（社会保障专业论文）养老基金监管中的政府责任研究.pdf

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l a n kb e c a u s eo f l a c k i n gs y s t e mo fc h a r i t a b l e u n t i lt h ee a r l y19 9 0 s ，c h a r i t i e sf i n a l l yr e - e m e r g e d i nc h i n aa n dt h er a p i dd e v e l o p m e n to f c h a r i t yu n d e r t a k i n g si nt h es y s t e mb u tt h e s y s t e mi sf a rs lo w e rr e g u l a t i o ni nt h er e a l i t yo f t h ec a u s eo fc h a r i t ya c t i v i t i e s ，y e t au n i f i e d ”c h a ri t a b l e ”a n dt h ec h a r i t i e ss p e c i a l i z e da d m i n i s t r a t i v er u l e sa n d r e g u l a t i o n s ，t h el o c a lp r o v i n c i a ll a w sa n dr e g u l a t i o n sa r er a r e l y w h e nas o c i e t y t r a n s i t i o nt oac h a r i t a b l ea c t i v i t i e so ft h em a j o r i t yo fp e o p l et ov o l u n t e e rt o p a r t i c i p a t ei nt h ec h a r i t yc a u s e ，e s t a b l i s has o u n ds y s t e mw i l lb eac h a r i t a b l e e 仃e c t i v e n e s so ft h ef o r e i g i lg o v 黜e n tr e g u l a t i n ga n ds u p e i s i n gt h e p e n s i o n sm n d s r h ef o u n l lp a no ft h ep 印e r l eb o r d e ro fg o v e m m e n tp e r f i o m l a n c ei nm e s u d e i s i o nw e r ed i s c u s s e d f o l l o w i n gb yt h et h r e ep 狐sa b o v e，p u t s u d e l s l o nw e r ed l s c u s s e d ro l l o w m gd yt n em r e ep 肌sa d o v e，p u 【 f i o 刑a r dt h ec o s t - b e n e f i ta n a l y s i sm e t h o do ng o v 跚【l m e n ts u p e r v i s i n g p e n s i o n sm n d s ，硒a r e s u l tb u i l tt h eb o r d e ro fg o v e m m e n ts u p e r v i s i n gt h e p e n s i o n 向n d s ，t h e o r e t i c a l l ya i l a l y z e d ”r e a s o n a b l ed e g 嗽f o rg o v e m m e n t t oi n t e r y e n ei ns u p e r v i s i o no fp e n s i o n s 如n d s a n dt h 锄e l 批r a t e d g o v e m m e n t sm a i n 向n c t i o n si nl i g l l to f t h er e a l i t i e s ，i n c l u d i n gc h o o s i n g aa p p r o p r i a t ep a t t e mo fs u p e r v i s i o no fp e n s i o n s 如n d s ，f o m u l a t i n ga 1 1 d p r o m u l g a t i n gt h er e l a t i v el a w s ，p r o v i d i n gag o o de x t e m a le n v i r o i i l e n t f o rt h ec o 衄u n i t yt ot a k ep a r ti nt h er e g u l a t o 巧i n t e e n t i o no np e n s i o n s 向n d sa 1 1 db e a rt h eu l t i m a t er e s p o n s i b i l i t y i nt h e丘n a l p a r t ，p r o p o s e d t h er e c o m m e n d a t i o n st o i m p r o v e t h e s u p e i v i s i o no fp e n s i o n 向n d si nc h i n a k e y w o r d ：p e n s i o n s 如n d s ，s u p e r v i s i o n ，l i a b i l i t yo fg o v e m m e n t ， s u p e i s i o np a t t e m 3 1 2 养老基金的性质 养老基金是在国民收入的初次分配及再分配过程中形成的，是从国家财政收 入、企业收入和劳动者收入中分解出来而用于发展养老保险事业的一种消费性的 社会后备基金。尽管养老基金在实践中是先收后付，从而客观上表现为消费性的 社会后备基金，但绝不能因此简单地把养老基金归为消费基金。与现收现付制社 会保障基金不同，完全积累制社会保障基金因货币的时间效应所产生的资金流， 在实现参保人收入在生命周期不同阶段的纵向转移、直接提高参保人福利的同 时，这种政府参与的决策过程使其成为社会再生产中的积累基金，赋予社会保障 制度以资本形成的功能。 由此出发，只有具有积累性质的社会保障资金才是真j 下意义上的社会保障基 金。国内所说的社会保障基金准确地讲应该是指养老社会保障基金l 。从养老社 会保险基金的本质来看，它是国家为解决养老问题而运用法律手段筹集的专款专 用的资金。这使得它具有一些比较特殊的性质：养老社会保险基金的资金来源受 经济增长、经济波动、法制约束力等因素的影响，支出受到人口数量、人口结构、 收入消费水平等因素的影响，因而要实现收支长期动态平衡必须综合考虑各方 面因素，虽然从缴费到获益时间跨度很长，但都是法律明确规定了的， 因而其 收入和支出都带有明显的刚性；养老保险基金规模庞大，投资运用足以对整个国 民经济产生重大影响，而且关系到广大劳动者切身利益，是社会稳定的重要基 石；由于国家是社会养老保障责任的主要承担者之一， 所以养老保险基金的收 支状况对国家财政会产生重要影响；一般的单个被保险人由于知识、时间及其他 能力方面的限制，不仅不可能积极参与养老保险基金投资活动，而且也很难进行 比较有效的监督等等。综上所述，这些特殊性质决定了养老社会保险基金投资管 理必须严格遵循安全性、收益性、流动性和社会效益性“四原则”，目前中国在 地方竞争、养老基金保值增值等压力的大背景下，以及个别人牟取私利等动机驱 使下，强而有效的监管是实现这四个目标的重要保证，且显然政府有着不可推卸 的主导责任。 1 孙建勇主编，社会保障基金监管，中国社会保障出版社，2 0 0 5 年，第2 5 页 9 1 3 对养老基金监管的界定 监管在广义上是指政府对企业活动的控制，具体来说，是指政府专业管理部 门或政府授权的行政执法机构依法对市场交易行为、市场主体竞争行为实行监督 管理，维护市场运行秩序的管理行为。养老基金监管是国家授权专门机构依法对 养老保险税( 或费) 收缴、养老基金安全运营、基金保值增值等过程进行监督管理， 以确保养老保险基金正常稳定运行的制度和规则体系，这一般称为广义监督；而 对于养老金运营的监管，一般称为狭义的监督。 社会养老基金制度植根于特定的社会经济环境，必然会受社会经济环境的制 约。在市场经济成熟的国家，在征收和支付环节问题较少，政府的监督重点放在 养老基金运营的监督，即狭义的监督。我国的社会保障制度改革自上世纪9 0 年 代初开始，在党的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定所提出的 原则和目标的引导下，建立起社会统筹和个人账户相结合的多层次的社会保障体 系，从而建立了社会保障基金积累机制。但是，因为没有解决好新老制度过渡过 程中必然要遇到的老职工历史补偿问题，加之监管机制不完善，因此在实际操作 过程中产生了个人账户“空账 、逃避缴费以及挤占挪用养老金等问题。上述问 题对尚在发育过程中的养老制度产生了非常不利的影响，直至产生了向现收现付 制回归的压力，中国的市场经济还处于发展和完善阶段，再加上一个尚待发规范 的新兴的金融市场，这就要求中国的养老基金监管不仅要重视基金运营环节，还 要强调基金完整性的管理监督，即从征集到支付全过程的风险及其控制。 监管体系的设置是由被监管对象的性质和特征所决定的，不仅要与之相适 应，而且还要取决于政府监管理念和对未来发展趋势的认识。也就是说，一个好 的监管体系，不仅有效根据基金的性质，确定监管的理念和资金的风险暴露 程度，而且开放着眼于整个经济社会的发展，着眼于未来的发展。 2 养老基金监管的理论基础 回顾养老保险制度发展的轨迹，公共养老保险制度是在西欧特定的社会经济 条件下，作为政府干预市场经济、克服市场失灵的一种重要形式而登上历史舞台 的，与经济发展阶段有着密切的联系，监管与放松监管在此过程中成为政府干预 l o 讲，如果社会保障基金的投资管理人是银行的附属机构，还会存在养老基金资产 被侵蚀的风险。最后，整体经济衰退也会使养老基金的财务状况恶化。 2 1 2 信息不对称 传统经济学基本假设前提中，重要的一条就是“经济人拥有完全信息，由 于信息的充分，生产者可以及时调整生产计划和产品价格，消费者可以及时寻找 到低价商品，使市场达到均衡。但市场主体不可拥有完全信息，不同市场主体所 占有的信息也是不对称的，并可能产生道德风险和逆向选择。人们为了搜寻信息 需要付出交易成本，导致市场的低效率，这是市场失灵的重要表现。 逆向选择问题在养老保险领域表现得比较突出，有关数据显示，1 9 4 1 年 - 1 9 8 4 年问，在美国年金市场上，逆向选择的成本是缴费总额的1 3 2 。还有另一 种情形是，交易一方违背诚信原则，试图减少或者遏制对方信息来源，隐瞒、不 披露甚至于歪曲事实真相，导致出现道德风险。 在养老保障基金管理领域存在着不同程度的信息不对称问题。作为一个金融 服务的买方或者消费者，在资本市场中投资的养老保障基金，事实上很难得到有 关这个先斩后奏质量高低的充分信息，因此，就很容易外于信息不对称的不利是 位，导致委托一代理风险。为了消除资本市场以及委托一代理人市场之中的信息 不对称，避免养老保险缴费人在其代理人那里处在一个信息不利地位，政府可以 向养老基金提供关于资本市场及代理人市场的更充分信息。 2 1 3 自然垄断 提供公共物品是政府职能的一个重要方面，进而有人认为政府提供公共养老 保险监管的理由在于其公共物品的属性，其实不然。萨谬尔森在其著作公共支 出的纯理论用严格的数学公式将纯粹的公共物品定义为： x = x i 也就是说公共物品在消费者之间是不可分的，相对于私人物品，公共物品应 具有以下6 个典型特征：消费上的排它性、取得方式上的非竞争性、效用上的不 2 吉列恩等，全球养老保障改革与发展，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 年，第5 6 页 1 2 可分割性，生产经营上的规模性、成本或利益上的外部性、利益计算上的模糊性。 公共养老保险在直接消费上具有排它性，而效用在一定时间范围内是可以分割 的，并在一定程度上可以通过竞争来提供( 如一些国家对养老保险进行私营化改 革) ，并且公共物品的每一个特征都意味着会产生自然垄断现象，因此公共养老 保险是自然垄断品。根据西方经济学理论，垄断会导致更高的价格、更低的产出 量和服务质量。对于养老计划而言，在一个缺乏管制的环境中，很可能出现养老 基金的安全无法得到基本的保障，损害投保人利益。尤其是职业养老基金，就很 可能会被实施计划的雇主用以作为控制雇员的一种手段。比如，雇主可以通过控 制养老基金账户转移权，限制雇员转换工作，从而控制雇员采取“用脚投票”的 方式对养老基金治理主体或管理人施加压力。另外，雇主可能会不受限制地使用 这笔养老基金，而不是努力使养老基金资产保值、增值。 一般而言，政府在以下两个方面具有个人无法比拟的优势，第一，政府比起 个人更能够合理预测未来经济趋势和通货膨胀率：第二，政府财政的支持能够使 其在费用补贴和投资回报方面起到一定的作用。但问题在于，认为个人是非理性 的，政府又是由具体的人组成，经济学尚无法从个人理性推导出政府集体的理性。 如果政府也难以保证其行为理性，又如何去保证制度的有效性。 2 2 养老金政府监管失效：政府失灵 2 2 1 政府寻租 政府监管中存在“寻租”行为。寻租是2 0 世纪7 0 年代经济学家在研究垄 断、关税和政府管制时提出的概念该理论的核心是指出租金的存在造成了市场的 不完全竞争，政府管制加剧了市场中的寻租机会，产生了政府及其代理人的租金 创造和抽租，使市场竞争更加不完全和不公平。寻租理论认为，既然政府是由其 成员官僚组成，其成员也追求个人利益最大化的“经济人”，他们就很可能 拿对养老保险制度干预的权力去寻求“租金”，这样政府的干预非但没能达到预 期的效果，还可能带来很大的负面作用。 监管捕获是解释监管失效的学说之一，监管捕获理论认为监管是一个游戏的 政治过程，且在这个过程中监管总是将利益给予捕获监管过程的那些有效群体， 1 3 进而牺牲了其它群体的利益。在养老保险领域，表现为政府往往将运营的权力分 配给部分利益集团，此外在制度的选择上，往往更有利于部分利益集团而对其它 集团不利。 根据国务院规定，社会养老金的筹集应由社会保障部门负责社会统筹3 ，但是 社会统筹的养老金是否应由保障部门负责运用、投资则值得商榷，十多年的改革， 各地已形成了社会养老金的既得利益部门，在探索养老金社会化管理问题上社保 部门当仁不让，否则等于断送本部门的既得经济利益，财政部门和银行保险公司 都主张从国家利益出发，从宏观管理角度考虑，坚持由自己来管养老金，或者成为 托管人，尽管他们的出发点都不错，但究其深层次的因素无非也是部门利益、企 业利益、小团体利益在驱动。财政部门托管弊病较突出，若养老金被用来弥补财 政赤字，那么对我们广大在职的养老保障金权利人来说将是一场浩劫，同样银行 和保险公司作为营利性的企业法人也不是养老基金最佳托管机构。 目前在我国，以职业年金计划为核心的养老保险第二支柱的搭建过程中， 2 0 0 4 年以来企业年金管理办法和企业年金试行办法相继出台，为企业 年金市场的启动提供了制度框架，但在经办机构的选择、经营模式的确定、筹资 模式的确定以及监管职能的分工等方面，不同部门与行业之间产生了较大的分 歧，不同的利益集团在制度与政策的制定不定期程中施加压力和影响，并在一定 程度上影响职业年金市场发展的历程，这也是监管捕获在实践中的有力证据之 2 2 2 政府失灵的其它表现 第一，政府工作的低效率。其表现之一在于政府机构不断膨胀，人员不断增 加，管理费用的提取比例同益提高，但办事效率却越来越低下。究其原因有三， 一是政府部门缺乏竞争；二是缺乏降低成本的激励，政府部门没动力去降低成本； 三是监管机制和信息不完备。当政府是出于某种内部的目的而决定对养老基金实 施某一管制措施的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管制成本的存在， 可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，以寄希望于能够 3 指1 9 9 7 年8 月国务院做出的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 1 4 从中获取更多的收益，弥补管制成本。在类似的情况下，政府管制本身就会产生 一种自增强机制，逐渐使管制的范围变得越来越大，最终使其边界超出原先足以 弥补市场失灵的范围，出现政府挤出效应，过于严格的管制导致投资效率的损失。 第二，政府工作的决策失误。表现为政府政策与其目标的偏差上，决策的的 失问将直接导致政策目标的偏离，以及社会资源的浪费，并在一定程度上影响公 众对政府的信心。按照公共选择和政府分析学者的观点，养老问题中政府决策失 误的主要原因在于公共决策过中本身的复杂性以及现有决策体制和方式的缺陷。 由于经济条件和老年经济风险本身的多样性与变动性，以及知识的分散性，使政 府即使以最谨慎的态度介入养老保险制度它的规范也无法适应复杂多变的环境。 就像信息不完全在市场中造成的问题一样，它在政府部门运行中也会带来类似的 问题。 3 各国政府对养老基金监管的比较分析 政府对养老基金进行监管，是保证制度合理、高效运行的重要条件，虽然模 式与手段有所不同，但世界各国不同程度地承担起对养老基金的监管。如前所述， 在养老基金监管中，政府主要承担相关法律的制定、制定相应政策并监督政策的 实施、建立养老基金监管体系等。 3 1 各国养老保险制度立法实践 3 1 1 各国养老保险制度立法概述 养老保险立法是养老保障制度中的重要内容，也是养老基金监管的重要依 据。综观世界各国养老保险立法的实践，可以将养老保险立法模式分为综合和专 门立法两种。在综合立法模式中，国家按照高度集中的原则制定一部高度综合的 社会保障法，规范各种主要的社会保障事务。养老保险立法只是其中的组成部分， 如美国的社会保障法是其综合性的社会保障立法，养老保险只其中一部分。 在专门立法模式中，国家制定专门的养老保险法律，或者根据不同的人群或项目 制定法律。如法国的养老保险法就是调整养老保险法律的专门立法，此外还 建立公务员及军人退休金法以专门规范这两类人群的养老保障问题。表3 一l l s 是部分国家养老保险立法实践的概况。 3 1 2 养老保险立法的特点 总结各养老保给国立法实践，其特点主要表现为以下三点： 第一、各国养老保险立法历史普遍较长。大部分西方国家从1 9 世纪末到2 0 世纪初期就开始构建自己的养老保险或社会保障法律制度系统，到2 0 世纪4 0 年代 以后西方国家大多陆续进入社会保障立法的成熟时期。这些国家普遍将立法作为 建立养老保障制度并保障其正常运行的基本前提条件，规范养老基金中的政府行 为。 第二、养老保险法通常根据社会经济发展的需要不断进行修改和完善。这些 国家养老保险立法都经历了逐渐完善和成熟的过程，首次立法后经过多次修改甚 至重新制定新法来完善制度。这表明养老保险立法不能急于求成，需要根据发展 的要求和现实条件推进其发展，但同时也可能出现负面影响，法律与制度的频繁 变动会影响公众对制度的信心和未来预期。 第三、大部分国家对公务员的养老保险进行单独立法。大部分国家公务员养 老保险制度相对完善、保障待遇相对优厚，这在一定程度上也反映在政府就养老 保险制度的决策方面，政府官僚作为追求自身利益最大化的利益集团，表现出谋 求特殊利益的倾向。 表3 一l 部分国家养老保险立法实践概况4 国名立法内内容与时间 德国 老年、残疾、死亡保障法( 1 8 8 9 年首次立法，现行立法为1 9 1 1 年后， 经多次修正) 、官员供养法、职员工人保障法 法国养老保险法( 1 9 1 0 年首次立法，现行立法为1 9 4 5 、1 9 6 7 、1 9 7 1 、1 9 7 5 、 1 9 8 0 ) 、公务员及军人退休金法( 1 9 6 4 年通过，后经多次修j 下) 英国老人年金保险法( 1 9 0 8 年首次立法、现行立法为1 9 2 2 制定有关老年、 残疾、死亡保险综合立法) 、公务员退休年金法( 1 9 7 2 年建立，1 9 7 8 、 1 9 9 2 修订) 4 资料来源：郑功成，社会保障学理念、制度、实践与思辩，商务印书馆，2 0 0 0 年，第3 9 9 页 1 6 瑞典国民年金法( 1 9 1 3 年首次立法，现行立法为1 9 6 2 、1 9 7 6 年) 、全 国退休金法( 1 9 6 4 年) 、补充退休金法( 1 9 5 9 ) 、退休金法案 ( 1 9 6 2 ) 荷兰老年、残疾、死亡保险法( 1 9 1 9 年首次立法，后多次修订、现行立 法为1 9 5 6 、1 9 5 9 、1 9 6 6 、1 9 7 5 年) 、一般养老金法( 1 9 5 7 ) 美国社会保障法( 1 9 3 5 年首次立法，后多次修订) 、铁路退休工人收 入法( 1 9 8 3 ) 、联邦公务员退休金法( 1 9 8 6 ) 日本雇员年金保险法( 1 9 4 1 年首次立法，现行立法为1 9 4 4 、1 9 5 9 、1 9 8 5 年) 、年金修改法案( 1 9 8 5 ) 3 2 养老基金监管理的模式比较 根据对世界养老保险基金监管制度的研究，可以从不同角度来分析养老基金 监管模式的问题。 3 2 1 集中监管与分散监管 按照养老基金监管组织机构的不同，一般分为集中监管和分散监管。 第一，集中监管 “所谓集中监管是指一国政府在构建养老基金监管体系时，将监管职能赋予 单一的机构，由该机构代表政府集中履行对养老基金的监管职能 5 。如智利的 养老基金监管部门是养老基金管理公司监管委员会，法国为养老基金控制委员 会，阿根廷为劳动与保障部。 这种监管的优点有：( 1 ) 在集中监管方式下，监管主体是单一、专门的政 府机构。该机构内部对社保基金监管进行了细致分工，因为处于同一机构的控制 下，该机构各个部门在监管过程中所获取的监管信息以较低的成本在整个组织内 部共享，并提供了有效监管服务。( 2 ) 单一监管机构意味着单一监管权力中心， 也就意味着单一的责任中心。社保基金运行的各个环节虽然各具特点，但社保基 金整体追求安全和保值增值的目标是贯彻始终的，所以在集中监管方式下由单一 5 李连友，赵孟华，集中监管还是分散监管，湖北社会科学，2 0 0 4 ，( 4 ) ：7 0 7 2 1 7 监管机构对社保基金的总体运行负责，能够保证监管目标执行的一致性。 ( 3 ) 这种监管有利于将社保基金作为一个整体进行统筹管理，减少因部门之问互相扯 皮而造成的监管效率低下问题，同时也可以减少监管的真空。总之，集中监管体 现了政府期望直接管理经济的理念。 集中监管的缺点表现为：( 1 ) 一般情况下，在建立社保基金的集中监管体 系时，政府会选择成立一个新的部门来总体负责监管，这无形中增加了运行的成 本。( 2 ) 新成立的单一监管机构基于效率原则进行了部门职责分工，分别负责 社保基金各部分的监管。但这些部门相对于政府经济管理部门而言其监管的专业 水平和经验是有差距的，将影响到社保基金监管的效果。 ( 3 ) 专门成立的监管 机构可能更加注重社保基金运行的特定目标，而忽视了它自身作为基金的一种共 性，从而在监管过程中不注意将社保基金与整个金融市场相融合，使得社保基金 与金融市场间互动的效果不明显。而且有时制定的相关政策与金融市场的发展趋 势相悖，给社保基金运营造成新的风险。 第二，分散监管 “所谓分散监管，是指一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保 基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有 的经济管理部门组成”。如美国的社保基金监管机构包括劳工部、国内税务局、 养老金收益保险公司、社会保障咨询理事会。英国的社保基金监管机构包括社会 保障部职业养老金局、国税局养老金计划办公室。捷克的社保基金监管机构包括 财政部、养老保险与保险监管司等。 分散监管的优点在于：( 1 ) 在这种监管结构中，构成监管体系的监管机构多 是现有的政府经济管理部门，与集中监管方式下成立新的监管部门相比其运行成 本可能更低。( 2 ) 监管部门往往监督着某一经济领域整体的运转，因此就有可能 从全局的角度出发促进社保基金更加安全快捷的融入整个金融经济的运行中，从 而确保对社保基金运行的适度监管，防止监管过死造成社保基金发展缓慢的情况 发生，推动社保基金健康快速发展。这在盒融市场发达的国家表现尤为明显。( 3 ) 监管部门丰富的专业监管经验和先进的技术能够为社保基金的健康运行提供更 加专业的服务，同时也能较为高效的应对社保基金运行出现的相关风险，体现出 专业监管的优势。总体而言，分散监管体现了政府机构较为间接地管理经济的理 念。 而它的缺点主要包括：( 1 ) 分散监管方式下，监管主体问协调的成本较高。 负责对社保基金监管的各部门都是独立的政府部门，相互间关于监管信息的交流 传递相对于集中监管而言其成本较高。( 2 ) 在分散监管中各部门通过颁布各自的 规章制度来履行对社保基金的部分监管职责。但局部最优并不必然导出整体最 优。分散监管方式下，缺少一个对社保基金整体监管负责的权力责任中心，使得 社保基金整体运行效率受到影响。( 3 ) 在这种方式下易出现监管真空。随着社保 基金逐渐融入金融市场，其风险也会随着市场的变化而呈动态发展的态势。而分 散的监管机构间的监管职能是相对稳定的，在面对社保基金运行中可能会出现的 一新的风险时，监管主体的缺位将导致社保基金监管真空的出现。 3 2 2 审慎性监管和严格限量监管 依据政府监管严厉程度及监管机制的不同养老基金投资监管模式主要分为 审慎性监管和严格限量监管。 第一，审慎性监管 一些发达国家除了关于资产组合要审慎管理的法规外没有对资产类别施加 其他限制，这些国家的监管原则被认为是遵循“审慎人 原则( p r u d e n tp e r s o n r u l e ) ，如加拿大、芬兰、意大利、同本、荷兰、英国、美国等。审慎性监管强 调基金管理者对基金所有者的信托责任，要求基金管理人根据审慎投资原则，为 了基金所有者的最大化进行投资，但对投资工具及其比重没有具体限制。具体分 析，由于这种监管要求社会保障基金必须进行审慎的、专业化的投资决策，实施 多元化投资，并采取普遍认可的行动，而政府坚持总的审慎原则，并不严格限制 社会保障基金的资产配置数额，在具体投资行为及其他方面给予社会保障基金充 分的自由，较少干预社会保障基金的日常管理，主要依靠审计师、精算师、资产 评估机构等中介组织对基金运营进行监督，政府只是在有关当事人提出要求或基 金出现问题时才介入。以美国为例，它仅对待遇确定型计划的自我投资作了明确 要求( 即其自我投资不得超过基金的1 0 ) ，并要求受托人对基金进行多元化投 1 9 资。而对于私人养老基金受托人的投资工具选择和每种投资工具的投资比例没有 强制的规定。 第二，严格限量监管 另一些发达国家和所有的拉美国家对资产类别实行了限制，如德国、瑞典、 瑞士、智利等。这些国家的社会保障基金监管被贴上了“定量”( q u a n t i t a t i v e ) 或“严格”( 打a c o n i a n ) 的标签。这些管制通常具体指定了养老基金可以投资的 资产类别的最大限额，有些国家还具体指定了单个资产的最大限额，甚至资产的 最低持有额。可见，与审慎性监管不同，在严格限量监管下，政府根据严格限量 原则对社会保障基金进行监管。严格限量原则是指政府对社会保障基金投资实行 较为硬性的管制，做出较为明确的限制和规定，包括对市场准入资格的限制，对 合同条款的管理，对投资组合等都制定一些指导性原则。以智利为例，智利私人 养老金管理公司负责养老基金的投资运作，相关法律法规对养老基金投资有严格 的规定：( 1 ) 投资范围与投资限额。在实行新体制的初期，限于资本市场开发 不足，养老基金的规模较小，养老基金被严格限制在政府债券、定期储蓄、非常 有限的证券和股票上，并对不同类别的资产设置最高限额。这种严格监管规则在 养老基金发展的初期被证明是有效的。随着改革的深化，公众对新制度认可程度 的提高，资本市场在深度和广度上的发展，参保职工在金融市场方面的经验越来 越丰富，智利增加了新的投资资产的品种，并且放宽了最低和最高投资限额。( 2 ) 投资市场限制。养老金投资必须要在规定的市场上进行，并且要符合最低要求， 即买卖双方价格面议、对外公开信息、具备完善的基础设备和内部规章。 ( 3 ) 投资证券的安全保管。如某种证券的投资来源9 0 9 6 以上为养老基金，则这些证券 必须被保管于智利中央银行或证券存款公司。 目前在许多国家，出现多种监管模式融合和搭配使用的趋势。一般来说，政 府是否参与以及怎样参与养老基金的监管主要取决于养老保险体系的功能、政府 的职能定位以信政府的能力和工作效率。政府直接监管养老基金可以从宏观上考 虑问题，更注重社会公平，同时“政府的保守可以在一定程度上解决个人的 不理智行为带来的问题( 如追求过高的投资风险而使养老金积累损失殆尽) ”6 ， 6 李珍、孙勇勇、张昭华中国社会养老保险摹金管理体制选择以国际比较为基础人民出版社，2 0 0 5 ： 4 0 2 0 但是无论现收现付制还积累制的基金，政府直接监管还是存在很多困难。主要表 现在政府很容易从自己的利益出发而不是从基金成员的利益出发来管理基金，这 往往导致不按最大盈利原则投资，在发展中国家还容易出现基金被滥用的问题， 因而基金的完整性和保值增值受到影响。还有一种比较普遍的情况是基金用于投 资国债，因而投资收益不能很好地反映资金使用的价格，导致资源的误配置。 3 3 各国养老保险基金监管的主要内容与要求 3 3 1 市场准入制度。 由于养老保险基金对安全性的特殊要求，在多数国家通常对公共养老基金营 运机构进行选择和资格认定，并要求营运机构具备良的业绩和诚信记录，对基金 管理者的最低资本金、经营信誉、经营业绩等都有严格规定，其目标是允许最好 的申请者进入，限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件的基金管理公 司才具有经营社会保险基金的资格，并且对违法、违规的基金管理公司，视其情 节轻重实行惩罚和注销资格处罚。在部分国家( 如中国和新加坡) 由政府直接负 责养老基金的投资，不批准其它基金管理者参与公共养老保险基金的投资管理活 动，通常批准的数目及其条件受到严格的限制，集中度相地较高。但在部分发达 国家，对于基金管理者的主体资格则相对比较宽松。( 如表3 一l 所示) 3 3 2 投资限制。 对于养老基盒投资的限制主要表现在对投资工具以及投资比例的限制。一是 规定基金的投资工具，限制基金进行股票、国外证券等高风险投资；二是规定对 每种工具的投资限额，以形成有效的投资组合；三是确定单一投资项目的投资限 额，以避免风险集中，如对单一股票、债券的投资不得超过养老保险基余总资产 的一定比例。不同的国家对养老基金限制所采用的方法及具体要求是不同的，在 采用审慎人监管模式的国家( 如英、美、荷兰等国) 允许基金管理者根据整体的 方针和原则确定投资方案与组合，而在采用严格的限量监管的国家( 如拉美国 家) ，政府对投资组合做出明确的规定( 如表4 - 2 、4 - 3 ) ，投资限制在确保基金 营运安全的同时，在一定程度上成为一些国家基金投资回报率低的主要不得原 2 1 因。 表3 一l 部分国家养老保险基金管理者数量及其集中情况( 1 9 9 7 ) 7 国家基金公司数量初始数量最大三家公司中投资者比重 ( ) 阿根廷 1 822 0 1 玻利维 221 0 0 0 亚 智利 1 31 2 6 8 6 哥伦比 896 0 4 亚 墨西哥 1 71 74 4 o 秘鲁 557 3 9 ， 匈牙利 666 8 1 表3 - 2 部分拉美国家对养老基金投资组合的限制，( ) ，1 9 9 8 年8 资产类型阿根廷智利玻利维亚秘鲁墨西哥哥伦比 亚 政府证券 5 05 0 最低1 8 亿，无 4 01 0 05 0 最高限额 公司债券4 04 53 0 - 5 04 93 52 0 金融机构证 2 85 05 03 01 05 0 券和存款 股票 3 53 72 0 - 4 03 5o3 0 投资公司共 1 41 05 一1 51 505 同基金 国外证券 1 01 3 1 0 - 5 0 1 0 01 0 7 资源来源：庹国柱，养老保障制度中的政府行为研究，2 0 0 5 ：1 1 l 8 资源来源：p s s r i n i v a s ，e d w a r dw h i t e h o u s ea n dj u a ny e r m o ( 2 0 0 0 ) , r e g u l a t i o np r i v a t ep e n s i o nf u n d s s a u c t u r e , p e r f o r m a n c ea n di n v e s t m e n t s ：c r o s s - c o u m t r ye v i d e n c e , h t t p w w w w o r l d b a n k o r g p e n s i o n s 2 2 不会达到投资组合有效边界上的最优点。既然收益率不再充当比较基金的基准， 基金将通过做广告和营销活动来竞争，成本将以高额佣金的形式转移给保险计划 参与者。 投资的收益担保有助于维护投保人的利益，但是严格的投资收益规定也会产 生一定的负面效应。为保证一定的收益，基金管理公司必须提取一定数量的波动 准备金，以弥补投资收益率低于政府规定时的差额，这样一笔资金降低了投保人 的净收益。另外一个负面效应是使各基金管理公司的投资组合趋同，加大了投资 的系统性风险。 3 3 4 信息披露要求 信息披露要求包括必个重要原则，例如：资产评佑原则、资产评估的频率、 可运用的机构资本总量以及基金成员与大众之间的信息分配。信息披露的目的是 将基金管理机构轩于社会公众和监管机构的双重监督之下，防止其违法、违规操 作，损害受益人的利益。 在养老基金领域，信息披露要求在不同国家和养老基金类型之间存在着实质 性的差别。信息批露在强制性既定供款计划( 特别是那些允许不受限制的个人选 择的计划) 非常重要。大部分拉美国家的开放式基金都存在广泛的信息披露要求， 通常包括每日以市价为基础进行资产评估，每年向成员做几次账目说明，监管机 构通过季报和年报公布关于养老基金待业的内容广泛而详细的信息。而且拉美国 家养老金计划监督机构能够直接对财务报告的准确性进行核实。在经合组织国 家，信息披露要求的内容一般不多，在某些国家，监督机构要求信息披露，但主 要采取年报形式，并且允许在评估方面有较大的判断自由。 3 3 5 外部审计 尽管外部审计的范围和质量在各之间存在着很大差异，但对养老基金账户进 行外部审讲是所有国家的基本要求。外部审计人的法定责任的义务在各国之间存 在着巨大的差异。在法律制度不完善的国家，外部审计难以提供对基金状况独立 而客观的评价，审计人的法律责任也不清晰或不易实施。在一些法律制度完善的 发喧国家，外部审计不仅提供了准确而独立的评价，而且构成了养老基金监督的 最重要的工具。审计人要向监督者报告所有问题，否则将承担法律责任。 3 4 社会保障基金监管的发展趋势 随着社会经济的进一步发展，各国之间社会保障基金监管的交流进一步加 强，监管体系也不断完善，体现出一些新的发展趋势。 3 4 1 社会保障基金监管从限量监管走向审慎性监管 从社会保障基金监管的历史演变来考察，世界范围内社保基金监管大致呈现 出从限量式监管走向审慎性监管的趋势。随着资本市场的发展和社保基金管理体 制的完善，许多国家对投资工具及比例的限制做出相应的调整，特别是养老基金 进入股票市场和海外投资的规模在不断扩大。甚至连崇尚经济自由的美国和英 国，其进入股票市场养老基金的比例也经历了一个逐渐放宽的过程，1 9 7 0 年英国 和美国养老基金投资股票的比例为养老基金资产的4 5 和4 1 ，1 9 9 0 年逐步上升到 6 3 和4 6 ，1 9 9 7 年达到7 2 和6 1 ；实行全面政府干预的瑞士也逐步放松了对养老 基金投资的限制，1 9 7 0 年瑞士养老基金投资股票的比例为养老基金资产的 3 ，1 9 9 7 年达到1 8 。 3 4 2 社会保障基金监管的制度化程度不断提高 多数国家社会保障基金监管在经历了一段漫长的自由放任阶段之后，都开始 从立法的高度对社会保障基金监管进行规范，建立起制度化的监管体制。如美国 的私人养老金制度已经走过了1 0 0 多年的历史，在此过程中，有关养老金的立法、 监管及形式都随着现实环境的变化而不断地发生着变化。1 9 7 4 年的雇员退休收 入保障法是美国第一部涵盖私人养老计划和个人储蓄计划所有方面的法案。在 颁行后的3 0 年间，经过不断的修订已经形成了一个庞大而复杂的法律体系，奠 定了目前美国养老基金监管的法律和制度框架。再如，英国按照1 9 9 年养老金 法的要求，建立起职业养老金监管委员会作为养老基金的监管机构。 3 4 3 精简机构，统一监管 为了避免政出多门，减少监管费用开支，提高监管效率，许多国家都精简机 构，将各种社会保险项目归并到统一的机构实行高度集中的统一监管。如加拿大 将负责养老、医疗、失业的不同社会保险管理机构予以合并。欧盟成员国为了强 化社保基金监管，遏止公共支出膨胀的趋势也精简机构，将各项社会保险集中到 统一的部门，将社会保险的重大决策集中由中央政府负责，并通过新的预算措施， 加强对收入和支出的双向控制，取得了较好的效果。 3 4 4 强调政资分开，政府主管部门集中力量强化监管 由于基金的营运需要相当的经验和专门技巧，所以各国目前普遍强调政资分 开，将社会保险基金交由专门的独立的基金公司等专门机构负责营运，特别是私 营机构。因为近几年的研究表明，各国社会保险基金投资回报率存在较大差异的 原因，与各国社保基金管理方式有密切关系。在整个二十世纪八十年代，凡由政 府直接管理营运的社会保险基金的收益率一般都低于私人机构管理的社会保险 基金。主要原因是公共社会保险基金在投资方面受到太多限制，不得不配合政府 的经济政策，同时公共社会保险基金营运机构之间的竞争相对不足，减少了努力 提高收益率的外部压力。世界银行经济学家主持的课题报告在对各国社会保险基 金的投资回报率进行比较研究后，主张社会保险基金应由民营机构管理营运。因 此，将社会保险基金交由私人机构管理营运，而政府部门则集中精力，代表公共 利益对社会保险基金进行严格监管，逐渐成为国际社会保险基金监管的发展趋 势。 3 4 5 重视预警监督 对社会保障基金的监管己由过去的只重视同常监管转向日常监管与中、长期 预警监督并重的阶段。一些工业化国家的实践证明，社会保障基金监管部门尽管 对纠正社会保障基金同常运行中的个别失误有功，却也对社会保障基金长期运行 中形成的积重难返的危机有不可推脱的责任。如人口老龄化带来的养老保险金支 付高峰、失业规模扩大化带来的影响等，就均未能被社会保障监管机制注意并提 2 6 前预警，致使危机发生时往往措手不及。不少国家吸取了以往不重视预警监督的 深刻教训，开始建立并不断完善本国的社会保障预警机制。 4 政府监管养老基金的适度性：有限介入 市场失灵是政府干预的必要条件，但不是充分条件。无论是为了保证养老保 险基金的有效征缴和合理支付，还是为了保证养老保险基金的健康营运，都需要 有必要的监管，但政府失灵的存在决定政府监管养老基金要有一个合理的度，那 么这个度应该如何确定呢? 这个问题涉及到评估养老基金监管中政府行为的成 本