（公共管理专业论文）环境保护与自然资源利用中的制度创新——构建“绿色税收”体系的研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他入或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名 论文使用授权声明 删：兰皿，7 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：上兰2 兰导师签名：盥品期 功回一7 - i - 内容摘要 经济和社会的发展都不是一个盲目、自发的过程，而是循着一定的规律，按 比例、相互协调的有序发展过程。无论是世界范围，还是国家内部，都存在着一 个复杂的系统，其中有许多利益关系需要协调和控制。各种利益关系之间的矛盾， 仅靠当事者是无法解决的，只有靠合理的制度安排、适时地进行制度创新，利用 国家公共政策的力量来进行最终的控制与协调。 自上世纪6 0 年代开始，工业化的迅猛发展使全球经济得到了高速的发展， 但伴随而来的是日益严重的、累积性的环境污染和自然资源日益匮乏的问题，这 使得人类生存和发展都受到了严重威胁。对此，调整公共政策，超越现存的制度 安排，使其适应社会发展，成为一种必然的趋势。 “公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、 分配和落实的过程中所制定的行为准则。”市场条件下，需要政府提供公共产 品满足社会需要，克服市场失灵，实现社会资源的合理配置。环境资源是典型的 公共资源，环境资源的保护的效用主要体现为生态效益和社会效益。其产权的不 确定性打击了人们保护环境资源的积极性，从而导致无节制地使用稀缺资源、污 染环境的现象的发生。可见环境保护是现代市场经济条件下政府的一项重要职 责。面税收是政府提供公共产品，保护环境的重要的经济手段。加强环境保护， 以税收强制手段控制全球环境过度退化问题，已成为世界经济可持续发展研究的 核心问题。 为了从根本上使环境保护得到长远的保障，增强民众的环保意识，世界经济 学界在着手研究可持续发展的“绿色经济”问题时，提出了“绿色环境税收”新 概念。使税收在一定程度上也被赋予了新的职责，即增加了宏观调控自然环境保 护职能的新内容。根据一般性概念，“绿色税收”是指国家政府为了实现宏观调 控自然环境保护职能，凭借税收法律规定，对单位和个人无偿地、强制地取得财 政收入所发生的一种特殊调控手段，充分体现了国家以自然环境保护为主体的宏 观税收调控职能，是一种既重经济效益又兼顾公平的环境经济政策手段。 我国现行税制未能充分体现生态环保目标，“绿色”程度不高。但是，绿色 税收在国际上却是一种通行的经济手段，其目的就是为实现特定的目标，通过强 化纳税人的行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏生态环境的生产活动和消费行 。陈庆云著；公共政策分析，北京；中国经济出版社1 9 9 6 年第1 版，第9 页。 为；同时筹集资金，用于生态环境与资源的保护，对国家的可持续发展提供资金 支持。 本文通过对公共政策本质、特征、职能及政策分析中关于制度创新的理论研 究，来探讨如何构建“绿色税收”体系。为此，本文提出两个基本假设：合理的 制度安排和创新及政策调整是政策过程中不可缺少的环节，在没有大的市场缺陷 来扭曲市场的前提下，当政策的有效性降低或制度安排不合理时，都需要做出一 定的调整或创新以适应情况的变化：从政治性公共政策的角度来看，政策调整实 际是一种制度变迁，决定政策的各种因素的变动，如利益关系的变化，政治组织 力量对比的变化，制度环境的变化等，也会要求政策做出相应的调整。 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个观点。第一，当前我国政 府职能的调整和财政职能的转换，需要我们对已经采取的环保制度和政策进行反 思。第二，政府的税收制度应充分体现其公共服务与管理的职能，促进基础建设， 保护生态环境。第三，现有的涉及环保的税制对自然资源使用产生的地区、部门 利益及环境成本的调节作用越来越乏力，不利于科学发展观的落实，不利于新的 循环经济模式的发展，要求构建“绿色税收”体系。 i 关键词】绿色税收 制度安排与创新公共政策调整可持续发展 2 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t yi sn o tab l i n do rs p o n t a n e o u s p r o c e s sb u td e v e l o p so r d e r l ya c c o r d i n gt oc e r t a i nd i s c i p l i n e sa n d c o o r d i n a t i o n n om a t t e ri no n ec o u n t r yo ra l lo v e rt h ew o r l d 。t h e r ei s ac o m p l i c a t e d s y s t e m i nw h i c h m a n y i n t e r e s t r e l a t i o n s h i p sn e e d c o o r d i n a t i o na n dc o n t r 0 1 t h ea r o u s e dc o n f l i c t si nt h e s er e l a t i o n s h i p s c a n n o tb es o l v e dj u s tb yt h ep a r t i e sc o n c e r n e d ，b u ts h o u l db ec o n t r o l l e d a n dc o o r d i n a t e db yl o g i c a ls y s t e ma r r a n g e m e n t ，s y s t e mi n n o v a t i o na n d n a t i o n a lp u b l i cp o l i c y s i n c e1 9 6 0 s ，t h er a p i di n d u s t r yd e v e l o p m e n th a sa c c e l e r a t e dt h ew o r l d e c o n o m y ，h o w e v e r ，f o l l o w i n gp r o b l e m ss u c ha se n v i r o n m e n tp o l l u t i o na n d n a t u r a lr e s o u r c es h o r t a g et h r e a t e n e do u rs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，i ti sa ni n e v i t a b l et r e n dt oa d j u s tp u b l i cp o l i c ya n ds y s t e m s o a st of i ts o c i a ld e v e l o p m e n t “p u b l i cp o l i c yi st h ec o d eo fc o n d u c tm a d eb yg o v e r n m e n t sd u r i n gt h e s e l e c t i o n ，i n t e g r a t i o n ，a l l o c a t i o na n dc a r r yo u to fp u b l i ci n t e r e s t a c c o r d i n gt ot h ea i mo ft h es p e c i f i cp e r i o d 7 。i nm a r k e te c o n o m y 。t h e g o v e r n m e n th a st os a t i s f ys o c i a ld e m a n d sw i t hp u b l i cp r o d u c t i o n sa n d o v e r c o m em a r k e tm a l f u n c t i o ni no r d e rt or e a l i z et h er e a s o n a b l ea l l o c a t i o n o fs o c i a lr e s o u r c e t h ee n v i r o n m e n tr e s o u r c ei sat y p i c a lp u b l i cr e s o u r c e ， t h ep r o t e c t i o no fw h i c hs e r v e sf o rt h ei n t e r e s to fb i o l o g ya n ds o c i e t y a st h eu n c e r t a i n t yo fi t sp r o p e r t yr i g h tc u r b e dp e o p l e se n t h u s i a s mo f e n v i r o n m e n tr e s o u r c ep r o t e c t i o n ，p r o b l e m s1 i k er a r er e s o u r c em i s u s ea n d e n v i r o n m e n tp o l l u t i o no c c u r r e d e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni si n d e e do n eo f t h em o s ti m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n t si nm o d e r n m a r k e t e c o n o m yw h i l er e v e n u ei sa ni m p o r t a n tm e a s u r et op r o v i d ep u b l ) cp r o d u c t i o n a n de n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n t oc o n t r o lt h eo v e r d e g e n e r a t e dw o r l d e n v i r o n m e n tb yc o m p u l s o r yr e v e n u eh a sb e c o m et h ec o r eo fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fw o r l de c o n o m y 。q i n y u n c h c n ：a n a l y s i s o n p u b l i c p o l i c y b e i j i n g ：c h i n a e c o n o m i c p u b l i s h i n g h o u s e l 9 l 。e d i t i o n , p a g e l 9 3 i no r d e rt oe n h a n c et h ep u b l i c se n v i r o n m e n t a la w a r e n e s sf o ra l o n g - t e r mi n s u r a n c eo fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ，t h ee c o n o m i c s c h o l a r s m e n t i o n e d “g r e e ne c o n o m y ” w h e nt h e yw e r es t u d y i n gs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t t h u s ，r e v e n u eh a sa n e wf u n c t i o na sp r o t e c t i n ge n v i r o n m e n t b ym a c r o s c o p i cr e a d j u s t m e n t “g r e e nr e v e n u e ”m e a n sas p e c i f i c r e a d j u s t m e n tf u n c t i o no ft h en a t i o ng o v e r n m e n tg a i n i n gc o m p u l s o r yr e v e n u e f r o me n t e r p r i s e sa n di n d i v i d u a l sa c c o r d i n gt or e v e n u el a w sc o n c e r n i n g e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n ， w h i c hs h o w st h en a t i o n sm a c r o s c o p i c r e a d j u s t m e n tf u n c t i o ni np r o t e c t i n g n a t u r a le n v i r o n m e n t i ti sa n e n v i r o n m e n t a le c o n o m i cp o l i c ym e a s u r ew h i c hc o v e r sb e t ht h ee c o n o m i c p r o f i ta n de q u a l i t y o u re x i s t e dr e v e n u es y s t e mc a n n o tf u l l yp r e s e n tt h eg o a lo fb i o l o g i c a l p r o t e c t i o n ：h o w e v e r ，g r e e nr e v e n u ei sa l r e a d yac o m m o ni n t e r n a t i o n a l e c o n o m i cm e a s u r ei nr e d u c i n gt h ee n v i r o n m e n t a lr e s o u r c ea b u s eo f e n t e r p r i s e sa n di n d i v i d u a l s i ta l s o c o l l e c t s f u n dt os u p p o r tt h e n a t i o n ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h i st h e s i sw i l ld i s c u s sh o wt oc o n s t r u c t “g r e e nr e v e n u e ”s y s t e m t h r o u g hs y s t e mi n n o v a t i o ns t u d yo ft h ep u b l i cp o l i c y se s s e n c e ，f e a t u r e a n df u n c t i o n t h u s ，i tr a i s e st w oh y p o t h e s i z e s ：r e a s o n a b l es y s t e m a r r a n g e m e n t ，i n n o v a t i o na n dp o l i c ya d j u s t m e n ti si n d i s p e n s a b l et ot h e p o l i c yp r o c e s s w i t h o u ts e v e r em a r k e td e f e c t i v e n e s st od i s t o r ti t ，w h e n t h ee f f e c t i v e n e s so fp o l i c yd e c l i n e so rs y s t e ma r r a n g e m e n tb e c o m e u n r e a s o n a b l e ，a d j u s t m e n to ri n n o v a t i o ns h o u l db ec a r r i e do u tt os u i tt h e h e ws i t u a t i o n ；c o n c e r n i n gp o l i t i c a lp u b l i cp o l i c y ，p o l i c ya d j u s t m e n ti s a c t u a l l y as y s t e m a t i c c h a n g e w h i c hd e c i d e st h e c h a n g e s i n i n t e r e s t r e l a t i o n s h i p s ，p o li t i cf o r c e s ，s y s t e me n v i r o n m e n t ，e t c i nt h a t c a s e ，p o l i c yn e e d sa d j u s t m e n ta c c o r d i n g l y b a s e do nt h e s et w oh y p o t h e s i z e s ，t h i st h e s i sp r o v e sa n da n a l y s i st h e f o l l o w i n go p i n i o n s f i r s t ，t h ef u n c t i o na d j u s t m e n t o fo u rn a t i o n a l g o v e r n m e n ta n dt h ef i n a n c i a lf u n c t i o n a lc h a n g en e e dr e f l e c t i o no ne x is t e d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns y s t e ma n dp o l i c y s e c o n d ，t h er e v e n u es y s t e m o fo u rg o v e r n m e n ts h o u l df u l l yp r e s e n ti t sf u n c t i o ni np u b l i cs e r v i c ea n d m a n a g e m e n ti no r d e rt oe n h a n c ef u n d a m e n t a lc o n s t r u c t i o na n db i o l o g i c a l 4 e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n t h i r d ，t h ee x i s t e dr e v e n u es y s t e m a b o u t e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nh a sg r a d u a l l yl o s ti t se f f e c to nc o o r d i n a t i n g a m o n gr e l a t e dr e g i o n s ，d e p a r t m e n ti n t e r e s ta n dn a t u r a lr e s o u r c e i tw e n t a g a i n s tt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ta n dn e wr e c y c li n ge c o n o m y a “g r e e n r e v e n u e ”s y s t e mi s n e e d e d i l 【e yw o r d s jg r e e nr e v e l l u e s y s t e ma r r a n g e m e n ta n di n n o v a t i o n p u b l i cp o l i c ya d j u s t m e n ts u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 1 、问题的提出 导论 政策是基于制度的安排产生的，公共政策是对各种社会政治经济关系的调 整，是在吸收各种政策资源和外力协同作用下，实现社会利益的分配与再分配， 并维持整个社会的稳定与平衡发展。当一种制度安排不能适应公共政策所需解决 问题、政策目标、政策环境、政策资源的变化时，公共政策的某些缺陷就会暴露， 负面作用就会加大。任何一项公共政策，不论其实施前的论证多么充分，执行多 么严格，都不可避免地存在某些缺陷。有的缺陷不一定马上显现出来，但随着政 策实施的深入，政策的不全面性就开始暴露出来了，而且，政策在发挥其积极作 用的同时，往往会产生一些负面作用。只有在合理的制度安排和仓0 新下，政策才 能进行适当的调整，用以弥补政策自身的缺陷，尽可能消除负面作用，从而更好 地解决问题。 当今社会在经济高速发展的同时，环境保护问题日显突出。如何将经济发展 与环境保护有机地统一起来，从而实现国家经济的可持续发展，是我们面临的一 个重要课题。税收作为筹集财政收入的主要形式和国家调控经济的重要手段，可 以而且应当在可持续发展中发挥其应有的作用。因此，对绿色税收有关制度的探 讨就显得尤为必要。 进入2 l 世纪，经济与社会的可持续发展成为全球普遍追求的战略目标，同 时也是判断一个国家经济发展是否健康运行的通行标准。环境作为人类社会的一 种稀缺资源，具有独特的经济和社会价值。当今国际社会更加强调生态环境保护 和资源的合理开发利用，有些发达国家已经开始启动绿色g d p 核算模式，并建立 了可持续发展的绿色生态税收体系。 当代的环境问题既可能来自于市场失灵，也可能来自于政府失灵。只有基于 现实政策实施环境和政府行政能力强弱等因素设计的税收体制才有可能真正有 效。“绿色税收”体系的创建和实施实际涉及了不同的利益群体( 包括政府部门、 企业、公众等) 的权利、责任、利益与损失，这实际是一种制度创新的过程。从 推动政策改革的角度看，必要时应采取缓解或补偿措施来修正“绿色税收”分配 效应。目前，中国的环境税收的改革就是要运用作为宏观调控手段之一的税收手 段，综合地考虑环境污染控制、资源利用与保护以及经济发展的不同方面的要求， 6 以注重经济效率和兼顾公平的方式，为中国的可持续发展提供一种制度框架和政 策工具。 我国现行的环境保护政策措施主要以行政管理手段为主，也采用了一些必要 的经济手段如环境保护收费、环保投资、综会利用税收优惠政策等，但这些政策 是零星、以点状分布的，其力度和系统性远远不够，不足以形成对环境污染破坏 和滥用自然资源的处罚和促进环保手段实施的激励体系，生态环境污染恶化趋势 尚未根本扭转。在我国现行税制中，并没有设置专门的环境保护税种，与环境保 护有关的税种主要是：资源税、消费税、城建税、车船使用税和固定资产投资方 向调节税等。这几项税收收入占国家税收总收入的比重很低，不足以对环境保护 产生巨大影响。我国的经济自改革开放以来取得了前所未有的迅猛增长，但这些 增长过多地依靠了扩大投资规模和增加资源投入的粗放型经济增长方式，从而使 经济发展与资源、环境约束的矛盾越来越尖锐。而矛盾产生的根本在于现行政策 职能的缺失和制度安排的不合理。我们现行的税收制度中对自然资源征税的主要 目标是调节企业收入和促进市场竞争，没有涉及森林和水等可更新资源，税收体 系对环境服务价格的影响很小，对环境污染无惩戒作用；国家环境财政政策缺少 连续性，效率不高，无法保障公共利益，与法律赋予中央政府的环保职能不相匹 配，中国近年来生态环境保护的大宗财政支出，一定程度上是“闯题导向的应急 投资。国 中国经济的迅速发展和稳健的财政政策的出台，使关于环境保护和自然资源 利用的税收政策的建立迎来了难得的机遇；而环境污染的日益严重和自然资源的 日益匮乏，使社会公众环境意识得到了提高，这也为“绿色税收”体系创造了坚 实的社会基础。现有的财税体制的改革涉及的面相当广泛，本文的主要研究内容 就是引入关于公共政策制度分析的理论，从制度安排和制度创新的角度来探讨完 善和改革现有的环境保护税收制度，提高税收政策在环保领域的有效性，并为以 后构建真正意义上的“绿色税收”体系提供理论、经验、技术支持和分析方法。 2 、已有的理论文献综述 何谓制度。在这个闻题上可谓是仁者见仁，智者见智。本文所研究的绿色税 收体系就是一种制度安排。基于现实性和具体的实践意义，新制度经济学派对制 。摘自中国人民大学环境学院副院长马中教授在2 0 0 5 年5 月召开的“环境定价、税收与财政政策国际研讨 会”上的讲话。 7 度的定义对本文更具理论指导意义。安德鲁斯考特给出的制度界定是“社会的 全体成员都赞同的社会行为中带有某种规律性的东西，这种规律性具体表现在各 种特定的往复的情境中，并且能够自行实行或由某种外在权威实施之。”。这个定 义指出了制度执行方式上的性质差异，一种是自觉实施的制度，另一种是强锩4 执 行的制度。w 艾尔斯纳指出，制度是一种决策或行为的制度。保罗布什认为， 制度可以定义为一系列由社会限定的相关行为类型。他特别强调制度的“社会限 定性”。饱指出，制度主义者不否认人类行为的随机性，但坚持认为处于某一社 会内的所有行为最终均要受制于社会的限定或制约。 新制度经济学派的主要代 表人物道格拉斯c 诺恩认为；“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行 为的道德伦理规范。”。综合起来，我们可以说，所谓制度，就是人类社会自觉制 定的具有强制性和非强制性的、社会成员共同遵守的规则体系。 签于中国关于环保和资源稠用的税收体系呈点状、零星分布、未成系统的现 状，我们可以认为构建绿色税收体系实际是一种制度上的创新。所谓制度创新是 指人们在社会实践过程中自觉地创造有利于人类社会进步和发展的新型社会制 度的过程。叶w 拉坦认为：“制度创新或制度发展一词将被用于指：第一、一种 特定组织的行为的变化；第二、这一组织与其环境之间的相互关系的变化；第三、 在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”亩制度创新主体包括个 人、群体和政府，这里的“特定组织”可以认为是政府。诺斯认为，“政府作为 一种政治组织极为深刻地影响着制度的创新和社会发展的轨迹”，“作为最主要 的组织实体，有着为一切组织制定规划，把非正式惯例等约束固定下来称为正式 约束等一系列功能。” 从这个意义上说，公共政策问题就是致力于处理规定个人 和集体选择的毒4 度安排问题。 公共政策可以通过改变制度安排来影响制度创新，具体地说，可以通过对原 有政策做出调整和修正，来对旧的制度安排做出调整。或者通过制定新政策，来 做出新的制度安排，或者公共政策上升为法律，成为一种制度，实现制度创新。 而制度创新通过改变制度环境，改变制度中政策制定所依据的因素来影响公共政 策的制定。虽然“创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应 o a n d r e w s c h i “c r , 1 t h c e c o n o m i c t h e o r y o f $ o c i a l n s t i t u t i o m , c a m b r i d g cu n i v e m i t y p r e 眠e 1 1 1 9 8 0 。p a u ld b u s h ，t n e t h e o t yo f i n s t i l u t i o n a lc h a n g e ，j e l ，w p l 1 9 8 7 一 o 【芜】道格拉斯c 诺思：经济史中的结构与变迁，上海三联书店，上海人民出版社，1 9 8 0 年版，p 2 2 5 - 2 2 6 。 o 潭希培、高帆：超越现存制度创新论，河南大学出版社，2 0 0 2 年版，p 2 6 。 o 【美1v w 拉坦著。诱致性制度变迁理论”，见【美l r h 科斯等著：财产权利与制度变迁产权学派与新 皋4 度学派译文集。刘守英译。上海：上海三联书店、上海人民出版社。t 9 9 4 年舨，p 5 1 3 ， 。【美】道格拉斯c - 诺思著，刘守英译：制度、制度变迁与经济绩效，上海：上海三联书店，1 9 9 4 年， p 5 ，1 3 。 8 环境能力的主要标志之一”。，但是创新，尤其是制度创新是需要成本的，就如 r 科斯所说，“必须考虑各种社会格局的运行成本，在设计和选择社会格局时， 应考虑总的社会效果。”o 新的制度是如何创造出来的? 它会不会有一种普遍的模式? 回答是否定的， 制度创新的方式并不是千篇一律的。不同的主体，不同的历史条件，不同的客观 环境，不同的主观状态，不同的制度体系，不同的考察角度等，制度创新的方式 即模型，各有不同。制度创新的模型，从制度创新历史发展的角度来看，主 要表现为经验幻想性创新模型、实验理论性创新模型以及二者综合性创新模型； 从制度创新的主体来看。主要表现为诱致性制度创新模型和强制性制度创新模 型；从制度创新的主体关系来看，主要表现为模仿性制度创新模型和自主性制度 创新模型；从制度创新的速度来看，主要表现为渐进性制度创新模型和激进性制 度创新模型；从制度创新的力度来看，主要表现为适应性制度创新模型和更新性 制度创新模型；从制度创新的结构上看，主要表现为局部性制度创新模型和全局 性制度创新模型。 除了上述的制度创新的基本理论之外，诸如查尔斯沃尔夫的公共政策干预 理论。、奥尔森的利益集团制度变迁理论 、奥斯特罗姆等的制度基础理论 等都 对探讨建立环保税制提供了丰富丽坚实的理论依据。 3 、本文的基本假设 根据构建“绿色税收”体系的设想，结合制度创新的有关理论，本文提出两 个基本假设： ( 1 ) 合理的制度安排和创新及政策调整是政策过程中不可缺少的环节，导致环境 污染和自然资源滥用的根源不外乎科技落后和制度失灵。在技术状况给定的条件 下，不同的制度安排会带来不同的经济和社会效率，会影响环境保护的效果。因 此，在没有大的市场缺陷来扭曲市场的前提下，当制度安排不合理或一项政策的 有效性降低时，都必须了解导致环境问题的制度根源，做出一定的调整或创新以 适应情况的变化。 o 参见朱荫贵著：国家干预经济与中日近代化，北京：东方出版社1 9 9 4 年版，p 1 8 2 2 。转引自张国庆著； 现代公共政簟导论，i 9 4 - 9 5 。 o 【美j r 科斯著：“社会成本问题，见【美】r 科斯等著，刘守英等译：财产权利与制度变迁一产权学派与 新制度学派译文集，上海：上海三联书店1 9 9 1 年版，p 5 2 。 o 潭希培、高帆：超越现存一制度创新论，河南大学出版社，2 0 0 2 年敝，p 2 0 ! 2 0 2 。 。参见查尔斯，沃尔夫：市场与政府，中国发展出版社1 9 9 4 年版。 o 参见曼瑟尔奥尔森集体行动的逻辑，上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 5 年。 o 参见臾斯特罗姆等编著；制度分析与发展的反思：问题与抉择，王诚译，商务印书馆1 9 9 2 年版。 9 ( z ) 从政治性公共政策的角度来看，政策调整实际是一种制度变迁。环境问题涉 及了国与国之间、区域之间、部门之间、行业之间、企业之间等技术的、经济的、 政治的、文化的各个领域。决定政策的各种因素的变动，如利益关系的变化，政 治组织力量对比的变化，制度环境的变化等，也会要求制度有所创新。 4 、相关概念界定 本文的主要中心思想是通过制度创新及公共政策调整的视角来论证构建“绿 色税收”体系的可行性、该体系的基本框架及构建的原则、方法等，因此需对相 关的核心概念做一个界定。 ( 1 ) 制度、政策与法律 在政策研究中，经常会发生制度、政策与法律相互替代的现象( 当然是部分 替代) ，这说明它们之间存在着交叉关系。 制度和政策有时很难截然分开，它们都是某种决策产物和某种规则，而且确 实有重叠之处。不过，制度和政策却是不同层次的决策产物。奥斯特罗姆在公共 池塘理论中对影响集体行动的决策及规则层次的划分，对我们理解制度和政策的 区别很有启发。“制度可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在 某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回 报。”“不同层次规则的嵌套与对不同级别的计算机语言的嵌套是相同的。在较高 层次上能完成什么，取决于该层次上软件( 规则) 的能力和局限，取决于高层次 上的软件( 规则) 。”回这里的硬件是指既定的资源条件。可见，制度是最一般意 义上的，包含了多个层次的规则，当然包含了我们通常所说的制度和政策。柯武 刚、史漫飞认为：文献中“制度”一词被不同学派和时代的社会科学家们赋予多 种可供选择的含义，以致除了将它笼统地与行为规则联系在一起外，已不可能给 出一个普适的定义来。回而“公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追 求某些目标”。 可见，政策侧重的是为某些目标而采用的操作方法，它的作用是 形成针对问题的可操作决策；作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策。 制度的内涵要比政策更广，除了通常我们称为政策的部分以外，制度还包括宪法 层次的规则和有宪法层次规则影响的集体选择规则。制度处于一种内核的地位， 政策是制度的延伸，生长于制度的平台上。“严格地讲，制度不能被称为政策， 。奥斯特罗姆；公共事物的治理之道，上j 每三联书店2 0 0 0 年版，p 9 2 - 9 4 。 。柯武刚、史漫飞：制度经济学社会秩序与公共政策，商务印书馆2 0 0 0 年版，p 3 2 - 3 9 o 同上，p 3 9 。 1 0 如果一定要称为政策，就只能称之为元政策指导和规范如何制定政策的政 策”。国 法律是制度和政策的一种形态( 不是惟一) ，比如国家的根本制度可以通过 宪法来显示，政策也可以用法律的形式来显示( 如中华人民共和国个人所得税 法) 。制度可以不以法律的形式体现。例如一般企业的人事制度；政策也不一定 是法律，因为政策的主体不一定具有立法权，但可以用其他形式发布政策( 通常 有规章、条例等) 。一般来说，成为法律的政策更具权威性，适用与调整那些需 要严格界定、严肃对待的较稳定、较普遍的社会关系和利益关系；而不具备法律 形式的政策更具有灵活性，比较适合调整暂时、尚未定型、局部自q 社会关系和利 益关系。当然。不具备法律形式，不等于可以违背法律。不过，当法律在某些方 面的规定近乎空白时，制度及政策的自由度就会很大。 ( 2 ) 导致环境问题的市场失灵和政府失灵 市场意味着买卖双方( 或多方) 自愿和独立决策导致商品和服务的均衡数量 和均衡价格，市场与政府的最大区别在于市场“相对缺乏强制、自由和独立决策 能力”。 从理论上说，市场能有效配置商品或者服务，应满足这样几个条件：一、 这些商品或服务是私人物品；二、消费者是正确而诚实的，他们的偏好显示造成 了正确需求函数；三、生产和消费是没有外部性的，不存在转嫁现象；因、市场 是竞争性的，没有个别生产者或消费者能操纵价格。很可能还要加上一个条件， 就是交易是无成本的。但是任何一个给定的现实环境中，这几个条件都是难以满 足的。而且对于社会而言，效率并非切。的确，市场不具备一个社会所需要 的全部功能，例如最低限度的制度供给、解决外部性等等，市场失灵具有必然性。 因此需要拥有独特权力的政府干预来纠正市场失灵，政策是干预手段，也是弥补 市场缺陷的手段。 政府的优势是，它可以通过约束和限制个人行为来达到群体的目标，因为“在 许多社会中，政府都已获得了运用暴力的合法垄断权”。 对于公共政策的干预方 式，查尔斯沃尔夫指出：“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的来说，它通过 立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构产生特殊的产品，纠正市场 的缺陷。这种产品或活动可分为四种：( 1 ) 规制服务；( 2 ) 纯公共物品；( 3 ) 准公共物 品；( 4 ) 管理转移支付。” 而就干预的功能而言，主要包括保证经济运行( 效率) 、 提供市场不能提供的产品和服务及综合社会目标的实现。从理论上看，政府干预 。王诗宗；公共政策；理论与方法，浙江大学出版杜2 0 0 3 年版，p 1 8 。 。乔b 史狄蒂文斯：集体选择经济学，上海三联书店上海人民出版社t 9 9 9 年鹱，1 6 8 o 柯武刚、史漫飞：制度经济学社会秩序与公共政策，商务印书馆2 0 0 0 年版，p 1 3 0 。 。查尔斯沃尔夫：市场与政府，中国发展出版社1 9 9 4 年版，p 3 4 。 是必要的，但政府的干预总是有效的吗? 这就涉及到政府失灵和政策失败的可能 性。强调政府干预的作用，很大程度上是出于保证经济运行的效率的理由，但许 多事实启示我们，市场解决不好，政府未必能解决得好。干预为什么可能失败? 斯蒂格利茨的解释是，( 1 ) 市场存在信息扭曲和不完备，公共部门也面临着同样的 问题；( 2 ) 官员没有足够的动力去设计、实施符合公共利益的政策；( 3 ) 对私人不满 的反应难以预期。o 在环境保护领域的“市场失灵”就是市场机制的某些障碍造成资源配置缺乏 效率的状态。这种障碍就来自于：人的理性是有限的、垄断因素客观存在、信息 是不完全和不对称的、存在公共物品、存在外部效应和存在交易费用。在环境保 护领域的“政府失灵”就是政府的行动不能促进环境质量的改善反而导致环境质 量的退化。环境问题上的“政府失灵”既包括需要政府干预时没有干预，又包括 不需要致府干预时的干预。前者如政府没有对环境资源自然垄断实施公共管制、 对环境资源的产权界定不够规范等，后者如采取支持加工和限制价格等手段对市 场价格的任意干涉使市场的价格机制发生扭曲。总的来说，环境问题的“政府失 灵”不外乎政府政策失灵和环境管理失灵两大类。 5 、本文研究的方法 ( 1 ) 理论与实证分析相结合的方法。通过对我国税制的现实考察，结合相关的经 济及公共政策的理论研究，从现有税收制度的作用、局限性出发，说明对环保税 收制度改革的必要性。同时提出相应的措施和构建“绿色税收”的基本方法，如 开征新税种、现有税种调整、税率变动、税基变动等。 ( 2 ) 比较研究方法。他山之石，可以攻玉，通过借鉴国外环境税收的经验、方法， 在对中国实际背景分析的基础上，有针对性地对中国的税收制度进行比较，提出 适应中国国情的环境税收体制的变革措施，同时对一些具体的环境政策改革方案 进行有效性分析。 6 、本文的篇章结构 ( 1 ) 导论：主要阐明绿色税收的概念，并且对相关的一些制度创新及公共政策理 。斯芾格利茨：经济学，中国人民大学出版社1 9 9 7 年版，p 5 0 3 5 0 5 。 论进行论述，提出问题在实践中的现实意义及对此运用些什么方法进行研究，并 提出解决方案。 ( 2 ) 正文部分 第一章、制度创颏与公共政策的调整；构建“绿色税收”体系的分析性框架。 对构建“绿色税收”的制度分析提出一个分析思路，为以后各章的论述提供基本 的路线走向。第二章、绿色税收的基本概念和理论依据。重点分析环境税收的产 权基础、分配效应及其补偿、制度创新的基本动因等。第三章、国外的“绿色税 收”的研究及借鉴。对各国的环境税收进行分析比较，为中国的环境税制的创建 提供借鉴。第四章、中国“绿色税收”改革的背景。找出中国环境税制改革潜 在的机会、面临的问题与发展的方向。第五章、构建中国“绿色税收”体系的基 本构想。主要包括环境税制改革的目标、政策手段及过渡策略等。 ( 3 ) 结束语。对文章的观点做一个总结，并对今后的研究做出展望和设想。 第一章制度创新与公共政策调整：构建“绿色税收 体系的分析性框架 第一节制度创新的探究 一、制度 l 、概念 1 7 世纪英国的唯物主义哲学家托马司斯霍布斯在其名著利维坦中认 为，制度就是我们为了自身的安全而不得不订立的契约。在他看来，在人的本性 的驱动下，人人都想得到快乐和幸福，人人都要保护自己的利益。针对利益相争 带来的危害，人类为自己找到了一个求得和平的基本法则，这就是“和平条款”。 这种“和平条款”，也就是自然法，是人人都应当遵守的规章制度。1 8 世纪法国 启蒙运动的杰出代表让雅科卢梭在霍布斯“和平条款”的思想基础上，提出 和阐述了“社会契约”论的思想。他认为，社会秩序是一种神圣的权利，是一切 其他权利的基础。但是这种秩序不是从自然中得到的，而是在契约的基础上建立 起来的。通过契约的方式，即“我们每一个人都共同地把自己的人身和全部力量 放在总的意志指导下，我们还接受每一个成员作为整体的不可分割的一部分。”国 人与人之间便出现了一种精神上的合法平等，并且权利与契约就使得自然不平等 的人成了社会平等的人，整个社会生活的秩序便有了保障。 尽管霍布斯和卢梭等哲学家没有对制度概念作专门的阐释，但他们从人与人 之间的社会关系中看到了秩序与权力问题，提出了正确处理整体与部分、权利与 服从的关系，是社会制度的基础，为人们深化对制度的认识，提供了宝贵的启示。 2 0 世纪以来，一些资产阶级经济学家突破了社会契约论的主张，运用系统 论和控制论的观点，从组织和信息的角度来研究制度。美国制度经济学先驱之一 的凡勃仑首先将制度问题纳入科学研究，他认为，制度是大多数人所共有的一些 “固定的思维习惯、行为准则，权力与财富原则”，“制度必须随环境刺激的变化 而变化今天的制度，也