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建筑业管理体制创新研究v 6 3 9 5 9 9 内容摘要 经过二十余年的改革探索和实践，我国政府对建筑业的管理逐步摆脱了计划经 济体制羁绊，以市场为导向的政府职能已开始显示，与市场经济体制相适应的建筑 业管理体制也初步建立。以往我们进行体制改革，主要驱动力来自于内部，是建设 社会主义市场经济的需要，而现在加入w t o 的压力则形成了改革的外部驱动力。入 世有过渡期，我国建筑业管理体制能够在多大程度上承受入世带来的冲击和压力， 取决于过渡期内体制创新的进程。本文拟从理论和实践多个层面对我国建筑业管理 体制创新进行探讨，以期对建筑业的管理研究和管理实践有所启迪。 本文共分三部分。第一部分对我国建筑业管理体制的现状和存在的问题进行了 分析。第二部分主要讨论了创新的原因、背景和动力，并在比较研究国外建筑业管 理体制的基础上，探讨了对我国体制创新的启示。第三部分提出了建筑业管理体制 创新的基本思路，阐述了以制度创新带动体制创新和按照w t o 规则进行制度创新的 创新理论。在此基础上，本文着重研究了建筑业管理体制创新的对策措施，针对建 筑业管理体制特点，构建了建筑行业管理理念创新、建筑工程造价管理体制创新和 政府投资工程管理体制创新的对策措施，并提出了自己的见解。 关键词：建筑业政府职能管理体制 建筑业管理体审l 创新研宄 _ _ _ _ _ - - _ - _ - _ - - _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ p 一一 一 a b s t r a c t a f t e ro v e r2 0y e a r so fr e f o r m i n ga n dp r a c t i c i n g ，g o v e r n m e n tm a n a g e m e n to f b u i l d i n gt r a d e i s g e t t i n gr i d o ft h ei n f l u e n c e so fp l a n n e de c o n o m y m a r k e to r i e n t e d g o v e r n m e n tf u n c t i o ns t a r t st oe m e r g e m a n a g e m e n ts y s t e mo fb u i l d i n gt r a d e ，a d a p t e d w i t ht h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，i si n i t i a l l yb u i l t t h ed r i v i n gf o r c eo f s y s t e mr e f o r mi s f r o mi n s i d eb e f o r e t h en e e do fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y s y s t e m n o w t h ep r e s s u r eo f j o i n i n gw t ob e c o m e st h eo u t s i d ed r i v i n gf o r c e t h e r e i sat r a n s i t i o n a l p e r i o d t h e i n n o v a t i o np r o c e s sd u r i n gt h i sp e r i o dw i l ld e c i d et ow h a te x t e n tt h em a n a g e m e n ts y s t e m o fo u rb u i l d i n gt r a d ec a nb e a rt h ei m p a c ta n dp r e s s u r eb m u g h tb yw t o t h i sa r t i c l e d i s c u s s e si n n o v a t i o n si nc h i n e s eb u i l d i n gt r a d ef r o mb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c es i d e st o c o n t f i b u t ei ns o m e w a y t ot h er e s e a r c ha n d p r a c t i c eo f o u rb u i l d i n gt r a d e t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h i st h e s i s f i r s t ，i ta n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d e x i s t i n g p r o b l e m so fb u i l d i n gt r a d em a n a g e m e n ts y s t e m s e c o n d ，i td i s c u s s e st h er e a s o n s ，t i m e b a c k g r o u n da n dd r i v i n gf o r c e so fi n n o v a t i o na n dp o i n t so u tt h ee n l i g h t e n m e n tt oo u r s y s t e mi n n o v a t i o nb a s e do nt h e r e s e a r c ha n d c o m p a r i s o no ff o r e i g nb u i l d i n gt r a d e m a n a g e m e n ts y s t e m s 。t h i r d ，i ts u b m i t st h eb a s i ci n n o v a t i o ni d e a sa b o u tb u i l d i n gt r a d e m a n a g e m e n ts y s t e m s t h ei n n o v a t i o nt h e o r yi s t h a tr u l e si n n o v a t i o n sc r e a t e s y s t e m c h a n g e sa n dt h ec h a n g e sm u s tc o m p l yw i t hw t o p r i n c i p l e s b a s e do n t h ea b o v e a n a l y s i s ， t h ew a yo fi n n o v a t i o ni nc o n s t r u c t i o n s y s t e mi sd i s c u s s e dw i t he m p h a s i si nt h i st h e s i s a n i n n o v a t i o ns t r u c t u r ei s d e s i g n e da c c o r d i n gt o t h ec h a r a c t e r i s t i c so fc u r r e n tn a t i o n a l b u i l d i n gt r a d e t h es t r u c t u r ei st a k e na sm i n di n n o v a t i o no fb u i l d i n gt r a d e ，p r i c es y s t e m i n n o v a t i o no f b u i l d i n g t r a d ea n d m a n a g e m e n ts y s t e m i n n o v a t i o no f g o v e r n m e n t e n g i n e e r i n g k e yw o r d s ：b u i l d i n g t r a d eg o v e r n m e n tf u n c t i o n m a n a g e m e n ts y s t e m 壁苎兰量墨堡型型堑堑垄 引言 中国加入w t o 后，回顾建筑领域发生的种种变化，我们深刻地感受到，w t o 带 给我们的首先是对政府管理体制的影响，是要用w t o 的法律框架体系来约束政府的 行政职能和行政程序。这种挑战是全方位的、深层次的。根据国际惯例和我国实际 情况，建筑业要有效应对加入w t o 后的各种挑战，抓住机遇，加快发展，必须大力 推进建设主管部门的职能转变，全面深化体制改革，从体制上实现与w t o 的对接。 建筑业管理体制创新，不仅是建设行政主管部门积极改革管理方式的要求，也将对 我国建筑业未来的发展战略产生重大影响。 1 我国建筑业管理体制现状和存在的问题 1 1 我国建筑业管理体制现状 建筑业是一个以建筑产品为生产对象，从事建筑生产经营活动的行业，是我国 国民经济中一个独立的、重要的物质生产部门，对国民经济的发展作出了重要贡献。 在我国，建筑业被列入第二产业，其含义比世贸组织所定义的“建筑与工程服务” 更为广泛，包括了建筑与工程服务、住宅房地产业、勘察设计业和市政公用事业， 但不包括建材制造工业。这里讨论的建筑业主要是指建筑和工程业，统计范围小于 第二产业中的建筑业。建筑业管理体制是指建筑经济活动参与主体之间的责权关系 及其实现形式，主要包括政府建筑行政管理部门之间、建筑行政管理部门与建筑企 业之间两个方面，并共同构成建筑业宏观调控的基础。 以中共十一届三中全会为转折，我国建筑业管理体制的发展大致可以分为两个 阶段：第一阶段是从1 9 4 9 年到1 9 7 8 年，在这个阶段，我们主要是借鉴当时苏联的 经验，制定了以计划经济体制为特征的经营管理制度，建立了与计划经济相适应的 管理体制：第二个阶段是从1 9 7 9 年至今，在这个阶段，我国建筑业管理体制处于由 适应计划经济到适应市场经济的不断变革之中。我国建筑业管理体制改革，以国务 院国发 1 9 8 4 1 2 3 号关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定 为基本依据，推行了招投标制、工程监理制、项目法人制等一系列改革举措，促进 了行业发展。但是，由于客观环境和各种因素的影晌，近年来，建筑业管理体制落 后了，存在的问题不少，远远不能适应市场经济体制的要求。要解决我国建筑业管 理体制中存在的问题，就必须充分认识建筑业主管部门的组织机构、运行机制以及 。王孟钧刘兴涪：建筑业管理体制：w t o 背景下的改革与创新政策与管理2 0 0 2 年嚣7 期 建筑业管理体制创新研究 行业法规现状。我们可以从如下几方面进行分析。 1 。1 1 建设主管部门的组织结构现状及分析 建筑业的直接管理部门是建设部和各级政府的建筑行政部门，建设主管部门要 有效地进行行业管理，就需要一个与之相适应的合理的组织系统。建设主管部门的 组织系统运行了多年，有其一定合理性，但也存在一些问题。 第一、管理幅度过大。组织层次形成的根本原因是有效管理幅度的限制，即当 组织规模扩大到一定程度，通常要增加管理层次来保证有效领导。管理幅度与管理 层次一般成反比，当管理幅度较小，而管理层次较多时，就趋向高耸式结构，反之 则趋向扁平式。在一些省、市建设厅，厅长往往有十几或二十几个部门需要直接管 辖，管理幅度相当大，无法对每一个部门进行充分、有效的指导和控制。另外，在 某些处室中也存在着管理任务繁重，管理幅度过大的问题。要解决这些问题，传统 的办法是在这些部门中适当增加管理层次，权力下放、分散决策，以使得组织系统 更有效的运行。但随着管理层次的增加，指挥路线的延长，信息传递与沟通的成本 会急剧上升，就可能造成信息在传递过程中的失真。因此，只有建立高效的组织系 统，才能既保持原有的管理幅度又不增加管理层次，从而实现组织结构的真正扁平 化，彻底解决当前的矛盾。 第二、项目建设全过程人为隔断。大型基础设施的建设，只有从前期规划、设 计、施工一直到维护管理各阶段承前启后，连贯一致地进行，整个项目才能优质高 效地完成，当中某个环节严重脱节或重叠都会造成项目建设的失败。建设主管部门 的各个处室根据自己的任务分工和职能分工。通常只从事特定的重复工作，只对自 己的业务范围负责。不同处室之间缺乏沟运协调，这势必导致各个处室的工作目标 与整个建设的目标有某种程度上的不一致，项b 建设全过程被人为隔断。长期独立 工作造成各个处室之间存在着不透明的“界面”，这使得一个完整的建设过程或者脱 节不能顺利搭接，或者重叠导致操作混乱，从而有可能造成投资失控、质量低下和 工期拖延等问题。为使项目的建设在各个处室之间流畅进行，就必须在建立统一明 确的任务分工和职能分工的基础上，进行各个建设过程和相应处室的界面管理。 第三、工程流程欠优化。传统的组织结构以职能划分管理部门，导致权力分割， 只顾眼前利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益。无人负责整个经营过程，缺 乏全心全意为顾客服务的意识，各个部门犹如铁路警察，各管一段。结果是各部门 只关心本部门的工作，并以达到上级满意为准。执行任务时，各部门从本部门的实 建筑业管理体审j 创新研究 际利益出发。这就不可避免地存在本位主义和相互推委现象。另外，还存在工作流 程不清晰，对外部反应迟缓等缺陷，阻碍了组织系统的高效运行。我国建设主管部 门组织结构也存在这种现象。由于组织结构设置不十分合理，各处室之间业务范围 和责任不清。另外，由于信息网络不健全，沟通手段落后，经常出现错传和漏传等 现象，致使整个工作流程的联系、协调发生了很大困难。应通过研究我国建设主管 部门组织系统的工作业务流程、重构与优化的工作流程相匹配的组织运行机制和组 织结构，实现对组织全过程的有效管理和控制，以使组织系统真正着眼于全过程的 结果，消除传统组织管理只注重某一环节而无人负责全过程的弊端。 1 1 2 建设法规体系的建立与运行 第一、建设法规体系的建立。目前，我国的建筑法规体系主要有两种类型：一 种是按照法规层次和立法机关地位来划分的纵向法规体系：另一种是根据法规调整 对象划分的横向法规体系。纵向体系包括建筑法律、建筑行政法规、部门规章、地 方法规和地方规章等五个层次。横向体系包括建筑活动的各主要方面，按照1 9 9 1 年 发布的建设法律体系规划方案，建设事业的法律框架包括建筑业法等八部法律和 大量法规和规章。目前，建筑业现行法规体系主要有两法( 建筑法和招标投标 法) 、三条例( 是已出台的建设工程质量管理条例、建设工程勘察设计管理条 例和很快就会出台的建设工程安全管理条例) 构成。回“两法三条例”的出台， 使各方建设主体有了统一的行为规范，使各级建设行政主管部门有了依法管理建筑 事务的法规依据，为建立统一开放、竞争有序的建筑市场提供了重要的法制环境。 第二、建设法规的立法体系及程序。建设法律是建设法规体系的最高层次，具 有最高法律效力，一般是对建筑管理活动的宏观管理。其立法机构是全国人民代表 大会及其常务委员会，立法程序一般分为四个阶段：立法草案的提出、法律草案的 审议、法律草案的表决和法律的公布与生效。建设行政法规是建设法规制度中的第 二层次，一般是对法律条款的进一步细化，以便于法律的实施。建设行政法规是国 务院根据法律、法规和管理全国建筑行政工作的需要而制定的，其制定程序分为四 个阶段：编制规划、起草行政法文件、行政法规的审查和行政法规的发布。建设部 门规章由国务院各部、委根据法律、行政法规发布，其中综合性规章主要由建设部 。王强陈易难：学习型政府政府管理创新读本中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，第2 2 0 页 。雷鸿君施红傻：建筑市场规审j 政策反其改革) ) ，建筑经济2 0 0 3 年第1 0 期。 。郑一军：开拓思路深化改革开创建筑事业的新局面在全国建筑市场与工程质量安奎工作会议上的讲 话，2 0 0 3 年2 月2 0 日 建筑业管理体制创新研究 发布。部门规章对全国有关行政管理部门具有约束力，但效力低于行政法规。部门 规章、地方法规和地方规章的制定程序没有统一规定，由各部门、地方规定。 第三、建设法规执行情况及其分析。在法律框架初步建立的情况下，市场各类 违法违规现象仍然比比皆是。由于行业管理在体制上的缺陷，造成在管理上存在地 区、部门、行业的分割，产生了不同的利益区划，造成有法不依或执法不公，此其 一。其二，是政府管理体制改革的滞后。在这种特定条件下，“权大于法”的现象 是非常自然的。在招投标领域、司法审判等方面，以“行政干预”为特征的违法行 为几乎随处可见。其三，是投资体制改革的不到位。政府长期以来在我国基础设施 建设中发挥主导作用，国家财政支出仍然是项目资金的主要来源，因此造成了多个 部门可以插手其中的情况。在很多工程建设中，表面上存在一个项目法人，但事实 上由于资产所有者缺位，实行的依然是国有资产的行政代理。这种情况下，行政命 令在建筑市场的影响力是巨大的，也必然使法律处于相对的弱势地位。 1 1 3 建筑业管理的信息系统现状与分析 经过多年的努力，建筑业管理领域的信息化建设工作取得了长足的进步，我国 建设主管部门的大多处室相继在自己的管理业务中使用了计算机，建立了一批满足 自身业务需要的计算机管理系统。其中，有相当多的软件是自主开发的，如建设工 程招投标管理，建设工程交易管理系统许多城市都是自主开发的，也有一些软件是 建设部、各省主管部门统一下发的，如“建筑业企业资质申请、评审系统”、“工程 监理计算机管理系统”、“工程造价咨询单位管理系统”。但是，建设主管部门业务 管理自动化水平仍然较低，主要表现在以下几个方面： 第一、低层次的数据处理手段。目前，建设主管部门的整个管理体系基本上还 是低层次的手工操作，没有应用高层次的信息系统进行管理。单机使用占了大部分， 计算机联网流于形式，只是简单的实现某些处室计算机的互联，各部门信息化建设 缺乏统一的规划和统一的设计指导，独立开发，互不联系，因此水平不高，阻碍了 信息化建设向更深层次的发展。 第二、缺乏历史数据的收集与积累。建设主管部门的组织系统经过长期的实践， 虽然积累了比较丰富的实际经验，但是没有注意到工作经验的量化积累。一个信息 系统要正常运行，必须有相应的数据库来支持，数据库的质量如何往往决定了整个 劣 悌”加报湘其建策统规信 场理筑程嚣 信息系统的成败与否。 第三、信息处理方式不规范。我国大多数建设主管部门没有明确的管理工作程 序，没有用系统工程的思想进行分解和协调，导致了管理工作的任意性和菲程序化。 其次，建设主管部门所提供的书记资料不完整，这就给建立一个准确的信息系统带 来了困难。 第四、信息系统不共享。建设主管单位的各个部门分别建有自己的信息处理系 统，由于各系统之间遵循的标准不统一，信息格式不致，致使互相间信息共享比 较困难，各系统都存在信息的大量的重复输入，既影响了数据的一致性，又无端的 增加了工作的强度。 1 2 建筑业管理体制存在的问题 建筑业管理体制创新是一项艰巨而复杂的系统工程，需要经济体制改革和政治 体制改革的整体推进，还关系到社会方方面面的利益，因此按照完善市场经济体制 的要求进行建筑业管理体制创新，实现一步到位是难以做到的。另外，目前进一步 推进建筑业管理体制刨新面临不少深层次的矛盾： 1 ，2 1 建筑业健康发展的需要与建设主管部门管理水平落后的矛盾 改革开放以来，建筑业一直保持高速增长。1 9 9 8 年到2 0 0 1 年，建筑业的增加 值年均增长7 2 9 ，总产值年均增长1 1 6 4 ，都高于同期国内生产总值6 9 8 的增 长速度。2 0 0 3 年建筑业完成增加值7 6 0 0 亿元左右，比2 0 0 2 年增长约8 。2 0 0 3 年 l 1 1 月，对外承包工程完成营业额1 1 2 4 亿美元，同比增长3 2 ；新签合同额1 4 4 6 亿美元，同比增长2 5 6 。建筑业吸纳农村富余劳动力近3 0 0 0 万人。从今后的发 展看，2 l 世纪前2 0 年是我们国家发展的重要机遇期，中国经济将保持7 1 8 的增长 速度，建筑业投资规模将达到1 2 万亿以上。但是，我国目前的建筑市场还是一个政 府的直接管理控制与局部的市场机制的混合体，仍然是一个不成熟的市场，建筑业 竞争环境恶化的问题十分突出。一是招投标行为不规范，暗箱操作、规避招标、假 招标屡禁不止，致使“优胜劣汰”失去了客观的真实性。二是市场信用体系和运行 机制缺损，拖欠、垫资、压价和回扣已成了全国建筑市场的顽症。三是企业间的恶 性竞争不断加剧。一些建筑企业不是在练内功、提高素质上下功夫，而是千方百计 。郑一军：开拓思路深化改革开创建筑事业的新局面在全国建筑市场与工程质量安全工作会议上的讲 话* ，2 0 0 3 年2 月2 0 日 。注光焘：开拓进取推动建设事业持续挺康发展在奎霹建设工作套议上竹讲话，2 0 0 4 年1 月13 日 打通业主，违规违法争夺工程，既伤害了建筑企业，又伤害了市场经济秩序。 建筑业的健康发展可以为建筑业管理体制创新提供良好的经济基础和社会经济 环境，特别对于我国这个以经济体制改革为突破口，带动其他各项改革的国家来说， 经济运行良性与否直接影响和制约着政府管理体制的改革与创新。从现时的情况看， 这种建筑市场的非良性运行存在着阻碍和延缓创新的可能：不规范的市场难以制约 改革中出现的权力溢入市场领域的现象；不健康的市场不利于保持社会的稳定和增 强公众对建设主管部门的认同感。而从建设管理部门的纬度来看，其管理水平比较 落后。一是我国长期受计划经济影响，未按照国际惯例建立以工程咨询为核心的行 业管理体制，国内外市场长期隔离，不了解国际竞争规则，缺乏与国际大承包商在 同一环境竞争的经验。二是未按照国际惯例建立国际建筑业市场的价格机制、供求 机制、竞争机制，我国建筑业市场体制和市场机制有待完善、建筑市场配置资源的 基础性作用有待强化、建筑业市场经济新秩序有待建立。三是没有建立一套相对完 善的法律法规体系和技术法规体系，政府还没有完全按照市场经济体制的要求，运 用法律和经济手段管理行业。四是技术创新能力比较低，行业发展模式仍停留在劳 动密集型为主的模式。上述建设主管部门管理水平方面存在的种种问题，与建筑业 健康发展的需要发生着矛盾和冲突。 1 2 2 建设主管部门的简政放权与建筑市场自治功能弱化的矛盾 如上所述，我国的建筑市场是一个不成熟的市场，需要政府对之实行必要的干 预。但是根据社会主义市场经济的要求规范和调整政府的管理，不仅意味着缩小和 降低政府的干预范围和程度，而且意味着放权于市场，让市场在相当的范围内自我 治理。这就形成了一种矛盾，即建设主管部门的简政放权与建筑市场自治功能弱化 的矛盾。 从目前的情况来看，我国建筑市场的自治能力是比较弱的。诚然，自1 9 9 7 年国 家经贸委进行行业协会的城市试点以来，协会建设已经有了长足的进步。例如在上 海，目前有关建设类的行业协会已达1 5 家。但是，目前我国的中介组织无论在其发 展规模上还是在其功能上都十分有限，而且其组织网络极不发达，没有完整的组织 体系。目前我国的行业协会建设存在一些急需改进的地方：一是目前的行业协会多 是通过体制内转换过来的，缺乏真实的利益代表性，需要对协会的构成进行改造： 二是协会如何进行管理，授权范围( 即协会在什么范围内发挥作用) 等问题还亟待 。刘丈锋、黄卫珍：论町0 背景下建筑业政府职能玑建筑经济2 0 0 3 年第7 期 6 建筑业管理体制创新研究 从立法上予以明确；三是协会建设的不平衡，组建协会在企业中容易得到支持，而 消费者受条件限制往往缺乏这方面的积极性，造成协会构成中能代表消费者利益的 比例太低。尤其需要指出的是，许多社会中介组织仍然依附于政府及其所属部门， 没有获得独立地位，更没有足够的能力自治。这是其一。其二，在社会全面转型时 期，各种问题纷至沓来，层出不穷，整个建筑市场由于长期的封闭和低度发展，难 以自动做出反应和相应的调整。在此种背景下，政府过于仓促和无序的简政放权， 不仅不能达到预期的改革目标，而且极易导致建筑市场的紊乱，或给某些非法势力 以可乘之机。诚如政治学专家李景鹏先生所言：“如果我们只是从理论上知晓哪些职 能应该转给市场，于是便大刀阔斧地将这些职能从政府身上砍下来，而不管市场能 不能真正把它们接到自己的手里来，这种情况是非常危险的。因为，当市场还没有 生长出相应的管理职能时，这些从政府身上砍下来的职能就不可避免地要被各种中 间势力所劫持。在这种情况下，政府职能的转变便会从善良的的愿望变成不可原谅 的社会恶果了。”。 1 2 3 与国际惯例接轨的要求同长时间与国际惯例脱节的矛盾 国际惯例是一些国家在长期摸索中得出的真知灼见，它已为实践证明能够降低 市场中的交易成本，能够提高经济运行绩效，并为多数国家和地区所承认和接受。 尊重国际惯例，直接借鉴其他国家在试错过程中积累的知识和智慧，可以大大降低 发展中国家进行规则完善和制度创新的试错成本。当前，与国际惯例接轨已成为越 来越多国家的共识。 建筑业管理的国际惯例主要是；( i ) 建立和完善建筑业的法规 体系及严格的执行监督体系，依法规范建筑市场：( 2 ) 建立统一开放，竞争有序的建 筑市场，提高行业服务质量，促进建筑生产活动的安全与健康，推进行业的整体发 展；( 3 ) 通过制定法规，调整行业发展政策和建筑市场准入标准等，实现对建筑市场 的宏观调控：( 4 ) 通过专业人士注册制度，承包商、供应商的市场准入制度或资质管 理制度，实现对行业服务质量的管理；( 5 ) 通过许可制度，生产过程检测、认证制度 等实现对建筑产品生产的质量、安全管理等。除此之外，各国政府始终把保障住房， 促进住宅建设，繁荣住宅市场作为建设主管部门的重要工作任务，以提高社会各阶 层民众的生活质量，促进社会稳定和增强社会凝聚力；把关系到国计民生的大型工 程项目及公款投资项目建设作为政府建设主管部f i 作的重点：重视对建筑业教育 飙坪 兹笨”版耋喜榭”鲫撬搿懈 建应轧 7 0 适本 轧相渎 革度新 改程创 其的理 及育管 策发麻 政场改 制市一规与一 场应府 筑转型 能学辫 鸿景强 雷擎王 塞竺些量兰堡型型堑竺查一 和科研工作的管理；重视计算机信息技术在建筑业中的推广应用；重视发挥政府建 设主管部门在开拓国际建筑市场、促进国际合作和交流中的作用。我国建筑业管理 体制与国际惯例接轨，不可能一蹴而就，需要一个相当长的时间和付出极大的努力， 而且从脱节走向接轨势必出现许多新情况和新问题，应当引起我们的高度重视。 不言而喻，上述种种矛盾相互关联、相互交织，为新世纪进一步推进建筑业管 理体制创新造成重重困难。如何化解和排除这些困难，创新建筑业管理体制，是摆 在我们面前的一个重要课题。 2 建筑业管理体制创新的原因、动力和比较研究 2 1 建筑业管理体制创新的原因 我国建筑业管理体制是适应计划经济的发展而建立起来的，其计划性随着国家 大规模经济建设的展开而逐步得到强化，这种体制性的惯性对我国建筑业的市场化 进程产生的负面影响很难在短期内完全消除。虽然我们进行市场化取向的经济体制 改革已经2 0 多年来了，但是我国建筑业管理体制还不能适应市场经济的需要，还没 有完成从适应计划经济需要向适应市场经济需要的转变。1 9 9 8 、1 9 9 9 年，建设部党 委作了一次全面、深入和系统的调查研究，在此基础上形成了一个深化建筑业和建 设管理体制改革的方案，五年来，我们就是依照这个方案，按照总体推进，重点突 破的原则，进行了一系列的改革。比如，在建筑市场准入的管理( 包括企业资质和 从业人员资格管理) 、在工程质量安全的监管体制，在工程项目的管理方式等等方面， 都是依照这个总体方案来进行的。”加入w t o 后，中国政府砸临着既要与国际惯例接 轨、按照国际法规准则办事，又要能够最大限度她应对保护国家利益和民族利益的 重大挑战，由此对政府管理提出新的要求。对应w t o 规则条款和适应“入世”要 求，我国现行建筑业管理体制还存在着许多不适应之处。尽快理顺体制、改革行政 和转变职能，与国际惯例接轨，消除以往直接干预经济事务的现象，严格依法行政、 办事，必然成为建筑业管理的当务之急。 2 1 1 建筑业管理行政体制不适应市场经济的要求 第一、建筑业政府的管理职能、运行机制与市场经济规则相距有一定的差距。 突出表现在：( 1 ) 管理能力不适应，在市场经济条件下，政府不能干预企业，但政府 。郑一军：开拓思路深化改革开创建筑事业的新局面在全国建筑市场与工程质量安全工作会议上的讲 话，2 0 0 3 年2 月z o 日。 建筑业管理体制创新研究 的市场管理职能、宏观调控职能则必须加强，需要迅速形成驾驭现代市场经济条件 下宏观调控和市场监管的政府体制；( 2 ) 政府对企业的服务不适应，政企不分现象仍 普遍存在：( 3 ) 招标投标和合同管理制度不完善，存在一些明招暗投，压价发包，黑 自合同，走形式等不正之风，导致弄虚作假和腐败现象，失去了招标投标的公正性 和意义：( 4 ) 建筑业仍存在着条块分割、行业垄断、地方保护、多头管理、职责不 明等现象，市场主体行为不规范，建设单位、设计单位、旋工单位及工程咨询单位 作为市场主体，主体资格尚不成熟，法律意识有待加强。 第二、建筑业管理机构设置不够科学，各级建设主管部门间的关系不顺，突出 的问题是对建设主管部门的职能权力缺乏明晰的法律规范。 第三、建设法规体系不适应。主要表现在：( 1 ) 立法程序不科学：( 2 ) 立法研究 不够；( 3 ) 建设法规体系不健全；( 4 ) 法规和政策的透明度和可预见性较差；( 5 ) 法规、 政策统一性、稳定性、连续性不够；( 6 ) 建筑管理法规的修改周期较长。建筑管理法 规是一个专业性较强、涉及面较广，且非常复杂的法规体系，而建筑业的发展变化 较快，一个法规的制定不可能完全适应建筑业的发展变化，在国外，建筑管理法规 不断修改。他们一般都有一些常设机构对法规的执行情况进行跟踪调查，发现问题 即进行修改。而在我国，没有这种机构。一般是当一个法律出现了许多问题，才进 行一次大的修改。这种方式导致法规滞后于建筑业的实际发展需要，对其发展不利。 第四、思想观念不适应。主要表现在：( 1 ) 传统的计划经济观念根深蒂固，与市 场经济观念不相适应，虽然政府主导资源配置的职能在不断弱化，但政府管理无所 不包的全能型职能并无多大变化；( 2 ) 封闭观念与w t o 自由贸易原则不相适应；( 3 ) 行为取向还没有普遍树立效益至上的观念；( 4 ) 对w t o 规则掌握程度与应对w t o 挑战客观要求不相适应。中国入世首先要求政府能够熟悉并适应w t o 规则，当前， 各级政府机关公务人员中，还相对缺乏熟悉w t o 规则，具有世界市场经验和眼光 的专业管理人才。 第五、公务员队伍不适应。主要表现在：( 1 ) 公务员队伍普遍素质有待提高，活 力不足：( 2 ) 价值取向有所偏颇，“官本位”思想根深蒂固；( 3 ) 没有形成优胜劣汰的 机制a 首先，公务员的评价机制不科学，公务员晋升主要取决于个人学历、资历及 领导的评价，没有形成与工作实绩相统并相应晋级、降级的科学管理机制。其次， 公务员的选任机制，没有发挥竞争的动力和压力。三是公务员的退出机制，没有形 成制度化。缺乏优胜劣汰的竞争机制，必然是工作效率较低及管理成本高昂。 9 建筑业管理体帑i 创新研究 2 1 2 建筑工程造价管理体制不适应 第一、现行的工程计价、定价模式不适应。目前，我国除国际承包工程和合资 工程是参照国际惯例和规则计算工程造价外，绝大部分是按国内的工程定额计价、 定价的。工程造价领域里的国际惯例是一种软约束，并没有强制力，据考察，世界 各国的计价、定价模式并不是唯一的，即w t o 并不能强制我们接受当今世界上美、 英、德、日四大工程计价模式中任何一种模式。但是w t 0 却能通过服务贸易总协 定( g a t s ) 打开我国的建筑市场及其工程造价咨询服务市场，大量外资、独资、合 资、合作企业和建筑承包企业或工程造价咨询企业进入我国市场，以其先进、优质、 高效服务与我国业主、设计、拖工企业竞争，并以其惯用的计价模式来示范影响我 们。若我国的有关规定( 不包括法律) 限制此类竞争的话，他们将会通过w t o 的磋商 与促载机制申诉并维护他们的正当权益。以下是几种可能发生的情形： ( 1 ) 我国招标投标的评标价问题。2 0 0 0 年1 月1 日起实施的中华人民共和国 招标投标法中明确规定了关于“低于成本报价”的问题，这里的“成本价”是指 企业个别成本价，即凡是低于企业自身成本的报价被视为“废标”，更不能中标。 而我国目前国家地区、部门工程造价管理机构批准发布的工程定额是按社会平均成 本的原则编制的，反映的是某一时期内消耗在单位工程上的社会必要劳动量水平， 因此定额规定的成本价与企业成本价二者间必有一定的差异。按定额本身的属性， 它是一种信息，是参考性的，但目前由于多方面的原因，定额的作用仍然是属于一 种国家定价性质的文件执行的，加入w t o 后，外商将按惯例以个别成本报价，如我 们也要求他们按定额报价，则可能让对方援引“非歧视原则”引起贸易纠纷。因此 我国现行工程定额编制的原则，表现形式、作用等都面临冲击。 ( 2 ) 我国的间接费取费问题。目前我国在工程间接费取费问题上采取差别费率原 则，即有的省、市按企业类别取费，有的按照工程类别取费。这种模式可能在我国 加入w t o 后引起争议，尤其是按企业类别取费的方式，我们可能会被外国承包商援 引“非歧视原则”和“国民待遇原则”诉至w t o 。甚至我们对于国有企业、乡镇集 体企业、私人企业不同对待收取劳保费的作法更有悖于w t o 的“非歧视原则”这会 加大w t o 对我国国有企业反补贴的制裁。 ( 3 ) 我国建筑企业的计划利润和人- r 3 ：资问题。与国外比较，我国施工企业收 取的7 的计划利润似乎并不少。工程造价总体水平也不高。便实际上企业长期亏损， 生存艰难，这主要是由于我国企业的利润并不能完全作为利润来使用，如我们的福 壅苎兰兰墨堡型型堑竺查 利、住房补贴、职工医疗、物价上涨等等都要从利润中开支，在国外，这些大都是 属于生产成本开支的范围，另外由于我国是社会主义国家，长期以来实施的是低工 资高福利的分配政策，建筑企业工人工资( 定额规定的工资) 比国内其他行业要低很 多，与国外比较差距更大。“入世”后，我国的工程造价水平将会随着国际市场的 波动而波动。我国原有的人工费低的优势将会丧失；同时在工程造价的成本构成， 会计成本核算等方面也面临接轨问题。 第二、与国际惯例相比，我国工程造价咨询机构的运行机制不适应。我国已承 诺加在加入w t o 后，即可在工程造价咨询领域设立外商合资、合作企业( 实际上现在 已经设立了一批) ，2 0 0 5 年后即可设立外资独资企业，我国目前每年近三万亿元固 定资产投资，其中工程造价咨询行业也有数百亿元市场，将来这个市场还将以较快 的速度发展。因此将会吸引大量国外产业咨询企业进入我国。境外工程造价咨询机 构对我国咨询机构的优势主要表现在以下三方面： ( 1 ) 境外工程造价咨询机构的机制较好。境外工程造价咨询机构，尤其是工料测 量师事务所，大多为合伙人制，对其债务承担无限责任。这种公司形式往往增大了 咨询事务所的责任风险，委托方愿意将工程咨询任务交给这一类承担无险责任的机 构，所以这类企业信誉一般较佳，工作认真负责，不敢弄虚作假。同时这类咨询企 业为转移风险，往往在境外投保专业责任险，这一方面降低了自身责任风险，同时 又更增大了信誉。 ( 2 ) 境外工程造价咨询机构的公正性较强。境外工程造价咨询机构因为其公司机 制为无限责任，加之属于专业人士合伙企业，只能依靠优质高效的服务来吸引客户， 所以具有较好的公正性。国内这类企业虽然暂时解决了业务来源的问题，但其公正 性地位受到了损害，因此外资或合资项目一般不愿意委托国内这类企业做咨询项目 ( 当加入w t o 后，境外咨询企业涌入后是如此) 。长此以往，国内造价咨询企业就会 因不适应竞争而淘汰出局。 ( 3 ) 境外工程造价咨询的机构服务范围比较广泛。境外工程造价咨询机构的服务 范围比国内企业更宽更深，它一般对委托方提供以工程造价为龙头的全方位、全过 程的工程咨询服务，包括项目投资估算、协助或代理招投标、工程合同管理、支付 与索赔管理等内容。境外工程造价咨询机构的服务手段比较先进。境外工程造价咨 询机构一般均有强大的工程造价与工程管理系统软件支持，能为委托方提供详尽的 工程进展以及支付资料，并能提出分析意见和控制措施，从而协助业主能在项目实 施过程中对投资进行监控并最终实现投资目标。 堕苎些量堡垒型型堑竺苎 第三、造价工程师制度不适应。我国在加入w t 0 的多边谈判中( 主要是与日本、 韩国) 坚持专业人士市场准入的“对等互认”原则，所以在加入w t 0 后，境外专业人 士将无法以“境外专业人士”身份到我国执业。我国加入w t 0 后，毫无疑问造价工 程师专业制度将会享受到短期的人才需要以及技术、手段、方法传播至我国的好处， 但从长远看，造价工程师制度也将会受到下列压力： ( 1 ) 港、澳、台和东南亚地区华语专业士报考造价工程师的压力。从目前规定看， 境外人士报考国内造价工程师是受到限制的，但加入w t 0 后，就不能继续限制了， 并且从我国其他注册执业资格的考试来看，已经不再限制境外人士报考。预计在一 个不太长的时期内可能会有数量不少的境外人士考取注册造价工程师，从而为境外 造价咨询机构取得国内资质提供了契机。 ( 2 ) 境外专业人士报考造价工程师对主管部门及专业学会的压力。首先是对造价 工程师制度的压力，如何开放考试，有哪些具体政策规定和具体要求，都要重新从 开放、公正、透明以及全球意识等角度考虑。其次专业学会的运作也要朝惯例的方 向发展。如对开设工程造价专业的院校资格的认可、造价工程师继续教育标准、造 价工程师职业道德规范等都要作出具体规定。 我国加入w t 0 后境外专业人士对我国造价工程师制度有所冲击但不大，可以在 短期内克服的。但也要考虑是否愿意对造价工程师群体进行保护的问题。从大多数 国家工料测量专业人士制度的惯例看，一般都不限制外国人士报考本国专业( 除个别 法律限制的，如医师) 以达到扩大影响和输出服务的目的。所以我们应尽快制定境外 人士报考造价工程师的细则，以掌握主动权。同时要求中国建设工程造价管理协会 按照国际惯例改制，使之真正成为行业自律组织。 2 1 3 政府投资工程管理体制不适应 政府投资工程是指使用财政性资金或政府融资进行投资建设的工程项目。根据 工程项目性质的不同，通常将政府投资工程分为两类：一类是公益性( 非经营性) 政 府投资工程，如园林绿化、不收费的市政设旖、学校、医院、图书馆、科技馆、博 物馆、党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。一类是经营性政府 投资工程，如各种收费的供水、供气、供热、垃圾处理、污水处理、道路、桥梁、 隧道等市政设施项目。 我国政府投资工程，建设项目多，投资数量大。2 0 0 1 年，全社会固定资产投资 总额3 7 2 1 3 5 1 亿元，其中，国有经济投资为1 7 6 0 7 亿元，占4 7 。其中相当一部分 堕苎兰量墨生塑型堑壁耋一 是政府投资或政府带动的投资。国家预算内资金( 由于对政府投资工程无统计口径， 以国家预算内资金反映) 为2 5 4 6 4 2 亿元。因此，如何管好政府投资工程，是关系 投资效益、保证工程建设质量、规范建筑市场秩序、防治腐败的大问题。现行的政 府投资工程管理体制的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和 自我服务，和国际惯例比较，还存在许多不适应。 第一、政府投资工程管理方式对比。从国外政府工程管理来看，其大致可分为 以下几种：自行管理：部分自行管理，部分委托管理；全部委托管理。从各种方式 的使用情况来看，对于政府项目业主拥有很强的管理力量时，一般采用自行管理的 方式，如香港的房屋署、美国的工程兵等。除此之外，一般均采用部分或全部委托 专业人士管理的方式，如英国的p s a 形式。从效果来看，一般认为由经过严格挑选 的专业人士负责管理的项日效果较好。我国目前大力推行建设监理制，在这方面是 符合国际惯例的。但国外政府工程的管理模式中有一个突出的特点，即：政府工程 的建设参与方中，除业主是政府部门外，其受委托的单位如设计、监理、承包商等 大部分均为私人公司，而我国对于政府工程的建设，私人公司限于其实力参与的很 少。这种模式一方面不利于形成业主、设计、监理、承包商等各方面相互监督、制 约机制，另一方面这种与通过竞争采获得最优配置的原则相违背的作法，也不利于 提高政府工程的管理水平。新加坡负责公共住宅建设的住房及发展委员会，其一向 作法是由其内部人员进行设计与管理，但目前也提出了要大力引进私人公司进行建 设、设计及管理，以提高公共住宅的投资效益。 第二、政府投资工程承建方式对比。中国目前政府工程承建方式，一般采用通 过招标选择总包商或平行发包。相比之下，国外政府工程的承建方式则要丰富的多， 如英国的传统、设计+ 施工、管理等方式。其中尤其值得引起我们重视的是，目前在 许多国家对政府工程采用的私人融资承建方式( 如p f i b o t ) 。这种方式在英国及东 南亚等国家得到了广泛的应用。其中东南亚国家与我国目前面临的情况有一定的相 似，同样面临着政府工程管理的低效率与政府资金短缺的问题。b o t 作为一种引进 先进技术和管理，减轻政府负担，提高政府工程建设效益，转移政府工程建设风险 的有效措施，在这些国家得到了政府的高度重视。 第三、政府投资工程质量保证体系的对比。当前，政府投资工程项目建设中存 在着各种各样的问题，其产生的后果最终表现在工程质量方面。针对这一问题，政 。王早生：改革政府授资工程建设管理势在必行，建筑2 0 0 3 年第8 期。 1 3 垄苎兰至墨竺型型翌竺壅 府提出了要加强政府工程质量责任制、加强政府对工程的监督检查、严格按建设程 序建设等意见，这些意见对我国当前的政府工程建设都是非常重要与及时的。但通 过与国外发达国家的政府工程管理相对比，我们也注意到，工程质量的提高，不能 仅仅