（行政管理专业论文）公务员薪酬制度改革研究.pdf

摘要 薪酬对于企业发展的重要性是显而易见的，越来越多的企业把薪酬放在人力 资源管理的重要位置，将薪酬制度的建设看作是企业未来发展的重点规划，作为 其吸引、保留和激励优秀人才的重要手段。而对于政府部门来说，薪酬制度的建 设远远不如企业，还处于被动改革阶段。近年来，各国政府相继认识到薪酬对于 公职人员及公共部门的战略意义和重大作用，认识到薪酬是吸引、激励、保留人 才的重要手段，能够提高政府部门的工作效率，因此，都十分重视对公务员薪酬 制度的研究。我国政府也非常重视公务员薪酬制度的改革和发展，但与发达国家 及企业相比，还比较落后，如公务员薪酬缺乏科学、合理的分类管理，整体水平 偏低、激励不足等，这些都是目前追切需要解决的问题。 本文共分为五个部分。第一部分是绪论。论述了论文的研究背景和研究意 义，在对国内外研究动态进行概述的基础上，介绍了本文的研究方法和论文框架； 第二部分是对薪酬及公务员薪酬理论进行概述。具体包括报酬的概念、薪酬的概 念，公务员薪酬应有的功能及公务员薪酬制度的基本原则，以用来指导本文的研 究，形成自己的思想观点和思路体系，为其后各章节的展开奠定了理论基础；第 三部分是我国公务员薪酬制度的沿革。主要分为三个阶段，1 9 9 3 年前的干部薪 酬制度，1 9 9 3 公务员薪酬制度建立之后、2 0 0 6 年公务员薪酬制度改革之前，2 0 0 6 年公务员薪酬制度改革。在此基础上，总结了改革的成效和存在的问题；第四部 分为国外公务员薪酬制度改革及启示。主要介绍了美国公务员薪酬制度改革、英 国公务员薪酬制度改革及新加坡公务员薪酬制度改革，并概括了国外公务员薪酬 制度改革的启示与借鉴；第五部分为深化我国公务员薪酬制度改革的设想。根据 现行框架，从创新职位分类、改革公务员薪酬结构、建立正常的晋级增资机制、 适度借鉴国外公务员薪酬制度改革的有益做法、完善公务员薪酬制度的配套改革 措施五个方面来优化我国公务员薪酬制度改革，以期为建立科学、合理、高效的 公务员薪酬制度有所贡献。最后为结束语，指出本文的不足之处及对该领域的前 景的探讨。 关键词：公务员；薪酬；薪酬制度；宽带薪酬 a b s t r a c t t h ei m p o r t a n c eo ft 1 1 es a l a r yi i l s t i t u t i o nt 0e n t e 印r i s 鼯i so b v i o l l s ，m o r ea 1 1 dm o r e e i i t e 叩r i s 髓，i i io r d e rt 0 甜僦，k e 印，c o u r a g em em o s t 伽t s t a i l d i n gt a l e n to r e i lp u t 坨s a l a r y 洫t l l ei m p o r t a mp o s i t i o n ，r e g a r d i n gc o n s 饥l c t i o no ft 1 1 ei i l s t i t u t i o no ft l l e s a l a r y 笛t l l ek e yp l 孤m i l l go fe n t e r p r i s e sd e v e l o p m e n t b u tc 0 n c e n l i n gt 0m e g o v e n 】i i i l e n td e v e l o p m e n t ，m ei l 】1 p o r t 锄c eo fm ei i l s t i t u t i o no f 廿1 es a l a r ym a y b el e s s p o s i t i v em a i lm a to fm ee n t 唧r i s e sd e v e l o p m e n t m o s to f 廿l er e f o 咖a t i o 璐w e r e p 够s i v e r e c e n t l y ，m o r e 觚dm o r ec 0 嘶髓h a v ea l r e a d yr c a l i z e ds a l a 巧se n o m l o l l s f i 】n i c t i o na n ds 仃a t e 垂cm e a l l i n gi n 也ec i 访1s e r v 柚ta n dp u b l i cd 印咖e n t ，m e yh a v e r e a l i z e dt 1 1 a ts a l a 巧s y s t e mi s 锄k e ym e a n st ot l l ec o n t i n u a ：b l ed e v e l o p m e n to ft l l e g o v e n l m e n t ag o o ds a l a d ，s y s t 锄c 锄i i i l p r o v em e9 0 v e n l i i l ge 衔c i c y s o ，也e yp u t m o r e 觚dm o r ca t t e i l t i o nt 0m es t u d yo fm es a l a 巧i 1 1 s t i 砌0 n c l l r9 0 v e f i l n l e n th a v c a 位a c h e d i m p o r t a i l c e t 0m er e f 0 加a t i o nc i 访ls e r v 锄t s s a l a 巧i n s t i m t i o l l b u t c o l m p a r i n gt ot l l e 哪e 印r i s e 觚dt l l e 觚g ng o v 黝朗t s ，l e r e sa 豇l o m l 0 1 1 sg a p ，向 c x 锄p l e ，w ea r es t i l ll a c _ ko fc i ls e r y a n ts a l a r yl a w ，t l l es a l a r yo fc i v i ls e r v a ma r e l a c k i n ge q u i 锣a l lo fn l 鼯ea r et 1 1 ep r o b l e m ss h o u l db er c f o 加e dc x a c n y t l l i sp 印e ri sd i 讥d e d 硫。丘v cp 锄吣a l t o g e m t l l e 矗r s tp a ni s 也ei n 缸d d u c t i o n h a v es t a t o dt l l er e s e a r c hb a c k 粤o u i l do ft 1 1 e 廿l e s i sa n dr 鹤e a “hi n e a i l i n ga tf i r 鸭o nm e b 嬲i so ft l l em i n gm a tc a r d ro nt l l es u n ，e yi ns t u d 姐n gt l l cc l ：盯e n ts i t l l a t i o nb o m 砒 h o m ea 1 1 da b r o a d ，h a v ei n 仃c 咖c c dn l em a i l lc o n t 锄to f “sp a p e ra n d 仃a i no f m o u g h t o fr 髂e a r c h ；t h es e c o n dp a ni st h er e l e v a n tm c o r yo fc 0 i i 】l p e l l s a t i o ns y s t e m 跹dc i v i l s e r v a n t ss a l a r ys y s t e m h l c l u d i n gp a y 咖p e n s a 廿o n ，l e 血n c t i o nt l l a tc i v i ls e r v 姐t s s a l a r ys y s t 锄s h o u l dh a v e ，m ep r i n c i p l eo fc i ls e r v 锄t ss y s t 锄，w i mt l 圮r e s e a r c _ h u s e df o rg u i d i n ga l e s i s ，i 南衄e dm yo w n l o u g h t 访e w 觚ds y s t e mo f 岫o f t h o u 曲t ，h a v ee s t a b l i s h e dm e 也e o r c 时c a l 向1 1 l l d a t i o nf 0 re a c he x p 柚s i o no f l ec h 印t 盯 o fa r e r w a r d s ；t h e l i r dp a r ts t a t 骼m el l i s t o 巧o fc i 访ls e a n t ss a _ l a r ys y s t e mo fo u r c o 啷i tc a l lb ed i v i d e di n t ot 1 1 r e ep h 鹤销一- b e f o r e1 9 9 3 ，舶m1 9 9 3t 02 0 0 6 ，n l e r e f o m 撕o no f2 0 0 6 n 饥c o n c l u 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el a s tp a r ts u 棚m a r i z ea n d l o o ki 芏1 t on l ed i s t a i l c e ，p o i n to u tm ep l a c e p r o s p e c tt l l i s6 e l da i l dd i s c u s s i o no ft l l e p r o s p e c to fi m l o v a t i o no nm eb 鹤i so fs 伽y i i l go ft 1 1 i sp a p e f k e yw o r d s ：c m ls e 锄t s ；s a l a r y ；s a l a r ys y s t e m ；b r o a d b a l l ds a l a r y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：趟丞替 日期：型定：衫 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者挠舷崭 导师张荔乏彳 日期：堡蒌g ：2 舌 日期： 2 艘叟2 ：生二2 6 第一章绪论 1 1 研究的背景和意义 l 、研究背景 薪酬对于企业发展的重要性是显而易见的，越来越多的企业把薪酬放在人力 资源管理的重要位置，将薪酬制度的建设看作是企业未来发展的重点规划，作为 其吸引、保留和激励优秀人才的重要手段。而对于政府部门来说，薪酬制度的建 设远远不如企业，还处于被动改革阶段。近年来，各国政府相继认识到薪酬对于 公务员及公共部门的战略意义和重大作用，认识到薪酬是吸引、激励、保留人才 的重要手段，科学、有效的薪酬制度能够提高政府部门的工作效率，因此，都十 分重视对公务员薪酬制度的研究。我国政府也非常重视公务员薪酬制度的改革和 发展。尤其是加入m ，为我国公共部门的发展带来了巨大的机遇和挑战，如 何抓住这一历史性的机遇及有效迎接、驾驭这种挑战，不仅是公共部门及其公职 人员，而且也是理论工作者必须加以思考的问题。为了应对这些机遇和挑战，公 共部门更加重视公共人力资源的开发和管理，将其作为战略之一，可持续地运用 到提高公共部门的行政效率上，而薪酬制度又将是这一战略的重点和难点。 目前，为迎接新时代的机遇与挑战，不断实现组织再造和绩效改进，我国政 府正在进行深入的变革。薪酬制度改革作为人力资源管理改革中的核心部分，已 经得到有关部门的高度重视。正如盖伊彼德斯所言：“许多公共人事管理领域 已经开始了以市场为导向的改革，其中又以政府公职人员报酬制度的改革最为明 显。 但与发达国家公务员及企业薪酬制度相比，我国公务员薪酬制度还比较落 后，如公务员公平性困境、薪酬结构不合理、薪酬与职位分类不对称等，这些都 是目前亟待解决的问题。 智联招聘所进行的一项职业吸引力调查显示，共有6 0 的参与者表达了想当 公务员的意愿。其中，3 2 的人表示“如果有机会一定去 ，2 8 的人选择了“如 果没有更好的机会就去。近年来，报考公务员的人数也在不断攀升，据国家人 事部统计，2 0 0 6 年，全国共有3 6 5 万人参加国家公务员考试，人数比上年增加 4 7 。参与者与岗位竞争比例为3 5 ：1 ，个别岗位竞争者超过2 0 0 0 人，竞争激烈 程度难度远远高于考研。从中我们不难看出这一职业对年轻人的巨大吸引力。在 人们的印象中，公务员工作清闲、稳定，社会地位高且薪酬一直增长，因此有着 函 美 b 盖伊彼得斯：政府未来治理模式，3 2 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 1 巨大的职业吸引力。 同样来自国家人事部的另一份数据与此形成鲜明对比，2 0 0 0 至2 0 0 6 年间， 我国共有超过2 2 万人辞去公务员职位，其中一大部分人认为工资过低。2 0 0 5 年对公务员的调查中，有1 7 1 的受访公务员认为现阶段中国公务员的工资水平 偏高，4 8 2 认为适中，3 4 7 则认为偏低，其中在公务员最多的北京市，6 7 9 的受访者认为工资偏低。 此外，公务员考试报考中“冷热不均”的现象十分严重，一些实权部门的竞 争非常激烈，个别部门可达2 0 0 0 ：1 之多，而在一些偏远地区及“清水衙门甚 至出现无人问津。 以上问题某种程度上均是公务员薪酬制度不科学、不完善的反映，要改变这 些现状，必须从公务员薪酬制度改革入手。 2 、研究目的 我国公务员薪酬制度源于1 9 9 3 年公务员制度建立之前的干部薪酬制度，自 1 9 9 3 年之后，经历了5 次加薪( 分别为1 9 9 7 年、1 9 9 9 年、2 0 0 1 年1 月、2 0 0 1 年1 0 月、2 0 0 3 年) ，并在2 0 0 6 年做了一次较大的调整。总体来说，正逐步步入 科学化、合理化、有效化道路。但同时也暴露出种种问题。 本文即要通过梳理历次公务员薪酬制度改革，总结改革的成效，剖析改革存 在的问题，如改革目标不明确、薪酬与职位分类不对称、薪酬增长与调节机制不 健全、改革配套措施不完善等等。并以美国、英国、新加坡三国为例，总结西方 国家公务员薪酬制度改革的经验，同时结合中国国情，提出建议，为我所用。在 此基础上，提出对深化我国公务员薪酬制度改革的设想，并给出相应改革建议， 以期对建立科学、合理、有效的中国公务员薪酬制度有所贡献。 3 、研究意义 本文在分析、总结我国历次公务员薪酬制度改革的基础上，试图为建立切实 可行、行之有效的公务员薪酬制度提供相关对策，具有两方面的重要意义： ( 1 ) 理论意义。西方学者关于公务员薪酬制度改革的研究起步相对较早， 目前已经取得了相当的研究成果，如美国的宽带薪酬制度，法国的指数工资制度 等，并在实践中取得了不菲的成绩。而我国对公共部门的人力资源管理的研究由 于起步较晚，其理论框架体系尚不完善，在诸多理论板块上还不得不借用企业人 力资源管理的体系、工具和研究成果，甚至是概念、术语，公务员薪酬制度中还 存在若干问题；并且我国公共部门人力资源管理的研究远远落后于公共部门人力 资源管理的实践，薪酬制度理论研究甚至难以为解决当前实践中的问题提供一个 基本的理论思路。因此我们只能借鉴国外公共部门薪酬管理的理论成果，但这种 2 借鉴同样并不能很好的解决我国公务员薪酬实践中的诸多问题，原因很简单，国 情与体制是最大的制约因素。我国有关部门虽然已经针对公务员薪酬问题出台了 一些相关的政策，但这些政策缺乏系统性、协调性、科学性和可操作性，使得改 革工作难以深入。近年来，如何建立一套科学、合理的公共部门薪酬制度在一次 被提上议事日程。国内学者对这一问题的研究成果也越来越多。但这些研究还比 较分散，缺乏广度和深度，研究的系统性不强，且偏重于政策和法规的理论研究， 缺乏理论联系实践的剖析。 。 基于以上的研究现状，笔者力图从分析我国公务员薪酬制度改革的现状、问 题入手，以美国、英国、新加坡为例，借鉴国外公务员薪酬制度改革的先进经验， 对我国现行公务员薪酬制度及其改革进行深入研究，力求提出可借鉴的意见和建 议。 ( 2 ) 现实意义。江泽民在2 0 0 1 年的“七一 讲话中明确指出：“加快建立 有利于留住人才和人尽其才的收入分配机制，从制度上保证各类人才得到与他们 的劳动和贡献相适应的报酬。”；“正确处理收入分配问题，不仅是重要的经济问 题，也是重要的政治问题、社会问题；不仅是重大的理论课题，也是重大的实践 课题。进一步处理好这个问题，直接关系到改革、发展、稳定的全局。 首先，科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁 的公务员队伍的重要保证。 实施人才战略的核心，是培养人才、吸引人才、使用好人才，最大限度地调 动各类人才的积极性和创造性，特别是政府机关，其地位、作用决定了必须要有 一支高素质、专业化的公务员队伍来担任。而公务员工资作为公务员取得收入的 主要形式，涉及到每个公务员的切身利益，尤其在当今住房、医疗、教育市场化 改革的大背景下，如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员 的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。因此， 正确处理好这个问题，不仅可以吸收、稳定和激励公务员队伍，而且可以从一定 程度上克服腐败等不正之风，有助于建立一支高效、廉洁的公务员队伍，从而提 高政府行政效率。 其次，公务员薪酬调整是促进经济增长，扩大内需的客观需要。 发展经济是一个根本的任务和长期的目标，是社会稳定的基础条件。公务员 薪酬结构的合理化，不仅可以稳定和提高公务员这支庞大队伍的购买力，进一步 扩大消费、刺激有效需求、促进经济发展和社会稳定；而且对社会还具有示范效 应，促使其他行业也纷纷提高薪酬水平、优化薪酬结构，进而推动全社会提高平 均薪酬水平，扩大社会受益面。近年来，国家较大幅度地提高公务员、事业单位 职工薪酬以及离退休人员的补助标准，对于提高城镇居民收入、扩大即期消费起 3 到了较大的作用。 此外，公务员还是金融机构建立和发展信用消费、发放贷款安全而稳定的对 象，因而提高公务员薪酬是城镇扩大内需、促进消费的重要因素。公务员收入达 到一定水平，他们就可以消费以前无力消费的商品或服务，带动新一轮的消费热 潮，使生产与消费良性互动，从而使更多居民提高预期收入，增加即期消费，将 经济发展拉上一个新台阶。 最后，科学合理的公务员薪酬制度不仅是一个重大的经济问题，也是一个重 大的政治问题。 公务员法明确规定：国家公务员禁止经商，不能兼职。这一规定使得公 务员主要靠工资生活。既然这样，国家就必须给予公务员相应的薪酬水平保障， 否则，将直接影响其生活质量，进而影响其精神状态、工作效率。公务员是一个 特殊的职业群体，其薪酬水平的高低，不仅取决于社会经济的发展程度，还取决 于公务员社会价值的高低。即公务员薪酬既要与社会发展水平相适应，又要与其 社会角色相适应。高薪养廉未必能保证所有的公务员不再受贿，但薪以养廉是非 常必要的，即相对充足的工资可以给与公务员稳定的生活保障，减少其腐败的几 率。 总之，如何建立科学合理的公务员薪酬制度，使之更好的适应社会主义市场 经济发展，从而建立一支精干、高效、廉洁的公务员队伍，成为当前我们所面临 的一个重要而紧迫的任务。而当前我国有关公务员薪酬制度的研究主要集中在对 现行公务员薪酬制度的局限性和结构性矛盾上，对公务员薪酬制度的科学性和合 理性方面的研究还不充分，还缺乏有效的方案和理论依据。因此，基于我国现阶 段的基本国情，借鉴发达国家在职公职人员薪酬福利分配方面的经验，建立起一 套与社会主义市场经济体制相适应、具有竞争激励机制、科学合理规范的公务员 薪酬福利制度显得尤为迫切和重要。 卜2国内外相关研究概述 l 、国外相关研究 西方国家于上个世纪初开始研究公共行政和公共管理。今天，随着公共管理 职业化的发展，公共行政和公共管理的研究在西方发达国家仍方兴未艾。在西方 学者看来，公务员薪酬制度研究是改善政府人力资源管理，从而提高政府行政效 率的基本途径。基于以上重要性的认识，西方学者在公务员薪酬制度改革方面取 得了一系列研究成果：对于公务员薪酬制度，国外学者的代表性研究有：盖伊彼 得斯认为市场导向的薪酬体系是根据市场薪酬平均水平或根据与公共部门有竞 4 争关系的对手的薪酬水平来确定公共部门的薪酬水平，具体由三种策略：一是采 用市场领先策略，二是采取市场滞后策略，三是采取市场跟随策略，第三种策略 是大众可普遍接受的策略，公共部门以市场平均水平水准的薪酬，再加上稳定的 职业保障可以吸引到素质较高的人才；约瑟夫j 马尔托奇奥在战略薪酬 中指出在传统登记薪酬结构下，员工的薪酬增长往往取决于个人职务的提升而不 是能力的提高，而“宽带薪酬 是指用少数跨度较大的薪酬范围来代替原有数量 较多的工资级别的薪酬体系，因此，可以使广大低层次员工在无法晋升职务的情 况下，仍能通过资历台阶的攀升获得较为理想的薪酬 。 2 、国内相关研究 为了适应公共管理改革与发展的需要，从2 0 世纪8 0 年代开始，我国开始恢 复和重建公共行政和公共管理研究，如何建立一套科学、合理的公共部门薪酬制 度与激励约束机制再次被提上了议事日程。经过了2 0 多年的发展，取得了一些 成绩，但与发达国家公务员薪酬制度和企业薪酬制度相比，仍有很多不足之处， 还存在研究系统性不强，实践性不足，出台的许多方案由于没有具体的操作细则 而使得管理效果大打折扣。 总的来说，主要研究成果如下：刘昕认为公务员的薪酬制定及其管理问题必 须放到人力资源管理的总体框架中去考虑，要学会用现代人力资源管理的基本思 路和框架来对他们进行管理、开发和激励 ；丁宪浩认为社会主义市场经济的运 行机制天然地要求高薪，高薪养廉的实施需要合适的社会条件，虽然我国尚未完 全充分具备，但必须从现在起就启动高薪养廉的改革进程，并提出了高薪养廉的 改革目标、实施方案等；钱再见认为薪酬制度应有激励功能，并阐述了制定薪 酬政策的基本原则，应该坚持公务员保障水平与生产力水平相适应、权利和义务 相对等、公平与效率兼顾的原则 ；丁煌认为公平概念的完整意义应当包括收入 与付出相符合，贡献与报酬相一致，权利与义务相对称，也就是责权利相结合 ； 孙柏瑛和祁光华两位在公共部门人力资源管理中提到了公共部门人力资源的 获取、激励与发展，激励方面又涉及了薪酬管理的内容，指出激励薪酬既可以 将薪酬与实际绩效相挂钩，又可以控制薪酬费用o 。此外，许多学者关于公务员 管理其他环节的研究也为公务员薪酬制度改革研究提供了大量支持，如：齐明山 b g u yp e t e r s 1 1 1 ef u t u r eo fg o v e 丌l i n g f o u re 舱r g i n gm o d e l s ，2 0 0 l ，3 2 2 3 2 4 圆a b r a h a 眦y ta r i dl i t o r e c o m p a r a b l e - o r t h ( f a l l ，1 9 9 5 ) i si tam e r i ti s s u e ? p u b l i cp e r s o n n e l m a n a g e 啪n t ，2 0 0 3 ，2 3 4 刘昕：从公务员加薪之争看公务员队伍管理体制改革，北京，经济界2 3 第3 期。 西丁宪浩：顺应分配制度改革内在要求适时推进高薪养廉，北京，前沿2 0 0 4 年第5 期。 o 钱再见，陈辉等：公务员制度创新与实施，6 7 6 9 页，广州，广东人民出版社，2 0 0 2 丁煌：寻求公平与效率的协调与统评现代西方新公共行政学的价值追求) ，北京，中国行政管理 1 9 9 8 年第1 2 期。 o 孙柏瑛，祁光华：公共部门人力资源管理，2 9 玛o l 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 3 。 5 和梁丽芝关于公务员激励的研究，二位从公务员激励的基本条件、基本原则以及 公务员的自我激励等方面谈了激励机制的构建，认为公务员的激励机制重塑的理 想模型应该是：以市场为导向，以利益激励为基点，以政治激励为特色，并辅之 以道德激励和法律约束机制的多元化、制度化激励机制等等。 卜3 研究方法与论文框架 1 、研究方法 ( 1 ) 文献法。文献法是一种通过对文献进行查阅、分析、整理从而找出事 物本质属性和发展规律的一种研究方法。本文采用这一方法进行研究主要是考虑 到公务员薪酬问题不是现在才存在的问题，而是随着时代发展而变化的问题，理 清公务员薪酬制度的历次改革发展脉络有助于更好的进行研究。 在本文中，笔者查阅了大量与公务员薪酬制度等有关的专著、编著。同时还 充分利用了华东师范大学图书馆资源及网络资源，对所获资料进行了分类研究， 这些成为笔者此次研究的重要基础。 ( 2 ) 比较研究法。比较研究方法，又称类比分析法，是指对两个或两个以 上的事物或对象加以对比，以找出它们之间的相似性与差异性的一种分析方法。 它是人们认识事物的一种基本方法。 作者翻阅了大量国内国外公务员薪酬制度改革的相关资料，拟通过对我国公 务员薪酬制度历次改革进行比较，以及对国外发达国家公务员薪酬制度改革的经 验进行对比研究，从中找出规律，借鉴经验，吸取教训，力图为我国今后公务员 薪酬制度改革做更为科学及有价值的思考。 ( 3 ) 访谈法。访谈法是通过研究者与被研究者的直接接触、直接交谈的方 式来收集资料的研究方法。 本文在案例部分大量采用了访谈法，了解各方对公务员薪酬制度的看法，收 集资料，为我所用。 2 、论文框架 本文主要分为五个部分，第一部分为绪论，分别阐述公务员薪酬制度改革的 研究背景、研究目的、研究意义及国内外相关研究；第二部分为薪酬及薪酬理论 概述，主要阐述薪酬及其相关概念、薪酬的功能及其基本原则；第三部分为我国 公务员薪酬制度的历史沿革，包括1 9 9 3 年前的干部薪酬制度、1 9 9 3 年建立公务 。齐明山：试论国家公务员的激励机制，北京，新视野2 0 0 0 年第l 期。 6 员薪酬制度后的历次改革及案例、2 0 0 6 年公务员薪酬制度改革，试图通过梳理 历次改革，在此基础上总结公务员薪酬制度历次改革的成效与存在的问题，从中 得出经验、吸取教训；第四部分主要以美国、英国、新加坡三国公务员薪酬制度 改革为例，对国外公务员薪酬制度改革的经验进行归纳，并分析其实施背景、我 国当前国情，力图从中借鉴可用之处；第五部分是在前四部分的基础上，提出对 深化我国公务员薪酬制度改革的思考，希望能抛砖引玉，引起更多人的思考，以 尽快实现我国公务员薪酬制度的科学化、合理化。 7 第二章薪酬及薪酬理论概述 2 1 薪酬及其相关概念 l 、报酬 报酬是一个比较宽泛的概念，指一定组织以货币和非货币形式支付给工作者 或劳动者的各种回报或酬劳的统称，包括经济报酬和非经济报酬( 如图2 1 ) 。 2 1 世纪前，人们都把报酬等同于薪酬加福利。2 l 世纪后，这种定义日益显得狭 隘。近几年，国外越来越多的人力资源管理学者将报酬重新定义，提出了“全面 报酬 ( t o t a lc 0 i n p e i l s a t i o n ) ，将薪酬和福利以外的各种非经济回报纳入了报酬的 范围。因此，本文所讨论的报酬也涵盖了各种非经济报酬。 图卜1 报酬的构成 资料来源；吴志华：人力资源开发与管理，3 4 5 页，北京，高等教育出版社，2 0 0 4 。 2 、薪酬 美国著名薪酬专家乔治t 米尔科维奇这样定义薪酬：薪酬是指雇员作为 雇佣关系中的一方所得到的各种货币收入，以及各种具体的服务和福利。回总薪 酬包括直接以现金形式支付的工资( 如基本工资、绩效工资、激励工资、生活水 平调整增资) ，或者通过福利和服务( 如养老金、医疗保险、带薪休假等) 支付 的薪酬。 其主要组成部分包括：基本薪酬( 基本工资) 、奖金、红利、股票期权 毋 美 米尔科维奇，纽曼：薪酬管理，1 3 页，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 2 。 o g e o r g e t m i l k o y i c | 1 2 5 6 2 5 8 j 飘b 0 u d r e a uc 伽p e n s a t i o nm 锄a g 蚰e n t 2 0 0 2 等。为了行文方便，本文中所用的“工资 概念等同于薪酬。 2 2 公务员薪酬的功能 公务员薪酬作为一种重要的经济范畴，对于社会生活的各个方面都起着非常 重要的作用，主要包括： 1 、保障功能 即社会功能，是指维持劳动者个人及家庭生活的基本需要，满足劳动者再生 产需要的作用。市场经济条件下，大多数劳动者所创造的价值的绝大部部分是以 薪酬的形式得到的。由于公务员所在的公共部门不直接创造经济效益，加上公务 员又不能兼职，因此，工资是他们的唯一经济来源，必须保证其本人与家庭的基 本生活需要，这些都是薪酬保障功能的具体体现。 2 、激励功能 即经济功能，指通过满足人的某种需要从而激发人的动机，使其产生动力， 从而产生符合组织目标的某种行为。即通过激发和推动，指导或引导其行为指向。 薪酬激励作用的另一方面表现在，从社会学的角度看，薪酬已经成为人们在组织 和社会地位的象征，一定程度上代表着一个人的影响力和社会价值。虽然公共部 门的公共性特征要求公务员具备较高的政治品质和职业道德，推崇奉献精神和公 仆意识，但是决不能因此而忽视薪酬作为最基本的物质需要和心理满足的需要。 3 、社会信号功能 现代社会中，员工所具有的薪酬水平实际上在向他人以及社会传递着一种信 号，人们可以根据这种信号来判断此人的职业、受教育程度、家庭、朋友甚至是 生活状况。在社会或组织内部，人们衡量自己别人的价值的标准，往往就是依据 薪酬的这种信号功能。 2 3 公务员薪酬制度的基本原则 l 、按劳分配原则 公务员法第7 3 条明确规定：“公务员工资制度贯彻按劳分配原则，体现 工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理 工资差距。一各尽所能、按劳分配，是我国宪法所确认的基本分配原则。国家公 9 共部门虽然不是物质生产部门，但国家公务员所从事的服务活动仍是社会劳动， 不会因为具体表现形式不同而改变其社会性质。根据马克思主义的基本原理，产 品的分配方式是由生产方式决定的，人们从事什么性质的劳动，就必须遵循这种 生产方式所决定的分配方式。因此，我国公务员的分配方式必须遵循社会主义的 按劳分配原则。公务员的职责是依法行使国家行政权力、执行国家公务，这一职 业特殊性决定了他们的劳动数量和质量难以进行标准化的数量检测。因此公务员 的薪酬制度应与企业的薪酬制度有所不同，不应直接以劳动的数量和质量为计算 标准，而是以职责、责任和业绩为主要依据。 2 、正常增资原则 所谓正常增资，是指国家建立正常的工资晋级制度，定期增加公务员的工资 标准。正常增资原则是公务员工资激励功能的体现。实行定期增资，一方面能够 使公务员的工资水平随着国民经济的发展而相应提高，另一方面能够使职务相同 但任职年限或工作年限不同的公务员之间，在工资收入上拉开适当的差距，以激 励他们继续尽职尽责工作。 3 、平衡比较原则 在确定公务员的薪酬水平时，以市场的薪酬水平作为参考依据，使公务员的 薪酬水平与企业等非公共部门同类人员的薪酬水平保持大体平衡。这一原则，是 政府部门保持在劳动力市场的竞争力的基本保证。公务员法第7 5 条规定：“国 家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并 将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。 4 、物价补偿原则 所谓物价补偿原则，就是国家根据物价指数的变动，适时调整公务员的工资， 使工资增长率略高于或等于物价上涨率，以保证公务员的实际工资水平不因物价 上涨而下降。这一原则是国际上的通行做法。 5 、法律保障制度 所谓法律保障原则，是指国家通过法律或法规保障公务员享有工资的权利， 规定公务员享有工资的条件。其中包含两层意思：第一，领取工资报酬是基于公 务员身份的发生，公民一旦被录用为国家公务员，即可获得工资。第二，公务 员法第7 8 条规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、 保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣 减或者拖欠公务员的工资。与企业支付雇员薪金相比，公共部门支付给公务员 l o 的工资来自于国家财政预算，具有很强的严肃性。 6 、促进组织可持续发展原则 政府机关要保持良性运转，实现可持续发展，必须能够解决价值分配中的三 个矛盾： ( 1 ) 现在与将来的矛盾：为了刺激广大公务员的当前贡献，通过短期激励 的方法就可以强化公务员的行为。但是这种做法会使每个公务员都关注眼前的结 果，而忽视一些重要的、但不能很快见到效果的工作。如果公务员薪酬制度过分 强调当前结果，必将有了今天，没有明天。 ( 2 ) 老员工与新员工的矛盾：随着政府机关的不断发展，新老公务员的利 益冲突日益显示出来。老公务员由于历史贡献分享今天的成果；而新来的优秀人 才进入公务员队伍后，找不到被激励的感觉，甚至感觉被老公务员剥削。 ( 3 ) 个体与团体的矛盾：为了强化激励，政府往往很重视公务员个人的评 价与激励，但是如果过分强调公务员个人的作用，必将会影响公务员之间的协作 精神，从而影响组织整体的运作能力；同时，如果过分强调团体利益，将会导致 广大公务员“吃大锅饭 的现象。 第三章我国公务员薪酬制度的沿革 3 119 9 3 年前的干部薪酬制度 在1 9 9 3 年我国公务员薪酬制度确立之前，国家工作人员被统称为国家干部， 因此1 9 9 3 年前其薪酬制度被统称为干部薪酬制度。从1 9 5 6 年工资改革到1 9 9 3 年公务员薪酬制度的建立到最终实施公务员的职级工资制，大约可以分为以下几 个阶段： 第一阶段：职务等级工资制阶段 1 9 5 6 年国家干部实行统一职务等级工资制。各种职务由低到高排列成若干 个等级，之后虽然经历了数次调整，但因机制僵化，平均主义倾向严重，整体工 资水平低下，并长期冻结，使得这种工资制度严重影响了公务员的工作热情，工 作效率低下，该工资制度一直延续到1 9 8 5 年。 第二阶段：结构工资阶段 1 9 8 5 年国家干部实行以职务工资为主要内容的结构工资改革。此时国家干 部工资同事业单位工资仍混为一体，此次工资制度改革的主要内容有：把标准工 资加到实物补贴及行政费用支出中，按工资的不同职能分基础工资、职务工资、 工龄工资和奖励工资四个部分。从这次干部工资制度改革可以归纳出以下特点： 第一，基础工资按本人生活费确定，各类地区工资也各不相同；第二，职务可按 职务大小、责任大小、繁简、业务水平来确定，一个职务设立几个等级；第三， 工龄年限为每年五角；第四，奖励工资用来奖励有显著成绩的国家干部，体现了 一定的按劳分配原则，但实际中并未扩大差距。 3 219 9 3 年公务员薪酬制度的建立 相当长的一段时期以来，我国国家干部由于工资收入偏低，平均主义现象严 重，偏离了按劳分配原则，使得他们的生活水平偏低。1 9 9 3 年我国开始建立公 务员制度，同年公务员薪酬制度- 职级工资制也在全国范围内开展实施，其主 要目的是优化公务员薪酬结构。由此，机关工作人员实行职务级别工资制度，其 做法是按照不同职能将公务员薪酬分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工 资四个部分。 为了使公务员的薪酬水平处于一个合理的位置，此次薪酬制度改革的原则主 要是：第一，贯彻按劳分配的原则，克服平均主义，建立符合机关特点的薪酬制 1 2 度；第二，建立符合国民经济发展的正常增资制度；第三，机关、企业、事业单 位实行不同的薪酬制度，机关工作人员的平均工资水平同企业相当人员的平均工 资水平大体持平，并保持合理的比例；第四，根据不同地区的自然条件，经济发 展水平，物价水平等因素实行不同地区津贴；第五，对特殊岗位工作实行岗位津 贴。 自建立公务员薪酬制度后，我国公务员薪酬制度工资又历经了七次改革。其 中，除了2 0 0 6 年公务员薪酬制度改革对公务员薪酬的构成有了较大调整外，前 六次改革只是对级别工资和基础工资有了一定数量的增加，只是原有基础上的小 修小补，实质上并没有改变薪酬的组成方式，具体改革如表3 一l ： 表3 1 我国建立公务员制度后的七次工资调整 次数时间内容差距 这次工资改革实行了职级工资高低工资差别为6 1 第一次1 9 9 3 年1 0 月制。职级工资由职务工资、级别倍( 不包括工龄工资) 工资、基础工资和工龄工资组成 将基础工资标准由原来每人每月高低工资差别为6 1 第二次1 9 9 7 年7 月 的9 0 元提高到每人每月1 1 0 元倍( 不包括工龄工资) 将基础工资标准由原每人每月的高低工资差别为5 6 1 1 0 元提高到每人每月1 8 0 元，级倍( 不包括工龄工资) 第三次1 9 9 9 年7 月别工资标准由十五级至一级每月 5 5 元至4 7 0 元提高到8 5 元至7 2 0 元 将基础工资标准由每人每月的高低工资差别为5 7 1 8 0 元提高到每人每月2 3 0 元，级 倍( 不包括工龄工资) 第四次 2 0 0 1 年1 月别工资标准由十五级至_ 二级每月 8 5 元至7 2 0 元提高到1 1 5 元至 1 1 6 6 元 将职务工资由原来的5 0 元至4 8 0高低工资差别为6 4 第五次2 0 0 1 年1 0 月 元提高到1 0 0 元至8 5 0 元倍( 不包括工龄工资) 将职务工资由原来的1 0 0 元至高低工资差别为6 6 第六次2 0 0 3 年7 月8 5 0 元提高到1 3 0 元至1 1 5 0 元倍( 不包括工龄工 资) ，一直维持到目前 资料来源：根据相关资料整理得出。 通过以上几次薪酬制度调整，公务员的薪酬水平有了一定的提高，但仍不能 很好的适应社会主义市场经济的发展。我国高级公务员与普通公务员的工资收入 上的差距并不大，但是房改后，他们的实际收入比却发生了很大的变化。尤其是 副部级以上的干部与一般干部的收入差距明显拉大，而这些差距主要表现在福利 住房和汽车等实物享用和分配上。如目前副部长的住房标准是1 8 0 平方米( 实际 上大多超标) ，按上海地区每平方米1 0 0 0 0 元( 部长住房地段一般较好，实际价 格还要高一些) 的保守价格计算，折合人民币1 8 0 万元。加上副部长的汽车标准 3 5 万元( 实际上也大多超标) ，共计2 1 5 万元。如果汽车和住房分别按照7 0 年 和1 0 年折旧的保守计算，两相合计，副部长每月将得到2 万多元的实际利益， 是其工资的好几倍。因此，前六次的工资调整，仅仅增加的公务员的基本工资， 仍然缺乏很好的激励机制和公平机制，使得公务员仍然为了高工资而向高的职务 攀登，偏离了为人民服务这一宗旨。而领导职务数量的有限性，使得公务员的工 作积极性受到很大抑制，工作热情不高，工作效率降低。 3 3 公务员薪酬制度改革案例 我国自1 9 9 3 建立公务员薪酬制度以来，除经历上述几次加工资及2 0 0 6 年的 较大调整之外，各地方政府纷纷对公务员薪酬制度改革进行探索，取得了一些成 绩，也暴露出一些问题，其中具有代