涉及的主要是受教育者的教育权利保障问题，以 及教育民主与教育公平问题。它是指通过法律法规确保公民或未来公民以同等的 受教育的权利和义务，通过政策制定与资源调配丽提供相对均等的教育机会和条 。转引自李锋亮政府有义务对义务教育资源进行均衡化 j 教育科学研究，2 0 0 5 ，( 1 2 ) 朱家存教育均衡发展政策研究呻 北京：中国社会科学出版社2 0 0 3 ：1 6 1 翟博教育均衡发展：现代教育发展的新境界 j 教育研究，2 0 0 2 。( 2 ) 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 件，以客观公正的态度和科学有效的方法，实现教育效果和成功机会的相对均衡。 也有观点认为，在空间结构上，教育均衡发展主要是指我国不同地区之间、同一 地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题；在时间进程上， 教育均衡发展主要是指学生在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的 入学机会，得到大致均等的教育资源和教育条件，并能够获得尽可能的发展与成 长。就其实质而言，教育均衡发展主要涉及受教育者教育权利的保障问题，教育 的民主与公平问题。具体而言，教育均衡发展主要表现为三个层面：在物质层面 上追求优质资源的相对均衡配置，从而为受教育者提供相对平等的教育机会与条 件，在就学过程中得到同等的对待与支持；在制度层面上保障受教育权利平等的 实现，获得平等的入学机会和就学机会；在意识层面上关注每个儿童潜能的最大 程度的发挥，并为之提供最适宜的环境及条件。圆 结合学者们的观点，笔者认为基础教育均衡发展就是实现城乡、区域、校际 之间以及不同群体之间教育资源的均衡配置，让每一位学生在教育的起点、过程 和结果阶段都能享受到公平的对待，这样的均衡才是真正有利于每一位学生发展 的均衡，也只有这样的均衡才能实现教育的公平和社会的公正。当然，这种均衡 以基础教育外部条件的渐趋均衡为基础，是一种相对的均衡，一种动态的均衡， 一种有差异的均衡，不是搞均衡化。推进基础教育均衡发展，目的是缩小城乡之 间、地区之间、学校之间过大的差距，而不是“一刀切。促进基础教育均衡发展 也不是搞千校一面，而是强调在资源配置、教育机会、教育质量方面为受教育者 创造公平的条件，强调均衡发展更要鼓励各个学校办出自己的特色。促进基础教 育均衡发展也不是要把办学条件好的学校拉下来，而是均衡配置教育资源，把薄 弱学校的办学条件和办学质量提上去。 ( 二) 我国基础教育失衡问题的现状 由于政治、经济、文化等其他原因，我国基础教育失衡问题由来已久，从上 个世纪8 0 年代后体现得尤为明显，结合大量学者的研究，笔者将这种失衡问题的 现状主要分为城乡差异、区域差异、阶层差异和校际差异四个方面。 1 、城乡差异 我国基础教育非均衡发展在城乡差异这个方面体现得尤为突出，由于我国长 m 于建福教育均衡发展：一种有待普遍确立的教育理念 j 教育研究，2 0 0 2 ，( 2 ) 申仁洪基础教育均衡的问题和对策一第3 2 期广东教育沙龙综述 j 教育导刊，2 0 0 2 ，( t 2 j z ) 8 硕士学位论文 地s t e r st h e s i s 期以来的城乡二元社会结构形成的一种城市中心价值取向，使得农村和城市整个 基础教育水平呈现出较大的差异，主要表现在：第一，城乡教育经费投入差距大。 如2 0 0 7 年义务教育阶段普通小学生均教育经费，在上海最高达到11 4 9 8 9 9 元， 而在河南最低只有1 3 9 2 9 1 元，两地差距接近1 0 倍。第二，城乡师资水平差距 大。一方面表现为城乡教师的数量差距，城市教师数量充足甚至超编，而农村正 式在编教师却远远满足不了需求，还有相当部分民办教师及代课教师。据河南省 教育厅统计，全省农村教师缺编在1 0 以上。2 0 0 3 年对安徽五河县调查表明，该 县义务教育阶段的教职工应为5 5 6 7 人，其中，农村小学教师缺编11 8 1 ，农村 初中缺编4 1 6 2 ；另一方面也是最为关键的一方面，表现为城乡教师的质量差距， 无论从学历层次还是职称结构来说，城市教师都优于农村教师。现在全国农村还 有2 4 万名教师没有达到国家规定的合格学历，另有将近3 8 万名代课人员。2 0 0 7 年，全国小学中高级职务教师比例为4 8 2 ，城市高于农村9 5 个百分点以上。 贵州、陕西农村小学中高级职务教师比例均低于3 0 ，城市高于农村1 5 个百分 点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为4 8 7 ，城市高于农村1 9 2 个百分 点。贵州、甘肃、陕西三省农村初中中高级职务教师比例均低于3 0 ，城市高于 农村2 5 个百分点以上。再次，教师所学专业与所教课程不对口的现象亦较为突出： 初始学历合格的初中语文、数学、外语、美术、音乐、艺术和体育教师，约有1 3 是学非所教，其中城市约为2 0 ，农村则超过4 0 ；而初始学历不合格的教师， 取得合格学历的专业与所教课程对口率更低。抽样调查表明，初始学历不合格的 初中教师，取得合格学历的专业与所教课程对口率为5 8 2 ，农村低于城市，语 文为5 8 、外语为5 0 7 、数学为2 0 2 、体育为8 、艺术类为5 6 。取得合 格学历的途径主要是自学考试、函授、业余或广播电视大学，占8 7 ，全日制成 人高等教育占1 1 ，普通高等教育占2 。 第三，城乡学校的办学条件差异大。 农村学校无论是在校舍修建还是校内硬件资源的配置方面都大大低于城市学校的 水平。 o2 0 0 7 年全国教育经费执行情况统计公告 n 中国教育报，2 0 0 8 1 2 一0 1 o 国家教育督导报告2 0 0 8 ( 摘要) e b 0 l 教育部网 2 0 0 8 1 2 一0 5 h t t p ：v n n v e d u c n e d u _ l i t e r _ 5 2 7 2 2 0 0 8 1 2 0 5 t 2 0 0 8 1 2 0 5 _ 3 4 5 1 2 9 _ 3 s h t m l 9 硕士学位论文 n 【a s t e r st h e s i s 表12 0 0 1 年我国城乡义务教育师资学历情况 小学初中 指标 专任教师学具有大专以上学历专任教师学具有大专以上学历 历合格率( )的专任教师比例( )历合格率( )的专任教师比例( ) 城镇 9 8 2 64 0 9 49 2 3 22 3 5 1 农村 9 6 0 42 0 2 58 4 7 49 3 5 差距 2 2 22 0 6 97 5 81 4 1 6 资料来源：国家教育发展研究中心中国教育蓝皮书 2 、区域差异 我国基础教育的区域差异主要体现在我国各行政区域主要是东中西部地区的 教育在经费投入、师资水平、硬件设施和教育质量等方面存在着不均衡状态。以 基础教育区域经费投入为例，东部的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍， 由于近年来西部大开发战略的实施，西部教育的发展有所加快，而中部的差距又 突出出来，有多项指标呈现“中部凹陷”现象。从2 0 0 7 年预算内教育经费来说， 广东省6 5 9 7 5 亿元，湖北省2 2 3 5 9 亿元，甘肃省1 3 3 1 9 亿元。据中西部9 个省 ( 自治区) 的学校数据统计，2 0 0 6 年，3 万多所村小的班师比平均仅为l ：1 3 ，4 万多个教学点的班师比平均仅为1 ：1 ，均远低于全国小学l ：1 9 的平均配置水平。 这些地区学校的教师严重不足，进不去、留不住问题突出。据中西部4 个省区( 黑 龙江、河南、广西、云南) 小学、初中2 0 0 6 年的统计，省域内小学中级及以上职 务教师比例最高的前2 0 学校与最低的后2 0 学校分别相差2 4 5 、2 7 7 、3 0 8 和 3 2 6 个百分点。省域内初中中级及以上职务教师比例最高的前2 0 学校与最低的 后2 0 学校分别相差2 1 3 、2 2 9 、2 7 7 和2 9 2 个百分点。校际中高级职务教师比 例差距过大，是造成义务教育发展不均衡和择校问题难以解决的重要原因。 根据 国家督导报告2 0 0 5 ( 摘要) 数据计算，2 0 0 4 年，小学生均教学仪器设备值城乡 之比为2 9 ：l ；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1 4 ：l 。小学生均仪器设备 值东部为3 8 2 元、中部为2 6 6 元、西部为2 1 3 元，东、西部之比为1 8 ：l ，东、中 课题组缩小差距中国教育政策的重大命题 m 北京：人民教育出版社，2 0 0 5 ：1 9 o2 0 0 7 年全国教育经费执行情况统计公告 n 】中国教育报，2 0 0 8 1 2 一0 1 国家教育督导报告2 0 0 8 ( 摘要) e b 0 l 教育部网 2 0 0 8 一1 2 - 0 5 h t t p ：* n n , e d u c n e d u _ l i t e r _ 5 2 7 2 2 0 0 8 1 2 0 5 t 2 0 0 8 1 2 0 5 _ 3 4 5 1 2 9 _ 3 s h t m l l o 硕士学位论文 m a s t e r + st h e s i $ 部之比为1 4 ：l 。初中生均仪器设备值东部为4 7 4 元、中部为2 8 9 元、西部为2 4 2 元，东、西部之比为2 0 ：1 ；东、中部之比为1 6 ：l 。从这我们也可以这种体现 在基础教育方面的区域差异仍然严重存在。 3 、阶层差异 我国基础教育非均衡发展在阶层差异这个层面上，主要表现为不同社会阶层 所享受到的基础教育差异。据一项调查显示，重点中学中，干部子女所占的比重 很大，科级以上干部子女占班级总额超过5 0 以上。而社会上存在着大量的弱势 人群，无力通过金钱、权力和社会关系来选择理想的学校，他们的子女只能在普 通学校或者薄弱学校就学。周雪光等认为改革开放之后中国城市中的教育不平等 现象急剧增加，其中获益最多的是包括高级干部、专家、大城市居民在内的优势 阶层子弟。郭从斌等通过对国家统计局城调队2 0 0 0 年全国城镇住户调查数据的 分析，发现家庭文化资本和经济资本占有量居前列的优势社会阶层，如机关、企 事业负责人，各类专业技术人员，其子女接受的教育层次主要为高等教育；而文 化、经济资本占有量均处劣势的其他社会阶层子女主要接受的为初、中等教育。圆 杨东平对1 0 个城市4 0 所高中的近40 0 0 名学生进行了问卷调查，结果显示，城镇 户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学，而农业户口和低阶层家庭的 学生多在普通中学。 这种因经济二元发展而导致的贫富差距在拉大社会阶层差异 的同时，辐射到教育领域，而教育本作为可以弥补由于社会经济、文化差距而引 起的学习差距在某些不正当的利益激励机制下却进一步加深了阶层之间的差距。 这种体现在教育方面的“马太效应 ，使得强者越强，弱者越弱，更大程度上加大 了社会各阶层教育质量的差异。 4 、校际差异 我国基础教育非均衡发展的校际差异既表现为不同区域间不同学校的非均衡 发展，又表现为同一区域内重点学校、示范学校和普通学校、薄弱学校之间在教 育经费、办学条件和师资力量等方面的不均衡。校际之间义务教育资源分配不均 衡现象较为严重。仍以2 0 0 5 年为例，湖北省同一市( 州) 普通初中校际间的生均公 用经费总支出差距已达到3 4 3 7 3 倍，其中超过l o 倍以上的市( 州) 多达1 1 个； o 转引自洪岩壁，钱民辉中国社会分层与教育公平：一个文献综述 j 中国农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ， ( 1 2 ) o 郭从斌。闵维方家庭经济和文化资本对子女教育机会获得的影响 j 高等教育研究。2 0 0 6 ，( 1 1 ) 杨东平高中阶段的社会分层和教育机会获得 j 清华大学教育研究，2 0 0 5 。( 3 ) 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 而普通小学校际间的差距更是高达1 4 3 , - - - 4 3 9 2 倍，超过1 0 0 倍以上的市( 州) 有6 个，超过5 0 倍以上的市e n ) 有8 个之多。回重点学校不仅可以获得超出一般普通学 校的公共教育资源，而且可以凭借其累积的社会效应收取高额的择校费用。在教 育经费方面，重点学校的经费由省( 市、自治区) 直接拨款，并且按照较高的标准改 善办学条件，充实教学设备；在师资方面，选择优秀的师范院校毕业生到重点学 校任教，增加教师和骨干；在招生方面，允许重点学校择优录取新生；在课程设 置方面，城市重点小学在3 年级起开设外语课等。而这一切都是普通学校、薄弱 学校享受不到的待遇。 ( 三) 我国基础教育失衡发展的负面效应 1 、严重拉大学校差距 我国基础教育的失衡发展带来一系列的社会问题，最直接表现为严重拉大了 我国各级学校之间的差距。由于我国自然经济发展的不平衡