（行政管理专业论文）基于公共服务均等化的制度安排.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者争5 可海d 申 日期：如。年舌月k 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学雠文作者：俑淑嘲 嗍砂d 年6 月加 内容摘要 内容摘要 中国正致力于构建服务型政府，中央对加强政府的公共服务职能相当重视。 从2 0 0 5 年起，党的十六届五中全会提出了一个新的改革命题“基本公共服务均 等化 。党的十七大则明确指出”缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务 均等化。”基本公共服务均等化逐渐成为政府和理论界关注的重要议题。基本公 共服务均等化制度安排是基本公共服务均等化的重要组成部分，系统研究基本 公共服务均等化的制度安排问题，既具有理论意义，又具有实践价值。 建立合理的基本公共服务均等化制度安排，就是要实现供给均等、消费均 等和享有均等三方面的目标。本文以公平理论为指导，以起点公平、过程公平、 结果公平 三个公平 为主线，首先阐述了基本公共服务均等化制度安排的相 关理论，主要对基本公共服务均等化的概念内涵、制度安排的原则及其研究意 义进行了1 论述。本文运用公平理论，主要目的在于建立基本公共服务均等化与 公平理论之间的实际联系，为下面的现状及制度安排做理论铺垫。以三个公平 为衡量标准研究基本公共服务均等化的现状，论述取得的成就和存在的问题： 现阶段我国公民在享受均等化的机会、过程和结果上都还无法实现完全公平。 然后指出存在非均等供给的根本原因是城乡二元制的社会经济结构，另外政府 职能缺位，政策和监督体系上也存在着许多问题。最后，以公平理论为指导， 制定出合理可行的基本公共服务均等化制度安排，既要消除城乡二元结构，建 立城乡一体化协调发展，又要转变政府职能，建设服务型政府，还要增加财力 保障、确立供给主体和供给方式的多元化制度安排，最后要在制度保障上进行 改革。 关键词：基本公共服务均等化制度安排- 公平原则一 a b s t r a c t a b s t r a c t c h i n ai sc o m m i t t e dt ob u i l d i n gt h es t y l eo fp u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， a n dt h ec h i n ac e n t r a lg o v e r n m e n ta t t a c h e sg r e a ti m p o r t a n c et oi t sf u n c t i o no fp u b l i c s e r v i c e s i nt h ey e a ro f2 0 0 5t h e16 t hs e s s i o no ft h e5 mp l e n a r ys e s s i o nw a so p e n e d ， a n df r o mt h a tt i m eo nt h es e s s i o np u tf o r w a r dt h en e w p r o p o s i t i o n - t h ee q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e s t h el a t e r17 也s e s s i o np o i n t e dc l e a r l yt h a t i no r d e rt on a r r o wt h e d e v e l o p m e n tg a po fd i f f e r e n tr e g i o n s ，w em u s ta c h i e v et h eg o a lo fe q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e s t h en o t i o no fe q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e si sb e c o m i n gah o tt o p i c t ot h eg o v e m m e n ta n dt h et h e o r i s t s ，a n dt h es y s t e ma r r a n g e m e n to fe q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e si so n eo fi t si m p o r t a n tp a r t s c o n d u c t i n gt h er e s e a r c ho ft h es y s t e m a r r a n g e m e n to fe q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e sh a sn o to n l yt h e o r e t i c a lv a l u eb u ta l s o p r a c t i c a lv a l u e - t h i sa r t i c l ei sg u i d e db yt h ee q u i t yt h e o r ya n dt a k e st h et h r e ee q u i t i e s ：s t a r t e q u i t y 、p r o c e s se q u i t ya n dr e s u l te q u i t ya si t sm a i nl i n e f i r s t l yi tg i v e st h er e l a t e d c o n c e p to fe q u a l i z a t i o no f p u b l i c s e r v i c e sw h i c hi n c l u d e st h e c l a s so fp u b l i c p r o d u c t s ，p u b l i cs e r v i c e s ，p u b l i cc l a s s i f i c a t i o n ，t h ed e f i n i t i o no fe q u a l i z a t i o n ，t h e c o n n o t a t i o no fe q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e sa n ds oo n s e c o n d l y , t h r o u g ht h e i n t r o d u c t i o no f 哪秒t h e o r ya n dt h em a i np u r p o s ei st oe s t a b l i s hp r a c t i c a lc o n t a c t b e t w e e nt h ee q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e sa n dt h ep r a c t i c a lr e l a t i o n ，a n db a s e do n t h ea b o v ei t sm a i nu s e si st a k e na st h e o r yf o u n d a t i o n t a k i n gt h et h r e ee q u i t i e sa s s t a n d a r d ，t h ea r t i c l er e s e a r c h e st h es t a t u so fe q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c ea n d d i s c u s s e si t sa c h i e v e m e n ta n di t sp r o b l e m s ：c u r r e n t l y , o u rc i t i z e n sc a nn o te n j o yt h e r e a le q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e si nt h et e r mo fc h a n c e 、p r o c e s s 、a n dr e s u l t t h e n t h ea r t i c l ep o i n t st h ef o u n d a t i o n a lr e a s o nf o rt h eu n f a i r n e s s ：t h ed u a ls y s t e mo f s o c i o - e c o n o m i cs t r u c t u r e 、t h el a c ko fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t 、t h ed e f i c i e n c yo f p o l i c y a n ds u p e r v i s i o ns y s t e m a tl a s t ，t a k i n ge q u i t yt h e o r ya sg u i d e ，t h ea r t i c l eg i v e st h e b a s i cp r i n c i p l eo fs y s t e ma r r a n g e m e n t ：p r i n c i p l eo fe q u i t yd e m o c r a t i c 、p r i n c i p l eo f s c i e n t i f i cs p e c i f i c a t i o n 、p r i n c i p l eo fd y n a m i cb a l a n c ea n dp r i n c i p l eo fl e g a l i z a t i o n b a s e do nt h ea b o v e ，i ti s p o s s i b l e t oe s t a b l i s hf e a s i b l es y s t e ma r r a n g e m e n to f e q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s ：n o to n l yc h a n g et h ed u a ls y s t e mo fs o c i o e c o n o m i c a b s t r a c t s 仇l c t u r e 、p u r i f yt h ea s s i g n m e n tr i g h to fg o v e r n m e n t ，b u t a l s or e f o r mi nt h ea r e a so f p o l i c yd e s i g n 、a c h i e v e m e n ta s s e s s m e n ta n ds u p e r v i s i o nm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：b a s i cp u b l i cs e r v i c e ，e q u a l i z a t i o n ，s y s t e ma r r a n g e m e n t s ，p r i n c i p l eo f f a i m e s s ， 1 1 1 a b s t r a c t 1 i 目录 1 引言1 1 1 研究背景和意义1 1 2 国内外研究综述及评价2 1 3 理论工具、研究方法、基本思路及创新点8 2 基本公共服务均等化的概念、制度原则和研究意义1 0 2 1 基本公共服务均等化的涵义1 0 2 2 基本公共服务均等化制度安排原则1 l 2 2 1 公平性与民主性原则1 1 2 2 2 科学性与可行性原则1 2 2 2 3 多样性与平衡性原则1 2 2 2 4 法治性与规范性原则1 3 2 3 建立基本公共服务均等化制度安排的重要性1 4 2 3 r 建立基本公共服务均等化是政府维护社会公平的需要1 4 2 3 2 建立合理的制度安排是现代政府的责任1 4 2 3 3 建立基本公共服务均等化可实现社会和谐发展的目标1 5 3 我国基本公共服务均等化制度安排现状分析1 6 3 1 我国基本公共服务均等化制度建设取得的成效1 6 3 1 1 均等化公共服务体系初步建立1 6 i v 目录 3 1 2 基本公共服务均等化的改革方向基本明晰1 6 3 1 3 基本公共服务均等化政策初见成效1 7 3 1 4 各地形成了各具特色的改革模式1 7 3 2 我国基本公共服务均等化制度安排中存在的问题1 8 3 2 1 城乡二元结构使公民没有享受同等公共服务的机会1 8 3 2 2 供给制度安排的倾斜使公民没有实现完全的基本公共服务均等化1 9 3 2 3 制度的滞后性使得公民在事实上没有得到同等的公共服务1 9 3 3 基本公共服务均等化制度安排缺失的原因分析2 0 3 3 1 城乡户籍制度阻碍了基本公共服务均等化的实现2 0 3 3 2 供给体制建设的滞后性造成政府财政职能缺位2 1 3 3 3 现有监督体系不健全造成公共服务的流失2 1 3 3 4 缺少统一的政策指导和执行标准2 2 4 实现我国基本公共服务均等化制度安排的对策2 4 4 ：i 消除城乡= 元制结构，。实现城乡三体化发展2 4 4 i 1 改革户籍制度，确立平等的城乡居民身份2 4 4 ：i 2 建立城乡一体化的公共服务供给制度2 4 4 1 3 建立运行良好的农村社会保障体系2 5 4 2 加快服务型政府的制度建设“。一2 5 4 2 1 明晰公共服务提供主体问的权责关系2 5 4 2 2 制定统一的公共服务均等化政策标准2 6 4 2 3 建立公共服务绩效评估体系2 7 4 3 完善公共财政体制2 7 4 3 1 缩小地区差异，建立健全财政转移支付制度2 7 4 3 2 以公共事业为导向，建立新型公共财政支出体系2 8 v 目录 4 4 确立供给主体和供给方式多元化的制度安排2 9 4 4 1 增加基本公共服务供给主体2 9 4 4 2 建立基本公共服务多元化的生产和供给方式2 9 4 5 建立健全制度安排过程中的监督机制3 0 5 结语3 1 参考文献3 2 致谢：3 4 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果3 , 6 v l 1 引言 1 引言 1 1 研究背景和意义 2 0 0 6 年3 月，国家“十一五 规划纲要首次提出了“基本公共服务均等化 的政策目标，为公共服务的发展指明了方向。2 0 0 6 年1 0 月的中共中央关于构 建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中将“逐步实现基本公共服务均等 化”作为完善公共财政制度的目标提出来。2 0 0 7 年l o 月，在党的十七大报告中 指出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，完善 社会管理，促进社会公平正义，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居。由此可知，我国政府越来越注重以改善民生为重点的社 会建设，将通过完善公共财政制度，逐步推进基本公共服务均等化，最终使全 体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在此背景下， 全面、系统地研究我国的基本公共服务均等化问题具有重要的现实意义和理论 意义。 在我国，基本公共服务均等化的制度建设并不健全，在很长一段时期内， 由于国家政策重点向城市倾斜，使得农村与城市的发展差距不断在拉大，农村 公共服务供给不能满足基本需求，城乡二元公共服务体制逐渐形成。另外，在 不同区域之间由于发展程度不同，在基本公共服务供给也存在很大的差距。近 年来，国家开始重视城乡差距过大的问题，对农村提供了更多的公共服务，一 定程度上缩小了城乡之间、区域之间的基本公共服务差距，但是并没有从根本 上解决基本公共服务非均等问题。这是由于根本的制度安排原因所造成的。 当前，我国正处于社会发展变革的重要时期，人们的观念已经从仅仅要求 基本的生存条件转变为追求更高服务的转变，因而对公共服务的需求也日益增 长。在这种情况下，研究基本公共服务均等化的制度安排，提出可行的思路和 对策，具有重大的意义。 1 引言 1 2 国内外研究综述及评价 国外研究综述 国外很多学者认为，发达国家在教育、医疗、社会保障、失业救济、住房 及养老等方面公共服务的供给已经实现基本均等化。主要表现在以下几个方面： 一是每个适龄儿童均可享受义务教育；二是每个失业人员皆可维持基本生活标 准；三是每个公民都可享受最基本的医疗服务；四是每位老人都能够享有比较 稳定的基本经济来源；五是每个公民均可以享有基本住房保障。回 而关乇基本公共服务均等化的现状，大部分学者认为世界上各个国家都不 同程度地存在公共服务的非均等化现象，各国实现均等化发展的方式也不尽相 同。但是在追求应该实现的均等化目标上却大致相同，即最大限度地实现公共 服务的相对均等化而不是完全的僵硬的平均化。各国由于国情的不同关于基本 公共服务均等化的制度安排也各异。目前大多数国家都依据各国国情，通过建 立政府补助制度，来实现基本公共服务均等化的目标。西方学者认为基本公共 服务均等化的制度安排应有以下特点：第一，公平和效率要兼顾。就是说政府 通过转移支触的方式来讽节不同地方政府之间的公共服务供给的能力差异，确 保不同地区的居民都能享受到大致均等的公共服务，实现社会公平；同时通过 均等化的财政服务，以保证各地居民得到同质量同标准的公共服务，这有利于 克服地方政府因自身利益博弈而产生阻碍社会资源优化优化配置的现象，从而 促进形成全国统一市场和资源最优配置，进而达到经济稳定增长的效率目标。 第二，要科学可行。各国需要根据本国政治、历史、经济、文化等多方面国情， 建设自己的财政均衡机制，以最大限度的达到实现基本公共服务均等化的目标。 第三，要具有规范性。制定客观标准实施公式化管理提供公共服务，是完善财 政均衡机制的客观要求。人为因素不能成为影响财政均衡的因素；另外，财政 预算和结算，需要科学规范的计算和统计，对经济社会的各项指标进行客观的 分析，才能保证均等化服务的质量和公正。 国内研究现状 ( 一) 关于基本公共服务均等化的内涵 从公平正义和社会主义本质内涵的角度。如财政部副部长楼继伟认为：“基 本公共服务均等化是以人为本理念的具体体现，对促进社会公正，维护社会稳定 锄廖文剑基本公共服务均等化研究文献综述 j 辽宁行政学院学报，2 0 0 8 ( 9 ) ：6 1 2 1 引言 和国家统一，具有重要的政治意义。一个国家的公民无论居住在哪个地区，都 有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。 从城乡、区域和群体发展不均衡的角度。辛鸣认为基本公共服务均等化的 内涵应当从城乡均等化、区域均等化和群体均等化三个方面进行理解和把握。 有的学者从阐释均等涵义的角度进行了界定，安体富认为均等就是机会公平和 结果公平，常修泽则认为基本公共服务均等化是机会均等、结果大体相等和尊 重社会成员的自由选择权三个方面的统一，在推进基本公共服务均等化时，要 注重尊重社会成员的自由选择权。 从公共财政的角度。丁元竹关于基本公共服务均等化的描述是“中央政府 通过制定公共服务的国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均 等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧 视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区的能够有机会接近法定 基本公共服务项目的过程”。圆 从公民的人权和权利的角度。陈海威认为“一定经济社会条件下，为了保障 全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多 公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。 傅道忠则认为“在基本的 公共服务领域应该尽可能地使每个社会成员享有同样的权利，即向各地居民提 供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。固 此外，有的学者从动态发展的角度来界定其内涵，指出“基本公共服务均 等化绝不是一个抽象的标准和概念，也不是简单的平均主义，而是与一定社会 经济基础相联系的动态的具体过程。 。 本文作者认为：基本公共服务均等化被理解为“公共产品与服务公平供给 的行为”，或理解为“平均的供给公共服务是不准确的，因为公共服务在不同 地域不同人之间不可能平均的提供，不现实也不会会实现。因此，给基本公共 服务均等化下一个合适的定义应该是：“基本公共服务均等化是不同的社会阶 层、不同利益群体、不同地区群众按照其层次划分，政府运用公共财政提供与 国刘明中推进基本公共服务均等化的重要手段( 上) 财政部副部长楼继伟答本报记者问 n 中国 财经报，2 0 0 6 2 7 o 丁元竹当前我国的基本公共服务现状及原因 n 中国经济时报，2 0 0 8 1 1 1 陈海威中国肇本公共服务体系研究 j 科学社会主义，2 0 0 7 ( 3 ) ：9 8 礴傅道忠实现基本公共服务均等化的财政思考 j 现代经济探讨，2 0 0 7 ( 5 ) ：1 3 鹰李春芳关十我国实现皋奉公共服务均等化的对策建议 j 、中圉经贸导刊，2 0 0 7 ( 1 7 ) ：1 7 3 1 引言 其层次相对应的一视同仁的公共产品与服务。” ( 二) 关于基本公共服务均等化的主要内容 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指出，要“完 善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财 政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文 化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面 的投入。依据该决定的表述，部分学者如辛鸣就认为基本公共服务均等化 的主要内容就应该包括决定中所提及的这些内容，不但包括了最基本的公共服 务，也包括了平常所说的与民生息息相关的其他纯公共服务。 关于公共服务包括的内容到底有哪些，学术界的意见并不统一。有的认为 应该既有一般性的公共服务，又有纯公共服务。而有的学者则认为只有与民生 息息相关的内容才是公共服务的主要内容。丁元竹认为基本公共服务只有五项， 即“医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务和养老保险。其中义务教育、 公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是基本公共服务中的基本。 并 认为社会治安、生态环境等一般性的公共服务并不是公共服务的主要内容。除 去基本公共服务以外的服务，都应该属于一般公共服务，如国防、专业教育和 高等教育、环境保护和治理等。此外常修泽认为，确定基本公共服务均等化的 基本内容应该“在横向上，范围要适中，公共服务范围的把握不要过宽或过窄； 纵向上，标准要适度，对基本二字标准的把握不要过高或过低。 依据该 标准，常修泽认为基本公共服务均等化包括：“提供就业服务和基本社会保障等 基本民生性服务方面实现均等化；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公 共文化等公共事业性服务方面实现均等化；在公益性基础设施和生态环境 保护等公益基础性服务方面实现均等化；在生产安全、消费安全、社会安 全、国防安全等公共安全性服务方面实现均等化。” 综合各位学者的观点，本文作者认为从广义上理解公共服务的范围比较合 适，也比较容易理解，避免产生不必要的过分区分。一般性的公共服务也应该 属于公共服务的内容的一部分。而本文所指的“基本公共服务均等化是指与 民生有着重大联系的领域，如义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方 面。 国丁兀竹摹本公共服务如何均等化 n 南京f _ f 报，2 0 0 7 1 2 1 0 霉常修洋中国现阶段皋奉公共服务均等化研究 j 中共天津市委党校学报，2 0 0 7 ( 2 ) ：6 6 4 1 引言 ( 三) 关于实现基本公共服务均等化的制度安排 ( 1 ) 完善城乡协调机制 1 改变城乡二元制的社会体制格局。常修泽认为“基本公共服务均等化首 要问题是机会不均等，尤其是中国长期实行的城乡二元制，广大农民还有在城 市务工的农民工没有享受到平等的国民待遇。为此，需要加快建立有利于改变 城乡二元结构的体制的制度建设：一方面，应该继续推进城镇化建设，使劳动 力逐渐向城市转移，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施 和公共服务的建设重点转向农村，逐步加大对农村的公共服务的投入。 2 公共产品的供给要实现无差别一体化供给。陈依慧的观点是：“尽快消除 阻碍实现城乡基本公共服务均等化发展的制度，从根本上改变公共产品城乡二 元供给制度，建立城乡统筹的公共服务供给制度。按照公平分配的原则，向农 村和城市居民提供均等的公共产品，改变农村公共产品主要由农村自身财力承 担自己供给、城市公共产品则由政府负担的不合理现状。 回 3 完善城乡协调发展制度的政策选择。刘尚希认为，“实现基本公共服务均 等化的目标要从四方面进行研究：_ 是从发展与改革的结合上来规划；二是从 财力与制度的结合上来操作；一三是从供给与需求的结合上来实施；四是从政府 与市场的结合上来运作。” ( 2 ) 改革中央与地方的公共服务分工体制 1 转变政府职能，建立公共服务型政府。迟福林指出，“强化政府在公共产 品供给中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型政府，是实现基本公共 服务均等化的关键所在。基本公共服务均等化，关键在于实现政府转型，建设 公共服务型政府。 ， 2 中央与地方政府公共服务分工需进一步明细。有学者指出，下一步的中 央与地方关系应当根据公共服务体制的需要作出调整。“依据公共产品公益性涉 及的范围，中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给， 以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。 各级政府按照 各地区的情况负责公共产品供给，按照实际情况满足不同需求，提高供给的效 率。 陈依慧以公共服务均等化缩小城乡差足巨 力浙江经济，2 0 0 7 ( 7 ) ：1 6 鱼刘尚希基本公共服务均等化：目标及政策路径 e b o l 人民网理论频道，2 0 0 7 0 6 1 4 3 迟福林以摹本公共服务均等化为重点的中央地方关系 n 中国经济时报，2 0 0 6 1 2 0 4 。 媾中国( 海南) 改革发展研究院编聚焦中国公共服务体制 m 北京：中国经济出版社，2 0 0 6 1 3 5 1 引言 3 明确中央和地方政府在基本公共服务供给中的责任，职责分工要以法律 的形式确定下来。有专家指出，公共的服务分工是整个政府的责任。所以要做 到“在处理中央一地方关系时，必须强化各自在基本公共服务供给中的职责， 妥善处理它们在基本公共服务供给中的分工、竞争与合作的关系；处理好自上 而下与自下而上问责机制之问的关系，减少推诿现象，把基本公共服务供给不 足推给中央或地方政府。 他们建议吸取发达国家的经验，以法律形式规范中 央与地方关系，明确中央和地方政府在基本公共服务供给中的责任，将中央与 地方基本公共服务责任调整和纠纷处理纳入法制化的轨道。 ( 3 ) 健全惠及全民的基本公共服务体系 1 建立城乡统一的社会保障服务体制。有学者认为，“首先必须打破城乡分 割的二元公共服务结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制。包括建立城乡统 一的义务教育体制、协调城乡公共医疗卫生事业的发展、逐步建立城乡可衔接 的农村社会保障体系、统筹城乡劳动力就业，促进农村剩余劳动力转移、统筹 城乡基础设施建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌圆 2 实现公共服务主体多元化，公共服务供给市场化。有学者指出，我国建 立服务型政府，但也不是要包揽所有的公共服务，提供主体可以多元化。因此， “公共服务也要从政府全能型、统包型转向有限型。政府要从公共服务的直接 提供者转向公共服务的促进者、指导者和合作者。当然，公共服务主体的多元 化和公共服务方式的市场化是一个渐进的过程，要与我国经济、政治、法律和 文化的发展相适应，不可操之过急。 3 努力创新公共服务政策体系，采取科学的公共服务管理模式。刘国军指 出，在社会不断发展变革的情况下，“加快推进社会事业和社会管理制度改革， 创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，建立健全合理的 长效机制，真j 下使公共服务和社会管理政策得以有效落实。要通过创新服务和 管理方式，拓宽服务领域，提高行政效能，改进服务质量，提高人民群众对政 府的满意度。 4 建立政府公共服务绩效评估机制。肖海鹏指出“建立健全公共服务效果 。中国( 海南) 改革发展研究院编中国公共服务体制：中央与地方关系 m 北京：中国经济出版社，2 0 0 6 1 7 8 圆于翠芳试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题 j 经济问题，2 0 0 7 ( 5 ) ：8 2 雹马力宏公共服务：挑战和创新 j 中共浙江省委党校学报，2 0 0 4 ( 5 ) ：6 9 刘周军实现基本公共服务均等化的制度保障 j 红旗文稿，2 0 0 7 ( 9 ) ：2 1 6 1 引言 跟踪反馈制度，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制， 明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。规范问责操作程 序，加大社会透明度，完善社情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制， 扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。” ( 4 ) 改革和完善公共财政制度 1 完善公共财政体制。我国的财政体制正在逐渐向公共财政体制转变，财 政支出比例结构与以前全能型财政体制相比也有了很大调整，财政支出逐渐开 始退出长期的“与民争利 状态，还利于民，加大对薄弱地区薄弱环节的公共 服务投入。“当前尤其要确保新增财力投向就业再就业服务、基本社会保障、义 务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、 公共安全等方面。 2 完善财政转移支付制度。安体富建议应当“试行纵向转移与横向转移相 。结合的模式，即在目前以中央财政对地方的纵向转移为主的同时，试行东部发 达省区支援中西部不发达地区的横向转移。完善转移支付形式：第一，取消税 收返还和体制补助；第二，调整财力性转移支付；第三，科学界定专项转移支 付标准，控制准入条件和规模，譬。， 3 明确划分中央和地方的财权和事权。金人庆指出，由于目前“中央和地 方财力与支出责任不对称，权责不清，直接影响了政府公共服务和效率 。因此， “要依法规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政府的基本公共服务支 出责任；要按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入 划分。 4 强化基层政府提供公共服务的能力。王翠芳认为应“着力解决县乡财政 困难，增强基层政府提供公共服务的能力”。为此，要做至i j 三点：“一是要完善 财政奖励和补助政策，切实缓解县乡财政困难；二是要按照基本公共服务均等 化的要求，进一步完善省以下财政管理体制；三是要推进乡镇政府和乡镇事业 单位改革。 ( 5 ) n 快收入分配制度改革 肖海鹏积极推进基本公共服务均等化 n 南方f 报，2 0 0 6 1 2 2 2 雪常修泽中国现阶段基本公共服务均等化研究 j 中共天津市委党校学报，2 0 0 7 ( 2 ) ：6 6 安体富公共服务均等化：理论、问题勺对策 j 。财贸经济，2 0 0 7 ( 8 ) ：4 8 金人庆完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度 j 中国财政，2 0 0 6 ( 1 1 ) ：8 王举芳试探新农村建设中城乡基奉公共服务均等化问题 j 经济问题，2 0 0 7 ( 5 ) ：8 2 7 1 引言 常修泽指出，为实现基本公共服务均等化，收入分配的合理化需要进行改 革他提出的方式为： “提低( 保障并提高低收入者收入水平) 、“扩中( 扩大中等 收入比重) 、“控高( 调控过高收入) ”、“打非( 打击并取缔非法收入) 。在此基础 上，通过“缓解遏止缩小 这样一个渐进的过程，使收入差距扩大的趋势得到 根本性扭转 。这样做可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性( 货币) 约束， 从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。 对已有研究的评价 当前国内对基本公共服务均等化问题的研究主要存在以下问题：一是国内 外已有的研究成果观点繁杂，没有形成统一的，可以被大家都能接受的最基本 的理论叙述，各位学者只从自己的观点进行研究，难免会导致研究结论的片面 性；二是研究没有清晰的思路和良好魄方法，到底应该用何种方式研究基本公 共服务均等化的相关概念和范围，如何解决其中存在的问题，从何处下手都还 不是很清楚；三是制度安排还不到位，具体到实践环节，例如义务教育的问题， 社会医疗保障的问题等，还没有形成普遍适用的制度体系，制定的政策制度很 多也不具有现实操作性，因此，设计一个可持续发展的制度框架，将有助于基 本公共服务均等化的更好实施。 本文认为，以公平理论为最基本的理论根据，给出合适的基本公共服务均 等化的内涵，并从供给、消费、享有三个方面考察现阶段我国基本公共服务均 等化所存在的问题，并依托这三方面给出实现均等化的制度安排对策。 1 。3 理论工具、研究方法基本思路及创新点 本文主要的采用的理论工具是公平理论，以西方的公平正义理论为指导， 从起点公平、过程公平结果公平三方面为主线全面论述实现基本公共服务均 等化合理制度安排中的一系列问题。 本文的研究方法有文献分析法、规范研究与实证研究相结合的方法、分析 与综合相结合的方法等。 建立合理的基本公共服务均等化制度安排，就是要实现供给均等、消费均 等和享有均等三方面的目标。全文遵循“提出问题现实分析对策制定 常修泽中国现阶段基本公共服务均等化研究 j 中共天津市委党校学报，2 0 0 7 ( 2 ) ：6 6 8 1 引言 的思路展开研究。 本文共分五部分，第一部分为引言，主要是介绍论文的选题背景与研究目 的，以及国内外相关研究的文献综述、论文研究思路与文章的创新点和不足等。 第二部分是基本公共服务均等化制度安排的相关理论概述，对基本公共服务均 等化的涵义进行界定，设计制度安排的原则，提出研究基本公共服务均等化的 重要性，为下一步构建相关的制度安排做铺垫。第三部分是我国基本公共服务 均等化的现状分析，包括政府在公共服务均等化制度建设中取得了何种成效， 然后结合三个公平分析现阶段存在的问题，指出出现这些问题的制度方面的原 因。第四部分论述实现基本公共服务均等化的制度安排。分别从城乡统筹、服 务型政府制度建设、完善公共财政体系、社会参与多元化和制度保障方面进行 了论述。最后一章是结语部分。 本文试图在以下方面进行创新： 建立公平理论与基本公共服务均等化之间的现实联系，基本公共服务均等 化体现了公平的精神，但是如何运用公平理论分析和解决均等化过程中存在的 一系列问题，是本文所希望可以解决的。 另外，三个公平角度分析和解决本文的问题。本文摒弃从微观的单独的存 在的问题研究出发，认为现阶段基本公共服务均等化存在的问题都可以归纳到 三个公平没有实现中来，并相信从三个公平角度就可以给出现实可行的制度安 排的解决办法。 本文依然存在很多不足，基本公共服务均等化问题涉及经济学、社会学、 政治学和伦理学等多学科领域。由于作者只从行政学角度对一系列问题进行论 述，难免有所偏差和浅薄。另外国内外对该问题的研究还不是很多，可供作者 学习借鉴的东西还不够丰厚，因此文章理论性尚需加强。一 另外，运用公平理论进行本文的研究和解决问题，就会容易陷入提出的问 题和解决的办法大而空的境地。所以导致公共服务非均等供给的原因的归纳是 否全面，所制定的制度安排的规范是否具有现实可行性，还需要进一步研究。 9 2 基本公共服务均等化的概念、制度原则和研究意义 2 基本公共服务均等化的概念、制度原则和研究意义 2 1 基本公共服务均等化的涵义 基本公共服务均等化是一个与“公平 紧密相连的概念，它是我国政府和 学术部门在长期的理论、实践工作中概括总结出来的一个具有本国特色的行政 学词汇，同时也是一个财政学上的词汇。上世纪九十年代后期，我国政府和学 术部门在论述财政转移支付制度时，经常引用“基本公共服务均等化 这样一 个名词。但是，我国理论界至今对基本公共服务均等化也没有一个科学全面的， 大家统一接受的的涵义。一般看来，基本公共服务均等化是由“基本公共服务 和“均等化，组成的一个复合性名词。 公共服务均等化经常被大家理解为“公共产品与服务公平供给的行为”，或 理解为“平均的供给公共服务 。但是对这些理解我认为并不十分准确，因为公 共服务在不同地域不同人之间不可能平均的提供，不现实也不会实现。因此， 我认为给基本公共服务均等化下一个合适的定义应该是：基本公共服务均等化 是不同的社会阶层、不同利益群体、不同地区群众按照其层次划分，政府运用 公共财政提供与其层次相对应的一视同仁的公共产品与服务。 基本公共服务均等化的这个概念，不仅仅是指公共服务公平供给的问题， 还包括公共服务提供的成本的合理的分摊和不同地域之间财力优化配置的问 题。另外，从定义中我们可以发现，基本公共服务均等化所包含的范围内容较 广，它不止包括不同公民个人之间的基本公共服务均等化问题，还包括了不同 地区间及城乡之间基本公共服务均等化问题。 基本公共服务和公共服务是有区别的。基本公共服务中的“基本是指一 旦供给被中断，经济就会出现局部或者全面的负面效应，甚至引发社会经济的 崩溃。因此，应该把基础教育：医疗卫生：社会保障、基础设施等与民众生活 息息相关的基本公共品与服务列入基本公共服务的范围。就我国目前来说，“基 本公共服务均等化主要体现在城乡均等化、区域均等化、群体均等化等方面，均 等化的内容主要是教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、 公共基础设施、社会治安等方面。” 本文认为，基本公共服务包括的内容是在不断变化的，它与所处的历史时 。辛鸥逐步实现公共服务均等化【j 】江淮月刊，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 5 1 6 1 0 2 基本公共服务均等化的概念、制度原则和研究意义 期和经济发展水平密切相关。从现阶段基本公共服务的提供对象角度来看，基 本公共服务的范围应该是与民生有着重大联系的领域，如义务教育、医疗卫生、 社会保障、基础设施等方面。政府在现阶段能够解决这些领域中的某一个问题， 都将是社会的一个巨大的进步。因此，本文对“基本”的理解是，公共服务的 范围应该根据现实国情，不能够过于宽大，否则，会超出政府提供公共服务的 能力，也不能太过于限制，使得公民的基本民生无法得到保障，它只能在目前 人民最需要的部分公共服务领域实施均等化。 基本公共服务均等化是与社会公平正义息息相关的一个行为。基本公共服 务均等化实质上就是通过公共服务的公平合理配置，实现社会福利最大化。人 均财力通常是衡量基本公共服务均等化程度的标准，但由于不同地区间公共产 品供给的成本、货币价值量、消费品需求偏好等的不同，导致这一标准对公共 服务的实际效果的衡量并不是完全准确的，因此应该应用不同的衡量标准衡量： 对于最基本的公共服务如义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等，均等 化程度应按照而且也必须按照实际拥有的数量和质量来衡量，这才是最直观最 能反映效果的数据，以实现结果大致公平；而对于较高等的教育和专业性教育、 非基础性的设施建设、社会保险等其他的差异性基本公共服务均等化的判断的 标准应是社会效用的最大化。 2 2 基本公共服务均等化制度安排原则 2 2 1 公平性与民主性原则 公共服务由于其公共性的特征，使得它的供给结构和整个过程具有了公 平、民主的属性。基本公共服务均等化实质上就是把公共产品公平合理地供给 给社会成员，其根本问题就是如何实现合理配置资源以达到社会福利最大化和 促进经济发展的目标。在我国的市场经济体制下，政府有责任为改善社会民众 的生活水平和促进人的全面发展创造条件，提供基本的公共服务。所以，不论 是政府的存在依据，还是以政府执政的目标出发，为民众提供均等的公共服务 是一国政府推卸不了的责任和义务。“效率优先，兼顾公平 是我国供给的一贯 原则，但是在现今条件下，特别是存在城乡问、地区间公共服务供给严重失衡