（行政管理专业论文）地方行政机关后勤管理体制创新研究.pdf

摘要 当前，我国经济体利改革_ 鞠行政体制改革的不叛深入发展， 对深化行政机关后勤改革与发展提出了新的要浓，迫切要求我们 深入磺究当裁行政撬关藉勤管理孛鳇薪阕题。遮方行政机关在我 国的政府系统中由于范围广泛、数燕巨大而处于一个非常重要的 遗位，两地方行政梳关鬣勤管灌体制是毯方行政管理体制的重要 组成部分，是地方政府职能活动顺利进行的重要保障。因此，研 究新形势下我国地方行政机关后勤体制的创新问题，对于键进校 会主义市场经济蹶刹发麓，推动政府极构改革冬职能转交不断前 进以及全面建设小康社会伟大工程的顺利实施凝有重大的理论及 磊实意义。 本文分为四大部分：第一部分阐述了论文选题的背景与意义， 因内多 研究现状戬及本文的创新之赴。第二部分阐述了地方行政 机关后勤管理体制的内涵、特点与历史变迁，并在分析地方行政 机关后勤管理体制俐新的动因基础上，对其改革和创新的因标选 撂进行了重点探讨。第三郝分从当蘸鼗凰地方行政辊关后勤体制 的现状，当前我国地方彳予政机关后勤体制改革的困境以及当前我 蓍她方行政机关后勤体制改革困壤威匪咒令方两论述了当蓊我鬓 地方行墩机关后勤体制改革的困境。第四部分越全文的重点，在 研究国内外相关现状及借鉴先进经验的基础主，本文提出了当前 我国地方行政机关后勤体制剑颠约具体对策。 关键词；地方行政规关；焉攀警理体制；剁囊 a b s t r a c t a tp r e s e n t , t h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i cs y s t e m r e f o r ma n da d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r yh a sp u t f o r w a r dn e wr e q u i r e m e n ti n 出带m i 培t h el o g i s t i cr e f o r ma n d d e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n s 。i tr e q u i r e s 1 1 st of u r t h e r i n v e s t i g a t e n e wp r o b l e m si n p r e s e n tl o g i s t i cm a n a g e m e n t o f a d m i n i s t r a t i v eo r g a n su r g e n t l y , b e c a u s eo ft h ee x t e n s i v er a n g ea n d l a r g eq u a n t i t y , l o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa r e i nav e r yi m p o r t a n t p o s i t i o ni nt h es y s t e mo fg o v e r n m e n t si n0 1 1 1 c o u n t r y b e s i d e s , t h e l o g i s t i cm a n a g e m e n ts y s t e mo fl o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n si sa l l i m p o r t a n tc o m p o n e n to f t h el o c a la d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ， w h i c hi sa i li m p o r t a n tg l l a r a r l t e eo ft h es m o o t hf u n c t i o no fl o c a l g o v e r n m e n t s a c t i v i t i e s 。s o ，s t u d y i n gt h el o g i s t i cs y s t e mr e f o r mo f l o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n si no u rc o u n t r yu n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，i s o fg r e a tm e o 觚c a la n dr e a l i s t i cm e a n i n gt ot h es m o o t hd e v e l o p m e n t o fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ya n dt h e s u c c e s s f u lp r o m o t i o no f g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n a l r e f o r ma n dt r a n s f o r m a t i o no ft h e f u n c t i o n sa sw e l l 勰t h ec o n s t a n ta d v a n c e m e n to fb u i l d i n gt h eg r e a t p r o j e c to f w e l l o d d os o c i e t yi na na l l - r o u n dw a y t h i st e x ti sd i v i d e di n t of o u rm a j o rp a r t s ：麓撼f i r s tp a r th a s e x p l a i n e dt h eb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h et h e s i s ，i t si n n o v a t i o n a n dc u r r e n ts i t u a t i o no fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c h 硼k s e c o n dp a r th a se x p l a i n e dt h ei n t e n s i o n ，c h a r a c t e r i s t i ca n dh i s t o r i c a l c h a n g e so f 龇l o g i s t i cm a n a g e m e n ts y s t e mo fl o c a la d m i n i s t r a t i v e o r g a n s b e s i d e s ，b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h er e a s o n sw h yt h el o g i s t i c m a n a g e m e n ts y s t e mo fl o c a la d m i n i s t r a t i v e 。o r g a n sn e e dr e f o r m ，t h e a u t h o rh a sc a r r i e d0 nt h ek e yd i s c u s s i o no ft h eg o a lc h o i c et oi t s r e f o r ma n di n n o v a t i o n n et h i r dp a r th a sd e s c r i b e dt h ep r e d i c a m e n t o f t h ep r e s e n tl o g i s t i cs y s t e mr e f o r mo f l o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n si n o u rc o u n t r yi ns e v e r a lr e s p e c t si n c l u d i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fl o c a l a d m i n i s t r a t i v eo r g a n s l o g i s t i cs y s t e mo fo u rc o u n t r y , t h ep r e d i c a m e n t o fl o g i s t i cs y s t e mr e f o r mi nl o c a la d m i n i s t r a t i v e o r g a n sa n dt h e r e a s o n so fl o g i s t i cs y s t e mr e f o r mi nl o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n s t h e f o u r t hp a r ti sa k e yp a r to f t h ef u l lt e x t o nt h eb a s i so f t h ef i r s tt h r e e p a r t s ，a f t e rs t u d y i n gr e l e v a n tc u r r e n ts i t u a t i o na th o m ea n da b r o a da n d u s i n ga d v a n c e de x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e ，t h ea u t h o rh a sp u tf o r w a r d c o n c r e t em e a s u r e so fp r e s e n tl o g i s t i cs y s t e mi n n o v a t i o no fl o c a l a d m i n i s t r a t i v eo r g a n si no u rc o u n t r y k e yw o r d ：l o c a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n s ；l o g i s t i cm a n a g e m e n ts y s t e m ； i n n o v a t i o i l 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所晨交的论文怒本人在导师的指导一f 独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特剐加以标注弓 用的肉容外，本论文 不包含侄何其他个人或集体已经发液或撰驾的成果作品。对本文的研 究擞爨耋癸灵献熬个入或集钵，均滋在文中| 豉骥确方式椽爨。本入笼 金意浚劐本声甓魏法律磊栗鸯本人承撵。 作者签名： 日期；年 月 目 学位论文版权使用授投书 本学锭论文终者宠全了瓣学校窍美铩蘩、使焉学使论文懿巍寇， 同意学校保留并向国家有关部f 1 或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅秘借阕。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部 或部分内锑编入宵关数据库进行检索，可以采用影印、缩印成扫描等 复割手羧保存帮汇编本学往论文。 绦密西，在年解戮嚣邋霭本授权书。 本学使论文属于 不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 替筛签名： 酲期： 疆期： 年 年 月 弼 地方符致视关蔗熬管理律馥饲奢跚究 引言 一、选题的背景与意义 1 选题的背景 党的十六大摄袋提出，“为宪成党在麟擞纪薪阶段全嚣建设小 康数会的奋斗西标，发展要膏耩思路，改革要有颛突破，开放要 有薪餍瑟，各项王佟簧有掰举捺”，这憝瓣全党全匿备方藩王棒提 出的任务和要求，也怒对机关蜃勤改革与发展提出的任务和要求。 溢家宝慈淫在匿务陵第一次全钵会议上舞滋，徽葑薪一矮致府工 作必绶遴蕹“实行秘学民生决策、坚持旅法行政、；b d 强行政婺餐” 三项基本准则。这是搞好政府翻身建设，搬高自盛管理水平的迫 切需要，也是攘进机关后勤改攀与发燧豹鬟要内容。 酱赫，我豳经济体制改革、国有资产管理体制改擎、行政管 理棒锱改荤、玻府税构改攀豹不新深入发耀，对深托豁政税关聪 勤改革与发展提出了新的要求。建国以来，由于受传统的政治、 经济体制静影瞧，我国地方黢辩瞬能不断扩张，澎成了机关瑟辫 “犬露垒、小嚣垒”运行模式和篝理俸剁。该管理体铡数弊瘸主 要表现在以下几个方面：一是机构重叠，设备利用率低，入力、 物力、财力浪费严重。大夺机关都自感体蘩，各设一套惹勤暇努 机构，造成机关编制扩大、严藩趣编。二是分配上的乎均主义不 裁予谴动后勤职工的积极蔑。出予后勤管瀵部门和机关政务部门 一样实行固定工资制，一般在任务上没有硬性规定，这就容易造 成责、投、莉脱节，工作缺乏动力，发餍没有活力，严重影响了 工搀效率摹瑟管理承警鳇提商。三是后麴服务攀位变动逶应索巍发 展的意识不强，参与市场竞争能力比较弱。四是分散锁导精力， 影响梳关圭要王揍。现在枫关把职工憋生活放食、往、行型筮、 老、瘸、死无所不包，后勤任务越来越重，致使帆关壤导不褥不 花费很大的精力来研究安排各项后勤事务，势必影响做好机关政 务工作。 改革开放以来，随着各项改革事业的不断深入，后勤改革也 取得了很大的成绩。体制上的改革，制度上的创新，使机关后勤 管理水平明显提高，后勤保障能力明显增强，为深化改革、加快 发展奠定了坚实的基础。但同时也要看到，机关后勤管理、保障 和服务工作，还存在不少矛盾、困难和问题。如：干部职工的思 想观念还不能完全适应建立社会主义市场经济体制和形势发展的 要求；经费、物质保障还不能满足日益增长的机关物质文化需要； 管理上参差不齐，科学文化水平有待提高，管理制度还需完善； 服务资源和服务市场分割状态还没有根本解决，服务方式和服务 机制的转变还未完全到位等等。有些深层次的矛盾和问题，解决 起来难度很大，还需要付出艰苦的努力。o 因此，随着当前我国经 济体制改革的深入和各项事业的不断发展，迫切要求我们深入研 究当前地方行政机关后勤管理中的新问题，推进我国地方行政机 关后勤管理体制的创新。 2 选题的意义 ( 1 ) 有利于按照科学发展观的要求，促进后勤事业全面、协 调和可持续发展。发展是解决一切问题的关键，也是解决机关后 勤现实矛盾和困难的关键。当前，随着经济体制改革、机构改革 等一系列改革的不断深化，机关工作后勤服务保璋的需求不断增 长，干部职工的物质文化生活需求也日益多样化，机关后勤工作 面临多方面的压力。只有不断地加强对新时期机关后勤管理新问 题的研究，揭示出社会主义市场经济条件下机关后勤改革与发展 的新规律，探索后勤管理体制创新的基本思路，才能指导机关后 勤改革实践的深入。在新时期，要加强机关后勤部门改革中各种 关系的研究，努力探索机关后勤改革与经济体制改革、国有资产 管理体制改革、财政体制改革、工资制度改革、社会保障制度改 革等社会配套改革之间的关系，按照“五个统筹”的要求，有重 。焦焕成，机关后勤改革与发展面临的形势和任务，中国机关后勤，2 0 0 3 年第5 期，第6 页。 点、有步骤地推进改革，协调好各项工作和各方面的利益要求。 这样就有利于地方行政机关后勤部门牢固树立科学发展观，协调 好各项工作和各方面的利益，不断探索促进全面发展、协调发展 和可持续发展的新途径。 ( 2 ) 有利于转变地方政府职能，深化地方行政管理体制改革。 党的十六大提出，要继续改革行政管理体制，努力形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。目前，各地区、 各部门机关部门职能配置差别较大，有的职能配置还不符合完善 社会主义市场经济体制的要求；机关后勤管理存在着职能定位不 准、职能交叉、权责脱节等问题。转变后勤管理职能，加快建立 科学规范的机关后勤管理体制的步伐，是深化后勤体制改革的重 要内容，也是提高机关行政运行效率的重要保证。新时期的机关 后勤体制改革的研究，必须以建立科学规范的机关后勤管理体制 为根本目标，要按照精简、统一、效能的原则，完善决策、执行、 监督机制，建立权责明确、运转协调，既能相互制衡，又能防止 权责脱节的后勤管理体制。 ( 3 ) 有利于完善资产管理体制，提高后勤资产使用效益。机 关后勤部门占有和使用的资产，虽然总量比较大，但供需矛盾， 仍然十分突出。国由于长期受计划经济的影响，在实际工作中，存 在重钱轻物、重购轻管、重建轻管的问题，加大了机关运行成本， 增加了财政负担。为此，机关后勤部门要按照完善国有资产管理 体制，实现国有资产保值增值的要求，充分发挥市场机制的基础 性作用，加强对资产统一管理，规范资产管理程序，引进资产管 理方式，提高资产的使用效益。同时，要进一步完善政府资产形 成机制和监管机制，统一行政事业单位资产配置标准，建立刚性 的资产购置预算制度，从强化预算管理入手，全面推行政府采购 制度。同时，推进政府资产监督的法制化、规范化的步伐。 二、国内外研究现状 。焦焕成，贯彻落实觉的十六届兰中全会精神，深化后勤体制改革) 。中国机关后勤 ，2 0 0 3 年第 1 2 期第8 页。 1 国外研究现状 溪乡 有关地方行政辊关瘊勤譬理改攀实戥与理论醭突，为我 国地方行政机关艏勤改革实赡与理论研究提供了很好的借鉴佟用 和比较的视野。 通过对国外行政机关后勤管理体制题运行模式的研究发现有 浚下一些共露之处；( 1 ) 实行经费疆葵管理豢j 度。蒺霉法国致精 行政机关经费实行预算制，备部的财政报告须上报阑会讨论，政 府每二年评估一项。财政报告经国会批准后，由财政部下发执行。 致腐糗关内部各部门同样要饕整鳊铡预算，擐财竣帮i 擞准震， 严格按照预算标准执行。美溺的后勤预算管理也十分的严格。荚 国各级政府部门中一般都没有负责经费预单和房产、车辆等资产 管理、办公设备等物资采购以及为机关办公提供服务的枫构。荚 鏊南浚府财务办公室受责整令致癣辊关鹃经费预冀。致府各部门 的资产自己进行瞥理，物资采购由预算控制，各部门内设专人负 责采购工作。( 2 ) 后勤社会化程度高。美国政府的物业、餐饮等 骚务都卣来自社会主懿服务橇擒提供，霹戳称之为镳粹意义上熊 购买服务。后勤服务产品的掇供，实际上就是由社会第三产业市 场提供。经政府远用经济手段管理贯穿朦勤保障的一切活动和企 过程。后勤招聘人员通过签订聘用合同，确定单位鞠个人的劳动 关系。在荚、法等国薛后勤部门，氆存在着大量的瘫员，激减少 行政费用支出。( 3 ) 后勤服务种类齐全。美国政府所有后勤服务 均以含同形式购买，所有购瓣的后勤服务项目，在合同中都有详 细趋规定。驻务橇梅必须严撩寝爨合弱契绞提供产麓服务，否粼 就有可能受到合湖设置的惩戒条款的处罚。英法国家行政机关中 的后勤服务工作基本上是通过签订合同的形式，委托给社会专业 公司负奏，包括保安工作、攀辆使用、饮食、物业管理等。 不阋静国情、苓溺麴体裁安排，后皴管理模式麓运行梳到存 在根本的差别。由于我国具体的经济体制和政治体制的历史特点， 决定我们在经济体制转轨和社会转型的过程中，也必须实现地方 行致梳关鑫蘩管理体制改革这历史逡黧的难题。嚣方国家较翠 的在市场经济体制框架下，建构了较为科学、合理的，适合本国 国情的后勤管理体制。理论上的研究源自于实践的需要。因此， 目前在国外，对地方行政机关后勤管理体制的相关研究成果并不 多见。有关地方政府行政机关后勤管理体制的研究大多都集中在 现有的体制和模式中去实现后勤管理的科学化、高效化方面。 2 国内研究的现状 目前，我国学术界对地方行政机关后勤管理体制创新的研究 主要集中在以下几个方面： ( i ) 系统介绍国外地方行政机关后勤管理实践与改革经验。 孙建国、王志发、王义华系统介绍了德国政府机关后勤保障社会 化的要点，认为德国的后勤保障体制精干，运作方式高效，保 障体系健全。楼祖麟从预算管理、后勤保障设施门类，机关后勤 服务社会化等方面系统介绍了美国政府枫关后勤工作的基本情 况。 王春林、赵绪选从后勤管理体制、经费管理、政府采购等方 面，详细地介绍了联邦德国政府机关后勤管理概况。 祁德斌从现 状、经验、启示三个方面介绍和分析了英法国家行政机关的后勤 服务与管理的基本情况。固 ( 2 ) 深入分析了当前我国地方行政机关后勤管理改革的主要 方面与着力点。焦焕成指出，当前我国地方行政机关后勤管理改 革必须以转换机制为重点，推进后勤服务社会化；以提高资金效 益为重点，完善政府采购制度；以职务消费货币化改革为重点， 规范职务消费行为；以住房分配货币化为重点，完善住房新体制。 孙昭伦指出，要保证以管理科学化和保障法制化为重点的机关事 务管理职能不断加强，以服务社会化为核心内容的机关后勤体制 改革积极推进，以增强后勤保障能力为目标的后勤生产力得到进 一步发展，以提高机关后勤队伍整体素质为基础的机关作风建设 。孙建国、王志发、王义华，德国政府机关后勤保障社会化的要点，农业科研经济管理，2 0 0 4 年第4 期。 。楼祖麟，美国政府机关后勤工作考察印象，中国机关后勤1 9 9 7 年第3 期。 o 王春林、赵绪选，联邦德国政府机关后勤管理概状，中国行政管理，1 9 9 9 年第5 期。 。祁德斌，荚法国家行政机关的后勤服务与管理，中凰机关后勤，2 0 0 4 年第3 期。 。焦焕成，深化机关后勤改革的着力点，嘹望新闻周刊，2 0 0 3 年第4 2 期。 不断加强来推进地方行政机关质勤管理模式与运行机制的创耨。国 ( 3 ) 系统撼遂枧关螽勤篱理改革的瓣标模式。缎多学者褰| l 努 力地探寻地方政府后勤管理改革的目标模式。刘贤明论证了现代 后勤的基本属性：成为一个为机关和事业单位服务的、社会性的 爨务产遵。要求现代地方霉竣枫关后勤本质上是一壤翅造徐餐的 经济工作，要以商品交换代替供给制，使后勤从单一的行政服务 属性变成为商品和行政服务双重属性。国簧运用市场机制配置后勤 资源，按市场规律和价值规律办事，逐步实现后勤服务的市场他、 社会纯、专监纯，提高致摩瓷产豹运杼效率帮骚务绦藩麓力。 ( 4 ) 其他相关研究。肖济通揭示了创建学习型机关后勤对于 后勤改革的意义和价值，并提出创建学习型机关后勤必须抓好思 想谈谈、学骂壤测、成效三令基本运题。母郭晓宏攒滋，物监管邂 是市场经济新形势下后勤管瑷发展的必然方向，随着经济的深入 发展，市场的不断完善，传统的后勤管瑕不能适应和满足市场缀 济要求，机关将按现代企业管理制度要求不再承担办社会的义务， 嚣勤管簿褥被秘蝮管理艨替代，进入柱会，实现社会纯丈骚务。毋 赵景会则从政府采购制度对机关后勤制改革的影响的角度探讨了 地方政府机关后勤改革的新内容。 综上所述，巨l l 蓼我国对缝方行政撬美震蘩管理体囊餐瑟的臻 究取得了较大的成绩。但是，相关的研究往往多集中对后勤改革 的方向、定位之上，而对具体的改革策略探讨较少。在研究中， 操作层嚣的描述较多，理论艨嚣的分析较少，比较耋视对社会化、 辩学纯与市场纯瓣标模式魏研究，两对管理模式翻新的其体策略 探讨尚不够。 譬、本文的姘究方法 本文对缝方符竣扭关惹勤管理体篱l 镧凝进行磷究，运雳了下 。孙昭他全国政府机关詹勤部门改革簧览 中置机关詹勘 2 0 0 2 年第2 期 。刘贤明。论机关事业单位j 苛勤社会化改革髓标模式 ，山求错彀业譬理干部学院学报，2 0 0 2 筚第 3 期。 。焦攮成。撬关屠赣致攀莓袋襞嚣辐豹澎势辍任务氯孛霹雏燕嚣瓣 ，2 0 0 3 举第5 蘩 o 粪谤逮，剞建学习垂毓荧螽勤k 串蔼瓴荧菇蠡，2 0 0 3 霉第l o 期。 o 郭晓宏，物业管理取代爝勤管理是发展的必然 i 发展 。2 0 0 4 年第6 期。 6 委几种方法： l 、理论与实黢相结套。在疆究当审必须拓宽巍孵，不毽要从 二十多年的国家改革和其它社会经济改革中吸取成功的经验，还 要注j 削娅疗行政詹勤管理体制改革的成果积累，而且还要借鉴外 国经验。霹嚣重，我们必须联篆蚩藏改擎实践。行政磊勤管理体钢 改革怒地方行政机关配套改革，是我国市场经济改革的重要组成 部分，改革必须联系各地各单位实际情况，反对任何“形式主义” 和“一刀切”。不颁后果，不滋意改革、发展与稳定之间的协调的 改革模式必矮坚狭测止。 2 、历史与逻辑的方法相结合。在研究中分析了地方行政机荧 后勤管理体制的内涵与历史变迁，提出了地方行政机关后勤体制 剞耨的愚路，并探讨地方行政橇关后勤赞理薅截餐凝戆动因孩及 目标选择。从当前我国地方符政辊关后勤体制改革鹣困境着手， 逻辑地分析了困境的成因并提出创新我豳地方行政机关后勤管理 体制的对策，体现了历史与逻辑相统一的研究方法。 3 、实证磷究与规范分析翔结合。本文研究了当薪我国邈方行 政机关后勤体制的现状及与现代后勤管理体制的差距。对当前我 国地方行政机关聪勤管理体制改革的困境及其成因进行了实证分 橱和搽毒尊，月时铁地方行政概荚后勤管理体裁熬发麓历程密发， 规范她分析了地方行政机关蘑勤体制刨新的疆标迷撵，提出了三 个方面的目标选择：建立科学化、规范化、法制化的后勤管理体 制；建立商品化、市场化、社会纯的后勤管理运作模式：实现管 理科学纯、傈簿法制纯、骚务社会纯豹憨基标，体璇了实证研究 与规范分析相结合的研究方法。 哟、本文的创新之处 1 。铁我国致渗、经济体制改革熬宏瘸背景孛审褫和把握橇关 后勤体制改革 党的十一届三中全会以餍，我国的政治、经济、文化、生活 等各个方面发生了深刻的变化。作失政府桃梅重要缎成部分豹机 关看勤，在改革的太瀚下，也发生了报本性的变化。回颓祝关麝 勤改革和发展的+ 多年历程，我们无不感捌，祝关螽懿改擎每前 进一步，总与国家政治、经济体制的交革息息相关。后勤改革一 方灏联系着政治行政体稍改革，另一方面又与经济体错改革密切 相关，这裁决定了艨勤管理部门在进行体制改革时，要从我国经 济和政治变革的大背景来把握和设计后勤体制改革。只有这样， 才龚羟使恁勤改革沿饕正确、健藤鹃方向发展。 2 把大力发展后勤经济作为机关后勤体制改革的切入点 发展后勤经济怒建立程完善社会主义帮场经济体制静努然要 求，也是政府机构改革的需求。长期以来，后勤部门及其活动的 双整属髓为人们所忽视。我稍簧对后勤实现企业化管疆和资本化 经鬻。从本质上看，发展后勤经济最根本的意义是实现后勤服务。 社会化，而服务社会化要通过服务商黯化、市场化来体现。所以， 后勤经济部门兴办经济实体，就是中国撬关后勤服务戆基识、市 场化的内在必然。 3 。蕨勤髂割改革要走依耗社会第三产潼发碰豹邋路 职能分离后的厢勤服务部门有个十分重要的产业定位问 题。按照当今世界流行的豳民经济分粪学说，通过分离企监办社 会翔机关后勤社会化剥离出来的后勤部门，其主体当属于第三产 业部门范畴。巍无疑闯，通过职能分离出来的后麴服务中心戚部 分，应走联会社会第三产业发展憋遂路。瞧就是说，务类惹勤服 务实体，应依托第三产业，归属第三产业，并努力使之成为第三 产整鹩垒力军。这是后勤服务酶性痰、特点及国际冒蠢第三产盈 的发展趋势所决定的。 o 王赛蒋， 封鸯熬葚蠛瑶藓体稍改革秘蒜考。串藩嚣教管理 。1 9 9 9 年，第5 期。 第一章蟪方行政规关爵瓣管瑾钵糍 创新的动因及闷标选择 第一节地方蠢黢执关后勤管理侉稍鲢内逶 机关后勤工作是机关行使职能活动的重要保证。长期以来， 机关爝勤部门担负着为机关镁导及工作人员后勤服务的任务，在 探簿梳关工辖，浚善职工生活，稳定职爱获伍，管好国有资产猩 节省歼支等方面发挥了重要作用。地方行政机关后勤工作是地方 行政机关顺利履行职能，成功实现行政目标的重要保证。了解机 关嚣勤王箨的基本情嚣，雾瀵遮方行政撬美爱勤王俸蕊爽涵、特 点以凝历史沿革，是地方行墩机关后勤管理体制创新中树立菠确 的目标选择的需要，对于深化地方行政机关后勤体制改革，促进 社会主义市场经济健康发展，具有十分嫩要的意义。 一、堍方行敢撬关岳勤管理律稠鳇内涵 行政管理体制也称行政体制，是“政府系统内谶行职能划分， 机构设置的权力机制。” 地方行政机关聪勤管理体制是地方行政 管理体刳静重要缓成部分，是有关迪方纷政梃关螽勤部门职笺划 分与机构设置的权力机制。地方行政梳关后勤管理体制是一个结 构与功能的有机统一体，包括后勤机构的设置与后勤职能的酉己避 薅个方蕊。机关麝勤工作佟为地方行政桃关的有枧组成部分，是 致腐职髓活动静鬟要保障，没有一定翡概构载钵是攀能实瑗预定 目标的。因此，科学、合理的后勤机构是地方行政机关后勤工作 良性避行的基础和保障。这是从结构层鞭而言的。地方行政机关 屠裁饕理律翻还包括凄戆屡鼷酶蠹窭，翔后蘩驭戆瓣嚣鐾，它楚 地方行政机关后勤机构设置所要履行的职责和功能。具体说来， 地方行政机关后勤职能的配鼗包括后勤镑理职能与腑勤服务职能 。王茁雄，际周旺，论中瓣行致体翻改革鹊弱椽模式黯9 0 年代行致体进锚茂幕羁嚣理论的强濒与 思考) 南京社会科学2 0 0 0 年第7 期第5 6 页。 9 两个方面。所谓后勤管理职能，是指地方行政机关后勤机构“行 使对机关国有资产和其它管理的职能；后勤服务职能主要是指为 机关工作和机关职工生活提供服务的职能。”因此，地方行政机 关后勤管理体制包括了机构设置与职能配置，即结构与功能两个 有机联系的方面。然而，地方行政机关后勤管理体制作为地方行 政机关后勤机构与职能的统一体，其完整的内涵还包括了结构与 功能的互动机制，即地方行政机关后勤运行模式。 地方行政机关后勤运行模式又称运行机制，它指的是地方行 政机关后勤机构内部上、下之间，部门与部门之间、以及行政机 关与后勤机构、后勤内部和外部，行政机关后勤与社会同行等各 种关系和联系的存在形式和运转方式，即地方行政机关后勤工作 的整体运行规律。圆具体说来，地方行政机关后勤运行机制自身又 构成了一个复杂的系统，它可以划分为竞争机制、激励机制、经 营服务机制、临控机制等于系列子机制。正是这一系列相互联系、 相互衔接的子机制构成了循环前进的地方行政机关后勤运行模 式，保证了后勤管理及服务职能的持续进行。 地方行政机关后勤管理体制与运行模式或机制又是紧密联 系、相互为动的。其中，地方行政机关后勤管理体制是运行机制 的载体，是运行机制得以成功运行的基础和保障；而地方行政机 关后勤运行机制是管理体制的动力，作为地方行政机关后勤体制 完整内涵的一个组成部分，推动着管理体制随着环境的变化适时 地作出相应的变革，并在推动后勤管理体制变革的过程中实现运 行机制本身的转换与更新。 二、地方行政机关后勤管理体制的特点 地方行政机关后勤管理体制作为地方行政机关后勤工作的表 现形式、管理规则与运行状态，具有一系列与地方行政机关、社 会团体、企业组织的管理体制不同的特点，这表现在以下几个方 面： o 刘万兴机关后勤管理要在改革上做好文章理论导刊，1 9 9 9 年第1 期第4 0 页 o 盛训祥，高校后勤深化改革重在转换运行机镧 ，皖西学院学报h2 0 0 2 年第6 期，第1 0 5 页。 l 、稳定性与应交链并存。摊方霉亍竣梳关后勤管理体制燕遣方 行政管理体制的重要组成部分，是地方行政机关后勤机构设置与 职能配鬻的统一体。也就是说，地方行政机关后勤管理体制建立 于一定的经济基础之上并受到政治体铡及行政体制的制约。在一 定时期内，由于经济基础及建立于其上的政治体制及行政体制是 相对稳定巍孽，因此，鼹务鼍：遣方行政撬关领导及千部职工的后勤 管理体制在一定的程度上也是稳定的，即使是具有很强应交性的 后勤运行视制也要傈持相对稳定的状态，瞧有如此，它才耨在一 定时期内更好地适廒地方镗政机关相对稳定的蜃勤管理与服务要 求。然而，地方行政机关后勤管理体制的相对稳定性并不是取消 其动态憔与应交性，耀反，稳定哭是裙对瓣，动态、应交孝是遣 方行政机关后勤管理体制向运行模式的永恒特征。这是因为，生 产力是不断发腰的，随着社会主义市场经济的发展及箕弓 起政治 体制和行政管理体制上的变革，必将对服务予这些体铡的地方行 政机关后勤管理体制产生变革的要求，从而引起地方行政机关后 勤撬构改革，职能转变及遨行橇篌熬德整器重鳖。 2 、管理性与服务性并存。地方行政机关后勤工作是地方行政 祝关工傺的重要组成部分，是辊关职能运转的基樯和保障。地方 行政机关后勤正作的特别之处也体现在它的管理性与服务性并 存。一方面，地方行政机关后勤机构作为行政机关的一个组成部 分，据有部分行政管理职麓。樵关爱勤行政管理都嚣戆“主要职 能越根据国家有有关政策、法舰、制度，加强机关经费管理、机 关隧有资产管邋，跌及行致后勤保障帮建设的藏划”，国地方行政 机关后勤管理体制主要是就其管理性两言的。另一方颟，地方行 政机关后勤机构又承担着服务职能，需要为机关正作服好务，为 领导翻职互服好务。综鼹溪蠹外的馕凝，秃论橇关惹勤体割怎么 改革，无论市场经济怎么发达，“机关后勤工作仍是政府工作不可 缺少的组成部分，因诧，在机关后勤棒黼改革中，我们还要进一 。释再甓。飘荧蠡錾律潮改革辩箍静拣蔽及对策搭考，串嚣幸亍玻管理 l 辨9 年絷5 精，第2 5 夏， l l 步做好后勤服务正作”。o 地方行政机关后勤体制的运行过程雯瑗 上也就是后勤服务的提供过程，体现了一种很强的服务性。 3 、多元性与整体性并存。地方行政机关后勤管理体制构成了 一个复杂的系统。就地方行政机关后勤篱理体制而言，它包括了 地方行政机关后勤管理体制的机构的设簧、后勤职能的配置这样 两个层级以及机构设置、职能配置与外界环境之间的豆动，地方 行政机关后勤管理体制的运行机制也包括了。个多元的系统，其 中有用工制度上的竞争机制、劳酬分配上的激励机制、运行过程 中的监控机制、经营服务中的风酸机制及经济运行中的市场机制 等一系列予机制。然而，地方行政机关后勤管理体制又不是分散 的，杂乱无章的，而是形成了个有机的整体。地方行政机关后 勤管理体制与运行机制的整体性磁是地方行政机关后勤工作褥以 整合，保证行政机关正常运转的前提和基础。 四、地方行政机关后勤管理体制的历史变迁 地方行政机关后勤工作是地方政府机关工作的重要组成部 分，是地方政府机关职能活动高效运转的必要条件和重要保障。 由予我国传统的地方行政机关后勤管理体制是在高度集中的计划 经济体制环境中形成和发展起来的，其供给制、福利性、小丽全、 辩翮式的自我服务特征和运作方式，日益不适应改革开放以采我 国社会主义市场经济发展的要求，因此也经历了一个改革的过程。 从地方行政机关后勤改革的实践来看，大体上经历了以下五个阶 段： 1 地方行政机关后勤铹理体制创新的探索阶段( 1 9 8 3 年以 前) 。党的十一届童中全会确定把工作的重点转移到以经济建设为 中心的现代化建设上来，拉开了改革开放的历史序幕。地方行政 机关后勤部门也开始结合自身的工作特点，从节约经费开支，改 革过时觌章、鼓励先进等方面进行了一些改革尝试，如内部交馆 。严强洋，撵索壤关麓懿俸裁黎萃嚣薪路予瓢 特莲鞋论奄实践 ，1 9 9 5 年第6 精，第糟页。 和印刷厂等开始了实行自收自支管理方式的探索，初步改变了地 方行政机关后勤服务过去一贯单纯依靠行政管理、不计成本、不 讲核算的状况。 2 地方行政机关后勤管理体制的试点阶段( 1 9 8 3 年至1 9 8 9 年) 。在改革的探索阶段，地方行政机关后勤管理体制创新虽然取 得了一些成果，但尚是局部性的，且尚未真正触及管理体制的深 层。随着农村经济改革的发展及城市经济改革的逐步展开，地方 行政机关后勤改革作为政府机构改革的一部分，开始提到议事日 程。1 9 8 3 年6 月，中央书记处第7 0 次会议专门就后勤改革的有 关问题进行了研究，明确提出机关服务工作要逐步企业化、社会 化。随后，一些地方行政机关后勤部门进行了改革的尝试。如1 9 8 5 年上海市人民政府机关事务管理局将所属的上海展览馆“划出政 府序列，组建了企业性质的上海展览中心”国，使机关事务局的人 员由7 4 0 0 多人减少为2 5 0 0 余人。 3 地方行政机关后勤管理体制创新的起步阶段( 1 9 8 9 年至 1 9 9 3 年) 。党的十三大提出了社会主义初级阶段的科学论断，在 这一背景下，当时的李鹏总理对机关后勤工作改革作出了重要指 示，明确提出机关后勤工作的改革方向是社会化，在社会化方面， 可以先把机关后勤服务部门同机关行政分开，两个编制分开，实 行核算，还可以搞点第三产业，逐步社会化，先小社会化，再大 社会化。这就同时在机关后勤管理体制和运行机制上取得了新的 突破，为地方行政机关后勤机构改革进一步指明了前进的方向。 如1 9 9 3 年，经上海市领导和职能部门批准，上海市人民政府机关 事务管理局成立了机关事务工作协会，加强了全市机关后勤部门 的业务联系和交流。 4 地方行政机关后勤管理体制创新的发展阶段( 1 9 9 3 年至 1 9 9 8 年) 。1 9 9 3 年7 月，中共中央印发了关于党政机构改革方 案的实施意见，在部署党政机构改革时把深化机关后勤改革作为 。李文连，抓住机遇。深化改革构筑机关后勤管理和服务保障新体制中国机关后勤 ，1 9 9 9 年增刊第1 9 页 1 3 行政管理体制和机构改革的一项重要配套措施，明确提出机关后 勤改革分三步推进的总体原则。不少地方行政机关后勤工作紧接 着在改革进程上迈出了新的步伐。如河南省省直机关事务管理局 从1 9 9 7 年开始，“成立了购物小组，试行统一采购基建、办公等 物资，提高了购物质量，节约了资金，”回取得了良好的经济效益 和社会效益。 5 地方行政机关后勤管理体制创新的深化阶段( 1 9 9 8 年至 今) 。1 9 9 8 年政府新一轮机构改革以来，地方行政机关后勤改革 进一步推进。首先，在认识上更为深刻，明确了机关后勤改革不 仅是经济体制改革的必然要求，也是解放和发展后勤生产力的重 大举措；其次，在目标上更为明晰，把按照精简、统一、效能的 原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的后勤管理体系，建 立适应社会主义市场经济体制的后勤服务体系，建立与后勤服务 社会化相适应的后勤保障体系作为地方行政机关后勤管理体制创 新的目标；另外，在措施上更为得力。许多地方行政机关后勤部 门先后实现管理职能与服务职能的分离，推行了后勤服务的社会 化、市场化，实现了后勤服务商品化，后勤经营市场化。 第二节地方行政机关后勤管理体制创新的动因 地方行政机关后勤工作是各级地方行政机构的重要组成部 分，在行政管理体制和机构改革过程中，地方行政机关的后勤工 作也必须进行彻底的改革，只有这样，才能适应社会主义市场经 济体制逐步完善和社会主义现代化建设的需要。具体说来，地方 行政机关后勤管理体制创新的动因有如下几个方面： 一、社会主义市场经济发展的必然要求 。刘运珍。从。五警五改”入手深化机关后勤体制改革 ，中国机关后勤1 1 9 9 9 年第2 期第2 8 页 。韩济。i 适应社会主义市场经济件制需要，积极推进机关后勤管理体制改革一在1 9 9 4 年8 月拈 日全国后勤臂理研究台代表台置学术研讨会上的讲话中国行致管理，1 9 9 4 年第l o 期第3 0 - 3 2 页。 1 4 我国现行的地方行政机关后勤管理体制建立在传统高度集权 的计划经济管理体制的基础之上，长期以来未能突破供给制和福 利型的模式。这种供给制、福利性、小而全、封闭式的自我服务 特征和运作方式，当时是基本适应集中管理的计划经济的需要的， 在特定的历史条件下有其存在的必然性与相对合理性。然而，随 着生产力的发展以及人民生活水平的逐步提高，传统的地方行政 机关后勤管理体制也造成了劳动生产率不高，服务质量难以令人 满意，经济效益低，行政管理负担过重，人、财、物资源得不到 充分的开发利用。 改革开放以来，我国逐步向着社会主义市场经济的目标努力。 建立社会主义市场经济体制的目标，要求我们建设和形式统一、 开放、竞争、有序的大市场，这就对传统地方行政机关后勤工作 产生了剧烈的冲击。首先，社会主义市场经济的发展要求地方行 政机关后勤工作从封闭走向开放。市场经济本身是开放的经济， 这就要求地方行政机关后勤服务推向市场，由过去的机关办社会 到后勤服务社会化，由小社会走向大社会，由小市场走向大市场。 其次，社会主义市场经济是一种竞争经济，效率无疑是市场经济 倡导的主要理念。这就要求地方行政机关后勤工作由分配上的平 均主义走上效率优先、兼顾公平。因为后勤服务具有的商品属性 毕竟与政务部门存在着不同，丽传统的机关后勤部门与机关政务 部门一样实行固定工资制，一般在任务上没有硬性规定，容易造 成责、权、利脱节，工作缺乏动力，发展没有活力，严重影响了 工作效率和管理水平的提高。另外，社会主义市场经济要求资源 配置方式以市场配置为主。这就要求地方行政机关后勤工作要积 极引进市场配置方式，改变单一依靠行政命令配置后勤资源的格 局，积极发展政府采购事业，推进后勤的社会化，以加强竞争， 提高效率。 二、地方行政管理体制改革的需要 地方行政管理体制是机构设置与职能配置的统一体。地方行 政管理体制改革也包括机构改革与职能转变两个部分，而地方后 婪体裁改革歪是行毁极关辊搀改革和职能转交的需要。遗方行政 机关后勤部门长期以来是地方行政机关的一个犬的组成部分，机 梅宠大。往往是有梳关就有后勤，大机关有大后勤，夺橇关有小 后勤，形成了“大丽全”、“小瓶全”的后勤服务模式。以某县为 例，该县现有行政机关工作入负5 2 0 名，其中约五分之一怒搞后 勤工作的。该瑟政府办公室寿王作人员5 0 众人，其中艨勤人员有 2 0 人，占职工总数的4 0 。县级几套领导机关中都有独立的后勤 办公室。入员多，分工缨，瓿搦臃瓣。另姊，瑰方行政撬关矗勤 部门的职能也不甚清楚，管理职能和服务职能不清，宏观管理职 麓和微蓊经营职责不清。因此，地方行政柄关后勤管理体制改革 的第一步就是要实行“两个职熊”分开，把机关后勤服务单位从 机关行政机构序列中划分出来，成为事业性单位；把后勤服务人 员从枫关行政编制中划分掇来，列入事业矬编制。规关与感勤服 务单位不应是单纯的行政管理关系，而是建立在核算关系基础上 的有偿骚务关系。这样看寒，地方行致撬美橇构改革耱职麓转交 要以地方行政机关后勤机构改革和职能转变为基础，庞大的地方 幸亍政梳关履勤机构不精简，职黥不转变，地方行政视关的精简和 职熊转变就难以落实。 地方行政机关后勤体制改革始终是伴随着彳亍政体制改革和经 济体制改革的不断深入和发展逐步聂努的，一方露，它“联系着 政府行政体制