（行政管理专业论文）利益冲突与公共管理制度创新.pdf

内容摘要 y 5 7 15 l5 原有的利益与制度问题研究多是单方面的，有的对利益问题很有 研究，有的在制度方面颇有建树。但文章认为，从互动的角度研究利 益与制度的关系更具有现实解释力。本文在尝试考察公共管理现状及 特征的基础上，根据理论和现实的必要性，构建一个利益冲突与制度 创新相互关系的理论框架。通过分析文章认为，适度的利益冲突是制 度创新的直接原因，利益机制是生产力发展、社会进步的有力杠杆， 但过度的利益分化则带来社会秩序的混乱。因此，为更好地适应社会 主义市场经济体制建设，应从利益这个角度看待公共管理制度改革及 其团境。通过对公共管理制度实践的探讨，文章认为制度创新并不是 成本与收益的简单对比。在大多数情况下，制度创新的收益只有满足 供给j 三体的利益时，制度变迁才会来临。因此，为保证公共管理制度 改革的社会主义性质与方向，防止利益冲突与分化，要在经济领域、 政治领域、道德领域内进行公平、合理的利益的第一次分配、第二次 分配和第三次分配，构建经济、政治、道德多藿屏障。同时，文章还 指j = f 合理的制度安排既要协调、整合人们之间的利益冲突，实现公火 利益，又要保护人们基于自身需求的个人利益，并最终实现公共利益 与个人利益的协酒。总之，利益与制度密 刃褶关。公共管理制度实质 是利益制度，是包含利益激励、约束、协调和整合的制度。而利益分 配、利益冲突以及对冲突的解决，主宰着公共管理制度创新的过程和 命运。 关键词：利益冲突，公共管理， 制度创新 a b s tr a c t s pr e v i o u ss t u d i e so fi n t er es ta n di ns t i t u t i o n a r eo n e - s i d e d a 1 t h o u g h s u c hs t u d i e s a r ec o n t r i b u t i n g ，a m u t u a l s t u d y b e t w e e ni n t er e s ta n d i n s t i t u t i o ni sm or ec o n v i n c i n g o nt h eb a s eo f c u r r e n ty es e a r c h e sa n d f e a t u r e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h e t h e s i st r i e st oe s t a b l i s ha n f r a m e w or kf o ri n t e r e s tc o n f l i c t i o na n d i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n t h e t h e s isar g u e st h a t ，t h ep r o p e ri n t er e s tc o n f l i c t i n gist h ep r i m a r yr e a s o n o fi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n t h e r e f or e ，t om e e t t h e r e q u i r e i n e n to f e s t a b l is h i n gt h e s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y ，w e s h o u l de v a l u a t et h e p r e d i c a m e n t so ft h er e f or mo fp u b l i ca d m i n i s tr a t i o ni n s t i t u t i o nf r o m t h e v i e w p o i n t o fi n t e r e s t t h et h e s is w i l l e x p l a i n t h a ti n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o ni sn o ta s i m p l e b a l a n c eo f c o s t - p r o f i t i ng e n e r a l l y , o n l y t h e p r o f i t s o fi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nc a n s a t i s f y t h ei n t er es to f p r o v i d i n gs u b j e c t ，t h ei n s t i t u t i o nc h a n g ew i l lb ec o m i n g t os e c u r ei t s s o c j a l i s tc h a r a c t er i s t i ca n dd i r e c t i o na d dt oa v o i ds e v e r ei n t er e s t c o n f l i c t i o n ，w es h o u l dm a k ef a i ra n dr e a s o n a b l et h ef i r s t ，s e c o n da n d t h i r dd i s t r i b u t i o n ，b u i l d i n gm u l t i p l ee c o n o m i c a l ，p o l i t i c a l a n dm or a l d e f e n c e b e s i d e s ，t h e t h e s i s p o i n t s o u tt h a tr e a s o n a b l ei n s t i t u t i o n a r r a n g i n gs h o u l dn o to n l yc o o r d i n a t ea n di n t e g r a t ei n t e r e s tc o n f l i c t i o n i n p e r s o n s ，a n d f u l f i l l p u b l i c i n t er e s t ，b u ta ls o p r o t e c t i n d i v i d u a l i n t cr e s tb a s e do n p e r s o n a ln e e d s ，a n d f i n a l l y r e a l i z et h ec o or d i n a t i o n o f p e rs o n a la n d p u b l i c i n t e r e s t i nb r i e f ，i n t e r e s ta n di n s t i t u t i o n ar e c l o s e l yr e l a t e d t h ee s s e n c eo fp u b l i ca d m i n i s tr a t i o ni si n s t i t u t i o no f i n t er e s t i ti n c l u d esi n s t i t u t i o n so fi n t e r e s t e n c o u r a g e m e n t ，r e s tr a i n t ， c o o r d i n a t i o na n d i n t e g r a t i o n t h e i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no f p u b l i c a d m i n is t r a t i o ni sd e t e r m i n e d b y t h ed i s t r i b u t i o no f i n t e r e s t ，t h e c o n f l i c t i o no fi n t e r e s ta n dt h es e t t l e m e n tt os u c hc o n f i i c t i o n k e y w o r ds ：i n t er es t c o n f l i c t i o n ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，i ns t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n i i 利益冲突与公共管理制度刨新 _ _ 一 一 引言 一、人类实践活动的核心是利益 人类的实践活动大致可分为两方面内容。一是人与自然的关系，它 是指人类依靠各种各样的资源生产出所需的物品和服务，以满足自身多 种多样的需要。但由于人类可用于生产的绝大多数资源是稀缺的，这就 要求他们把各种稀缺资源配置到最佳的用途和使用方向上去。这种最佳 配置和合理使用，涉及的是财富如何增进的技术问题。二是人与人的关 系，它是一项更复杂的隐藏在生产活动背后的关系。例如，生产过程往 往是建立在社会分工所形成的人与人之问各种竞争或合作关系基础上 的：作为生产目的的消费，也是以人与人之间财富分配或再分配为前提 的。在这一系列的交互活动中，人与人之间既有互惠性利益合作关系， 出有利益竞争乃至利益冲突关系。而分析、解释、处理这样的复杂关 系，就会更多地涉及如何通过一系列的制度安排来协调合作关系、竞争 关系等问题。 正如马克思所说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有 关”，”认真分析，我们就可以发现上述实践活动的核心是利益。人与 自然的关系，即是人从事物质生产活动以获取物质利益；人与人的社会 结合，是为了取得共同的利益。由此可见，作为人类生存与发展所必需 的资源和条件，利益与规范实践活动的制度有着干丝万缕的联系。因此 以实践为主要研究对象的公共管理制度研究就不能不考虑上述关系。然 而综观相关研究领域，我们有一些学者专家，有的对利益问题很有研 究，有的在制度方面颇有建树，但本文认为，从互动角度研究利益与制 度的关系更具有现实解释力。基于这种认识，文章尝试以区分公共利 益、个人利益为起点、以利益冲突为基本线索，系统分析两者相互依 存、相互制约的关系，构建一个利用利益驱动实现制度创新，用制度控 制利益冲突，达到公共利益、个人利益和谐统一的框架。 = 、研究利益与制度的关系是社会主义建设实践的迫切需要 尽管本文是以规范性分析为主，但研究利益与制度的关系对社会 马克思恩格斯全集第l 卷北京：人民出版社，第82 页。 利益冲突与公共管理制度创新 主义建设实践同样具有现实意义。 首先，利益是社会主义社会发展的动力。由于“发展是执政兴国的 第一要务”，研究发展的动力显然具有必要性和紧迫性。尤其在目前改 革深化到基本利益格局的重构阶段时，在用规范化、制度化的手段调整 人与人之间相互关系时，利益分析显然是重要视角。 其次，自从国家产生以来，政府在公共管理中一直占据着核心地 位，但20 世纪60 年代以后，公共问题逐渐超越地理界限，与高科技 相关连，各种问题错综复杂的交织在一起。公共事务的领域也随着福利 国家、行政国家的兴起不断扩大。这些均对政府责任提出了更高的要 求，对政府的有限管理能力提出了严峻的挑战。因此，对公共问题、公 共事务的管理，不能仅仅依靠修修补补“权宜之计”，而要求公共管理 的主体用能够“自动调整” ( s e l f r e g u l a t e d ) 的公共管理制度来维 护、增进、分配公共利益。 再次，随着中国转型时期公共问题的不断出现，公众要求公共权威 机构解决公共问题从而满足自己利益需求的意识不断增加。通过法律手 段、公众参与措施和公共监督渠道来维护、增进自身利益观念也得到强 化。但利益需求的旺盛与相对滞后的利益供给会不可避免的带来摩擦。 再者，不管承认与否，公共利益都是客观存在的，它总是潜在或现实的 影响大多数社会成员的利益。但由于公共利益的社会共享性、主体的模 糊性，消费的非排它性特征，公共利益在实践中处于待保护状态。因此 在实践中能够规范利益冲突、维护公共利益的制度被提到重要位置。 1 利益冲突条件下的公共管理 1 1 利益冲突的两个基本原因：生产力水平和社会制度 人类社会活动都同利益有关，而物质利益是利益结构的核心内容， 因为人们的一切活动“首先是为了经济利益而进行的，政治权力不过是 用来实现经济利益的手段”。社会不稳定或社会冲突的根本原因和基本 形式是利益特别是物质利益冲突，而社会的无序与不稳定不过是物质利 益冲突的外化形式。因此，要从总体上解决人们因为物质不丰裕所发生 的利益冲突，最根本的就是要努力发展生产力，创造丰裕的物质财富， 为缓解社会利益冲突提供孥实的物质基础。 利益冲突与公共管理制度创新 然而，我们知道在一定时期内，社会生产力水平定从而社会财富 总量一定，一囤的资源禀赋和人口总量也是固定的。在这种情况下， 方面，经济资源的稀缺性和社会财富的有限性与人口数量和人们的需要 不断增长的矛盾，使得利益冲突成为常态：另一方面，不同社会制度下 的国家和在同一社会制度下不同的具体制度安排会使物质利益冲突表现 出不同的性质和程度。例如，西方发达的资本主义社会，其现实的生产 力水平和人口压力都与我国形成一高一低的反差，但其社会制度下的利 益冲突却具有对抗性特征，其利益冲突只能相对缓解而不能从根本上缓 和，而我国则相反。又如，我国现在的生产力水平比20 年前要高得 多，而人口增加却得到了有效的控制，但由于处于体制转轨即利益调整 时期，也是利益制度变革与完善时期，因而即使人们的绝对生活水平提 高得较多较快，而人们之间的利益冲突并没有减少反而有增多的迹象。 这说明，社会制度和制度安排对利益冲突的性质和程度有重要的有时甚 至是至关重要的影响。在既定的生产力水平、资源禀赋、人口状况和社 会制度条件下，根据一国的基本国情和人们利益行为特点搞好物质利益 关系的协调，即进行合理的利益制度安排，对一个社会的稳定、进步与 发展是十分重要的。 1 2 对既往利益与制度关系研究的评述 首先，作为能够满足自身需要的物质财富和精神财富，利益一直 受到人们的特别关注。尤其是在转型时期，随着个人利益意识从泯灭到 觉醒、膨胀，研究分析利益问题成为许多专家、学者，甚至政府官员的 重要工作。经过不懈地探索努力，他们取得相当丰富的成果，如复旦大 学洪远朋教授主编的经济利益理论与实践丛书，对一般利益关系、综合 经济利益、开放利益、机会利益、休闲利益、风险利益、分享利益等进 行了详细探讨。然而，在其它一些研究中利益的概念大多是是狭义的， 他们甚至把利益等同于经济利益。因此他们分析利益冲突的视角也是狭 隘的，大多是从自然资源的有限性引起对经济利益的争夺、冲突这层 面阐述的，没有考虑引起利益冲突的社会原因 利益冲突与公共管理制度创新 其次，“随着治道变革的启动、发展，制度分析传统逐渐成为显 学”。，但是在市场化变革的热潮中，制度分析被看成一种没有价值取 向的中立的技术工具，它大多停留在如何利用制度分析技术来制定合乎 理性的政策。于是工业化、官僚化、信息化、现代化、科技化成为这些 研究中的热门词汇。至于中国不断进行的经济、政治、社会制度创新， 想当然地被认为是追求工业化、信息化、现代化的一种努力。对于为什 么会选择工业化，为什么会选择信息化，中国现代化的目的是1 么，为 什么在现实制度选择中，有时会采纳一个方案而舍弃另一个方案，却思 考的不够，研究的不足。 再次，不可否认，新制度经济学很重视制度创新过程中的成本一收 益分析。在诺思等人看来，制度创新能否发生，取决于创新主体的预期 收益和预期成本的比较。但这种结论描述的仅是一个概况，并不能全 面、准确地反映制度创新中复杂的主体行为。一项制度或政策的出台 ( 即制度创新行为) 并不是简单的成本一收益分析，而是参与各方错综 复杂的博弈行为的结果，它大多是个妥协的产物。更进一步地说，制度 创新是符合创新中占优势地位主体的成本一收益分析标准的。所以，这 样看来，制度经济学对利益问题虽然有所研究，但分析角度不全面，重 视程度不够。 1 3 公共管理更应该注重利益分析 由于利益冲突既是生产力发展的重要杠杆，也可能是经济衰退和 社会不稳定的直接原因，所以在充分发挥利益的动力作用的同时，必须 启动利益冲突的协调机制，以最大限度地克服利益冲突的消极影响。因 此，在社会主义市场经济体制下，利益冲突的协调、整合是公共管理的 主要任务。在实践中，公共管理目标是借助于拥有公共权力的主体对社 会公共问题、公共事务的处理来实现的。一般来说，它们主要在三个层 面上开展公共管理活动。第一，在宏观层面上，公共管理关注制度整合 或制度化的过程。在这里，制度安排和制度能力被视为重要的公共物 品，因而对制度安排的供给、战略性地提升制度能力也是公共管理活 。( 美j 竣莉诺奥斯特罗姆著公共事物的治理之道，绍l 舨余逾达，陈旭东译上海：e 海三联山版社，200 0 ，第2 页 利益冲突与公共管理制度创新 动。与新制度主义者相同，我认为制度包含正式规则和非正式规则。前 者涵盖了成文的规则，而后者则强调公共道德、公共责任、公其信任度 等抽象地范畴。正式规则和非正式规则以其不同的方式约束和激励着公 共管理活动。第二，在相对中观的层面上，公共管理关注被纳入制度框 架之内的行为主体在整体上的行为模式。基于政府( 广义) 是公共管理 核心主体、它在制度化的过程将发挥主导作用这一认识，这种模式将着 重关注政府内部的自我整合，将其视为提升政府总体能力的必要前提。 故此公共管理“侧重于研究如何把政府该干的事情干得更好”。”第 三，在微观的层面上，公共管理关注公共管理者在上述框架内如何开展 具体的公共管理活动，如公共部门引入市场竞争机制，采用绩效工资制 等现象，都是它关注的重点内容。“作为技艺的公共管理”，。它提供 了大量的实例研究和处方式途径。 由于“公共管理是指社会公共组织以及其他组织为推进社会整体协 调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共 事务进行调节和控制的活动。”。它涉及面广，影响深远，同时制度创 新具有显著的收入再分配效应。因此为对各种公共事务、公共问题实施 有效管理，必须从利益这个角度看待公共管理制度调整、转换、替代即 创新行为，只有这样才是实事求是的观点。 1 4 公共管理活动的特征 对公共管理概念的界定，直接影响公共管理作为一个学科的研究对 象、研究范畴。人们大多是根据公共管理活动实践来描述的，归纳国内 学者的观点可以分为三种类型：第一，政府管理说。这种观点强调了政 府是公共管理主体以及它在公共事务中的核心作用，这与现行公共管理 实际运作状况有很大的吻合。“公共管理是指政府及其它公共机构为了 适应社会经济发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务 所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使 “朱为群公共管理学科建设若干问题探讨，全国公共管理理论与教学研讨会论文200 1 年l2 月，湛江，第4 页。 laurenceelynn ，pub lic manager i le 1 1 t ，novem ber15 200 1 prep ardcd forthefor thcom ingt i an db ooko fpub l jcad in is tr a t ion to be pl lb 】ishedbysage pub l ica t ions inc ”张良编著公共管理学上海：华东理工f l 版社，2 00 1 年版第13 页。 利益冲突与公共管理制度创新 政府的政治职能相对淡化。”。第二，公共部门行为晚。持这种观点的 学者或许是看到将公共管理主体定义为政府的狭隘性，他们吸取非政府 组织( n g 0 ) 的研究成果，提出了这样的定义：“公共管理是指公共部 门或组织，以社会利益为目标，以社会法人和自然人为工作对象，制定 公共政策，进行公共管理，提供公共服务。传统上，公共管理是各级政 府，还包括范围广泛的各种非政府或非营利组织，但政府在公共管理中 仍具有主导地位。”。第三，公共利益说。前述定义无论是从广义角度 还是狭义角度论述，实际上都是从公共管理主体的角度来阐释的，而 “公共利益论”者则着眼于揭示公共管理的本质和目的，突出了公共管 理的价值取向。比如“公共管理的概念为：对公共事务进行管理的社会 活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益， 运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。” 上述对公共管理概念的探讨，都从各不相同的角度揭示公共管理活 动的某些层面。笔者承认没有能力对这些形形色色的界定给出一个权威 性概括，但笔者坚定地认为，公共管理活动具备如下特征： 第一，公共管理主体是一个体系。( 贺永方，20 0 1 ) 市场经济的 发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多 样性。首先，中国共产党是我国公共管理的核心主体，党的领导保证 了公共管理的社会主义性质和方向。其次，人大、政府、政协等国家机 关及妇联、工会、共青团等政治团体是我国公共管理的重要主体，它们 直接处理大量的社会公共事务。再次，事业单位、自治组织及其它非营 利组织是公共管理的一般主体，它们是其它公共管理主体的辅助者和支 持者。 汪玉凯公共管理基础问题研究中国行政管理，200 1 年第1 1 期，第l9 23 页。这罩 补充说明的是虽然它电涉及到r h 它公共机构，但显然它的重心足政府。枉另一篇文章 里，江玉凯更是直接把公茫管理等同于政府管理，“公共管理的社会化，从本质上说就是 要运用市场机制的作用r 推动政府管理的现代化，使政府的能力和作用、政府规模和社会 需要相适应。”详见“中国公共管理社会化的发展趋势分析”， 陕西省行政学院、陕西 省经济管理干部学院学报，2000 年第2 期，第8 一t0 页。 9 陈清泰田芊借鉴创新，建设一流公共管理学院清华大学学撇( 哲学社会科学 版) ，200 1 年第2 期，第2630 页。 9 一乐夫论公共管理的社会陋内涵发其他政治学研究，200 l 期第3 期第78 84 砸。 4 + 奉创见来源于导师贺水方教授在2 00 1 年课堂教学研讨会匕的真知灼见。 6 利益冲突与公兆管理制度创新 第二，公共事务、公共问题是公共管理存在的依据。 “自从人类出 现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题”。研究公共 管理首先要明确研究对象，研究范围和所要解决的问题。公共管理是对 公共事务的管理，没有公共事务就没有公共管理。“所谓公共事务是指 那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求，关系其整体生活 质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非盈 利性以及规模性是其最主要的特征。丽公共管理主要是以公共事务作为 其管理对象的，如果离开了这一点，公共管理的内涵就会被扭曲。”9 公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分 性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共问题具有潜在 性、相互关联性、长期性的特征，它客观地存在于社会公共生活之中。 它以多样化的表现形式体现在各个领域之中。这些不同层次、不同性 质、具有不同特征的公共问题，潜在地影响着公众的普遍利益和社会公 共利益。正因为如此，它才构成了公共管理存在的依据。 第三，公共管理目标的实现有制度化途径、市场化途径、意识形 态途径。公共管理目标的实现总要借助于某种手段和方式，一般来讲， 制度、市场、意识形态是其“常规武器”。制度化途径是指以某种规则 的形式规范社会经济关系，如法律、法规等。这种途径的设立非常重视 价值观和公共责任，它是公共管理主体从宏观的角度看待公共利益时所 采取的方法。市场途径包含两个方面的内容，首先，它是指市场也是公 共目标得以实现的重要场所，市场的充分发展、人与人交易的顺利进 行，使得社会整体福利得以增加。其次，市场途径还包含这样一个理 念：政府不再是实现公共利益的唯一权威和公共服务的直接提供者，可 以用私营机构的手段来完成公共机构的任务，如部分公共服务的签约外 包。意识形态则是从思想方面、内心深处教育、感化人们，使社会公共 生活中公共道德得到尊重，公共秩序井然，从而有助于公共目标实现。 。张康之论政府的非管理化一一关十“新公共管理，的趋势预测教学与研究，2o0 1 年第 7 期，第3 137 页。 。汪玉凯公共管理基础问题研究中国行政管理，2o0 1 年第1 1 期，第1923 页。 利益冲突与公共管理制度创新 同时，意识形态还可以改善人际关系，弱化人们之间的冲突与摩擦，从 而提高效率，协调社会的发展。 第四，公共管理的主要目标是维持、整合、增进、分配公共利益。 “公共利益足那些为社会成员共享的资源与条件，这里提及的社会成 员，既没有数量的限制，也没有地域的空间约束。”公共利益是一个 公共组织成为公共管理主体的逻辑原因。“对公共利益的关注也许是整 个改革运动最重要的组成部分，政府工作人员在改革过程中应该思考的 基本问题是，所采取的改革方案以及政策过程的结果能否使公众受益， 而不是能否革除那些旧有的体制。”。可见，公共利益是与公众利益密 切相关的。正是在这个意义上说，如果我们关注政府与公众之间的关 系，我们就应该关注公共利益这一公共管理目标的核心问题。 依此界定，我们可以将公共管理制度理解为：公共管理制度是公 共管理主体解决公共问题、处理公共事务、实现公共利益的制度化途 径。它是一系列包含利益激励、约束、协调与整合的制度安排的总称。 完善的公共管理制度应该具有良好的适应性，它要既能够协调社会事务 中个人利益之间的关系，又必须有助于公共利益的实现。再者，良好的 适应性还要求公共管理制度能够根据外界环境发展变化的情况，作出适 时的调整、转换、替代，即进行公共管理制度创新。 2 利益冲突和制度创新相互关系的理论分析 2 1 制度是利益冲突的直接根源 利益作为人类的社会需要，其具体类型可为经济利益、政治利益、 文化利益等，而利益冲突的原因就在于人类社会的经济资源、政治资源 和文化资源等各种资源的稀缺。由于利益排它性的固有特征，导致自利 的个人为满足自己的需要而对有限的资源进行“你死我活”的争夺，最 终造成持续不断的冲突。但透过这层现象，本文分析认为制度是利益冲 突的社会根源。由于不存在“帕累托”最优制度，制度安排具有利益转 移、调整、分配效应，不同的制度安排对应不同的利益格局。所以，现 。陈庆云公共管理基本模式初探中国行政管理，2000 年第8 期，第3 l 一33 贞。 。 美 盏伊彼得斯著政府朱来的治理模式吴爱明，夏宏图译北京：中国人民大学 出版社，200 1 年，第22 贞。 利益冲突与公共管理制度创新 实中利益冲突的发生并不是资源的稀缺，制度安排的不合理才是利益冲 突的直接原因。因此，即使在资源稀缺的背景下，只要人们能够做出合 理的制度安排，个人之削的利益冲突是能够得到良好的协调，并被引导 到公共利益的轨道上的。 何为制度呢? 一般认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守 法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化 的个人行为。”在市场转型及社会转型时期，制度凸显其重要性，尤 其对一个欠发达国家而言，制度是经济发展的瓶颈，是束缚获取物质资 源、精神资源和文化资源能力的总枢机。当前，在我国引起利益冲突的 不合理的制度安排主要表现在以下几个方而： 第一产权制度不完善，使产权界定不清，尤其是公共财产产权不 清晰，造成自利的个人都有企图免费搭车、获取更多利益的冲动。一方 面，产权安排的不合理导致公有产权“部门化”现象，比如电信、燃 气、电力等垄断部门凭借公有产权获得高工资、高收入，拉大了与其它 部门的收入差距。这种靠“垄断地位”获取的利益必然引起其它群体的 不满，引发人们之间的利益冲突。另一方面，产权安排的不合理还表现 在公共信息资源的垄断上，本来作为公共物品的公共信息应该具有共享 性、非排它性，但被垄断在某些个人手中，成为他们谋私利的工具，造 成人们之间的利益冲突0 第二，公共管理活动中，决策机制的非民主化、非科学化，带来了 公民政治参与的渠道狭窄，决策过程存在暗箱操作的机会。这样一来就 有可能使某些政策夹带着个人利益和部门利益，使个人利益、部门利益 合法化。又由于制度变迁的权力调整与利益再分配性质，制度变革实质 上是一个“非帕累托改进”的过程，即一部分人的利益所得是以另一部 分人利益损失为代价。现实中不可能存在“一致同意”的制度，非民主 的与非科学的制度常带来利益冲突。 第三，公共利益的实现是合力推动的结果，需要各项改革措施的综 合推进。但现实情况是社会主义市场经济体制改革的配套制度严重落 。：美 道格拉斯诺斯经济史的结构与变迂上海：卜海三联书店，卜海人民出版 社，l 99 4 年，第225 页。 9 利益冲突与公共管理制度刨新 后。许多问题只有在迫在眉睫时才予以考虑解决，根本没有综合肋、调的 观念和意识，结果造成社会许多不安定的隐患和利益冲突现象。我们f 知 道，一方面要实现国家的整体强盛和人民的共同富裕，必须实行改革开 放，进行市场经济建设。而由于个人能力、努力程度、先天条件的差 异，以及市场对竞争的渴望，就必然带来收入分配差距问题。另一方 而，我国规范的社会保障制度尚未建立，社会出现了贫富两极分化的现 象“。贫苦阶层长期受物质、精神匮乏的困扰，充满对利益的饥渴，最 终很可能就会产生一些利益补偿心理。当这种心理或需求在体制内得不 到补偿，他们就会采取盗窃、抢劫甚至杀人等体制外的暴力方式来“缩 小”这种差距。 第四，在非正式制度安排中，家庭观念和小农思想等传统文化造成 封闭式的社会结构，使中国人缺乏共享概念和公共精神。在传统文化的 “各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”观念下，利益的追求与享用必然 是以家庭和个人为单位的，呈现出利益享用的封闭性特征。这种封闭而 孤立的小圈子，往往对社会生活和政治生活产生消极影响，造成人们对 社会和国家的疏离，很难形成良好有效的利益协调机制，更谈不上公共 利益的促进发展了。 第五，渐进的改革策略、二元体制结构的推行，使人们处于两个互 相对立的阵营之中。一是仍然尘活在传统利益结构内的人们，称为体制 内的人们。一是处于新兴利益结构内的人们，称为体制外的人们。由于 体制内和体制外的利益源泉、追求利益的方式和利益分配的方式不同， 带来了收入水平、生活方式、消费方式的巨大差异。同时，两大阵营内 的利益主体互相感觉对方所得到的利益越多，就意味自己丧失的越多， 从而互相指责，引发利益冲突的现象。 2 2 利益是制度创新的动因 一个国家或社会为了垄断统治租金最大化和社会福利最大化，总要 适时进行制度创新。“制度均衡是暂时的，而制度非均衡是常态”。 。仅从_ t 资角度就可以看出差异：2 0 0 3 年第1 季度北京家庭平均月可支配收入1 】6o 65 元卜海1 1 19 元同期甘肃，493 28 元江西，49373 元。数据来源于 w w w s ta ls gov cn ( 国家统计局1 。张曙光论制度均衡和制度变革经济研究，19g2 年，第6 期。 1 0 利益冲突与公兆管理制度创新 制度创新可以被看成是制度替代、转换、交易的过程。白改革丌放以 来，我们对制度创新进行了不懈的探索，总结了不少引致制度创新的政 治、经济、文化因素，归纳了制度创新的类型，如社会自发的创新、国 家主导的创新。但实质上，笔者认为，在制度的确立、选择、实施变更 等整个创新过程中，利益是最主要甚至是唯一的动因。有必要说明的 是，正如本文再强调的那样，在这早利益是个涵义广泛的概念，不但 金钱、物质，而且“名誉与地位、权利与尊严等一切对人们有增益性的 东西( 实体或者价值) 都是利益的真实内容”。” 第一，在制度创立中，利益是选择制度方案的基本依据。由于制 度是行为参与人的博弈均衡，不同的制度选择会产生不同的收入分配效 应。作为制度创新的三个主体，个人、团体、政府为实现自身目标，追 求自身利益最大化，就会积极利用各自所拥有地资源去影响制度的选 择。而在这种关系中，资源拥有量的大小是影响行为人讨价还价能力强 弱的一个重要指标。绝大多数情况下，由于政府不仅拥有巨大经济、政 治、文化资源，还存在一种“暴力潜能”，所以在制度创立中，它一般 居于绝对地位，它的主导目标也就成为一个制度主要的价值取向。当谈 到公共管理活动中有公共利益取向时，它并不是单个行为人发挥“集体 主义精神”让渡个人利益组成公共利益的结果，而是政府主导推动的产 物。再者，由于其他行为主体( 个人、团体) 并不是无所有，所以在 制度的创立、选择中，也不是无所作为的。他们也会积极地利用资源， 这种资源往往由权力这种手段作为中介，并通过某种输入机制、参与渠 道等，把自己的利益反映到制度方案中去，最终形成一个既有公共利益 又兼顾个人利益的规范。具体分析起来，是否把某个问题纳入公共管理 的范围，用制度化的途径加以解决，又涉及到两个方面。首先，这个问 题是否属于公共问题。其次，处于这个问题内的参与人力量对比状况， 其中最重要的是权力资源的对比状况如何。对于这两个问题不同回答， 将决定着公共问题、公共政策的命运。 。柳新元利益冲突与制度变迁武汉：武汉大学出版社，2 0 0 2 年，第1 敝，第1 1 页 利益冲突与公共管理制度创新 第二，在制度实施过程中，利益又是重要的调节器。它是决定制 度能否得以顺畅实施的润滑剂或磨擦剂。如上分析，由政府基于资源的 巨大而主导供给的制度，在实践中实施、执行的情况主要取决于利益这 一变量。行为人认为如果接受某种政策或制度能增进自己的利益的话， 他们就会积极地做出选择，采取某种合作行为。反之，他们往往采取逃 避、拖延、曲解的办法来应对。也就是说，在制度的实施中，行为人仍 然以利益为考察问题的出发点和归宿。在这里，作为制度实施相对人， 行为人的利益函数是有一些变化的。不像在制度选择时，他们会既考虑 即时收益，又考虑长远利益，而且长远利益还占相当大的比重。在制度 实施时，他们会更多的考虑眼前利益，甚至有时是长远有利而现时受损 也会导致他们对制度的不合作行为。 第三，在制度演进中，利益结构的变化是其主要原因。材：会是开 放、复杂的、巨变的，其所谓的均衡也是动态的、暂时的均衡。绝对静 态的、一成不变的制度是不存在的，制度总要适时进行变迁。而一种社 会制度之所以演进、转化、变更为另一种制度，其原因就在于原有制度 框架内的“利益均衡”不存在了，利益结构发生了变化，行为人需要根 据现时资源状况重新商讨制定适应“新时期”的制度。如在十一届三中 全会上，党和国家认识到不能仅仅为了政治利益而生存，还应该促进经 济利益的巨大增长和提高社会的整体福利水平。因此，党和国家做i j 了 改革开放的伟大决策，并出台了一系列历史性的政策。需要特别说明和 解释的是原有的制度变迁的成本一收益分析是不完全的，甚至在一定程 度上是错误的。在大多数情况下，制度变迁的成本大于收益只是使制度 创新成为可能，要想真正变更，还必须使其符合在制度供给中占优势地 位的行为主体的成本一收益分析标准。只有符合他们的利益要求，制度 创新才会来临。如在农村政策的制定或出台过程中，农民真正直接掌握 的权力资源并不多，影响政策方向的可能性几乎微乎其微。三农问题的 政策出台总是姗姗来迟，其原因就在于此。 3 公共管理制度改革的困境是利益冲突的外在表现 利益冲突与公共管理制度创新 在公共管理实践中，公共政策“3 的制定者常常会感到困惑，这种困 惑原因在于他不明白究竟应该以什么样的利益标准来制定政策。如作为 政府组织成员，他必须考虑公共利益、选民利益，因为这是政府组织存 在的合法性基础。而由于“政治过程与_ 市场过程的天然相似性”。，政 策制定者还需以官僚机构利益、个人利益为依据。于是政策制定者遇到 了强大的挑战，他必须在相互冲突的问题问进行平衡。平衡原则把握的 好坏，将决定着是否会带来一系列的冲突，也将影响着不同的利益分配 结果。因此，利益调整、利益分配是公共管理制度改革的实质。在公共 管理实践中，各种错综复杂的冲突本质上是利益冲突。 3 1 价值取向的困惑 j f 如我们所看到的许多文献描述的那样，诸如公平与效率、公众与 顾客、技术与制度等价值取向的问题，一直是公共管理中人们争论不休 的一个问题。这些表面上五花八门、纷繁复杂的争论，实际上代表着对 公共政策实质的不同认识，归纳起来大致有三种观点： 3 1 1公共利益论 在理论层面上，柏拉图的理想国一开始就以“j f 义”的讨论作 为引子，认为“我们建立这个国家的目的并不是为了某一阶级单独的幸 福，而是为了全体公民的幸福”。亚里士多德的政治学主旨就是 理想国家应以公共利益为价值取向，“最好的政体是本来意义上的贵族 制即公开致力于追求美德的统治集团的纯粹统治，它们的目的是城邦的 共同利益。”。作为政治学的鼻祖，亚氏这一思想显然在政治学家中有 很大市场。十八世纪英国政治学家大卫休谟认为，自由政府的目的就 是为公众谋利。；十八世纪法国政治学家卢梭认为，政府公共活动的意 志是一种“公意”，这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。回 尤其到现代，公共行政理论将对社会公共事务的组织、调控看成是公共 管理，并认为公共利益是政府存在的目的。 在下文中笔者把公共政策看作是公共管理制度的具体化形式，两者并没有本质区别。 美 詹姆斯m 布坎南著吴良健等译，北京经济学院出版社，1988 年，第9 1 页。 转引白俞可平主编西方政治学名著提要江西人民出版社，2000 年9 月，第7 页。 转引自俞哪平主编西方政治学名著提要江西人民出版社，2000 年9 月，第2 l 页。 转引自列奥施特劳斯等政治哲学史河北人民出版社，1993 年，第657 页。 法 卢梭社会契约论北京商务印书馆，1996 年，第135 页。 1 3 利益冲突与公兆管理制度创新 在实践层面上，早期制度作为“治人之法”，较多地体现了意识形 态色彩的统治功能，反映了统治集团中个人或部分人的利益，如在英国 资本主义发展初期，亚当斯密个人利益论大行其道就有其背景。但随 着资本主义生产由工场手工业向机器大工业的发展，资产阶级与无产：阶 级矛盾深化了。为了维护统治，资产阶级不断采取新措施，在制度中注 入国家利益、公共利益色彩，宣扬制度的社会管理职能，宣称制度的目 的是使社会福利最大化，并说“公共利益应当永远成为他注意的唯一目 标”，尤其是2o 世纪60 年代以后，社会公共生活的复杂化，社会公 共问题的数量、规模、领域日渐扩大。这样一来，政府处理公共事务、 解决公共问题以及维护、增进公共利益，仿佛是它的唯一职责。 综上所述，在理论、实践两个层面上，都有大量证据证明公共利 益作为制度的价值取向的合理性、正当性。 3 1 2集团利益论 正如我们思考问题时碰到的一样，公共利益并不必然是公共政策的 唯一取向。公共管理过程中，一项政策的出台是各个利益集团相互冲突 与斗争的产物。集团利益论者认为：“在任何时候，公共政策都反映 占支配地位集团的利益。随着集团利益力量和影响的增长，公共政策将 变得有利于其影响增加团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的 利益。”。也就是在实际中，公共政策谋求公共利益最大化是种表 象，它是实际参与并决定公共政策的利益主体从本集团利益出发，以本 集团利益最大化为决策的价值准则的。 3 1 3 个人利益论 决策人员绝不可能不食人间烟火。尽管公共责任要求他们首先是 公共代表，其次才是他们自己。但“个人意志占一切之中的第一位” 。，公共政策的制定者首先是个普通民众，然后才是公共代表，“这种 级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”。当代公共选择理论一 开始就继承“经济入”假设，认为公共政策的价值取向既不是公共利益 。 美 麦克库洛赫政治经济学原理商务目j 书馆，l995 年，第l l 页。 。 美 詹姆斯e 安德森公共决策，北京：华夏出版社，1 990 年，第2 2 页。 。 法 卢梭著社会契约论北京：商务印书馆，1996 年第83 页。 。同 1 4 利益冲突与公共管理制度创新 也不集团利益，而是政治家的个人利益，他们认为“政治制度就像市场 制度，政治家就像企业家，公民就像消费者，选举制度就像交易制度， 选票就像货币。”。由于政治制度与市场制度有很多相似性，经济学的 许多原理可以用来分析政治决策行为。在政治市场里，人们建立起契约 交换关系，一切活动都以个人的成本一收益计算为基础。政府的政策制 定者( 政治家、政府官员等) 同经济人一样是理性、自利的个人，他们 就像在经济市场上一样在政治市场中追求着自己的最大利益一政治利 益，而不管这些利益是否符合公共利益。尽管他们可能有反映“公共利 益”的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了。一个具有利已动 机的个人不可能在由经济市场跨入政治市场之后，而马上转变成为具有 利他动机的官员。只不过与经济市场中企业家追求的利润最大化才i 同的 是，政治市场的政治家，除了考虑金钱物质要素外，还会考虑荣誉地 位、再次当选的机会等利益因素。所以，公共政策取向的实质不是什么 公共利益，而是政治家或利益集团中的选民追求利益的一干叶r 工具罢了。 3 2 现实制度选择的冲突 价值取向的不同，将直接带来我国公共管理实践立场的不同，这又 在一定程度上决定了公共管理制度的内容及其相互冲突的现象。 第一，市场经济体制：双轨还是单轨。在社会主义市场经济发展到 今天的情况下，仍有部分改革沿着两个方向前进。表面上看，这是为了 适应过渡时期的稳定而实行两种制度安排，正是由于两种制度安排才带 来体制之间的摩擦和损耗，产生了腐败的“沃土”，导致公共利益损失 和改革成本加大。实际上，上述认识虽有定道理但没有弄清它们之间 的因果关系。从总体上讲是个人利益的作祟，导致了单轨的难产，双轨 的出台，而不是由双轨的运行才带来了个人的利益。毫无疑问，单轨的 推行，即社会主义市场经济体制的建立和完善，将极大地促进我国国民 经济持续、快速、健康的发展，带来整个社会的福利公共利益增加。 而某些利益集团为强化自身利益，竭力阻挠改革的深化，一方面鼓噪着 对计划经济变革，另一方面又不希望马上建立起完善的市场经济。在许 o 荚 詹姆斯m 布坎南著自由、市场和国家昊良健等详，北京经济学院出版 社，1 98 8 年，第3 页。 利益冲突与公共管理制度创新 多制度变革中都主张采取渐进、调