（行政管理专业论文）农地征收补偿中农民土地权益的保障研究.pdf

洲海人学坝 二论文农地 i e 收补偿中农民 地救菇的保障州究 摘要 土地征收笼发生在国家和农民集体之问的所有权转移。国家建设征收土地是满足 国家公共利益的需要，保证豳家公共设麓秘公益事、臣建设所需七遣的一项重要措施。 国家建设征收土地是国家行政行为，具有强制性。匿家征收土地的指令，是行政命令。 对此，土地被征收的集体经济组织必须服从。但国家建设征收土地趋有偿地强制进行 的，地被征收地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。随着我到经济的发展和 经济制度的变革，土地制度也相应的经历了三次大的变革，但桐应的征地制度却没有 出现大的变革，征地制度与土地制度以及市场经济发展客观需求的矛盾r | 益增大，由 于征地补偿中行政行为和市场经济的矛盾而导致的权益流失问题逐渐增加，对补偿标 准的合理性问题，众波不一，没有提出绞具体的解决方案，事实表明，仪味的强 调提高补偿标准并不能完全解决农地征收补偿中的权益流失问题。 本文在对国内外征地补偿现状和政策的对比研究基础上，针对征地补偿巾行政行 为和市场经济的矛露而导致的权益流失问题，采用定性定量相结合的方法对我困农地 征收补偿中权益的流失问题进行分析，提出从产权制度、补偿标准、社会保障、政府 作用四个方面道行改革和完善，并提出一些加强农民权益保障的建议。 关键词：上地征收；行政行为：征地补偿：权益 * 海火学砸f j 论文农地征收补偿中农民1 地收盏册保障 i _ j 1 究 a b s t r a c t l a n da c q u i r e m e n ti st h et r a n s f e ro fo w n e r s h i pb e t w e e nt h en a t i o na n dt h ec o l l e c t i v e l a n da c q u i r e m e n tf o rn a t i o n a lc o n s t r u c t i o ni sa ni m p o r t a n tm e a s u r et om e e tt h ep u b l i c b e n e f i t sa n dt os u r et h en e e do fl a n df o rp u b l i cc o n s t r u c t i o n l a n da c q u i r e m e n tf o rn a t i o n a l c o n s t r u c t i o ni sa na d m i n i s t r a t i v ea c tw i t hc o m p u l s o r y t h eo r d e ro fl a n da c q u i r e m e n ti s a d m i n i s t r a t i v eo r d e r , s ot h ec o l l e c t i v el a n da c q u i r e dh a st oc o n f o r m b u tt h el a n d a c q u i r e m e n ti sc o m p e n s a t o r y i h ec o l l e c t i v e , g r o u pc o u l dg e te c o n o m i cc o m p e n s a t i o n a c c o r d i n gt ot h el a w a st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h et r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i c s y s t e m ，t h el a n ds y s t e mh a su n d e r g o n et h r e eb i gc h a n g e s b u tt h es y s t e mo fl a n d a c q u i r e m e n tn e v e rc h a n g e sa c c o r d i n g l y 7 t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h es y s t e mo fl a n d a c q u i r e m e n t ，t h el a n ds y s t e ma n dt h en e e do fm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n ti sb e c o m i n g b i g g e r t h ep r o b l e mo fb e n e f i t sd r o p p i n gi sb i g g e rf o rt h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v ea c ta n dm a r k e te c o n o m y a st oc o m p e n s a t i o n ，t h e r ei sn oc o m m o ns a y i n g a n dt h e r ei sn od e t a i lm e a s u r e 。a st h ef a c t , i tw o n td e a lw i t ha l lt h ep r o b l e mo fb e n e f i t s d r o p p i n gi nl a n da c q u i r e m e n t j u s tt or a i s et h em e a s u r eo f c o m p e n s a t i o n t h ep a p e ra d o p t sq u a l i t ym a dq u a n t i t yw a yt o a n a l y s i st h ep r o b l e mo fb e n e f i t s d r o p p i n g ，f r o mt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ea c ta n dm a r k e te c o n o m y ，i nl a n d a c q u i r e m e n ta n dc o m p e n s a t i o n ，b a s i n go nt h ec o n t r a s t i n ga n a l y s i so ft h en a t i o na n da b r o a d ， a n dp r o m o t e st or e i n f o r c et h ep r o t e c t i o no fb e n e f i t st h r o u g hi m p r o v i n gt h ea s p e c t so f o h a a e r s h i p ，c o m p e n s a t i o nm e a s u r e ，s o c i a lp r o t e c t i o na n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n k e yw o r d s ：l a n da c q u i r e m e n t ；a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ；c o m p e n s a t i o nf o rl a n d a c q u i r e m e n t ；b e n e f i t _ 海久学训j 论文 农地缸收补偿中我民十地权益的保障州究 1 。1 研究的背景和意义 第1 章绪论 1 1 - l 问题的提出 土地的自然属性和社会经济属性决定了土地功能的多样性。对于生长在有悠久农 业国历史的中国的农民而言，土地就是农民的命根子，是其生产和生活的保障柬源。 农民的生存和发展都与是否搠有地以及拥有多少土地紧密相连。同时土地作为社会 发展不可缺少的资源，随着我困社会主义经济建设的迅速发展，社会城市化的加速进 行和土地需求的不断扩大，土境在幽民经济各部门的发展中发挥着越来越重要的作 用。仅靠城市的= ：地已经不能满足发展需要，要解决城市：t 地需求问题将不得不向城 市郊区或农村索取集体士地。在我困现代化进程中，为了傈证酬家公共设施和公益事 业建设所需土地，除了出让和划拨圜有土地外，以国家为主体对集体土地进行征收也 成为主要途径。国家建设要征收集体所有的土地，这既是为了满足公共利益的需要， 也是为了满足社会主义现代化建设的需要。二 ：地一一随被征收就不可避免的会产生失地 农民，但问题的关键不在 二是否征收了土地或产生了失地农民，丽在r 如何给失地农 民以合理的补偿，保证其生存和发展的权益，现代化建设绝不能以牺牲农民利益为代 价。国家建设 芷地是一种行政行为，具有强制性，但也是雷偿的强割行为，土地被征 收的集体经济组织有权依法取得经济上的补偿。做好征地工作，解决好失地农民的补 偿问题，是中国经济社会稳定发展的关键因素。 土地征收的补偿制度是以土地产权制度为基础的，我国的上地产权制度及二地作 为农民主要收入来源的特殊国情告诉我们，农地征收补偿中必须处理好国家、集体、 个人三方面的关系，保证农民的权益不受损害。随着我国经济的发展和经济制度的变 革，：i 二地制度也相应的经历了三次大的变革，但_ ： e f 应的征地补偿制度却没有出现大的 变革，我国的：地征收制度在经济社会发展和加快城镇化进程发挥了重要作用，但从 目前i ：地征收的实践来看，还存在着诸多侵害农民权益的现象，并且征地制度与土地 制度阻及市场经济发展客观需求的矛盾r 益增大，由于制度的缺失带来的农民土地权 益流失涮题也逐渐增加，成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。因此，要贯彻中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定的精神，保证社会的和谐稳 定发展，如何在刁i 断完善农村土地制度的同时改革征地补偿制度，加强农民权益的保 州蜘犬学嫉1 论义 农地征收补偿中农民土地权盏的保酵研究 护成为当前亟待解决的重大问题之 【”。 1 1 2 研究的意义 对于如何加强农地征收补偿中农民权益保障的问题，近年来，人们把过多灼注意 力集中于征地补偿标准的提高上，但对补偿标准的合理性问题，众说不，没有提h 统一具体的解决方案，并且事实一一再证明，仅一味地强调提高补偿标准并不能完全解 决农地征收补偿中的权益流失问题，本文基于对国内外征地补偿现状和政策的对比研 究，探讨了征地补偿中由于模糊的产权制度，行政行为和市场经济的矛焉丽导致的权 益流失问题，提出从明晰产权制度、合理制定补偿标准、完善农村社会保障和积极发 挥政府作用四个方面入手，加强农民权益的保障，这对解决我国农地征收补偿中出现 的农民权益的流失问题有重要的理论和实践意义，对如何加强农地征收中农民权益的 保护工作具有指导意义。 1 1 。3 国内夕 研究现状 ( 1 ) 国内研究 我国学者对地征收制度的研究和探讨玎始_ f 二十世纪九十年代，他们力图通过 建立新的土地征收制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。土地征收补偿是土地征 收制度的核心，在我国经济体制由原有的计划经济转向市场经济之后，国家征收士地 不能再采舶无偿的行政命令手段，国家进行重点工程建设时，不能仅仅为了减轻政府 的压力，丽将负担转嫁绘士地被征的农民集体。为了解决农地征收中的冲突和农民权 益的流失问题，我国征地补偿制度也在不断地改革中，专家学者们对改革征地制度的 方向上意见蛙本一一致，但在征地的具体实施和制度没计1 却看法不+ ，尤其在征地补 偿价格的构成上争论较大。理论界普遍认为，现行的征地制度和补偿政策是符合计划 经济的，但不能适应社会主义市场经济发展的新要求。农地征收中农民权益受到损害 的根本原因在于农地征收属于行政行为。经过归纳发现，大量的理论都是圈绕土地产 权并；清和农民权益受损展丌的。理论界已经达成了共识，认为土地产权不清、产权制 度不明确是造成征地中农民权益流失的根本原因之一。并且众多学者认为，我国现行 征地制度最大的问题在于，凭借强制命令以行政权侵犯了财产权。就相关的研究文献 来看，现阶段对土地征收制度的研究主要存在如下观点： 对于征地制度的不同观点 黄小虎主张根据建设项目的不同性质来划分土地的公益性和非公盏性，并在此基 础l 实行土地征收，以限制土地征收范围过宽而农民得不到补偿的问题。对于经营性 2 7 ；海人学颅i j 论文 农地矩收补偿中农k t 也权益的 茱蹲州究 用地，国家应按照市场价格进行购买，改变土地的所有权关系，这完全属于种市场 行为“i 。 黄志华则认为。要解决上地征收范围过宽的问题，其核心不在t ：上地所有权利使 j j 权形式的转移，而关键是看土地征收的实行过程中是否严格遵守法律法规 。 周小林主张将征地分为征和用两个阶段，征地过稃是所有权无偿的转移过程，依 靠行政手段，而用地过程则是一个有偿、有时间限制的使用过程，属于市场行为”l 。 张军连主张取消征地制度，由用地单位与农民集体进行协商，购买土地使用权。 政府需要用农民的土地，是政府的事情，不应该把负担转嫁到农民头上陋i 。 对于征地补偿的不同观点 陈泉生在借鉴各国二卜地征收补偿范围和标准的基础卜，提出我国征地补偿范围和 标准心扩大，避免土地征收和地产经营的巨大差距，以保证农民现有生活水平不受影 响 n i 。 对于具体补偿的项目，陈江龙等认为，根据不完全补偿原则，补偿费心包括：1 ： 地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿等，并将劳动力的安嚣补助费合并 到土地补偿中i ”。赵敏鹃认为，全国统一的补偿项目无法体现地区的差异，主张嘲家 对基本的项目进行固定，各地町以根据实际情况在报园家审批后进行增加【8 i 。 对于补偿标准的制定，陈江龙主张按市场价格确定补偿标准，用经济手段促进区 域经济发艘的同时保护农地；鲍海君，吴次芳等则认为，征地补偿标准应瞬地制迎， 区别对待，因地区的差别确定小同的补偿标准，实行差别价格( ”。黄贤金、陈龙乾认 为，随着市场经济的发展，客观上要求由市场来确定土地的价值，征地补偿费应以土 地的市场价格为参照。 。刘慧芳认为农地转用价格应包捂农地的质量价格和农地的社 会价值量值，其中，农地的社会价值包括农地对农民的社会保障价值和农地为社会提 供粮食安全所具有的社会稳定价值| 。刘燕萍主张征地价格可以通过有资质的评估机 构进行估价后出征地双方确定，并根据国家有笑规定进行土地登记 ”l 。 对j ：征地补偿形式的确定，吴刚，周建存等认为，无论是何种补偿形式，其总价 值应等于征地补偿金。根据具体安置情况，补偿形式可以分为以下几种：单一的货币 补偿；货币补偿+ 可按规划”发的建设用地；货币补偿+ 就_ p 安置；货币补偿+ 社会 保险等等。 归纳来看，对于征地补偿m 题，部分学者认为，目前的土地补偿费，土地补偿标 准以该被征地前三年平均亩产值为制定基础，丽上地被钕后的价格则取决于该地块的 n 商凡学坝 ：论曼农地瓤收补偿巾农民十地收益的侏眸州究 区位，未能体现被，征地的真正价格 引。另有学者认为，目前我困农地征收补偿制度把 对土地承包经营权的补偿笼统的包括在安置补助费中，极大的损害了农民的剥益，是 不合理的i 。”。其中较具代表性的观点是，要以土地的市场价格为补偿标准制定的基础， 提高征主墩补偿费。将补偿个范围扩大到既包括直接损失的补偿， 主i 包括闻接损失的补 偿。对于我国征地补偿原则具体如何制定的阉题，嗣蓠主要有以f 几种观点： 土地补偿论。这种观点认为，征地是国家为了公共利益的需要而将集体土地转 变为国有士遣的强制性行为。持这种观点的专家认为，豳家征收土地后，农民失去的 是农地，补偿毒_ _ 为应该严格定义在“补偿”的概念上，根据土地的农用价值进行补偿， 丽土地被征后的增值应该归国家所有。这些专家认为征收农地的补偿费按该农地被征 收前年平均产值的若干倍数计算的产值倍数法是符合土地定价原理的，应该推崇”。 但持反对燃点的人认为，这种方法没有考虑农地的医位等因素对土地受益的贡献，只 对地的农用价值进行了补偿，一定程度上剥夺了农民的权益。 财产、权益补偿论。这种观点认为，农地的征收是强制性的行政行为，但征地 补偿行为是对失她农民财产权益的损失进行补偿，属于经济行为。支持这种观点的专 家认为，农地被征后，失地农民受到的损害包括r 二三方堰：农地本身、衣地的发展权和 农民就业权。依据“损失什么， b 偿什么”的原则，农地 偿价格应该包括：农地的 市场价格、农民最低生活保障价格、再就业培 i j l f 费用、地面附着物价格i ! 。 以人为本的补偿论。这种观点认为，征地补偿应该以人为本，依据失地农民的 社会生存成本来确定补偿价格。支持这荆，观点的专家认为，土地是农民生活的保障， 征地补偿费用的确定应该以保证农民生活水平刁i 下降为前提，考虑农地对农民现在及 未来的保障作闫。因此，农地保障价格应包括：农地本身的价格、农地保障价格的贿 现值和附着物的价格。但是持反对意见的人认为，农民的生存保障问题属于社会保障 体系应解决的问题，仅仅靠土地补偿是无法解决的”一。 市场补偿理论。这种观点认为，市场操作在征地补偿费用的确定中占据主流。 政府应该引导征地双方依据市场情况自行确定合理的补偿费用。持这种观点的学者认 为，按照市场价格确定补偿费用，不仅有效的保障了农民权益，而且也有利于土地资 源的节约利用和最佳配置”“。 ( 2 ) 圜外研究 国外对土地征收制度的研究和实践比困内要早。历史i 二第一部土地征收法颁 布于1 8 1 0 年3 月8 日，是由军事家拿破仑建议的 ” 。此后，各国政府纷纷效仿，使 洲矩人学硕l 二论文 农地征收补偿中农民t 地权茹的保障硅玎究 土地征收制度不断完善。世界上一些发达国家的学者对土地征收制度进行了较为详尽 的研究和改进。经过多年的研究实践，相对完善、系统的土地征收制度体系已经綦奉 形成。1 7 8 5 年美国政府颁布了第一部土地法令，强化了土地私有化政策。到二十世 s 4 a 七十年代，美国又颁布了联邦1 ：地政策和管理法，实行土地丌发权的购买政 策口“l 。使土地征收制度接近于一种市场购买行为，表明r 土地征收补偿的合理性。h 本于1 9 5 1 年颁布了土地征收法，并j 二1 9 6 2 年和1 9 6 7 年对t 地赔偿标准、包括项 目范围和赔偿金额等进行了大幅度的修正，之后，较为规范的土地征收制度基本形成。 其他一些国家如亚洲的新加坡、韩国，欧洲的法国、德圈、英国、瑞典等也在二十世 纪五六卜年代基本形成了各具特色的稳定的土地征收政策和相关制度。 西方学者认为征地补偿不但包括士地征收后的直接损害的补差，还应包括因征地 引起的问接损害的补偿，因此，国外在农地征收补偿标准的确定中，基本都按照完全 补偿来考虑，以市场价格为主，补偿范围较宽。对征地补偿价格的确定方法大致可以 分为i 类：( 1 ) 依据土地收益确定农地征收补偿价格；( 2 ) 量化土地价格的影响凶素 确定农地征收补偿价格：( 3 ) 依据以往的经验或历史数据确定农地征收补偿价格 4 。 关于如何进行合理的土地征收补偿，加强征地中农民的权益问题，不同的专家学 者分别从不同的角度进行了大量的理论研究。西方发达国家的研究相对比较成熟和深 入，而我困的研究仍处于超步阶段。主要体现存三个方面：我国征地补偿政策和法规 的执行程序上存在“折扣”现象：政策法嫂不完善，导致其弓征地实践脱节，存存“滞 后”现象；对土地的经济利益关系的研究仍不够透彻。因此，在具体实施中，刈如何 将理论与实践相结合，找出一条具体的、符合实际且具有可操作性的方法方面，仍有 待进一步研究。 1 2 研究的目的及方法 1 2 1 研究的目的 本文旨在通过对国内外征地补偿现状和政策的对比研究，针对由j j 征地补偿中产 权模糊、行政行为和市场经济的矛盾而导致的权益流失问题，分别从明晰产权、制定 合理的补偿标准、推广农村社会保障和积极发挥政府作用四个方面探寻权益保障的有 效途径。 1 2 2 研究的方法 本文主要采用定性为主、定量为辅，定性定量相结合的方法、文献研究法等一系 一5 一 河海人学硕i = 论文 农地征收补偿中农民士地权益的保障研究 列方法对我国农地征收补偿中权益的流失进行分析，并提出一些有关权益保障的建 议。 1 3 研究思路和步骤 本文从研究我围农地征收中加强农民权益保障的意义入手，通过对征地补偿中由 于土地制度、征地补偿制度本身的缺陷，和行政行为与市场经济的矛盾丽导致的农民 权益流失问题，采用定性为主、定量为辅，定性定量相结合的方法、文献研究法等一 系列方法进行分析，结合农地征收补偿中农民权益流失的成因，分别从产权明晰、补 偿合理、社会保障的推广和政府作用四个方面对如何加强农地征收补偿中农民权益的 保障提供了相关建议。全文丰要分为五个章节： 第一章，从本文研究的背景和意义入手，介绍了国内外研究现状，并介绍了本文 研究的目的、方法、基本思路和步骤及支持本文研究的理论基础； 第二章，在明确农地征收的相关概念的前提下，从农地征收的必要性和现实性入 手，介绍了我国农地征收补偿现状及国外征地补偿制度，通过中外征地补偿制度的对 比分析，指出我国农地征收补偿制度中的缺陷； 第三章，详细分析了产权概念、征地补偿中产权的流动及制约凶素，在对征地补 偿所涉及的权益范围进行了明确界定之后，指出了征地补偿中基于产权关系变动的权 益流失问题，并对权益流失的原因进行具体分析； 第p q 章，结合第二章中对权益流失的分析，本章主要对我国征地补偿中权益的保 障问题进行了阐述，认为应从明确产权关系入手，明晰的产权关系是实施征地补偿工 作的前提和基础，在明确了哪些土地权利属于集体，哪些属于个人之后，才能正确界 定土地征收带来了哪些权益的流失，并提出依据损失制定补偿标准，同时提出长远看 来，加强农村社会保障工作也是解决农地征收中农民权益损失问题的重要途径之一； 第氘章，在i i 文理论分析的基础上，通过对治太骨下_ 工程中七项圈内项目征地补 偿情况的详细介绍，对本文研究进行了实例分析； 第六章，列卜文的分析进行概括总结，并在总结本文研究成果的基础上，对进一 步的研究进行了展望。 全文总体思路见图l 一1 。 0 t i 海人学锨- 论文 农地征收幸| 、偿中农民十地权益的保障研究 二一一， 一， 一 一4 芦琅地征收帽薰溉 ， 丧地征收的必疆+ ， 表弛征收补偿啦 j j 考i 。越铡涨 i 拱 _ 0 ：一l 二| i一 。- - j t 豫曝$ 避 牲 橙琥状，。 、一、猁， 农琏征收朴幢制篷- ? 、二巾， 在逃补偿制度 e 较， ，_ ，我f 自农地征收卦倦捌踱、 的黼 7 一。一 。 一 一_ = “一- 一一 “- 农地艇收补偿牛的尚杜 、 赶麓 7 ，婪n “投燕系黔投葫努、 斩 钲地补偿巾税漪疏炎的 、。 骧阁丹螗 ， o 划分析 j 我国农 地征收 h 尝制 1 度波国 i 舔比较 。氍踺补傣节一 i 鹊 锶潦锄f “。驻剥卿穗 ， 、 鼻赫鳓赢一 ? 浓地掘 般锄谳?收补偿 一蓑黼一j 麓参 ， 、崔霹麟趟。 1 4 理论基础 !- 结论每蒜望 图1 1 论文总体总路 农用遍价格评估的理论基础有：地租理论、地价理论、市场理论、产权理论、区 位理论等等删。 ( 1 ) 马克思级差地租理论 7 鏊一雾 州姆人学坝 一论文 农地征啦补偿中农民十地权益的保障研究 马克思在分析资本主义级差地租h 、j ，认为耕种较优上地所获得的，归土地所有者 占有的超额利润，冈其与土地等级相联系，称之为级差地租。在任何情况下，用于农 , i k 的土地( f i - 先是耕地) 在质量和位置上总是有差别的，耕利不同质量或不同位置的 耕地，其耗费的劳动时间也刁i 相同，劳动生产率必然有差别，而产品的个别生产价格 就有高低之分。可见，级差地租产生的条件是自然条件，它是形成超额利润的臼然基 础，足较高劳动生产率的自然基础，即与土地的质量等级有联系，它产生的原因是l ： 地的有限性所引起的土地的经营垄断，它的源泉是农业劳动者所创造的超额剩余价 值，这部分超额剩余价值转入土地所有者手中便成为级差地租。在土地承包和转包中， 必须注意级差地租的因素。土地的质量对经营承包者的收益有很人影响。 ( 2 ) 土地产权理论 产权理论是美国新制度经济学派创立的，研究资本主义制度下产权的界定和交易 的经济学理论体系。巴泽尔的产权理论的主要内容有：第一，由于信息成本，没有任 何一项权利可以被完全界定，未界定的权利把一部分有价值的资源留在“公共领域”， 公共领域甩全部资源的价值n q 做“租”；第二，产权的界定是个逐步演进的过程。 资产的潜在有用性会随着新信息的获得本人们发现并通过交换实现其有用性的最大 价值，每次交换都改变着产权的界定：第三，资产产，仨的净收入取决于关于资，“+ 的权 利的事先界定。德姆塞茨认为，产权是一种社会t = 具，其重要性在于能帮助一个人形 成他与其他人进行交易时的合理预期。张五常认为，农地产权束中哪一项权利更覃要， 取决于这项权利是否影响到农地的市场价格。产权包括：所有权、使用权、收益权、 处分权。对任何一项权利的限制都会使经济效率下降，会破坏瓤场机制的作用口4 。 ( 3 ) 土地市场理论 中国存在多元土地所有权主体，包括国有、乡有和村有土地。由于城乡土地及农 村土地分属不同的所有者，这就为土地所有权在不同所有者之间的流动创造了前提条 件。凼为市场经济的发展过程，实际上足具有独立权益的不同经济主体追求自身利益 的过程。要实现土地资源的优化配置，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关 系的变化，就必须通过市场的价格竞争机制，把农用地资源配置到效益较好的环节中 去。 ( 4 ) ：地价值理论 劳动价值论认为劳动是价值的源泉和j t 度。十地足一种特殊的自然资源，具有资 源、资产两个特性。美国芝加哥人学教授，世界著名农业经济学家舒而蕴( t w s e h u l t z ) 一8 一 洲海大学钡1 。论义 农地征收补偿中暾聘士地权益的保障研究 说：“农地是由两个部门构成的，即由自然所赋予的部分和山投资而形成的部分，后 者足过去所投资的结果。”马克思在运用劳动价值论分析十地价值这一问题时，“把十 地物质和土地资本区别玎”来研究。指出：“经济学上所说的土地是指未经人的协助 f 而自然存在的切劳动对象。”i 二地物质为1 种自然资源，未经人类的改造利用，未 凝结决定价值的物化劳动，因此是没有价值的。在商l 拈经济条件卜，土地作为特殊使 用价值的自然资源，是一种彳i 可再生资源，决定了七地的稀缺性。一旦彼人们占有垄 断，可以作为商品来出售、出租。丁f 如马克思所说的，没有价值的东西，在形式上可 以具有价格，称为“虚幻的价格形式”。土地构成的二元性导致了土地价值的二元性 2 - 1 。 ( 5 ) 区位理论 区位理论也称为区位经济学、地理区位论，是关丁自然物质及人类活动的空f r j 分 布及其在空间中的相互关系的学说，特别是人类经济活动空间绍织优化的学问m l 。区 位是自然地理位置、经济地理位置和交通地理位置在空间地域上有机结合的具体表 现。三种地理位置有机联系、相辅相成，共列作用于地域空问，变形成了一定的土地 区位。定程度卜- 可以讲区位决定土地利用，土地利用又影响着地租地价，反过米， 地租地价也规定着土地的用途及利用方式。 ( 6 ) 上地肥力理论 土地肥力就是土地能够提供植物尘【j = = 发育所需的水分、养分、空气和能量的能力。 在农业牛产中土地的h e , j j 状况决定土地生产力高低，影响植物的生命活动和农作物的 产量和质萤，具有肥力的土地，才是农业的基本生产资料。马克思在论证级差地租时 总是强调自然肥力是这种地租的基础。 ( 7 ) 补偿价值理论 根据马克思主义理论，把社会生产划分为简单再生产和扩大再生产两种形式，在 整个社会再生产过程中，一种足补偿，更换从过去一直到现在已经积累起来的劳动资 料，在实物形态上实现其原有规模的再生产：另一种是积累，在实物形态上增加现有 的劳动资料规模。补偿价值理论就是这一理沧运用到自然资源之中，将其包含到社会 生产之内。从自然资源角度考察，经济补偿不足主要是非再生资源补偿的不足，其后 果是更为广泛、更为严重的资源浪费和短缺。从困民经济角度考察，经济补偿不足的 实质是山于生产价值运动中忽略了自然资源的投入和耗竭。产品交换后，回流的货币 价值无法补偿原有的资源物质消耗t 。 w 海人学坝士论文 农地 i 】= 收补偿中农民1 ：地权益的保障研究 第2 章我国农地征收补偿制度及国际比较 2 1 我国农地征收补偿制度 2 1 1 农地征收的相关概念 土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指圈家为了社会公共利 益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农 民集体所有土地转变为困家所有。十地征收是保证国家公芡设施和公益枣、【t 建设所需 土地的一项重要措施瞄8 i 。土地征收的主要法律、政策依据是：中华人民共和国宪法、 中华人民共和国土地管理法、中华人民共和围上地管理法实施条例。宪法第十 条规定“国家为了公共利益的需要，t t f 以依照法律规定对集体所有的土地实行征收。” 土地征收是土地管理一i ：作的重要组成部分，其主要法律依据来源j i ：土地管理法1 2 1 i 。 上地征收一般具有下列特征：图家建设征收十地的主体必须是国家。只有因家 爿能享有国家建设之需要依法征收集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非田 家，而是具体的国家机关，企事业r 辑位，社会团体以及个人【“i 。但是他们作为上地需 要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提m 用地 申请，并在申请批准后获得上地的使用权。圈家建设征收土地是国家行政行为，具 有强制性。国家建设征收土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据 和程序所实施的行政行为口“。土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致， 而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征收土地的所有人同意。围家征收土地的 指令，是行政命令。对此，土地被征收的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关 系中也不遵循等价有偿原则 ”1 。国家建设征收土地是国家公其利益的需要。国家建 设征收上地的原因是国家建设之需要，也即：以公共利益为直接目的地事、阢比如发 展雨兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地 等等；广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要，儿是有利于社会主义现代化建 设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立围家主管机关批 准的集体企业，三资企业，兴办幽家主管机关批准的民办火学以及其他社会公益事业 等等一i 。国家建设征收土地必须以土地补偿为必备条件。匡】家建设征收上地是有偿 地强制进行的，土地被征收地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿弘“。因家建 设征收土地的标的只能是集体所有的土地。i 胡家建设用地需要用集体所有的十地柬满 州姆人学倾卜论义农地 【1 = 收补偿中农民土地权益的保障1 l i | | 究 足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足圉家建设用地的法定办 法是征收，用国有士地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而 非征收方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国 家可直接行使处分权利”“。 现今与土地征收补偿相关的立法学说手要有：既得权说。人民的既得权是合法 取得的就应该得到绝对保障，应基 i 公i f 的原则给予补偿。恩惠说。围家对个人的 补偿是一种恩惠。公用征收说。国家可以不承担法律责任，但仍应给个人相当补偿， 以求公平。利会职务说。圈家为了使个人尽其一分子的责任，首先应承认个人的权 利，这是实现社会职务的手段，凶为权利的奉质具有义务性，人民土地被征收后，国 家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。特别牺牲说。基于法的公平难 义观念，是使无义务的特定人对国家所做的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民 共同分担给其以补偿，才符合公平正义精神。涨价归公学说。孙中山受乔治亨利 学说的影响，认为土地增值收益是社会进步带来的，土地所有者并无贡献，凶此主张 把社会进步带来的社会增值收益归于国有。”i 。 2 1 2 农地征收的必要性和现实性 土地征收制度有其必要性和现实性。r a l e i g hb a r i o w e 认为：征收权是最高统治 者在没有征得所有者同意的情况f 将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权 力，是一冲 宪法特权。土地征收是典型的公共行为。因家出于公共利益的需要，在 定范围内征收土地是完全应该的。其现实意义丰要表现在以下两方面：使集体土 地进入房产市场的内在冲动和外在需求得到满足。我国存在较大面积的集体所有的十i 地，在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之l 日j 始终存在着个农村向城f i 索资金和城市向农村索取土地的问题，资源配置的经济学规律最终要使集体十- 地涉足 城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的迅速发展和社会城市化的加速进行 城市对士地的需求将，1 = ：= 断扩大。为了填补城市对十地的需求缺口，城市除了建设高楼 大厦外，向城市郊区或农村索取集体土地这是必然的，这也是解决城市土地需求问题 的根本途径。依据我国特殊国情，满足农业用地保护的需要。我国虽然是一个农 、世大困，但同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着解 决十几亿人l j 的温饱的重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛 盾将越来越突出，因此，幽家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们 的项基本国策。农业用地改为房地产丌发用地，其经济效益确实十分明显，但是短 划辩人学顺i 论义 农地征收补偿中农民十地权益的保障研究 期的，这将成为导致我国耕地减少的一个直接原因，因此必须加以限制，设立土地征 收制度就是为 限制集体土地任意进入房产市场，集体土地转作非农用地必须履行国 家机关的严格审批程序，在集体土地所有权收归圜有后，闷家实行有偿出让【” 。 2 1 3 农地征收补偿现状 尽管土地征收是一种典型的非订场方式，f h 不能否认它也是一种经济行为。就土 地征收的补偿而言，他要求国家对被征收人或其他人给弘一定的经济补偿。 我国农地征收补偿的主要内容是对集体土地征收的补偿，这是一项难度较大的工 作，农地征收补偿的过程涉及到国家、集体、个人i 方的利益，既要考虑到国家建设 项日的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民的生产生活水平，在力 求做到国家利益优先的同时，要兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益l “。 同前，我国尚未出台专门的征地补偿法，农地征收补偿制度的具体规定分却于现 有的土地法规之中。补偿范围及标准，是我幽农地征收补偿制度的核心。其内容主要 包括征地补偿的依据、范围、标准以及补偿费的归属和使用管理等。补偿的法律依据： 我国宪法第1 0 条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定划十地进 行征收或征收并给予补偿。上地管理法第4 7 条规定，征收上地的，按照被征收土 地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费包括：上地补偿费、安置补助费以及地面附 着物和青苗的补偿费。其中上地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6 1 0 倍；安置补助费，按照需要安置的农业人口计算，每一个需要安置的农业人口的安置 补助费标准，为该耕地征收前三年平均年产值的4 - 6 倍，但是每公顷被征地的安嚣补 助费，鼹高不得超过被征收前三年平均年产值的1 5 倍，征收其他土地的补偿费和安 置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准 制定1 4 2 1 。 为保证征地补偿工作的顺利进行，农地征收后要对剩余劳动力进行安胃。目前因 国家建设征收土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被 征收单位，用地单位和有关单位，通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置， 安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所 有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。在补偿费用方匝， 国家建设征收土地的上地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青凿补偿赞 归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作 他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵l 与，挪用被征 i 海人学坝j ：论文墩地征收补偿中收民十地权益的保障究 收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构 成犯罪的，依法给予行政处分h i i 。 对集体土地进行征收补偿，要遵循以下原则：征收集体土地的补偿原则：保持 被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征收农民的土地等于 剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则， 以保障农民兄弟的利益不因征地而受损；按照被征收土地的原用途给予补偿的原 则。征收土地的补偿标准和补偿范围不能因征收土地之后的用途改变而改变，而是按 照被征收土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补 偿，原来是林地的，按林地的标准给弘补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如 此。 集体七地征收补偿的范围和标准主要包括以f 几个方面：闲家建设征收土地由用 地单位支付补偿费用。征收土地的补偿费用包括以下三项内容：土地补偿费，主要 是因国家征收土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征收 耕地的士地补偿费为该耕地被征收前3 年乎均产值的6 至1 0 倍。征收其他土地的补 偿费标准，由省自治区直辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。安置补偿费魁为了 安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征 收耕地的安嚣补助费，按照需要安嚣的农业人口数计算。每一个需要安置的农、i k 人口 的安置补助费标准，为浚耕地被征收前三年平均年产值的4 至六倍，但是每公顷被征 收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的1 5 倍征收其他土地 的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征收耕地的安置补助标准规定。地上 附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及1 e 处于生长而未能收获的农作物等，补 偿标准由省自治区直辖市规定o i 。 为合理利用土地，保护被征地农民合法权益，维护社会稳定，根据法律有关规定 和国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发( 2 0 0 4 32 8 号) 精神，新征地 补偿标准在制定时，应考虑以下几个问题：制订统一年产值标准，同时可考虑被征 收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。统一 t 地补偿费和安置补助费的年产值倍数，应遵循保证被征地农民原有生活水平不降低 的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用， 不能使被征地农民保持原有生活水平，或不足以支付因征地面导致无她农民社会保障 费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按3 0 倍 州海人学坝l j 呛文农地缸收补偿中农民t + 地权盏的保障训宄 计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国 有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农罔的，征地补 偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行【4 。有条件的地区，省级国土资源部门 可会同有关部门制订省域内各县( 市) 征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公 布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等 级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低牛活保障水平 等因素。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，+ 地补偿费应在农村集体经 济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，l 司时农 村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置删。 新的征地补偿标准更有效地保护被征地农民的合法权益，保证其原有生活水平不 下降、长远生计有保障。同时，随着征地补偿标准的统，同地不同价的现象也将得 到纠f ，征地区片综合地价的制订将综合考虑地类、产值、土地供求笑系和城镇居民 最低生活保障水平等多方面因素。征地统一年广：值标准的制订，也将考虑被征收耕地 的类型、质量及农用地等级等凼素i ”i 。 2 2 国外征地补偿制度 2 2 1 日本的“正当补偿”原则 h 本的土地征收补偿范围：土地所有权损失。其他权利损失。如地上权、艮 期租佃权、租赁权、矿业权、渔业权，以及对建筑物、土砂石的损失等。对征收l ： 地造成的通损进行赔偿。这种赔偿包括搬迁费赔偿、树木赔偿、经营赔偿、农q k 赔偿、 渔业赔偿、残留地赔偿等。对非征收 二地上蒙受损失的人进行赔偿。对被征收七 地上少数残留房进行损失赔偿。这种赔偿带有较强的生活权的赔偿性质，残留户由于 原来的t 扛活共同体被破坏，要蒙受很大的损失。为了使残留人员重建生活，项目人要 支付适当的赔偿。对被征收土地上失、i p 人员进行赔偿。在失业人寻找一【：作所需要的 时间内，项目人要通过对其支付不超过原工资的适当赔偿金来进行补偿。对项目造 成的其他损害进行赔偿。一般公益事业造成噪音、废气、水质污染时，对该损害进行 赔偿。可事先预见损害时，进行事前赔偿。此外，h 本还规定了要按“正常市场交易 价计价原则”。 2 2 2 美国的“合理补偿”原则 根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现 1 4 一 辩人学砸 论立农地征收补偿中农民。卜地权益的像障删宄 有价值和产未来盈利的折扣价格。土地征收补偿根据征收前市场价格计算标准，不仅 补偿被征地现有f j 勺值，而且考虑补偿