（行政管理专业论文）加强对农民工行政保护之研究.pdf

硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 中国农民进城务工是中国社会发展的必然趋势。本文提出必须加强政府 对民工保护的看法，为农民工问题研究拓宽了视角。本文的基本观点是：进 城农民工与城市居民是平等的社会公民，他们的权利和义务应该是对等的； 政府对农民工的行政保护是最重要、最有效的保护；政府要从体制环境的制 度安排、政府管理模式及法治化的保障几个方面来加强对农民工的保护。 本论文第一部分，介绍了农民工现象的形成及政府的对策，对农民工的 地位作用与农民工城市生活的处境进行了对比分析，指出我国对农民工不能 简单地实行控制或监管，而应实施保护性措施，为文章奠定了论证基础。 本论文第二部分，分别从中国城市化进程中政府的作用以及比较分析农 民工的行政保护、自我保护、社会保护、司法保护的几种具体形式，论证了 城市化必然伴随着农民工现象，实现城市化目标，离不开对城市重要人力资 源农民工的有效保护。而政府对制度配置政治资源的掌握及其基本职能 决定了政府对农民工行政保护是必要的和有效的。 本论文第三部分，分别从体制环境、管理模式、法治保障三个方面，论 证目前我国政府如何实施对农民工的行政保护。系统的制度安排是实现行政 保护的基础，论文认为必须对经济制度方面的土地制度、户籍制度，政治制 度方面的民主自治制度，社会制度方面的保障制度、教育制度进行改革，调 整利益格局，让农民工在根本上享有自己的权利；政府管理模式是实现行政 保护的途径，由传统防范性管理向保护性管理的转交，能充分体现政府行政 的终极目标社会公平；行政保护法治化是基础与途径实现的保障，也是 行政保护实现的最终保障。 本文的创新点在于：从政府行政的角度出发借鉴了政治学、经济学、社 会学、人口学对农民工问题的相关研究，提出了在目前中国社会转型期，面 临农民进城的必然趋势，政府作为权力的拥有者是唯一能给予农民这一弱势 t 群体以有力、有效保护的主体。具体而言： 1 、政府对农民工的保护相对于农民工的自我保护、社会保护和司法保护 有比较优势。 2 、在现有体制安排了的基础上。对政府对农民工的行政保护框架提出了 初步的构想。 关键词：政府；农民工；行政保护 i l 硕士擘位论丈 m a s t e n s1 1 1 s l s a b s t r a c t i ti sa l li n e v i t a b l et e n d e n c yt h a tm o r ea n dm o r ep e a s a n t se m e r e dc i t e sa n d b e c a m el a b o r e r sw o r k i n go i lp u b l i cp r o j e e t s t h i sp a p e rp u tf o r w a r dt h a t g o v e r n m e n t sp r o t e c t i o no v e rt h e s el a b o r e r ss h o u l d b es t r e n g t h e n e d ，w h i c h w i d e n e dv i s u a la n g l ef o rr e s e a r c h e so nl a b o r e rp r o b l e m t h eb a s i co p i n i o n so f t h i s p a p e ri n c l u d e ：t h el a b o r e r sa n dl o c a lr e s i d e n t s a r ee q u a ls o c i a lc i t i z e n s 。t h e y s h o u l de n j o ye q u a lr i g h t se n dd u t i e s ；g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o no v e r l a b o r e r si sp r o v e dt ob et h em o s ti m p o r t a n tm i de f f e c t i v e ；g o v e r n m e n ts h o u l d s t r e n g t h e ni t sp r o t e c t i o nf m mt h ea s p e c t so fs y s t e ma r r a n g e m e n t ，m a n a g i n g p a t t e r n ，a n dl a wg u a r a n t e e i nt h ef i r s ts e c t i o n ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h es h a p i n go fl a b o r e rp h e n o m e n o n a n dg o v e r n m e n t sp o l i c y c o m p a r e da n da n g l i c i z e dt h e s el a b o r e r sf u n c t i o n sa n d l i v i n gs i t u a t i o n s ，t h ep o i n t e do u tt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dn o tm a a n g ct h e mo n l y t h r o u g hc o n t r o l l i n go rs u p e r v i s a lw a y s ，b u ts h o u l dc a r r yo u ts o m ep r o t e c t i v ea n d e n f o r c e a b l e ，m e a s u r e s ，i ta l s op r o v i d e st h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h i sp a p e r i nt h es e c o n ds e c t i o n ，i ts e p a r a t e l yc o m p a r e da n da n g l i c i z e dg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n ，t h es e l f - p r o t e c t i o n ，t h es o c i a lp r o t e c t i o na n dt h e j u d i c a t o r yp r o t e c t i o n ，i l l u s t r a t e dt h a tr e a l i z i n gt h eu r b a n i z a t i o nm u s td e p e n do n e f l 白e t i v ep r o t e c t i o no v c ft h el a b o r e r so np u b l i cp r o j e c t s t h et h i r ds t a t i o nm a i n l yd e m o n s t r a t e dh o wt oc 哪n o ta d m i n i s t r a t i v e p r o t e c t i o nb yo u rg o v e r n m e n ti nt e r m so fs y s t e me n v i r o n m e n tm a n a g i n gp a t t e m a n dl a wg u a r a n t e e t h ec r e a t i “t yo ft h i sp a p e rl i e si ni t sp e r s p e c t i v ef r o mt h eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n ，i tm a k e su s eo ft h ep r e s e n ts t u d i e so fp o l i t i c s ，e c o n o m i c s ， 硕士学位论丈 m a s t e rs f j s s o c i o l o g ya n dd e m o g r a p h y , w h i c i 】日r eo ht h ep r o b l e m sa b o u tt h el a b o r e r sw o r k i n g o nt h ep u b l i cp r o j e c t s i th a sp u tf o r w a r dt h a td u r i n gt h ep r e s e n tp e r i o do fc h i n a s s o c i a lt r a n s i t i o n ，t h ei n m l 蟾r a t i o no ft h ef a r m e r si n t ot h ec i t yi st h ei n e x o r a b l e t r e n d ，a n dt h eg o v e r n m e n ta st h ep o s s e s s o ro ft h ep o w e r ，i st h es o l em a i nb o d y w h oc a ng i v et h ef o r c e f u la n de f f e c t i v ep r o t e c t i o nt ot h i sw e a k - s t r e n g t h e ng r o u p + t ob es p e c i f i c 。i ti n c l u d e s ： 1t h e g o v e r n m e n t 8p r o t e c t i o n i sr e l a t i v e l ya d v a n t a g e o u so v e rt h e s e l f - p r o t e c t i o n ，t h es o c i a lp r o t e c t i o na n dt h e j u d l e a t o r yp r o t e c t i o n 2 ，o nt h ea r r a n g e db a s i so ft h ep r e s e n ts y s t e m ，t h i sp a p e rh a sp u tf o r w a r da p r e l i m i n a r yi d e af o rt h ef r a m eo f t h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o nt ot h e l a b o l _ e r s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；l a b o r e r s ；a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n ； 硕士学位论文 m a s t 【j r si | l f s i s 引言 改革丌放以来，大批农民进入城市就业，这些进入城市就业的农民通常被 称之为农民工。进入城市的农民工不仅自己在城市就业，其中一些人还把自己 的配偶及其子女一同带入城市工作、生活。作为边缘的城市人，他们为中国社 会的发展做出了不可估量的贡献；但同时，他们难承受着大量的不公e 待遇。 这种权利和义务不对等的产生有其深刻的根源，如何从根本上改变这种现状? 目前学术界主要从经济学、社会学和人口学的角度进行研究，也有部分学者从 政治学、行政学的视角进行分析。就后一种分析框架而言，有两种观点：一种 是从政府经济学出发，提出通过政府补偿来保护民工；另一种是强调防范性管 理。前一种观点稍显片面，因为民工不仅是经济人，同时也是政治人、社会人， 政府补偿不能满足他们的政治利益需求和其它社会利益需求；而后一种观点是 把民工视为管理对象，更多地注重民工对政府的义务履行，而忽视了民工的基 本权利。为了克服这两种观点的弊端，本文试图运用经济学、政治学、行政学 和社会学的综合分析方法，通过深入的学理分析，提出加强政府对民工行政保 护的观点。 硕士擘位论文 m a s t e l t x i k 一、我国面临民工保护的新课题 ( 一) 民工现象的历史沿革及其对策评述 对于农民外出就业，特别是进入城市就业的农民工，无论是我国学术界还 是政府管理部门一开始的认识就存在很大的分歧，经过很长时间的讨论以及事 实的有力说明，思想才趋于一致。政府部门、新闻媒体以及理论界在如何对待 农民外出就业的问题经历了一个由否定到肯定的过程。 7 0 年代后期至8 0 年代前期，很多人把农民外出视为“洪水猛兽”，把外出 谋求职业的农民叫做“盲流”，认为他们在城市就业造成的社会问题远远大于 他们给城市带来的一些好处，因此要求政府对他们加强管制。正是在这种思想 指导下，进城农民一直成为被管理与控制的对象，没有意识到他们是我国社会 中与城市居民一样平等的一员，与城市居民一样具有工作和生活等方面的权 利，同样需要公共部门特别是政府为他们提供有力的保护。这一时期对民工问 题没有专门的研究著作，只有一些报刊对此现象作过报导。 8 0 年代中后期至9 0 年代初，随着卉启的城门被汹涌的“盲流潮”挤开得 越来越大，尤其是在1 9 8 4 年，中共中央、国务院明确提出：允许农民进城开 店、设坊、兴办服务业，并为他们在城市提供各种服务。从这个经济政策提出 之后，农民工流入城市骤然增多，出现了不断的民工潮。人们在惊诧之余开 始正视这一现象，冷静客观地对此现象作调查研究，认为农民外出就业是一种 理性选择，而不是什么盲流，是一种客观必然现象。这时外出就业的农民被中 性而模糊地称作“民工”，这一流动现象则被称为“民工潮”。但即使在这一时 期，我国农民流动仍属自发行为，各地政府和各有关部门实际上还是注重如 何管理，使之所谓“有序化”，避免对城市造成大的“冲击”，带来社会的不 安定：很少平等地看待进城农民工，考虑如何为民工提供必要的保护。1 9 8 5 年公安部颁发的关于城镇暂住人口管理的暂行规定，表明外来流动人口管 硕士学位论丈 m sr e r s1 l ：s l s 理开始受到政府部门的重视。这一时期理论界对民工现象注重进行实地调研和 个案研究。 9 0 年代以来，国家对农村劳动力政策逐渐发生变化，从控制盲目流动到鼓 励、引导和实行宏观调控下的有序、公平流动。当然，这一时期由于城市下岗 职工增加，部分省市还是出台了各种限制农村劳动力进城。但是，学术界关于 民工潮的研究日益增多，分别从社会学、经济学和人口学方面研究，特别是社 会学者的实证研究。研究的视角大致可以分成以下三类：一是从民工流出的角 度，研究外出的原因、方式、从事的行业以及对农村、家庭、个人的影响：二 是从民工流入后的就业方式、工作环境、权利保护、社会交往及对城市经济、 政治、社会生活的影响；三是从城乡关系的角度研究农民进城的意义、我国农 村发展道路以及现代化问题。以上虽有部分学者涉及到民工权利保护问题研 究，但也多从法学角度分析，这没有充分考虑到民工在现有体制中只能处于城 市的边缘地带，难以用法律来保护自己，必须依靠政府权力。目前，学术界从政 治学、行政学角度研究的已有成果可以分成两类：( 1 ) 政府补偿视角，主要分析 进城民工与城市市民之间存在的贫富差距，提议政府应该通过社会财富的再分配 和对民工建立“最低生存保障”体制来对民工进行保护。应该这种观点还是侧重 于对进城民工进行经济保护。( 2 ) 防范型管理的视角，从这一角度研究民工的根 本出发点是把民工进城带来的社会问题视为矛盾的主要方面，而矛盾的解决只有 通过城市政府加强对民工的监管。应该说这种观点强化了政府关于加强民工监管 的做法，有一定的合理性，但其合理性的背后是否隐藏着更多的对民工作为公民 所应有的基本权利的漠视呢? 在目前中国的国情、国力十分有限的情况下，通过政府经济补偿来达到民工 与市民之间的平衡是几乎不可能的，而想通过加强对每年给城市带来极为可观经 济收入的民工管理，来缓解民工与城市社会的多种矛盾也是不够的，因为管理本 身不是目的，实现社会公平才是最终的目的。从以上三个阶段的演进来看，国家 对农村劳动力流动的政策经历了一个由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的 硕士学位论文 m sr e r sil i l ? s i s 过程。可以说，民工现象不是政府引发的，但政府对民工政策的任何变动都会产 生深刻的影响。社会学家索林格认为：流动人口虽然越出了国家体制之外，但依 然依附于国家。温家宝总理在2 0 0 4 年3 月1 5 日答中外记者问时指出“解决涉 及群众利益的问题，从根本上来说要靠制度、靠政策、靠法律”。1 。政府是制度、 政策、法律资源的掌握者，由此可知政府在保护民工权益中的决定性作用。 ( 二) 民工进城的积极效应 民工的出现已成为不争的现实，但什么是民工，当前理论界尚无明确统 一的界定。大多数学者约定俗成的把那些从农村流向城市的不具有城市户口 但在城市就业的农民称为民工。笔者认为，理解民工的内涵应该从其明显的 特征入手。 从身份特征看，他们是农民，持有的是农村户口。农民本是一个职业概念， 是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。而“中国农民”， 主要不是一个职业概念，而是一个身份概念，是指除拥有城镇户口之外的所有 的人，他们被赋予“农民”身份。随着社会分化加剧，在农村形成了职业多样 化的趋势，身份上的农民和职业上的农民概念出现了明显的差别，如进城民工， 他们在身份上由于传统户籍制度的限制，依然是户口统计上的“农业人口”， 但他们长期从事农业以外的其它产业的职业；而有些身份上是“非农业人口” 的，却长期在农村承包土地、果园、牧场等，以从事第一产业的职业为生。民 工在城市以暂住人口的身份散布于城市的大街小巷，大多数人居住在靠近市 区、可租房屋较多、房租便宜、管理较为宽松的城乡结合部，同时，相当多的 民工聚居在一起。 从职业特征看，他们是工人，是已经从农民中分化出来主要从事工人职业、 通过劳动获得工资收入的社会劳动者。他们就业方式是一种自发自主式的市场 就业方式，多数是靠亲朋介绍，一旦找到工作，就利用各种关系，相互联络， 【l 】转引自朱鸿召，中国流动人口心态调查 i h l j ，山东t 山东友谊出版社2 0 0 2 【2 j 中国青年报 【n 1 2 0 0 4 - - 3 - - 1 5 ( 3 ) 4 硕士学位论文 m a s t e r st i i f s i s 牵线搭桥，将本乡本村的亲朋好友介绍到自己就业的单位和其他单位工作，或 结伴从事开发事业，于是逐步形成了以血缘、地缘、人缘关系为纽带的务工群 体。他们的就业范围多从事城市人不屑一顾的苦、脏、累、险等工作，涉足的 行业有加工业、工矿企业、社会服务业等。随着技术和经营本领的提高，一部 分民工开始自立门户经商办企业，成为自主经营的工商户。他们的就业时间至 少一半以上是从事工人职业，收入方面，有一半以上的收入来自工资收入。 从心理特征看，他们的二元心理特征突出。一方面摆脱不了乡土传统，重 视血缘、地缘关系，信守平均主义、经济上的狭隘功利主义以及心理上的保守 和封闭；另一方面又受到城市文明的影响和熏染，导致其心理上独特的二元结 构，他们生活在城市中但却在许多方面不为城市所认可，痛苦地徘徊在城市的 “边缘”。 综合上述分析可知，“民工”实际上是一个很难把握的矛盾的综合概念， 为了论述的方便我们暂且把民工的定义简单概括为：户籍在农村但长期在城市 工作，游离于城市主流文化、意识与体制之外，在劳动关系及其他社会关系中 权利、义务明显不对等的社会群体。根据文献资料分析，进城农民一般可分为 四种类型：第一类，为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企业乃至个体 企业( 雇工达一定规模) 雇佣的农民土( 含合同工与长期临时工) ；第二类为 无雇主雇佣，从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达一 定年限：第三类为进入大中城市城乡结合或卫星城镇的原农业户口人员，其中 亦可分为有雇主与无雇主两部分。那些虽在市区从事个体经营或自谋职业但长 期租住郊区或卫星城房屋的进城农民亦可纳入这一类；第四类为进城不久的那 部分原农业户口人员，流动性最强，部分可能转为前几类人员，部分可能回原 籍务农或乡镇企业。“1 农民工之所以会引起全社会的空前关注，不仅仅是因为农民工群体日益庞 大，更主要是这一群体对当代中国的政治、经济、文化的影响和冲击。从正面 刘应杰；中国城乡关系与中国农民工人 町，北京t 中国社会辩学出版牡，2 0 0 0 5 硕士学位论丈 m a s le r s i l - s l s 来看，主要体现在以下几个方面： 1 、为农村剩余劳动力找到了出路，缓解了人多地少的矛盾 人多地少、人增地减是中国的国情，也是农民致富和实现现代化的最大制 约因素农民进城务工经商，在城市就业，为剩余劳动力找到了出路，为种田能 手腾出了土地，为发展规模经营创造了条件。目前1 亿左右的农民向外流动并 在非农产业就业，从而使全国减少了约1 5 的农业劳动力，缓解了资源不足劳 动力过剩的压力。 2 、增加了农民收入，为农村经济发展积累了大量资金 据调查，目前全国外出务工农民的人均收入是务农收入的2 至3 倍。有的 地方输出一人脱贫一户，输出百人脱贫一村，劳务输出已成为一些省份及贫困 地区农民经济收入的主要来源，同时也为农村经济发展积累了大量资金。据调 查，2 0 0 2 年农民工收入约5 2 7 8 亿元，民工汇回家的现金大约5 0 用于生产 经营。直接转变为对农业和二、三产业的投资，从而又创造了更多的就业机 会。劳务输出获得的成功突破了贫困地区的“纳克斯恶性循环”“1 。 3 、提高了劳动者的素质，为发展农村经济培育了人才 农民进城务工经商，接受现代工业、商业和城市文明的洗礼和熏陶，不仅 开阔了眼界，更新了观念，而且学会和掌握了新的知识和技能，提高了素质， 达到了“借地育才”的目的。他们把市场经济观念和现代文明带回农村，把获 得的经济技术信息用以指导家乡的生产经营活动，成为推动农村经济发展和现 代化进程的一支重要力量。 4 、促进了城市经济社会的发展 ， 农民大量涌入城市和沿海地区，成为繁荣输入地经济的一大重要因素。其 一，民工是一种廉价的劳动力资源，除补充了劳动力不足外，还降低了当地工 业和其他非农产业的工资成本，增强了当地产品的竞争力和资本的积累能力。 其二，流入到城市和工业区的民工一部分从事农业( 如承包城郊土地种菜为 l 王和皮立波，谁来为农民工的未来买单 ，载中国金融) 【j 】，2 0 0 4 ( 4 ) z l 曹羽茂t 加强进城民工管理 ，载经济体制改革 ，2 0 0 1 年第一期t 第一页 6 硕士学位论丈 m a sr e r s1 1 1 1 i , i k l s 生) ，填补了当地农业劳动力转移的空间，缓解了“有用无人种、有f f l 无力种” 的矛盾，保证城市农产品供给。其三，亿万民工的生活消费增加了城市的商品 和服务等市场需求，创造了巨大的消费市场，为促进了城市经济的发展和g d p 的增长作出了重大贡献。其四，民工的流入，成为城市建设的一支大军，从城 市基本建设、第二和第三产业，到日常生活服务、各行各业，特别是苦、累、 重、脏、险等行业都离不开民工的辛勤劳动。最后，民工的创收有利于完善社 会保障体系。( 文章后面将就这一点进行专门论述) 5 、促进了城乡二元结构向一体化转变 最早提出城乡二元结构并对此做了具体论述的郭书田、刘纯彬等人认为， 二元社会结构是以城市和农村为中心，在户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、 住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、 婚姻、生育方面实行不同的具体管理制度，目的是把农民稳定在农村和农业上， 为城市生产商品粮和其他剩余农产品。“1 我国城乡分割的二元社会经济结构是 特定历史条件下的产物，它一方面为我国建国初优先发展工业积累了资本。并 且起了稳定社会的作用；另一方面长期的城乡不平等交换和城乡分离，造成了 农业的停滞和农村的贫困，反过来又制约了工业和城市的发展，最终造成城市 化萎缩，社会经济出现结构失衡的畸型状态。千百万农民进城务工的深刻意义 就在于通过农民改变自己的身份，使农村劳动力逐步向现代工业部门流动，趋 向于融合，最终实现城乡一体化。 综观民工对社会发展的贡献，他们有理由获得来自政府、社会的合法保护。 但他们在城市生活的现状却不容乐观。 ( 三) 民工面临的艰难处境 关于民工劳动方顽的问题。劳动是民工及其家庭的生活主旋律，故对于民 工劳动方面的缺憾，在讨论民工问题时不可回避。目前民工在劳动领域中的 困难主要有四个方面：( 1 ) 离乡成本高，入城难的问题。农民外出打工一般需 郭书田、刘纯彬c 失衡的中围m ，河北t 河北人民出版杜，1 9 9 0 2 8 - 2 9 7 硕士学位沦文 m a s l e r s1 1 1 i x l s 要在当地乡镇办身份证、o f - 出人员就业登记卡、婚育证明等，入城要 办暂住证、就业证、健康证等，这些都需要交一笔钱。据调查，深圳 市一年仅为民工办证就从民工身上拿走1 0 亿，武汉市一个小小的派出所，一 年就可以从民工的收费中分到i 0 0 万左右。近年来，城市下岗工人增多，城 市就业压力增大，各地政府从1 9 9 6 年起纷纷出台一些城市偏向性的政策，对 一些行业作出明确规定，限制或不允许外地农民进入，从而达到保护城市居民 就业的目的。北京、上海都有此类规定。2 0 0 0 年年初，北京市提出全市外来人 口总量控制的目标规模，要求把外来人口由原来的3 0 0 万左右减少到2 1 5 8 万 人以内。”1 由于存在着限制用人单位雇佣外来民工的一系列规定，这对于本来 文化素质就偏低在竞争中处于劣势的民工就业无异于雪上加霜。同时，这种 “城市门槛”的存在也滋助了本地居民的优越感和惰性，不利于城市的长远发 展。( 2 ) 同工不同酬问题。上海社会科学院人口所1 9 9 5 1 9 9 9 年的调查数 据表明，民工社会劳动时间平均每周为5 5 小时左右，远高于上海本地职工的 每周4 0 小时；民工月收入为8 6 3 2 5 元，远低于上海本地职工1 1 6 7 元的月基 本工资( 这个差距还不包括上海本地职工可得到的各项福利、奖金、补贴、隐 性收入或灰色收入，也未扣除外地民工所要交纳的各项费用) 。这种现象普遍 存在于打工群体中。( 3 ) 劳动条件问题。进城民工在就业过程中，普遍反映工 作时问长、劳动强度大、工作环境差。1 9 9 8 年上海市公安局和统计局曾对3 4 1 3 名6 0 岁以下的死亡外地民工进行调查，发现其中5 6 8 的男性民工和4 9 2 7 9 ( , 的女性民工死于损伤中毒、肿瘤和循环系统病等非正常因素。“1 这一方面缘于 卫生服务系统不能覆盖民工群体；另一方面缘于民工多从事意外风险职业，且 缺乏职业防护知识和措施。( 4 ) 工资问题。由于农村劳动力进城就业的数量供 给充分，后备资源充足，且呈“无限供给”趋势，而城市用工严重过剩，处于 l l j 唐亮：八丈问题困扰民工 e b o l 】。南方网，2 。一3 一l i 1 2 | 北京晚报 n 】，2 0 0 0 一3 2 0 w 骆珍t 综台治理目前上海的外来流动人口) j ，载经济体制改革) ，2 0 0 1 ( 1 2 ) 8 硕士学住论文 m a sl - e r st 1 一k i s “买方市场”，因而民工的工资主要由买方来决定。用工单位为减少生产经营 成本和节约开支，大多将民工的工资压得很低很低。据调查，民工月平均工资约 4 0 0 多元差的不足3 0 0 元。“1 民工由于收入低下，将自己的生活费压得很低，除 了几项硬性支出外，所能余下的工资尽可能寄回家。( 5 ) 劳资争议问题。据笔 者随机访谈的5 0 余名外出民工中，仅有6 人与用工单位签定合同。”1 而且不少 人反映合同对雇主的行为没有多少约束力。很多私营老板任意克扣农民工工 资，为了防止工人跳糟，一般都要把头一两个月的工资扣下不发，而这些被扣 的工资往往就成为老板的利润。由于民工素质层次较低，缺乏最基本的法律知 识，一旦出现以上这些权益受到雇主不法侵犯时，要么忍气吞声，要么意气用 事报复侵权者，不会利用法律来保护自己的合法权益。劳动是一种权利，但这 种权利只有在得到具体法律的支持时，才会被赋予现实意义，对于普通劳动者 如此，对于民工更是如此。 关于民工在其它社会生活方面的问题。由于民工是城市的“边缘人”，因 此居住条件很差。据调查0 1 ，进城民工的居住分流于四个方向：一是少部分用 人单位提供住宿；二是租住民房：三是散居于亲属朋友家；四是在城市一些角 落自搭工棚居住。除居住亲友家的条件稍好外。其余居住条件都异常简陋。用 人单位为了自身的利益，往往让民工几人甚至几十人挤住在一问肮脏、狭窄的 屋子里，空气令人窒息。由于居住分散零乱，防范性比较脆弱，容易被坏人利 用，有的演变成了犯罪团伙和黑恶势力，给城市治安管理增加了难度。在现行 的医疗制度下，医院的收费太高，大多数民工难以支付昂贵的医疗费用，特别 是那些随父母一起进城的孩子的免疫工作难以及时到位，所以很多民工群体中 的成员往往带病上工、上学，实在坚持不下去时，则返乡就医。民工在城市的 文化生活情况由于受户籍制度、居住条件、经济能力、社会地位等方面的限制， 显得非常单调。据调查，由于劳动强度大、劳动时间长，很多人几乎没有文化 】骆珍：综合泊理目前上海的外来流动人口 j 】，载经济体制改革2 0 0 1 ( 1 2 ) 。 1 2 11 1 作者于2 0 0 4 年1 月在湖北江陵皇屯村的个案访谈。 9 硕士学位论丈 m a s i i ：r si l i i i s l s 生活，也不会想到要求文化娱乐活动。他们的闲暇时间多用于看电视、玩麻将 纸牌、串门聊天等。总的来说，民工群体是城市底层文化的主要消费者，看的 玩的都是一些低水平的甚至是有害的精神毒品，粗劣的文化生活方式和内容， 不仅影响了都市风貌，也毒害了他们，一成为民工违法犯罪的一大根源。 关于子女教育问题。进城民工多为青壮年，随着举家迁徙者的增多，他们 幼年子女的教育问题显得越来越突出。对于农民工及其子女来说，他们的户口 并没有随他们迁移。因此，要想在流入地入学受教育，困难非常大。我国十八 周岁以下的流动人口达1 9 8 2 万，其中义务教育年龄段的孩子有9 3 处于失辍 学状态。对北京、深圳、武汉、成都等九个城市的抽样调查显示，流动人口中 六周岁儿童有4 6 9 没有接受入学教育，在失学比例的1 2 至1 4 岁流动儿童中， 有6 0 已开始工作。目前，已入学的民工子女的教育状态也比较杂乱，大致 有这样几种：在流入地公立学校上学、在流入地私立学校上学、在流入地政府 专门为流动人口子女建立的公立学校上学、在由流入地政府到流入地办的学校 上学、在由民工自己办的学校上学、送回老家上学以及失学。”1 在上述几种入 学形式中，只有第一种质量有保证，但对于民工来说收费太高。而民工子弟学 校一般场地、卫生条件和师资水平都较差，教学质量低下。教育不但是个人社 会化的重要手段，而且关系到一个国家的人口素质与人力资本质量，迸而影响 到国家的长远发展，因此必须关注民工子女教育。 民工在城市生活中处于卑微而尴尬的境地，与他们的贡献形成巨大反差。 同时，异己的城市文化排斥和不公正的对待，更使民工怀着深深的不满和自卑， 甚至产生反城市倾向。他们正是在这种传统农村文化与现代城市文化的剧烈冲 突中，过着界于城乡之间的“现代城市乡下人”的生活。从纯劳动的角度来讲， 他们是城市社会的强者；但从在城市所拥有的权力和权利、发展的机遇、生活 的物质条件方面来讲，他们无疑处于弱式地位。由此提示我们，民工合法权益 的保护亟需加强。 光明日报，【j 】t2 0 0 4 - - 3 - - 3 ( b i ) 。 啪2 0 0 1 年2 月4 日中央救科文所王素副研究员在“少数民族人口流动与新世纪”研讨会上的发育整理 1 0 硕士学位论丈 m sl i 讯s l l ，s l s 二、加强政府对民工之保护的必要性 ( 一) 推进城市化进程必须由政府保护民工 众所周知，近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命所 带来的大规模的使用机器的生产活动，要求劳动要素的相对集中，再加上工业 区域劳动力市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集 中。人群的集中也带来了市场活跃、商业经营以及服务业的发展。人群集中本 身也创造就业机会。上述诸因素相互影响，使得工业化、城市化、市场化成为 同一个历史进程。从1 8 世纪中叶开始到2 0 世纪中叶，在将近2 0 0 年的时间里， 多数西方发达国家基本上实现了“城市化”。也就是说，多数人口形成了聚集 居住的格局。回顾发达国家城市化的演进过程，可以看到，发达国家的城市化 进程大体上可分为前后相继的两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征。就 是从工业革命开始，到2 0 世纪5 0 年代前后，表现为工业的人口的持续的、大 规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市增多。第二阶段则以 “分散化”为特征。2 0 世纪6 0 年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓 市郊化( s u b u r b a n i z a t i o n ) 以及后来的超市郊化( e x u r b a n i z a t i o n ) 现象，即大 批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。”1 中国城市化发展进程走的是一条十分曲折、反复的道路。从1 9 世纪下半 叶到2 0 世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，我 国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地 区则完全处在工业化的进程之外。新中国成立以后，城市布局有了比较明确的 规划，但是自5 0 年代中期以后形成了城乡二元分割的社会结构，使得城市化 长期处于停滞状态。更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化” 战略，即大规模的将城市人口迁往农村，比较典型的如：知识青年上山下乡， i t ! 李其荣t 对立与统城市发展历史逻辑新论 蝴t 江苏：东南大学出版杜2 0 0 0 1 1 4 1 1 硕士学位论丈 m a s t e r s1i | l s i s 市民返乡，干部下放等。此种逆历史潮流的做法，非但不能真正解决城市人口 聚集问题，反而使我国的城市化长期处于停滞状态。这样，到了改革开放以后， 人口从农村向城市的流动就呈现一种突然爆发的局面。由此可见，中国城市化 没有经历一个渐进的过程，长期积蓄的矛盾使我国城市化举步维艰，要在短期 解决长期积蓄的问题，这会带来新的发展上的不协调。除此之外，中国社会有 史以来就是一个差异性极大的社会今日中国社会的突出问题之，仍然是政 治经济发展极不平衡的问题。有学者把目前中国城市化的不平衡状况比作地质 上同断代层的横截面，同处在一个历史时期，既有非常原始的农耕社区，如老、 少、边、穷地带，也有达到欧美水平的后工业化发达地区，比如上海的浦东社 区。差异如此悬殊的社会结构，在世界上并不多见。城乡之间的这种巨大经 济差距，是导致农民大量流入城市的基本动因。除城乡差距，中国社会地区之 间的差异性也大，发达地区与落后地区的城市化就处于不同的阶段。一些发达 地区，比如北京、上海、广州，已经出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区 迁移的趋势，也就是说，进入了城市化发展的第二阶段“市郊化阶段”。然而， 绝大多数地区，却仍处在第一阶段，即人口由农村向城市集中的阶段。由于不 同城市发展阶段同处于一个历史时期，这样，政策上就无法统一，顾及了第一 阶段的对策，必然就与进入第二阶段的对策相悖逆，反之亦然。 然而，中国社会城市化的进程是刻不容缓的。根据2 0 0 0 年的第五次人口 普查，中国大陆人口总数已达到1 2 6 5 8 亿，按照不太高的城市化人口指标计 算，我国面临着3 亿农村人口迁入城市的任务。也就是说，无论我们选择何种 城市化战略，这些劳动力都必须被城市消化、吸收。如何保证这些外来的人口 在城市社会实现劳动力价值的同时，又充分体现更多的人性价值呢? 4 笔者认 为，应该加强政府对民工的保护。 其一，政府掌握着制度配置的政治资源，即宪法、秩序、权力、权威、组 织等。在城市化过程中，制度变迁是必然的，城市化的过程也就是制度配置的 林广、张鸿雁；成功与代价中外城市化l ：新论， 加，江苏：东南大学出版杜2 0 0 0 2 1 0 1 2 硕士学位论文 m a s ：l sl l ls 1 过程，而政府作为制度配置主体在制度变迁中发挥着重要的作用。政府通过法 律、法规、政策等手段，以较低的成本，快速实施制度供给。如政府根据既定 目标和约束条件，规划体制改革，包括确定改革的方向、原则、形式、步骤等； 根据改革的总体方案，调整利益格局，制定新的规则或提供新的条件，建立一 套新的行为约束机制；通过统一思想观念，建立一套可为大多数人接受的意识 形态，减少新规则实施中可能出现的思想阻力，降低社会运行成本，等等。城 市化进程的制度配置目标之就是要保护民工，进而解放生产力，发展生产力。 由此可见，在城市化进程中，由政府进行系统的制度配置从而加强对民工的保 护是极为有利的，它能为民工保护体系奠定一个宏观的制度环境。 其二，在城市化进程中保护民工是行政机关大基本职能。在社会主义国 家，政府代表人民利益这一性质，决定了政府在城市化进程中必须承担保护民 工权益的职责，政府作为维护公正的权威机构，必须介入民工权益保护之中。 北京大学陈庆云教授指出：“公共管理主体主要解决公平问题，而市场机制主 要解决效率问题。川”政府是公共主体中最主要的主体，它要解决的公平问题包 括分配公平、规则公平、竞争环境公平以及程序公平等。劳动法规定了国 家保护劳动者合法权益不受侵害的基本原则，也明确了国家行政机关在劳动者 权益保护工作中的基本职责和任务。这些原则规定，充分体现了政府寻求参与 保护劳动者合法权益的愿望。 ( 二) 政府对民工的保护具有比较优势 对民工的保护，有民工自我保护、民工的社会保护、民工的司法保护和民 工的政府行政保护，四者紧密联系，形成一种民工保护体系。但比较之下，政 府对民工的行政保护是一种更为有效的保护机制。 “民工行政保护”，可以从广义和狭义两个角度理解，所谓广义的行政保 护就是国家力量对城市生活中处于弱势地位的民工的一种积极的干预和介入， 是行政机关采取多种措施保护民工利益的重要手段。这个概念的内涵包括以下 【叶陈庆云t 公共管理研究中的几个问胚 j 】载中国人民大学学报t 2 0 0 l ( 1 ) 。 1 3 硕士学位论文 m a s r l ：l s1 i i f gj s 几个方面：从制度环境角度看，它是一种政治经济体制的重新安排，企图改变 现有体制中对民工制度性歧视；从政府管理角度看，它是针对目前的防范性管 理提出来的保护性管理思想的体现，通过转变政府自身行为方式，来实现政府 终极行政目标社会公平；从具体方式来看，是行政机关通过行政立法、行 政执法和行政司法活动对民工进行的保护，这里的行政机关包括各级人民政府 及各级人民政府的具体行政主管机关如公安机关、民政部门等。所谓狭义的行 政保护就是指行政救济，即对行政行为侵犯民工权利给予补救的法律制度的总 称。本文取广义的行政保护。 政府行政保护优势主要体现在它的特点和优点上：( 1 ) 行政机关是社会事 务的管理机关，行政工作不像立法机关的立法工作、司法机关的司法工作，职 业化程度那样高，因此在关系到劳动者权益保护的问题上，行政机关可能有更 多更灵活的手段。譬如，政府行政部门制定防止对劳动者造成危害的安全标准， 制定劳动者年龄标准等都是行政机关可以采用的保护手段，还有可以实行行政 指导、行政奖励等一系列的较为灵活的制度( 后文将有详细论述) 。这里的! 行 政保护”己超越了行政救济的范畴，有着更广泛的含义。( 2 ) 仅就行政救济这 种最直接的保护措施而言，行政保护具有方便、快捷、力度大盼特点。劳动者 权益受到侵害时，可以有多种救济途径。可以与用人者协商和解或向行政机关 申诉，可以根据其与用人者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁，也可以向法院 提起诉讼，其中向行政机关申诉属于请求行政保护。在以上诸种救济途径中， 行政保护的实际效果最好，主要是因为行政救济手段周期短，无繁琐的程序， 直接交易成本( 成本要素包括时间、金钱、精力等) 较低且效率较高，这些都 不失为多数情况下降低私人成本和社会成本并节省目前比较短缺的司法资源 的一种优先选择。况且，行政解决并不排除对司法解决的选择机会( 我国现行 的某些由行政裁决终局的情况除外) ，如果出现行政失误仍有机会由“公民权 利保护的最后一道防线”司法机关来纠正错误。行政解决实质上是政府在 民事纠纷和行政争议中扮演裁判者的角色，e h 行政权力对民事纠纷和行政争议 1 4 硕士学饭论乏 m a s qe r sr l l i i , s i 进行的一次判断和救济，对于当事人来说显然是多了一次解决纠纷的机会( 后 面还有司法判断和救济的机会) ，故不存在丧失公正价值追求的问题。 其它形式的保护都不可避免地存在一定的局限性。 “民工自我保护”，是指权利人对于已经取得的权利采取一定措施以防止 他人对权利的侵害。自我保护的实现必须具备以下三个方面的条件：一是要有 已经取得的权利，包括人身人格权，经济、社会、文化权利，政治权利和自由， 集体权利等。对于“已经取得的权利”，可以从法定和现实两个角度来理解。 从法定上来说，它是指宪法、法律和其它规范性文件所规定的公民应该享有的 权利；从现实上来说，它是指公民在现实生活中实际能够行使的权利。由法定 权利变为现实权利，中间有一系列环节，因此就特定的权利主体而言，他所享 有的某项法定权利