（行政管理专业论文）外来务工人员子女义务教育绩效评估研究——以厦门市思明区为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：柄翎艮 日期：2 1 年6 月歹日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：水旗鲰。 日期：b 7 7 年月f 日 7 咎勘月 庐钐 胆午 备呷 翻 秒 雨个增师期 导 日 外来务工人员子女义务教育绩效评估研究 外来务工人员子女义务教育绩效评估研究 以厦门市思明区为例 专业：行政管理 硕士生：林晓敏 指导教师：陈天祥教授 摘要 随着中国城市化、工业化和现代化进程日益加快，转型时期的中国面临许多 必须要解决的问题。外来务工人员子女的义务教育问题便是重点问题之一，而如 何保障外来务工子女的教育公平权和教育质量更是值得关注的一个焦点。义务教 育的平等是教育平等的起点和核心，为外来务工人员子女提供平等、公正的教育 机会和教育产品是各级政府义不容辞的责任，是政府提供公共服务实现社会管理 职能的重要体现，也是建设和谐社会的内在要求。 近几年来，对于进城务工人员子女的教育问题已有许多学者关注。但是，从 已有的研究成果来看，研究还是大多停留在对入学现状的描述和探讨上。笔者认 为，由于国家和地方政策的相继出台，外来务工人员子女的入学问题已在很大程 度得到了解决。以厦门市思明区为例，由于政府的推进，已有越来越多的外来务 工人员子女能够进入公办学校接受教育。但是，对他们而言，义务教育公平的实 现并不仅仅在于迈入“公办”门槛，他们在入学后却依然面临许多的问题。因此， 从行政管理的角度出发，用科学的办法来激励政府持续地推动积极的政策解决外 来务工人员子女的就学问题，促进他们与城市教育的真j 下融合，推动义务教育公 平的实现是十分必要的，这直接关系到外来务工人员子女在城市的生存和发展。 政府绩效评估作为一种先进的管理机制、技术和工具，对提高政府工作效能起着 巨大的推动作用。近年来，我国各级政府通过借鉴国外先进的管理技术、经验， 积极开展绩效评估方面的探索并取得了一定的成绩。但作为一个绩效评估的新兴 国家，我国政府绩效评估的实践与理论尚处于摸索阶段，缺乏一套系统、规范的 外末务i ：人员子女义务教育绩效评估研究 评估制度、方法与工具。虽然我国各地方政府已意识到绩效评估技术在推动教育 公平中的重要作用，但理论界尚未对此一领域形成专门的研究。 本文采用了理论和实证相结合的研究方式，以厦门市思明区为例，从政府绩 效评估的角度出发，对外来务工人员子女教育现状描述并比较，分析了存在的问 题及成因，界定绩效评估需求，根据厦门思明区的经验，建立理论分析框架，通 过问卷调查和实地访谈等方法，收集材料和数据，以平衡计分卡为工具，初步构 建外来务工人员子女义务教育的绩效评估体系，再通过指标的信度和效度检验， 完成思明区外来务工人员子女义务教育绩效评估体系的框架和指标。最后，本文 从理论的角度出发，设计了外来务工人员子女义务教育评估体系的实施方案，对 实施中可能存在的问题提出更深层次的思考，试图为教育领域，特别是外来务工 人员子女义务教育的绩效评估体系的科学构建和有效实施，提供科学的定位和可 行的实施方式。 关键词：外来务工人员子女义务教育绩效评估 外来务工人员子女义务教育绩效评估研究 ar e s e a r c ho nc o m p u l s o r ye d u c a t i o np e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fm i g r a n tl a b o r e r s 。c h i l d r e n b a s e do ne x a m p l e si ns i m i n g ，x i a m e n m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ：l i nx i a o m i n s u p e r v i s o r ：p r o f c h e nt i a n x i a n g a b s t r a c t c h i n ai nt r a n s i t i o np e r i o di sf a c i n gm a n yp r o b l e m sm u s tb es o i v e dw i t ht h er a p i d g r o w t ho fu r b a n i z a t i o n i n d u s t r i a l i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o n c o m p u l s o r ye d u c a t i o no f m i g r a n tl a b o r e r s c h i l d r e n ，a so n eo ft h e s ek e yp r o b l e m s ，i sf o c u s e do nh o wt o g u a r a n t e et h e i re d u c a t i o ne q u a l i t yr i g h t sa n de d u c a t i o nq u a l i t y b e c a u s ec o m p u l s o r y e d u c a t i o ne q u a l i t yi st h eb e g i n n i n ga n dt h ec o r eo fe d u c a t i o ne q u a l i t y , i ti sa n u n s h a k a b l ed u t yo fg o v e r n m e n t sa ta i ll e v e l st o p r o v i d ee q u i t a b l ee d u c a t i o n a l o p p o r t u n i t i e sa n de d u c a t i o np r o d u c t s i t sn o to n l ya ni m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no f g o v e r n m e n tr e a l i z i n gs o c i a la d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n sb yp r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e ，b u t a l s ot h ei n t r i n s i cd e m a n di nb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y i nr e c e n ty e a r s ，t h ee d u c a t i o np r o b l e m so fm i g r a n tl a b o r e r s c h i l d r e nh a v eb e e n a t t r a c t e dm u c hs c h o l a r s a t t e n t i o n ，b u ta m o n ge x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t s ，m o s ta r es t i l l l i m i t e dt od e s c r i b ea n dd i s c u s s e so na d m i s s i o n n ea u t h o rt h i n k s d u et ot h en a t i o n a l a n d1 0 c a lp o h c i e sr e l e a s e d a d m i s s i o np r o b l e mh a sb e e nl a r g e l ys o i v e d t a k es i m i n g d i s t r i c to fx i a m e nc i t yf o re x a m p l e ，b e c a u s eo ft h eg o v e r n m e n t sp r o m o t i n g ，m o r e a n dm o r em i g r a n tl a b o r e r s c h i l d r e nc o u l dr e c e i v ee d u c a t i o ni ns t a t es c h o o i s h o w e v e r , r e a l i z i n gc o m p u l s o r ye d u c a t i o ne q u a l i t yi sn o tl i m i t e dt ot h i s ，t h e r ea r es t i l lm u c h d i f f i c u l t yf o rt h e ma f t e re n t e r i n gs t a t es c h o o l s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t ，i t i s c o m p l e t e l yn e c e s s a r yt o u s es c i e n t i f i cm e t h o dt om o t i v a t e g o v e r n m e n t ss o l v i n gt h i sp r o b l e mb yc o n t i n u o u s l yp u s h i n gf o r w a r dp o s i t i v ep o l i c y , a n dp r o m o t er e a lf u s i o nb e t w e e nt h e s ec h i l d r e na n dc i t ye d u c a t i o nt or e a l i z e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ne q u a f i t y i td i r e c t l yr e l a t e st ot h e s ec h i l d r e n ss u r v i v a la n d d e v e l o p m e n ti nc i t i e s a sa na d v a n c e da d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m t e c h n i q u ea n dt o o l , g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n p l a y s a p r o m o t i n g r o l ei n i m p r o v i n g g o v e r n m e n t se f f e c t i v e n e s s i nr e c e n ty e a r s ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e r sh a v el e a r n e d f r o ma d v a n c e df o r e i g na d m i n i s t r a t i v et e c h n i q u ea n de x p e r i e n c e ，a c t i v e l ye x p l i c a t e d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dg o ts o m ea c h i e v e m e n t s b u ta sa ne m e r g i n gc o u n t r yo f h i 外来务：i ：人员子女义务教育绩效评估研究 p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni s s t i l la tg r o p i n gs t a g e o nt h e o r ya n dp r a c t i c ei no u rc o u n t r y , l a c k i n gas e to fs y s t e m i cs t a n d a r de v a l u a t i o n s y s t e m ，m e t h o d sa n dt o o l s a l t h o u g ht h ei m p o r t a n c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n p r o m o t i n ge d u c a t i o ne q u a l i t yh a sb e e na w a r eo f , t h e o r e t i c a lc i r c l e sh a v e n tf o r m e da s p e c i a lr e s e a r c hi nt h i sf i e l d b a s e do ns i m i n gd i s t r i c to fx i a m e nc i t y , t h et e x tc o m b i n e st h e o r e t i c a la n d e m p i r i c a lr e s e a r c hf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， d e s c r i b e sa n dc o m p a r e sc u r r e n te d u c a t i o ns i t u a t i o no fm i g r a n tl a b o r e r s c h i l d r e n a n a l y z e se x i s t i n gp r o b l e m s a n dr e a s o n s ，a n dd e f m e s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n r e q u i r e m e n t s t h et e x tc o n s t r u c t st h e o r e t i c a la n a l y s i sf r a m e w o r kb a s e do ne x p e r i e n c e o fs i m i n gd i s t r i c t ，c o l l e c t si n f o r m a t i o na n dd a t ab yq u e s t i o n n a i r es u r v e y sa n d o n t h e s p o ti n t e r v i e w s ，a n du s i n gb a l a n c e ds c o r ec a r d ，p r e l i m i n a r i l ys t r u c t u r e sa p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo fm i g r a n tl a b o r e r s c h i l d r e n sc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h e n ，f r a m e w o r ka n di n d e x e so ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi sa c c o m p l i s h e d w i t hr e l i a b i l i t ya n dv a l i d i t yt e s to fi n d e x e s f i n a l l y , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e o r y , t h e t e x t sd e s i g n si m p l e m e n t a t i o np l a n s ，a n dc o n s i d e r sp o t e n t i a lp r o b l e m si np l a n sm o r e s e r i o u s l y , t r y i n gt og i v ea ns c i e n t i f i cl o c a t i o na n df e a s i b l ei m p l e m e n t a t i o nm e t h o df o r e d u c a t i o n a lf i e l d s ，e s p e c i a l l yf o rs c i e n t i f i cc o n s t r u c t i o na n de f f e c t i v e l yi m p l e m e n to f t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mo fm i g r a n tl a b o r s c h i l d r e n sc o m p u l s o r y e d u c a t i o n k e yw o r d s ：m i g r a n tl a b o r s c h i l d r e n ；c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i v 外柬务丁人员子女义务教育绩效评估研究 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目录v 第一章绪论1 第一节研究背景和研究意义1 第二节基本概念与研究对象界定5 第三节相关理论综述8 第四节研究思路与研究方法1 2 第二章思明区外来务工人员子女义务教育现状及绩效分析工5 第一节思明区外来务工人员子女义务教育的实况调查1 5 第二节思明区外来务工人员子女义务教育政策及其绩效分析2 4 第三章平衡计分卡在外来务工人员子女义务教育绩效评价中的导入3 5 第一节平衡计分卡的基本原理及可行性分析3 5 第二节构建外来务工人员子女义务教育绩效评价指标体系3 8 第四章外来务工人员子女义务教育绩效评估体系构建6 6 第一节实施的步骤6 6 第二节平衡计分卡可能存在的障碍和解决方案7 4 第三节相关配套措施和治理机制的完善7 8 结语与展望8 1 参考文献8 3 附录8 6 后记9 8 v 外来务r 人员子女义务教育绩效评估研究 第一章绪论 第一节研究背景和研究意义 一、研究背景 1 9 8 4 年，中央一号文件规定，“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮 到集镇落户，2 0 多年苛刻的城乡隔绝体制终于有所松动；1 9 8 5 年，国务院提出 允许农民进城开店、设坊、兴办服务业等提供各种劳务的经济政策，打破了对农 民“离土不离乡，进厂不进城 的限制。二十多年来，随着中国城市化进程和 农村产业结构调整步伐的不断加快，大批农民由农村涌向城市，形成了声势浩大 的“民工潮”。中国第五次人口普查的结果显示：全国流动人口超过1 2 亿，随 父母亲进城的农民工子女则有近2 0 0 0 万。据国家统计局有关资料，2 0 0 7 年我国 农村外出就业劳动力达1 2 6 亿人，乡镇企业从业人员为1 5 亿，扣除重复计算部 分，2 0 0 7 年农民工达到2 2 6 亿人 ，其中随同父母进入城市的6 _ 1 4 岁义务教育 段适龄儿童约有7 6 6 万人 。有专家预测，到2 0 2 0 年，中国将有3 亿农民住进城 市。在这股“民工潮”中，“农民工单身化”向“农民工家庭化”转变的趋势日 益明显。农民工中占有相当比例的人口举家流动到城镇，他们的子女也跟着离开 原户籍所在地和受教育地，这些家庭的子女已构成了一个庞大的受教育群体，日 益成长的农民工子女受教育需求已对现行的教育体制提出了严峻的挑战。根据 中华人民共和国义务教育法规定，我国义务教育由地方负责，分级管理。适 龄儿童接受义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数 下拨。这样，当儿童随父母迁徙到城镇，原户籍所在地政府不可能再负责他们的 教育，而城市政府并没有义务负责他们的教育。大量农民工子女在离开户籍所在 。农民工2 0 年迁移图谱及身份演变史h t t p i n f o c h i n a l a o c o 舢，n 1 1 0 4 9 8 中国劳动保障报 。此数据引自经济参考报，2 0 0 8 年8 月2 9 日农业部部长孙正长讲话 国落实平等教育权保障进城务工人员随迁子女就学h t t p ：w w w w e n m i n g 姐 外来务l ：人员子女义务教育绩效评估研究 地的同时，就享受不到政府提供的义务教育了。 2 0 0 3 年1 1 月6 日，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联公布我国9 城市 流动儿童状况调查结果。报告显示，流动儿章中的在学者占全部流动儿童的 9 0 7 ，一直未上学者占6 8 5 ，失学者占2 4 5 ，后二者合计显示的流动儿童 失学率高达9 3 。农民工子女的义务教育问题早已被提出，受到社会各界的关 注，现在愈来愈成为一个突出的社会问题。 2 0 0 6 年6 月重新修订的中华人民共和国义务教育法将解决农民工子女 义务教育问题写入了法律条例；2 0 0 8 年7 月3 0 日，温家宝总理主持召开国务院 常务会议，研究部署全面免除城市义务教育阶段学生学杂费工作，特别指出要切 实解决好进城务工人员随迁子女就学问题。进城务工人员随迁子女接受义务教育 以流入地为主、公办学校为主解决；对符合当地政府规定接收条件的随迁子女， 要统筹安排在就近的公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。按照教育部的 要求，从2 0 0 8 年9 月起，全国各地政府重视和强化政府对义务教育的保障责任， 采取各种措施推动义务教育均衡发展，促进教育公平。 虽然国家政策对农民工子女接受教育问题上进行了扶持，但是目前由于农民 工子女基数庞大、问题复杂，地方上对国家政策的落实存在出入，入学难、学费 高、心理边缘化、就学条件差等问题仍然没有得到解决。由于入学工作刚开始， 2 0 0 8 年9 月后各地政府教育公平政策的执行效果现在暂时无法进行评估，但是 从现状看，需要接受义务教育的农民工子女数量与流入地公办学校的容量仍存在 着巨大的供求矛盾，现行义务教育财政经费以地方划拨为主，地方政府分配教育 经费是以本地户籍学生人口为主要依据的，这些限制使绝大多数外来农民工子女 无法进入流入地公办学校，而只能就读于条件简陋、师资薄弱的农民工子弟学校， 导致农民工子女义务教育起点的不平等。从这些现象我们依然可以推断出农民工 子女的义务教育问题现状并不乐观。 此外，我国政府对公共服务投入的不足也严重制约了农民工子女教育公平的 实现。义务教育不仅是一种重要的公共产品，而且是我国基本公共服务中的“基 本”。近几年我国政府不断加大对公共教育的财政投入，大大改善了基本公共服 务的条件，提升了服务的品质。但是，与其他国家相比仍有很大的差距。目前世 新华网：h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n v i d e o 2 0 0 8 - 0 7 3 1 c o n t e n t _ 8 8 6 9 5 2 1 h t m 。丁元竹：基本公共服务如何均等化嘹望新闻周刊，2 0 0 7 ，2 2 ：6 4 2 外来务： 人员子女义务教育绩效评估研究 界公共教育投入占各国g d p 的平均水平约为7 左右，其中发达国家达到了9 左右，经济欠发达的国家也达到了4 1 。2 0 0 3 年我国公共财政对公共教育的支 出占g d p 为3 4 1 ，2 0 0 4 年为2 7 9 ，2 0 0 5 年为3 1 2 ，2 0 0 6 年由于调整个 g d p 统计数，增加了2 万亿多的g d p ，比重降到2 8 6 。这不仅远远低于2 0 世 纪末世界的平均水平，也没有达到国家规定的2 0 0 0 年达到4 的目标，甚至还有 下降趋势。 教育公平是我国建立和谐社会的目标之一，教育机会是否平等是一个社会发 展是否公正、公平的重要指标。在当前国家建设的过程中，社会建设的重要性日 益为社会所认识，也已正式纳入我国执政党经济建设、政治建设、文化建设、社 会建设“四位一体”的国家总体建设中。教育公平作为国家社会建设的重要组成 部分之一，促进教育公平，解决农民工子女的义务教育公平问题，不仅关系到教 育起点的公平正义问题，关系到我国人力资源强国战略目标的实现，同时也关系 到改革开放的顺利实施和社会的安定团结，对我国构建和谐社会有着非常重要的 意义。 l 二、研究意义 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日胡锦涛在党的十七次全国代表大会上所做的题为高举 中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的报告中 引入了社会建设的思想，强调“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设， 着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进 社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住 有所居，推动建设和谐社会。 这份报告为我们指明了社会建设的方向，“优先发 展教育，建设人力资源强国”突出了促进教育公平在社会建设中的地位和作用。 改革开放三十年来，中国的经济和社会获得了巨大的发展，但同时由于过去 以效率优先的导向带来消极的后果，导致贫富悬殊的问题、公共服务和公共物品 的缺失、公共安全等问题等日益突出。长期以来我国教育事业一直沿用经济领域 提出的“效率优先、兼顾公平原则，教育机会的公平程度也因此同经济发展一 样，呈现区域发展的不平衡。时代的发展要求重视效率与公平二者兼顾的新的价 中华人民共和国财政部、中国财政杂志社( 2 0 0 6 ) 中国财政年鉴北京：中国财政杂志社 3 外来务i ：人员子女义务教育绩效评估研究 值的取向。伴随着新公共行政运动的产生，绩效评估中的公平性问题成为一个颇 受关注的研究领域，公平问题日益受到广泛重视。英国自撒切尔时代以来至今的 政府绩效改革，重点从注重经济、效率转向关注公共服务的质量。1 9 9 9 年，布 莱尔政府提出“要在1 0 年内打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有 效信息时代政府”目标，使公民平等享受政府服务。美国在克林顿时代提出了一 系列原则，强调顾客优先与结果导向，小布什接任总统后，联邦政府的改革持续 进行，关注重点依然以公民平等享受服务为中心。据经济合作与发展组织( o e c d ) 统计，在英、美的带动下，公平性指标在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大 等国家都得广泛重视；日本、韩国等国家也先后引入类似政府绩效评估的“行 政评价”、“制度评估”指标。西方国家政府绩效评估正从传统的3 e ( 经济、效 率、效果) 价值取向4 e ( 经济、效率、效果、公平) 价值取向的转变，这对我 国社会建设提供新的思路，要求我们重视社会公平在政府绩效评估中的导向作 用。教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到 社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会最大的不公平，它危及一个社会 最基本的公平底线。 目前我国还基本没有关于教育公平绩效评估的专门研究，特别是关于外来务 工人员子女义务教育公平政策的执行效果评估目前基本还是空白，各地方政府对 外来务工人员子女义务教育公平政策的落实和实施上，缺乏科学统一的规范程 序，导致指标选择和权重设置过于主观随意，无法准确衡量政府的实际绩效，没 有真正起到引导政府工作向科学化、理性化方向发展的作用。本研究作为导师关 于“政府社会建设绩效评估指标体系 课题的一个子项目，选取笔者家乡所在地 厦门市思明区作为实证研究对象，希望通过对厦门市地方政府推动外来务工人员 子女义务教育公平绩效评估体系的建构，为我国地方政府评估外来务工人员子女 义务教育公平工作在指标选择、权重设置、评估实施和体系修改各个环节，在过 程和方法上提供一个科学合理的参考。 4 工子弟”、 “流动儿童”等之说。显然，目前还缺乏对这一群体的统一法定的名称，这种概 念上的模糊与混乱，给我们的研究和讨论带来困难和不便，因此，笔者在此首先 对几个相关概念作个界定。 1 外来人口：是临时或长期在入住地居住，但不具有本地居民身份的人口。 它是相对“本地户籍人口”而存在的，实际上是在制度约束下的准迁移人口。 2 农民工：是我国经济社会转型时期的特殊概念。狭义的农民工，一般指 跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也 包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。本文提到农民工专指跨地区外出 务工或从事工人职业的农民，他( 她) 们长期居住在城市，无常住户口，在城市 从事劳务、经商、服务等活动，以取得工资收入或者经营收入，其原身份仍然是 农民，户籍还在农村。本文所研究的也是他( 她) 们的子女。农民工从概念上看， 它是广大流动人口的主体，它的外延要比流动人口小。 3 农民工子女：在1 9 9 8 年3 月2 日由国家教委、公安部发布的流动儿童 少年就学暂行办法中规定，“流动儿童少年是指6 至1 4 周岁( 或7 至1 5 周岁) 随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”经笔 者进一步调查，农民工子女应包括两个部分，一部分为随父母进入城市并在城市 生活的农民工子女，可称之城市农民工子女；另外一部分则为父母进城务工，但 却被留在农村老家的农民工子女，称为留守儿童。 4 外来务工人员子女：本文研究的对象“外来务工人员子女 指的是在义 。国务员研究室课题组中国农民工调研报告【m 】中国言实出版社，2 0 0 6 ：l 5 外来务一i ：人员子女义务教育绩效评估研究 务教育阶段非本地户籍的适龄孩子( 港澳台和外籍孩子除外) 。他们是从外地来 到城市经商、务工者的子女。主要是随父母务工进入城市的农民工子女，不包括 留守儿童。因为文章篇幅所限，下文中，外来务工人员子女有时也简称“外来子 女 。 ( 二) 义务教育 义务教育是一种依照法律规定，由国家、社会、学校和家庭必须给以保障的 国民教育，是国家根据法律规定，对一定年龄范围的儿童，实行一定年限和一定 程度的教育。义务教育有两重含义，一重是国家有义务免费接收学生入学，另一 重是家长有义务送孩子入学。中共中央关于教育体制改革的决定中指出：义 务教育，即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受国家、社会、家庭必须予以 保证的国民教育。 ( 三) 政府( 公共部门) 绩效评估的定义 关于绩效评估，目前学界尚无统一公认的定义。谢尔登西尔弗( s h e l d o n s i l v e r ) 和马蒂卢斯特( m a r t yl u s t e r ) 认为，“绩效评估是一个适用于为评价 政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语。 保罗d 埃 普斯德恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的 方式。詹姆斯q 威尔逊认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在 该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素为判断政府部门的标准。奥斯本、 盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府； 就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。 在国外对公共部门绩效评估内涵的探究中，比较有代表性的是以上四位学者 的观点，这些观点体现了政府对投入结果的重视，体现了政府绩效评估对新公共 管理思潮“顾客导向 、“放松规制 、“结果导向”的回应。 国内学者较集中地对政府绩效评估的基本理论问题进行了探讨，具有代表性 中共中央关于教育体制改革的决定h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m z i l i a o 2 0 0 5 0 2 0 6 c o n t e n t _ 2 5 5 4 9 3 6 h t m 蔡立辉政府绩效评估：理论、方法与应用：中国教育文化出版社，2 0 0 6 ：2 蔡立辉政府绩效评估：理论、方法与应用：中国教育文化出版社，2 0 0 6 ：3 蔡立辉政府绩效评估：理论、方法与应用：中国教育文化出版社，2 0 0 6 ：3 蔡立辉政府绩效评估：理论、方法与应用：中国教育文化出版社，2 0 0 6 ：3 6 外来务i ：人员子女义务教育绩效评估研究 的如中山大学蔡立辉教授、国家行政学院的马宝成博士、厦门大学的卓越教授、 浙江大学的范柏乃教授等学者，他们着重对政府绩效评估的内涵进行界定。 蔡立辉从绩效的本质、主体、“质 与“量”的规定性和形成过程四个方面， 将政府绩效定义为：“政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中 投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项 目绩效和公务人员个人绩效。 而政府绩效评估则是指根据管理的效率、能力、 服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的判断，对政府管理过程中投入、产 出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行等级( g r a d i n g ) 评定( e v a l u a t i n g ) 的活动 过程。马宝成认为，所谓政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的 衡量和评估，这种政治评估应当将主要的注意力集中子政治行为所产生的各种各 样的政治产品。 卓越在公共部门绩效评估一书中指出政府绩效评估“是对 广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在积极履行公共责 任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素于伦理政治因 素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。” 范柏乃提出，所谓政府绩效评估，是根据统一评估指标和标准，按照一定的 程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象( 政府或政府部门) 一定时期内的 业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程。 国内的学者主要是从政府行为的作用对象社会、公众的满意角度来分析 政府绩效评估的内涵，认为政府绩效评估是政府对其服务对象负责的一种机制， 也是检验政府合法性的一个标准。 二、研究对象界定 本文所研究的政府绩效评估作为改善政府管理的工具，从民众本位的价值取 向出发，注重对公民满意度指标的设计。 绩效评估作为一种信息活动和评价手 段，提供了供公众了解、比较、监督和参与政府工作的途径以及评判的标准，有 利于增进公众对政府的监督与互动，通过绩效评估的手段激励地方政府保障公共 蔡立辉政府绩效评估：理论、方法与应用中国教育文化出版社，2 0 0 6 - 2 圆蔡立辉西方国家政府绩效评估的理念及其启示清华大学学报( 哲学社科版) ，2 0 0 3 ，1 1 马宝成试论政府绩效评估的价值取向中国行政管理，2 0 0 1 ，5 ：1 8 固卓越公共部门绩效评估：中国人民大学出版社，2 0 0 4 7 范柏乃政府绩效评估理论与实务：人民出版社，2 0 0 5 ：3 8 陈天祥政府社会建设绩效评估框架体系探讨中山大学学报( 社科版) ，2 0 0 9 ，2 7 外来务上人员子女义务教育绩效评估研究 教育的投入，提高公共教育支出的使用效率，最终提高公共教育的质量和实现义 务教育均衡发展，切实解决外来务工人员子女义务教育问题，促进城市外来务工 人员子女义务教育公平的实现。 第三节相关理论综述 一、义务教育的公共产品性质分析 自萨缪尔森将公共物品和私人物品分开来并正式使用( p u b l i cg o o d s ) 这个 概念以来，经济学家们对教育是否属于公共产品始终存在着较大的争议。按照公 共经济学理论，公共产品区别于其他产品的性质主要是源于其非排他性和非竞争 性，公共产品一旦提供，某些人享受了该产品，不排除其他人也可享受该产品， 即所有人都可以成为“免费搭车者 ，既不会影响他人的利益，也不会影响整个 社会的利益。由于这种非排他性和非竞争性，如果公共产品由私人提供，则免费 搭车者众多，在市场经济条件下，提供者不可能付出投资而无收益，所以私人不 可能提供。因此，公共产品是人们生活所不能缺少的，只能由国家和政府向国民 征税，再来提供公共产品。 正如萨谬尔森所认为，从纯粹私人物品到纯粹公共物品之间是有序列的。教 育本身具有层次性，不同的教育层次有不同的属性。正确判断教育产品在多大程 度上具有公共产品、准公共产品和私人产品的性质是决定政府公共教育支出范围 和规模的前提条件。一般而言，义务教育或基础教育对于提高一国国民的整体素 质具有相当重要的战略意义，一般将义务教育视为纯公共产品而由各级政府免 费向国民提供。因此，我国的义务教育也是一种公共产品，保障义务教育公平是 服务型政府实现公共服务均等化发展的目标之一。 二、教育公平理论 教育公平是指在特定的社会条件下，人人享有平等的受教育的权利和机会， 促使自身潜能得到最充分的自由与发展的教育理想，是指以社会公正之规范对教 育平等状况的推断，是教育现代化的基本价值观，是国家教育制度和教育政策的 基本出发点，是社会公平在教育领域的延伸和体现。 8 外朱务一r ：人员子女义务教育绩效评估研究 自由主义教育家杜威认为：教育的功能主要是促进人的社会化，即社会的整 合功能；促进社会平等，通过免费的公立教育能够改善处于不利地位的群体的状 态；促进人的身心发展、自我完善的功能。在经济、社会地位等方面巨大不平 等的情况下，教育能给人提供公平竞争、向上流动的机会，减少社会性的不公平。 因此，现代社会的教育，既是经济社会发展的“加速器”、科技进步的“孵化 器，同时，由于它在社会流动、社会分层中所具有的“筛选器 作用，又被视 为社会发展的“稳定器”和“平衡器”。 而哈佛大学的哲学大师约翰罗尔斯提出：所有的社会基本善自由和机 会、收入和财富及自尊的基础都应被平等的分配，除非对一些或所有社会基本善 的一种不平等分配有利于最不利者。在正义论中，他提出差别原则和机会 公平原则，用于处理有关社会和经济利益问题。 三、外来务工人员子女义务教育公平问题的研究综述 国内对外来务工人员子女的称呼目前尚未统一，这使得本文的文献综述略显 复杂。在中国学术期刊网、谷歌学术、百度等输入“农民工子女 、“教育 为题 名时，可以模糊搜索出相关的文献有3 0 5 篇，其中硕士学位论文2 8 篇。以“流 动儿童”、“教育”进行精确搜索时，可以得到相关文献5 4 篇，其中硕士论文3 篇；以“农民工子女教育 为题进行精确的搜索，可得文献1 3 1 篇，其中硕士论 文1 1 篇。可见，外来务工人员子女的教育问题已是多年来社会的热点问题。 根据搜索的结果，我们可以看到，国内对外来务工人员子女教育问题的探讨 始子1 9 9 5 年1 月2 1 日中国教育报刊登的记者李建平的文章流动的孩子哪 上学一流动人口子女教育探讨，但真正意义上的研究，应该是从1 9 9 8 年开始的。 围绕此问题的文献可以分为三个阶段。 1 9 9 8 - - 2 0 0 1 年：这一时期的研究主要集中在实证研究基础上的区域及全局 状况的调查、农民工子弟学校的调查、对造成农民工子女教育问题原因的分析等 几个方面。主要代表成果有：曾昭磐的“厦门市未成年流动人口状况及其对教育 影响的分析 ，署名研究组的“天津市外来人口子女的义务教育问题的调查研究”， 米红和叶煌的“未成年流动人口受教育特征及其管理对策研究一来自厦门特区的 。s 鲍尔斯，h 金蒂斯加经济生活与教育改革上海：上海教育出版社，1 9 9 9 ：2 8 。【美1 约翰罗尔斯著，何怀宏等译正义论北京：中国社会科学出版社，2 0 0 1 ：3 0 3 9 外来务。l ：人员子女义务教育绩效评估研究 调查报告”，周拥平的“北京市流动人口适龄儿童就学状况分析 ，黄志法和傅禄 建的“上海市流动人口子女教育问题调查研究”等。 2 0 0 1 2 0 0 3 年：农民工子弟学校成为研究热点。标志性成果是韩嘉玲的北 京市流动儿童义务教育状况调查报告和吕绍青、张守礼的城乡差别下的流动 儿童教育一关于北京打工子弟学校的调查。探究导致农民工子女教育机会不均 等原因，寻求对策的文章主要有张铁道、赵学勤的建立适应社会人口流动的接 纳性教育( 2 0 0 2 ) ，孙红玲的浅论转型时期流动人口子女教育公平问题( 2 0 0 1 ) ， 史柏年的城市流动儿童少年就学问题政策分析( 2 0 0 2 ) 等。 2 0 0 3 年底至今