（行政管理专业论文）利益集团监督研究——以美、日两国利益集团监督为例.pdf

硕士学位论文 m s 11 rst j ：s js 内容摘要 利益集团是市场经济发展到一定阶段的必然现象，是现代政治中不可缺少 的分析对象，利益集团是许多资本主义国家社团和公民政治参与的重要形式。 f 随着美、日等国经济和社会结构的日益多元化，社会阶层的不断分化，社会阶 层内部利益冲突的加剧，政治思潮的不断涌现等，决定了利益集团的多样性和 复杂性，利益集团的监督功能主要有影响选举、参与决策、疏导矛盾、纠错补 缺和整合利益。这些功能有利于政治文化、政治结构和政治过程等的民主化。 美、日等国的利益集团有制度化、规范化的趋势，尽管它们各自追求的侧重点 有差异，但它们都是政府管理中的“社会伙伴”。 随着我国经济和政治体制改革的深入，发挥社团组织的监督作用在我国社 会主义民主建设中具有越来越重要的意义，社团组织的监督，就是各种社会群 众性组织为维护各自所代表的那方面的群众的特殊利益，对国家制定法律和政 策，对国家机关及其工作人员执行法律和政策的情况，以及他们违背、侵犯群 众权利的行为等所开展的民主监督活动。人民群众通过自愿结合组成各种形式 上的组织，来保护自己的权利，是人民群众在国家生活中当家作主的主人翁地 位的体现，反映了民主的广泛性和深刻性。这些组织通过与政府的对话参与 国家管理和行使监督权力，从而有利于抑制、克服和纠正国家机关及其工作人 员在执行法律、政策过程中的违法失职和官僚主义行为；从而有利于缓和与解， 决各种社会矛盾，激发广大群众在现代化建设中的积极性、创造性和智慧7 本文通过对利益集团相关理论阐述，以利益集团监督的相关理论来分析 美、日两国利益集团监督的主体、内容和方式，分析利益集团监督的特点，从 而探讨利益集团监督对我国发挥社团组织的监督作用的启示。 本论文以马克思主义的经济学理论和行政学理论为指导，分三个部分对利 硕士学位论文 s t e hsj h e s is 益集团监督作了探讨： 第一部分阐述利益集团的含义、特征和分类，进而归纳出利益集团的成 因和作用，并对政治参与、政党监督和利益集团监督的理论进行比较分析。 第二部分，利益集团的监督应该属于社会监督中的重要组成部分。在我们 阐述了利益集团的相关理论之后，我们进入实证分析，具体选择国际上较为公 认的美国利益集团和日本利益集团的监督活动作为样本，予以比较分析。 第三部分。首先阐述社团监督的含义和作用，其次对我国工会、共青团和 妇联等群众性组织的监督状况进行分析d f 最后，通过美、日等国利益监督的情 况和我国社团监督发展的态势，获得五点启示：1 、社团监督的发展是民主发 展的重要标志之一；2 、利益集团监督的方式值得有条件的借鉴；3 、社会主义 民主政治建设要注意发挥“第三部门”的功能；4 、要增强我国社团的自主性； 5 、在“入世”后，要做好应对w t o 成员国利益集团监督的准备。、 j r - 一- ， 一、 关键词：利益集团监督比较启示、，、， 、j 硕士学位论文 a b s t r a c t i n t e r e s tg r o u pi st h ec e r t a i ns o c i a lp i l e n o m e n o nf a c i n gi nt h ec o u r s ed e v e l o p i n g m a r k e te c o n o m y , i n c l u d i n gc h i n aw h i c h p r o b l e m i sat h e o r e t i c a lq u e s t i o na sw e l la s p r a c t i c a lq u e s t i o nn e e d e d t ob es e t t l e du r g e n t l y t h i st h e s i sp r o b e si n t ot h ep r o b l e m t h r o u g h t h r e es e c t i o n s t h ef i r s tp a r te x p l a i n st h em e a n i n go fi n t e r e s tg r o u pa n da p p e a r a n c ei nf o u r s p h e r e s ，t h e nc o m e s t ot h ec s l i s eo ff o r m a t i o na n d a f f e c t i o n a n a l y s e st h et h e o r y o f p o l i t i c a lp a r t i c i p a t ea n ds u p e r v i s i o no f p o l i t i c a lp a r t y , t h es e c o n dp a r tc o m p a r e sw i t hs u p e r v i s i n gc o n t e n to fi n t e r e s tg r o u pb e t w e e n a m e r i c aa n dj a p a n ，i n t e r e s tg r o u ps u p e r v i s i n gb e l o n g st ot h ei m p o r tp a r to fs o c i a l s u p e r v i s i n g i nt h i sp a r t , t h et h e s i se x p l a i n st h er a l a t i v et h e o r yo f i n t e r e s tg r o u pa n d t h e p o s i t i v ea n a l y s i s t h ea n a l y s i s w h i c hc o n s t r u c t e do nf a m o u sj a p a na n d a m e r i c a si n t e r e s tg r o u ps o l v e st oc o m p a r et h e i rd i f f e r e n c ea n d r e l a t i o n s h i p s t h et h i r dp a r te x p l a i n st h em e a n i n gf a c t i o na n di n f l u e n c eo ft h es u p e r v i s i n g s o c i a lg r o u p s t h e n ，a n a l y s e so fc u r r e n ts u p e r v i s i n gc o n d i t i o no fm a s so r g u n i z i t i o n s s u c ha so u rn a t i o n a lw o r ku n i o n ，t h ec o m m u n i s tl e a g u e ，t h ew o m e n sf e d e r a t i o n t h el a s t p a r te x p l a i n s f i v e p o i n t o fe n l i 曲t m e n tb ym e a l l so fc o m p a r i n g s u p e r v i s i o nb e t w e e na m e r i c a na n dj a p a n e s ei n t e r e s tg r o u pw i t ho u rs o c i a lg r o u p ： ( 1 ) t h ed e v e l o p m e n to fs o c i a lg r o u p ss u p e r v i s i o ni so n eo fi m p o r t a n ts y m b o lo f d e m o c r a e y ( 2 ) t h ep a t t e mo fi n t e r e s tg r o u ps u p e r v i s i o ni sw o r t h yo f c o n d i t i o n e d r e f e r e n c e ( 3 ) s o c i a l i s t sd e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o ns h o u l dp a ym o r e a t t e n t i o nt ou s e t h ef a c t o ro f t a k e 也i r dd e p a r t m e n t ( 4 ) i m p r o v i n gt h ei n d e p e n d e n c eo fo t l xs o c i a l g r o u p s ( 5 ) p r e p a r i n gf o rs u p e r v i s i n g t h ei n t e r e s tg r o u po fa l lm e m b e r so fw t o a f t e r e n t e r i n g 1 1 3w t o k e y w o r d s ：i n t e r e s tg r o u p s u p e r v i s i n g c o m p a r i s o ne n l i g h t m e n t 硕士学位论文 m s 1 i rsj l e s is 引言 所谓监督，主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目 的或目标，仰仗一定的权力，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束 或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责，运作效能等 而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。在这些活动中，为界定人 们的选择空间、约束人们之间的相互关系和规范人类偏好及选择行为所形成的 各种规则、习惯与实施手段，就构成监督制度。作为人类政治文明成果之一 监督制度具体包括了监督的理念，主体的权责，监督的内容、客体、过程、方 式和设备等方面的规则和机理。 监督起源于社会生产和分配中的记事和契约活动，后引用于公共治理之 中。经历近代和现代社会民主政治发展和市场经济的形成，监督己从原来的督 促和自上而下的检查督促，更多地转向了社会公共事务管理中的控制机理和国 家权力运作中的监控与制约，转向了权利的维护。因此，人们看到的各种监督 关系，有的是法律关系，有的却是社会关系或政治关系。从公共治理角度看， 监督制度的功能在于降低治理成本，纠正治理偏差，促进社会合作服务经济 发展，抑制腐败行为，提高管理效能。 人文社会科学中的若干学科，比如社会学、政治学、宪法学、管理学、经 济学、新闻学等，都把监督列为研究对象之一。尤其是政治科学和管理科学， 对监督的主体、客体、范围和内容，对监督的依据、功能和目的，对监督的权 力构成、运作程序和分层分类都有一定的探讨。 从历史唯物主义出发，研究一定社会的监督制度，最主要的是要把它置于 一定的社会经济、政治、文化、历史、地理、人口状况等环境中予以考察和分 析，在把握监督制度与监督环境因素的互依性和互动性情结的基础上找出其规 硕士学位论文 ” s 1e rs1 _ e s is 律性。决定监督制度的最根本因素是经济因素。尽管监督制度的发展有其相对 独立性和能动性，有着自身运行的若干规律，但无论什么性质的国家，其监督 的内容、目标、原则、规模、结构、行为方式和历史命运等都要受到经济环境 的制约，不可能超越经济环境所提供的基本条件和基本要求。 客观地把当代的监督制度置于市场经济这个广阔的社会氛围中去研究，可 以为民主监督的研究提供一个全球化新视野。拓展一个新的动态层面，以利于 较直接地分析市场经济条件下监督制度发展中的共同性、兼容性和吸纳性，概 括出超越文化限制( 或跨文化) 的、反映市场经济条件下勤政廉政监督的有效 举措和运行机制，从而为中国社会主义市场经济环境中民主监督机制的变革和 完善提供一定的理论依据和参考建议，加快中国监督制度的民主化、法制化、 科学化和信息化进程。 我们认为，人们能够就一国的监督制度样本进行研究而揭示该国大量的监 督真象，但样本研究所提供的细节并不能揭示监督权行使中民族的、国家的环 境差异性，及其所带来的限制和提供的机会。监督科学要从复杂的现象中区分 不同国家监督机制的内源性功能、特点等机理把握它们的共性、差异、发展 的连续性及其背景文化，避免作出仓促而带有偏见的结论，就必须有客观全面 的比较分析。比较研究各国监督的运行机制，能够使人们容易摆脱通常在其中 活动的一大堆假设或熟悉的布局，放开眼量去观察更多的监督模式，评析外国 和本国监督运行的效能，并在评析对照中辨析出本国监督制度的优势、不足和 希望所在。基于上述思路，本文特别强调和运用了比较分析的方法，希望以此 方法对监督制度的研究带来一些新气象，给人们一些启迪。 在政治制度、经济制度大体相同的国家公共管理现象间会具有颇多共性， 但却同中有异；在政治制度、经济制度不相同的国家，公共管理现象间会具有 颇多个性，但却异中有同。每一种监督模式都有其适用的范围和条件。超越了 范围，抹杀了条件，在一个国家成功的模式，在另一个国家就可能变形甚至失 败。经济全球化和信息全球化的客观情况下，各国公共管理间的某些借鉴与融 2 5 士学位论文 m i s le rst h s i j 合是必然的。但是，由于各国不同的政治制度、经济制度、自然环境、历史渊 源、价值偏好、文化积淀等，先进的管理制度与管理文化在本土化过程中肯定 会遇到阻力，对此必须有清醒的认识。在比较借鉴中，人们既要防止夜郎自大、 孤芳自赏，又要尊重各国主权原则下的多元化。 比较方法作为彼此有某种联系的同一类事物进行对比，以揭示其规律的方 法可分为宏观比较和微观t b 较、横向比较和纵向比较等。宏观比较就是整体 的、综合的比较，即把每一个国家作为一个整体，综合比较两国或几国监督体 制的异同和优劣。微观比较，就是局部的、具体的比较，即拿监督体制的某一 个或两个侧面进行细致的、深入的比较。横向比较是对同时期的两种或两种以 上的监督现象进行比较，以便获得对所比较的事物异同的认识。纵向比较是对 不同时期的监督现象进行比较，既包括对一国不同时期监督现象进行比较，也 包括对不同国家不同时期监督现象进行比较。它们有助于了解某一监督现象是 如何发展变化的。我们在研究中体会到科学运用比较方法分析监督现象要注 意以下五点：一是要注意事物间的可比性；二是要注意比较的全面性，即全面 地把握事物之间多层次多方面的内在联系：三是对比异同后，要重要的是深入 探讨出现异同的原因，探求各种可变因素的内在联系，以发现监督的规律；四 是比较方法要和历史方法相结合无论哪个时期哪一国的监督现象，都有其产 生、存在的特定缘由和独特性，只有在了解各种监督现象的历史作用与客观价 值的基础上才能比较：五是要处理好各国监督体制的理论与实践的关系，处理 好静态比较和动态比较的关系，在兼顾的前提下重实践重动态比较。 利益集团是许多资本主义国家社团和公民政治参与的重要形式。并非任何 有组织的团体都是利益集团。利益集团与政党更是有明显的区别。只有那些以 影响政府政策为目的，且介入政治过程的团体才是利益集团。经济和社会结构 的日益多元化，社会阶层的不断分化，社会阶层内部利益冲突的加剧，政治思 潮的不断涌现等，决定了利益集团的多样性和复杂性利益集团的监督功能主 要有影响选举、参与决策、疏导矛盾、纠错补缺和整合利益。这些功能有利于 硕士壁位论丈 政治文化、政治结构和政治过程等的民主化。美、日等国的利益集团有制度化、 规范化的趋势，尽管它们各自追求的侧重点有差异，但它们都是政府管理中的 “社会伙伴”。本文以利益集团监督的相关理论来分析美、日两国利益集团监 督的主体、内容和方式，分析利益集团监督的特点，从而探讨利益集团监督对 我国社团监督的启示。 一、利益集团监督的相关理论阐述 ( 一) 利益集团的含义、特征和分类 1 、利益集团的含义和特征 有研究表明，利益集团一方面将社会的变化和社会集团的利益传达给国 家，另一方面，又将国家的意志和信息传播给社会，并对其加以管理，构成一 个中介体。作为现代政治体系中的重要组成部分，利益集团的存在引起了中外 政治学者的广泛重视，并进行了深入的研究。综合来说利益集团是指在利益 多元化的社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图通过参与政 治过程。影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。1 作为一种实现和维护自身利益的社会团体，利益集团有三个基本特征： 首先，利益集团的利益基础相对单一。利益集团的利益一般有两种形成途 径和方法：一是在社会成员形形色色社会关系的基础上形成，诸如年龄、性别、 职业、收入、居住区域、特定社会经历和身份资格等；二是在人们对同社会政 治问题的共同要求和看法的基础上形成。所以，与国家、政党、政治联盟等政 治组织相比，利益集团的利益基础显得较为单一：加入这一团体的成员利益目 标，也相对直接和具体，因此也较容易得到满足。 参见尤光付著：中外监督制度比较商务印书馆2 0 0 1 版第一章 【2 】毛寿龙著：政治杜会学中国社会科学出版杜2 0 0 1 版，第2 3 0 页 4 ? 7 ? ：、 ，f 0 一一 j ：蝠。 、。 其次，利益集团一般没有独立的政治纲领。利益集团并不以夺取和执掌政 权为目的，而只是参与和影响政府的决策过程，从而实现和维护自身利益。正 因为如此，利益集团不同于政党，它一般没有自己的政治纲领。但是，与那些 通过市场交换、谈判协商等方式来获取自己利益的商业和民间集团相比，利益 集团又具有政治性。因为它以影响政府的决策为活动目标，以参与这些决策过 程作为自己的主要活动内容。 最后，利益集团具有较广泛的群众性。利益集团不是政府组织，而是群众 性组织。这种特征的主要表现是：成员的构成具有群众性，而不一定有某种特 定的先进性：团体的活动目的，也是为群众服务，是特定的群众利益的代表者 和维护者：团体的活动目标、方针、方式及组织模式等也由团体中的群众通 过定的程序和规划来决定，是真正的群众自己的组织；最为重要的是由于 利益集团直接代表着某一方面群众的利益，存在和活动于群众之中，因此，更 能直接地感受到群众的呼声和要求，能与群众有更为紧密的联系。 2 、利益集团的分类 利益集团是资产阶级民主政治的产物，最早出现于1 8 世纪末的北美1 3 州。 其后，美国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对社会的影响有限。 1 9 世纪中叶，随着产业革命的兴起，各种社会矛盾的发展，政府职能的扩大 政府各项法律、政策的制定部涉及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政 府行为的普遍关注，各种利益集团迅速发展起来，美国的商会、制造商协会 英国的造船联合会、企j j k 协会，法国的制造协商会，日本的经济团等都是在这 个时期形成的。进入2 0 世纪，尤其是第二次世界大战后，由于社会政治、经 济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，使 利益集团在西方各国大量涌现，据统计，在美国非营利的利益集团1 9 8 0 年为1 4 7 2 6 个，1 9 8 9 年猛增至4 万多个。在日本，1 9 8 6 年各种利益集团的 数量不少于3 3 6 6 8 个从事集团工作的人数达1 7 8 5 4 1 。可以预见，随着政府对 社会政治、经济事务干预的进一步增强，试图通过福利和其他手段重新配置资 源和国家财富，利益集团的数量将会越来越多，并且越来越深地卷入到公共政 策之中因为作为建立在法律和权威基础之上具有合法性的政府行为，公共政 策可能产生积极或消极度影响，成为对一部分人的奖赏或剥夺。出于维护或谋 求个人利益的动机，具有共同利益基础的人们便可能结合成团体向政府施加压 力。 自产生以来经过近两个世纪的发展，当今世界各国的利益集团五花入门， 种类极多。但每一利益集团都有其特定的组织目标。根据其组织目标指向与受 益的对象，利益集团大致可分为如下四种类型： 非正规性的利益集团 非正规性的利益集团就是无组织的暴动和骚乱，它或多或少是不满或抗议 的自发表现形式，通常出现得快，平息也快。当然，确实有许多骚乱和示威实 际上是有组织的集团故意煽动的。但是尤其当一个社会无法通过现存的有组织 的集团充分代表自己的利益时，一个偶然事件或一个领袖的出现都可能触发人 们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。虽然“非正规 集团并未形成促进本身的利益和保持其联系性的专门角色，但直接的个人交互 作用再加有关他人行动的谣传和消息报道，为个人提供短暂的动力和方向。”“1 非社团性利益集团 非社团性利益集团的特点也是没有一个专门的组织，它可能是建立在共同 意识到的种族、语言、宗教、地区和职业基础之上的，也可能是建立在家族关 系或血统的基础之上的。由于这些持续的文化或经济联系，非社团性利益集团 比非正规性利益集团有更多的利益联系性。非社团性利益集团中特别令人感兴 趣的有两类：一类是具有共同的切身利益，但还没有按照社团或机构方式有效 组织起来的大型集团。消费者利益集团就是典型实例。第二种类型是较小的、 面对面的宗族关系、血统、经济或种族集团，它们可能避免正式组织，认为那 是不必要的、非法的或过于惹人注目的。在社会变革时期，这些小型的非社团 美】阿尔蒙德等著：比较政治学，上海译文出版社1 9 8 7 年版，第2 0 2 页 6 硕士学位论文 m s 1e r 。sr h e s ls 性集团可能是个人和新的大型机构间至关重要的联系纽带。 机构性利益集团 机构性利益集团存在于诸如政党、公司、立法部门、军队、政府机构和教 会组织之中。例如，在特定的情况下行政管理机构就有可能变成维护行业利益 甚至个人利益的特殊利益集团。在这方面，法国的国民教育部就曾被指责为“考 虑教育利益多于教育政策”的利益集团。阿尔蒙德指出：“机构性利益集团， 无论作为整个机构性结构，或是作为次级集团( 例如，作为军事机构或作为其 中专门的派别) ，因为它们的组织基础为其提供了许多资源和接近权力的机会， 都很可能是强有力的。”n ， 社团性利益集团 社团性利益集团是从事利益表达的专门结构，它们是为了表达某些特定集 团的目标而专门建立起来的。这种利益集团的组织有一批专职工作人员集中致 力于利益表达目标的专业化内部角色，还有制定利益和要求的有条理的程序。 工会、种族集团、商业协会、宗教团体、外交协会等都是社团性利益集团的典 型例子。“在庞大的现代社会中，这类组织是十分普遍的。它们相对具有公开 表示目的和提出要求的合法性，它们整个集体代表广泛的利益，因而也能在某 种程序上限制以至控制机构性集团和非正式小集团的比较隐蔽的行动。”。1 ( 二) 利益集团监督的成因和监督作用 1 、利益集团监督的成因 利益集团并非现代政治所特有的现象。早在西欧中世纪，各种手工业行会、 各种政治性会社就分别代表着具有各种不同利益的人们影响着社会政治生 活。不过，这类组织在当时的政治生活中作用和影响微弱，其成员也没有明确 的政治意识，因而与现代政治生活中的利益集团不可同日而语 f f j 【美】阿尔囊德等著：比较政治学) 1 2 1 同上书。第2 0 7 页 上海译文出版社1 9 8 7 年版第2 0 7 页 7 硕士学位论文 s te hs1 _ ：s i5 在当代社会政治生活中，利益集团得到很大发展，已成为社会政治体系的 不可或缺的重要组成部分，对于政治生活和政府政策的制定、执行具有重要影 响，这种状况的发生和发展，是与人类社会生产力的发展、社会利益的多样化， 政治权力对社会生活的影响和作用的增强以及民主制度的建立和发展分不开 的。 首先，从社会方面来看，利益集团的发展是社会生产力发展和社会利益复 杂化、多样化的结果。近代以来，随着工业革命和技术革命的发展，人类社会 生产力和科学技术水平得到了极大的提高生产力和技术水平的提高一方面使 劳动分工和专业化程度大大加深，社会结构日益复杂化，从而使人们的利益多 样化。另方面，随着人们生产能力和生活水平的提高，人们的利益内容又不 断更新，在原有利益基础上又产生了新的利益要求。为了实现和维护这些形形 色色的利益，人们往往结成特定的团体等，并介入政治过程。 其次从政治权力的作用来看，政治权力在现代社会生活中的地位和作用 大大扩展和加强，政府的政策对于社会生活各个方面具有深远和巨大影响。当 代政府直接大规模干顸经济生活和社会生活，使得政府对于社会生活的作用范 围大大扩展，作用程度大大加深，作用强度大大提高，从而使各社会阶层、集 团、行业、区域等把实现自己利益的目光较大程度地投身政治权力和政府的公 共政策。从而组织起特定社团，影响公共政策。 第三。从民主政治的发展来看，利益集团产生、发展和发挥作用，是以民 主政治为制度条件和背景的。在民主制度下，公民有了参与政治和影响政治的 权利，这为利益集团的形成和活动提供了可能和条件。 2 、利益集团的监督作用 作为资产阶级民主制度的产物，利益集团的存在是西方多元化社会的反 映，并被认为是公民参政的一个渠道。换言之，肯定公民有权参与政治，才能 接受利益集团存在的价值。2 0 世纪以来，形形色色的利益集团在西方各主要资 本主义国家大量涌现其力量也迅速壮大。早在1 9 0 8 年，美国学者阿瑟 硕士学位论丈 m s 1e rst he s i ， 利就指出，利益集团在国家的政治生活中己具有决定性的意义。他甚至把国家 的政治过程直接等同于利益集团的互动过程。他说，从广义上说，政府就是“一 个或一系列有差别的、具有代表性的集团( 一个或一系列机关) 。”当代许多西 方政治学家也持这种观点，例如波尔斯比也认为美国社会已经分裂成为上千万 个很小的特殊利益集团了。 一般而言，利益集团通常是由经济上的共同利益而结合起来的。但经济利 益与政治利益是密不可分的，在资本主义国家中，任何利益集团要想维护自身 的经济利益，必须想方设法参与政治活动，影响政府决策以使国家的政策于 己有利，为此，各利益集团竭尽其所能或是引诱( 如贿赂) 或是逼迫( 如罢工) 政府的决策者作出有利于己的决策。因此，绝大多数情况下，经济的或其他的 利益集团，也就是政治的利益集团。故其作用主要表现在政治、经济及其相关 的文化方面： 一是政治上，利益的多元化要求政治的多元化。一方面，利益各不相同的 集团为了提高自己的社会地位，增加在市场经济中的竞争能力，都希望自己所 在集团如公司、财团、商会、工会等尽量少受政府的约束，而拥有最大的自主 权。另一方面，因为各利益集团是从其所在的阶级、阶层或团体的局部利益出 发去影响政府当局决策的，而政府当局则是从社会的总体利益去规约各利益集 团的行为的。所以政府与各利益集团之间存在着一种既一致又矛盾的关系。 这种关系在国家政治过程中表现为双方的互动或相互影响。这两个方面都要求 通过多党政治、代议民主、区域和职业分权等政治机制而推行多元政治。利益 集团所具有的表现，决定了它必然要对社会政治生活发生重要影响：形形色色 的利益集团通过其利益表达活动，在不同程度上维护了本社团成员的利益。实 现了本社团成员的利益要求，而且还从各个方面影响了政治生活。在西方国家， 大规模的利益集团活动实际上已影响了政治生活。它通过在竞选中的活动对西 方国家政治权力的更替产生影响。第二次世界大战以后，利益集团大量产生和 发展，在政治生活中的地位日趋重要。西方国家许多政党及候选人已经越来越 9 硕士学位论文 倚重于利益集团的支持。影响竞选结果既成了西方利益集团利益表达活动的方 式，同时又成了利益集团在政治生活中的重要作用之一。利益集团通过院外活 动影响国家的立法阻及行政部门的政策。此外，利益集团通过其利益表达活动 还在某种程度上起着沟通西方国家各阶级、各阶层以及社会团体的关系，从而 维护西方国家的正常政治秩序的作用。 二是经济上，利益集团是一种政治性集团，但是它的活动和利益要求与经 济紧密相关。在西方国家，大量的政治利益集团都是为了追逐经济利益而建立、 发展起来的。如美国石油协会、全国制造商协会、商会、小企业集团等都是由 各种资本家组成的利益集团，这些利益集团的宗旨就是通过组织的力量运用政 治手段来维护各资本家的经济利益。在中国，各利益团体在一定程度上也为本 社团成员争取经济利益。如工会监督政府有关部门落实有关法律、政策，保护 职工在劳动工资、劳动保护、劳动保险以及生活方面的经济利益。 三是文化上，利益集团的政治社会文化功能，可以使其成员通过社团活动 学习和获得政治文化和政治技能。利益集团是社会成员政治社会化的重要媒介 和场所。一方面，利益集团的成员通过参加利益集团的活动和社会政治生活， 了解政治生活的规则和技能；另一方面，利益集团也以特定的政治价值和政治 规范影响其成员。在西方国家，不同的利益集团构造着不同的政治人格。在中 国，利益团体也不断地成为社会成员，学会自我管理和管理社会，成为合格公 民的学校。 ( 三) 政治参与理论和利益集团监督 传统的政治参与概念往往等同于政治投票与政治选举。现代的政治参与概 念范围已被大拓展，它包括了影响管理决策的所有行为但是，在对政治参与 主体的界定上，有广义与狭义两种理解。前者认为，政治参与适用于任何人， “无论他是当选的政治家，政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以 1 0 耻。s t e r 抛st h e s 文i s 任何方式参加政策的形成过程。“。后者认为，政治参与是指普通公民( 平民百 姓) 影响政府决策的行为( 或企图影响“社会价值的权威性分配”的行为) 。 普通公民是指那些“并非以他们在职业上卷入政治时所扮演的角色进行活动的 公民”，而能够归入职业角色一类的“包括政府官员、政党官员和职业 说客”。 也有学者认为，政治参与应该强调普通公民自主地参与，“它不要求支持 先前存在的统一的国家利益，它是创造国家利益的过程的一部分”。而政治动 员等产生的只是“礼仪性”的参与，因此，这类行为不应列入政治参与的范畴。 必须注意的是，政治参与应是“体系内部”的活动，即是合法的活动，骚乱、 暗杀和其他所有的公民暴力行为不属于政治参与范畴。无疑，暴力是一种影响 政府决策的行为，在非民主政体中，暴力甚至是最经常的政治参与行为。但是， 对一个民主政体而言，更值得对合法行为加以关注。 综上所述，我们认为，所谓政治参与，简单地讲，就普通公民通过各种合 法途径影响政府公共决策与管理的行动。 在不同的国家中，公民拥有无数的政治参与方式，并且他们将选择不同的 自己偏爱的方式进行参与。这些方式主要有： ( 1 ) 政治投票。政治投票是公民个人在互相竞争的政策或候选人之间表示 其偏好的行为。它是现代社会公民最主要的政治参与方式之一。 ( 2 ) 政治选举。政治选举是公民( 严格地讲是选民) 对政治候选人表示偏 好的行为。与政治投票相比，政治选举行为的对象是政治候选人而不包括政策， 选民只能通过选举候选人去影响政策，不能像政治投票那样直接影响政策。 ( 3 ) 合作活动。合作活动是指公民除选举外以组织成员身份( 不是以私人 身份) 参与政治活动。其特点是参与不是个人的单独行动，而是与他人合作进 行的集体行动。它与选举的主要区别在于它由普通公民发起，不由权力机关组 【美】戴维米勒、韦农波格丹诺：布莱克维尔政治学百科全书 中田政法大学出版杜1 9 9 2 年版 第5 6 3 页 嘲【美】格林新坦等：政治学手册精选 ( 下卷) 一商务印书馆1 9 9 6 年版，第2 9 1 页 i l 砸士学位论文 m jje h ! ：h e ! 】s 织，政治结社、集体请愿、游行、示威、抵制行动、抗税行动等都属于合作活 动。 ( 4 ) 个别接触。个别接触是指公民出于个人原因，主动接触政府官员或其 他公职人员，表达政治意愿，进而试图影响决策的行为。0 1 政治参与对于一个国家或地区经济政治发展具有重要的作用。政治参与的 经济作用特别体现在它能够适应独立经济主体自由竞争、发展的需要，激发人 们的创造热情，推动市场经济的迸一步发展。政治参与的政治作用则主要体现 在以下方面：( 1 ) 政治参与有助于扩大民主。政治参与使公民有机会行使自己 的政治权力，实现自己的政治愿望从而推进政府决策的民主化。政治参与程 度越高，越能体现民主。同时，公民通过政治参与而变得关心政治，注重他人 的利益和立场，并提高了对政治体制的认同感，学会和平、宽容地对待政治变 动，这都有助于民主政治文化的形成和民主的持续发展。( 2 ) 政治参与有助于 提高政府决策的科学性。公民通过各种合法渠道参与政府决策，既能反映公民 的真实要求，又能集中社会各界的聪明才智，促进科学决策，尽可能避免“政 府失灵”，损耗社会资源。( 3 ) 政治参与有助于维系政治体系的运转。如果把 政治过程理解为投入产出进程，政治参与就是重要的投入。通过政治参与， 政治体系正常运转所需的信息和权力资源等可以源源不断地注入，公民对政治 体系的认同价值得以巩固，从而避免政治体系出现“合法性”危机。( 4 ) 政治 参与有助于实现政治稳定。通过政治参与，公民与政府之间的矛盾在一定程度 内可以得到缓解，公民政治需求压力可以通过参与得到释放，社会冲突相应减 少，因而有助于实现政治稳定。此外，由于政治不稳定可能导致政治参与障碍， 破坏民主成果，热心政治参与的公民还可能将维护政治稳定作为自己的义 务。 一定的政治参与必须与一定的政治结构相适应。否则，政治参与将产生负 日】蒲岛郁夫：政治参与 ，经济日报出版社1 9 9 1 年版第7 页 2 1 参见陈振明主编：政泊学 ，中胃社会科学出版杜1 9 9 9 年版，第2 6 2 - - 2 6 5 页 1 2 、 硕士学住论文 s 1ehst h e s is 作用。在国家治理过程中，在公民、团体、政党之间利益集团较好地在利益 层面上整合了公民参与的作用，并将其有效地发挥出来。 ( 四) 利益集团监督与政党监督 从资本主义国家民主政治发展看，政党组织作为代表选民来选择议员和获 得资格组织政府，同时也为议员和政府官员寻求公民支持的专业性组织，在一 定意义上是节约政治家和选民之间的交易费用的必需品。为了争取和维持国家 权力正常运转所需要的民众基础，政党组织一般都是全国性的、大规模的，很 难具体地代表那些零碎的、专业化的利益。为了弥补这方面的不足，政治过程 中的利益集团就应运而生了。特别是当代政府干预经济、社会和文化生活的政 策作用强度大、范围广，使得社会利益多元化氛围中的社会阶层、集团、行业 等把实现自己利益的目光较大程度地投向政治权力的运作取向和公共政策的 目标选择。正因为此，利益集团与政党表面上很相似，但实际上却有诸多区别。 首先，在选举方面，政党的兴衰存亡取决于民众的支持，必须提出自己的 候选人：但利益集团的领导人不是大众选举出来的，利益集团存在于选举过程 之外而且没有对公众负责的义务利益集团只是对某一政党提名的候选人给予 支持或反对。利益集团介入选举的目的，只是着眼于与选举后产生的政府和国 会议员建议起某种沟通、交流、协商的关系，以图将来的政策回报。 其次，在目标方面，政党的行动目标是通过提名和选举自己的候选人以图 获得执政权力，相应地有完整的政策纲领；而利益集团通常与特殊的项目和事 件有关，行动目标是试图推动政党及其领导人往预定的方向前进。利益集团除 了谈判、协商方式外，通过政治途径来实现和维护自己的利益要求是以参与 和影响政府的政策、方针、法规乃至仲裁为限度的，并不具备政治纲领，也无 获取或执掌政治权力的野l i , 。因此，利益集团一般是企图获取所有政党的青睐。 当然，在某些时候，若一个政党说服利益集团，让它们相信该党会以更大的精 力来推进该集团的目标，此时利益集团也可能倒向这个政党一边。日本的“农 1 3 硕士学位论文 ”、s terst h ! 】c 协”就曾在很多方面担当着自民党基层组织的任务或功能，并为该党发展成员， 聚集选票。 再次。在组织成员性质方面，政党为寻求最大可能的支持率，其成员可能 涉及不同的利益群体；利益集团的成员则在利益代表上具有相似的选择性和更 多的过滤性。即使像保护生态环境的团体可能会从较广的范围内吸收成员，但 也不至于像政党那样具有融合眭。但是，个人可能参加多个不同的利益集团 组织。 最后，在数量方面，政党的数目因选择时间等因素的限制而受限制，就算 是在多党制的政治体系内，其数量通常也不会超过十个。而利益集团却因社会 利益的多元化而增长，直接感受和接纳着利益群体的情感、态度和利益要求， 作为群众性社会团体，没有数量上的限制。 正是有上述这些区别，在资本主义民主政治中，利益集团在利益的表达、 民意的整合、政策的取向诸方面呈现其独特的风采。 诚然，利益集团与政党也有相互补充和相互合作的一面。这表现在：有些 利益集团往往和某一政党保持着较密切的联系，从而扩大了自己的政治影响 力：有的利益集团在某种条件下，也可能发展成为政党，例如美国的绿党就是 由维护消费者利益和保护环境为主要目标的纳德集团( 因某领导人拉尔夫纳 德参与1 9 9 6 年总统竞选) 发展而来：政党要建立广泛的选举联盟须团结众多的 利益集团，在筹资和宣传上也要利益集团支持。 二、美、日两国利益集团监督的比较 一个国家的监督体制具体包括着行政机关的监督、行政监督、司法监督、 社会监督和舆论监督等。利益集团的监督应该属于社会监督中的重要组成部 硕士学住论文 m sr e r s ：h s is 一!：一一一 分。在我们阐述了利益集团的相关理论之后，我们进入实证分析，具体选择国 际上较为公认的美国利益集团和日本利益集团的监督活动作为样本，予以比较 分析。 ( 一) 美国利益集团监督的主体、内容和方式 i 、监督的主体 美国崇尚个体和社会权利的价值理念，让有不同利益差别的人们在权力的 分散化和社会的多元化氛围中为了各种政治、社会、文化的目标和理想而结成 社团，以至于利益集团五花八门，数不胜数。有研究表明，如果按追求的利益 区分，可把在美国政界开展括动的利益集团大致分为如下五类： ( i ) 寻求团体成员间共同经济利益的集团。它们在利益集团中数目最多， 影响也较大。具体包括：一些财力厚的大企业组成工商业利益集团；主要有由 美国农业服务社联合会、全国农场主协进会和全国农场主联盟以及众多的农作 物( 产品) 协会所构成的农场主利益集团：在各种行业性、地区性工会基础上 组成的全国性劳工利益集团；中产阶级的教师、医生、律师、会计师、工程师 等组成的专业协会或学会等。 ( 2 ) 促进诸如种族方面、少数民族方面、妇女儿童方面、宗教信仰方面 社会权益获取和经济状况改善的集团。具体包括若干种族集团( 如全国有色人 种协进会、种族平等大会和南方基督教领袖会议) ，众多民族集团( 如犹太人 集团) 和各类妇女团体。 ( 3 ) 关注社区、州、全国或国际范围内公共利益的集团。具体包括保护 消费者权益的美国消费者联合会，保护野生动物的各种野生动物保护协会，反 对战争维护和平的和平协会，以及环境保护协会、美国公民自由联盟、美国基 督教会理事会和美国的州长协会、市长会议等。 ( 4 ) 追逐其他目的集团，具体包括一些涉及单一问题和l 临时性问题的组 织，如反对核武器、反对死刑、反对堕胎等的社会组织。 1 5 硕士学位论文 t ks ：h ! js ( 5 ) 试图影响美国对外政策的外国政府组织和外国大企业等所组建的民 间团体，形成在美国国会和政府中活动的外国利益集团。 2 、监督的内容和方式 ( 1 ) 干预议会立法的活动。在立法讨论和表决时许多团体得到消息后 就让代表前往国会山，他们通过收买、利诱、威胁、提供证词和情报等方式对 议员施加影响，以便影响国会在表决是通过有利于某个组织的议案或阻挠通过 不利于某个组织的议案。利益集团平时还通过社会交际( 招待会、演讲会、酒 会等) 、政治捐款( 竞选赞助) 、赠礼、提供情报、甚至贿赂或用色情诱惑等手 段直接开展“院外活动”来影响立法。如果一个团体的提案在国会第一轮讨论 时被否决，它就同实施这一政策的机构继续争斗，或者在法庭上提出异议。有 时该团体在下一年又重新开始在国会努力：为废除他们所不满的法规，或者为 减弱修正案的影响而斗争。 在诸多活动中，“院外活动”特别显眼。这个术语起源于英国下议院走廊 和休息室，英国议会的议员在那里会见他们的选民和代表团。院外活动后来逐 渐演变成与部长和政府官员们或者他们顾问见面，以及接触时陈述个人的见 解，并且寻求对法规的制定过程和政府的决策过程产生影响。面对政府机构的 日趋复杂化和集中化，人们与哪个部门打交道并陈述自己的见解非常困难，于 是院外活动似乎成为一门兴盛的业务。很多利益集团要么直接派出院外活动人 员，要么雇用专业性的院外活动人员或院外游说活动公司间接开展院外活动。 为了说服国会议员赞成或反对一项法案，利益集团要向有关议员提供大量 的信息企图通过这些数据、材料来说服议员，改变议员的政策倾向。从议员 的角度来说，也没有足够的时间和精力去收集整理立法所需的信息需要利益 集团及其院外活动人员来提供。特别在法案审议过程中两院的委员会和小组委 员会所举行听证会上，利益集团的院外活动人员利用争取到的作证的难得机 会，雄辩滔滔以打动国会议员，同时为出席听证会的议员们提供有说服力的材 李道揆：美国政府和美国政治，( 上册) ，商务印书馆1 9 9 9 年版，第2 9 0 - - - 2 9 5 页 1 6 硕士擘位论丈 m 5 t e hst h e s is 料，增强游说效果。在华盛顿特区和各州首府中，直接院外游说往往与基层动 员选民活动等间接游说活动相配合。间接游说活动的具体方式有：通过新闻媒 介与人们对话；发挥写信和电话沟通；基层游说活动；由有影响的选民与国会 议员办公室保持联系；通过传媒刊登关于立场的广告；发动抗议和示威。“1 在美国，1 9 9 5 年院外游说活动披露法案界定院外游说为：“一种代表 客户向一个指定范围内的行政或者立法官方机构的官员进行的传播不管 是口头的还是书面的，其范围涉及立法、规定、管理、资助、贷款、执照、项 目或者须经参议院确认的任何人事任免。”院外活动分子往往都是一些有着广 泛社会关系的律师、原政府行政官员、当选官员的重要文职人员或与