（行政管理专业论文）对上海市区级政府财政体系的一个个案研究.pdf

中文摘要 ， ( 对直辖市所属区级政府财政体系的研究是我国财政体系研究的空白点。本文 试图用比较分析的方法，对这一问题丌展一个个案的实证研究。j 第一部分，作者对中外公共财政理论的发展作了概述。重点介绍了国外财政 职能理论的三个发展阶段，和公共选择理论的部分观点。同时，也对我国财政职 能理论的发展作了简述。此外，还介绍了国外地方财政理论的部分主要观点。 第二部分，是本文的核心部分。作者首先对上海市所属区级政府财政体系的 发展与理论研究的现状作了介绍。其次，从财政收入、财政支出和财政投融资三 个方面对徐汇区的财政体系开展实证的比较分析。i 在对财政收入的分析中，作者 发现该区的财政收入体系存在着预算外的费收入大量存在、上级转移支付总量过 低、市区税种设置和税源高度重叠等问题。同时提出规范费收入并完全纳入预算 管理，改革市区财力分配体制、大幅增加转移支付，以及对市区政府税收实行税 种适当分离，税源属地征收的政策建议。在对财政支出的分析中，作者认为经济 高速发展、公共产品需求旺盛和政府自身消耗是导致区级财政快速增长的主要原 因。而财政支出项目设置老化、政府财政支出直接投向企业、政府开支占财政总 支出的比重过高是其财政收入体系存在的三个主要问题。同时提出改革财政支出 项目设置，减少对企业的直接投入，以及转变政府职能，降低政府自身开支的政 策建议。在对财政投融资的分析中，作者发现区级政府投融资由于运作方式不够 公开，缺乏有效监督，又缺乏相应的研究，因此存在较大的债务风险。建议将其 纳入公共财政体系，通过比较研究确定债务的合理范围，并加强对其日常运作的 监督与管理。粤 第三部分，作者对该区财政体系存在问题所作的制度分析。提出造成该区财 政体系不完善的各项体制或机制问题。憧要包括市区政府的财力分配、区人大和 区政府问的横向制约，以及区政府内部管理与监督等= 三个方面。同时，也提出了 i 再区财力分配立法化，财政资金的分配权与使用权分离，加强区级财政部门和审 计部门对区属其他各部门财政收支的r 常管理与监督作用等相应的改革建议一 关键词：公共财政? 区级政府? 制度分析j 个案剐f 究 分类号：c 9 3 1 2 a b s t r a c t t h i sp a p e rm a d eac a s es t u d yo ft h ef i n a n c i a ls y s t e mo fad i s t r i c tg o v e r n m e n ti n t h em u n i c i p a l i t yd i r e c t l yu n d e rt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t t h ep a p e rc o n s i s t so ft h r e es e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o np r o v i d e da no v e r v i e wo f t h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cf i n a n c et h e o r i e si nc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s ，w i t h e m p h a s i so nt h ep u b l i cc h o i c et h e o r y i nt h es e c o n ds e c t i o n ，t h r o u g has e r i e so fs t a t i s t i c a la n a l y s e so ft h ei n c o m e ， s p e n d i n ga n dd e b to ft h ex u h u id i s t r i c ti ns h a n g h a io v e rt h ep a s tt e ny e a r s ，t h es t u d y c o n c l u d e dt h ef o l l o w i n gf i n d i n g s ：( 1 ) ab i gp r o p o r t i o no ft h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t i n c o m ec o m e sf r o mf e ec h a r g e ，w h i c hl a c k so fr e g u l a t i o n ( 2 ) f e wi n c o m e so ft h e d i s t r i c tg o v e r n m e n t0 r et r a n s f e rp a y m e n t sf r o mt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t ( 3 ) t h e d i s t r i c tg o v e r n m e n td o e s n t l e v y as e to ft a x e s i n d e p e n d e n to ft h em u n i c i p a l g o v e m m e n tt a x e s ( 4 ) t h ed i s t r i c tg o v e r n m e n th a sm a d et o om u c hd i r e c ti n v e s t m e n t t ot h ee n t e r p r i s e s f 5 ) t h eg o v e r n m e n t ss e l fs p e n d i n gf o r mal a r g ep r o p o r t i o no ft h e t o t a lf i n a n c i a ls p e n d i n g ( 6 ) t h ep r o j e c t ss e t t i n go ft h ef i n a n c i a ls p e n d i n gi so u to f d a t e ( 7 ) t h es o u r c e s ，a m o u n ta n dt h eu s eo ft h eg o v e r n m e n td e b t sa r ei nn e e do f p u b l i cs u p e r v i s i o n i nt h el a s ts e c t i o n ，t h ea u t h o rm a d ea na n a l y s i so ft h ee x s i t i n gp r o b l e m so ft h e d i s t r i c tg o v e r n m e n t sf i n a n c i a ls y s t e m ，w i t hs u g g e s t i o n st h a tr e i n f o r c et h em u t u a l s u p e r v i s i o nb e t w e e nt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta n dt h ed i s t r i c tp e o p l e sc o n g r e s s ， p r o p e r l ya d j u s tt h ep r o p o r t i o n so ft h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t s i n c o m et ot h a to ft h e m u n i c i p a lg o v e r n m e n t ，a n dp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h er e g u l a ra d m i n i s t r a t i o no ft h e g o v e r n m e n ti n t e r i o rs p e n d i n g k e yw o r d s ：f i n a n c e ，d i s t r i c tg o v e r n m e n t ，i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s ，c a s es t u d y 鹕6 叽 引言 对上海市区级政府财政体系的一个个案研究 财政是政府行政的物质基础，财政职能是政府职能的现实反映。构建与社会 主义市场经济相适应的公共财政体系，已经成为当前我国行政体制改革的主要目 标之一。改革丌放2 0 多年以来，尤其是1 9 9 4 年实行分税制以来，我国的财政体 系发生了巨大的变化，规范化和制度化程度不断提高。但无论是在公共财政的理 论研究或实践方面，和发达国家历经数百年发展起来的公共财政体系相比，仍然 存在很大差距。与近几年，学术界对在中央层面建立公共财政体系问题的关心程 度相比较，我国地方财政体系尤其是省以下的地方财政体系的现状与问题比较少 引起学者们的重视。但是，要建立比较完善的公共财政体系，地方财政尤其是省 以下的地方财政也是非常重要的一个环节。随着社会主义市场经济的不断推进， 地方财政的能力和职能发生着显著的变化，在经济和社会事务中也发挥着越来越 重要的作用。因此，从对我国地方财政体系的现状研究出发，充分借鉴发达国家 地方公共财政体系的基本经验，探索建立有中国特色的地方公共财政体系，是非 常紧迫的任务。本文试图通过实证研究和比较分析的方法，对上海市所属徐汇区 财政体系的现状进行分析，并就如何建立比较完善的区级公共财政体系展开探 讨。 第一章中外公共财政理论发展概述 一、国外公共财政理论的历史发展 财政职能理论是公共财政理论的基石，关于财政职能的考察，贯穿于整个财 政学理论演变的全过程。威廉配第在1 6 6 2 年出版的赋税论中提出了车事、 行政、宗教、教育、救济、公共工程与公共福利的六大国家职能论。、形“1 斯密稚： 其、e 要著作困民财富的性质和原因的研究中既提出了最小限度或j ：夜人的圈 家职能论，刊时又丌创性地提到m 困家提供市场不能有效提供的职能的重要h ：。 约愉斯图1 【时号穆勒! j ! l j 在政治经济学原理- l ，通过对“必要的职能”和“选择 的职i t 匕, l ”的划分，引学 十 刈财政职能j 计f ：j 个r ：问题的深化研究。 j lj l j ，9 1 j 复u 5 能， l 论f 0 发j f ( ? t jj - l _ 【j 1 阶l 。 ，i 上二if 统i 门“耻个j dx r 2 ” 这川+ 沦1i | | i f 修i 小1 ：义| | 、j j l i l 舭- ：1 ：；i l ，曲j f 周j l 女坼j j ，r 力n ij s i j 艮静j l ：j ：，卜i 芭| ， 内，体现了自由放任的市场经济思想原则。认为国家只应承担3 项义务：保护社 会小受其他独立社会的侵扰；尽可能保护社会每个成员不受任何其它成员的侵犯 和压迫；建设和维持某些公共事业及公共设施。财政应该在平衡与量入为出的前 提f 实现这些国家职能。而最初西方国家的公共财政也就是在此理论基础上建立 起来的。：是当代的“功能财政”。这一理论以马氏兄弟在美国财政理论与实 践中提出的配置职能、分配职能、稳定职能等3 个职能理论为标志，突破了传 统理论关于财政只负责筹集必要资金保证“守夜人国家”的职能，而是强调运用 财政杠杆作用，以弥补市场机制缺陷，提高经济运行效率。这一理论的流行，也 使得西方国家传统的公共财政体系发生深刻变化，预算平衡的铁律被打破，财政 收入快速增长，财政支出项目激增，并逐步形成了福利型的当代公共财政体系。 f l l 本世纪6 0 年代以来，随着公共选择理论的兴起，一部分学者开始试图从一 个全新的角度来研究当代公共财政体系问题。这一理论所提出的“市场失效”和 “公共产品”等分析方法也由于成为界定财政职能的有效方法而被广泛使用。至 此，当代公共财政理论的内涵基本明确，即它应该是弥补市场失效的和非赢利性 的财政，包括配置、分配、稳定三大项主要职能，并且应当是以政府预算为约束 的基本法律手段的透明和法治化的财政。 二、我国公共财政理论的历史发展 我国学术界对财政职能问题的研究始于改革开放以后，大致也经历了两个阶 段。9 0 年代之前，认为财政的职能分别是分配、调节( 或调控) 和监督( 管理) 三项的观点占据主流。9 0 年代之后，则以认为财政具有资源配置、收入分配、 稳定三职能的观点比较流行。这个演变过程是随着社会主义市场经济的升i 断确市 而产q - 的，而其中的关键问题在 二如何看待财政的生产建设职能。由公有制占生 体带来的大量国有企业的事实存在，直接导致我国政府职能的双重性，即国家财 政i u 公共财政和国有资产财政两个部分组成，并各自具有不同的具体职能。1 2 i 这种事实上的“双元财政”体系也为理论研究带来很多障碍与迷惑。但随着社会 正义市场经济的逐步建立，中国财政体系从计划型转向市场型的根本趋势越来越 l y a ，、与戈践部门构建公共财政桩架门丰，j 、确、z 以后，公共财政理沦的接受行j fi 似埔、l - i i 仃小少。并小赞成川“公圳0 敢”返杉称，f i i 从吱顷l 山j 公j 1 l 2 jq ! 沦的1 斤越水越多，阳力公j l 、州歧川j 沦的j 占小观，j 1 也l 2 缗越术越破i 、：j 术 ， 研接受。1 ，此叫，也仃部分产行始较人胤模的运_ l j 【i | 外公足删政删沦分忻 中旧的实际问题。如钟晓敏( 1 9 9 8 ) 运用公共财政理论中的财政联邦主义理论， 分析中国政府问财政转移支付问题。毛成连( 1 9 9 9 ) 对已有的公共财政理论框架 从制度角度作了有益的探索。杨志勇( 1 9 9 9 ) 就制度经济学的兴起对公共财政理 论的发展问题进行了分析。曾军平( 2 0 0 0 ) 对政府间转移支付制度的财政平衡效 应作了研究。张馨的公共财政论纲( 1 9 9 9 ) 则是一本对公共财政理论的发展 作了全景式概括的著作，该书对中国公共财政理论的发展和争议进行了全面的介 绍。1 3 1 三、国外地方财政理论的主要观点 地方财政理论是公共财政理论的重要组成部分。受历史传统、政治体制以及 不同的经济社会发展阶段影响，各国的地方财政模式不尽相同，主要有中央集权 型和地方分权型两种。但在西方理论界，对于中央财政与地方财政以及上级地方 财政与下级地方财政的收支划分标准，形成了一些被普遍接受的基本原则，并成 为构建地方财政体系的理论基础。在收入的划分上，塞利格曼的三原则论和迪尤 的两原则论为代表。前者包括效率的原则，即以征税效率的高低作为划分各级财 政收入的标准；适应的原则，即以税基的广、狭作为划分的依据；恰当的原则， 即以税收负担的公平分配为标准。后者在肯定前者效率原则的基础上，又提出经 济利益的原则，即以是否能促进经济发展作为一项标准。在支出的划分上，巴斯 特布尔提的三项原则被普遍认同。包括受益的原则，即凡是政府提供的物品和服 务，根据其受益对象的范围来确定支出的主体政府；行动的原则，即儿是政府提 供公共服务的活动，在实施过程中必须因地制宜的，其支出由各级地方政府负责， 反之，则归中央政府；技术的原则，凡政府活动或公共工程的规模庞大需要高新 技术及巨额投资才能完成的，归中央财政或较高级次的地方财政承担，反之，则 由相应较低的地方财政承担。而从我国的实践情况看，以上原则也逐步成为我幽 划分中央与地方以及地方各级财政收支范围的主要标准。1 4 j 第二章对上海市徐汇区财政体系的个案研究 本论文选取上海市徐汇区的财政体系作为研究样本。数据来源为徐汇区公丌 发表的有关数据，以及部分没有公开的内部统计数据。同时，还从美国城市财政 年鉴( 1 9 9 1 一1 9 9 2 ) 中选取了人口数分别在1 0 0 万人以上和5 0 万到1 0 0 力人之间 的城市财政收支综合数据作为对比资料。选取该对比样本是因为美国的公共财政 理论和实践比较发达，其地方财政体系的稳定性和规范化程度较高，有关统计数 据也比较可靠，以人口为基数选择城市的可比性相对比较强。( 据2 0 0 0 年第五次 全国人口普查统计，徐汇区常住人口为1 0 6 4 6 万人) 本文的研究范围主要集中在该区财政体系的公共财政领域，包括财政收入、 财政支出和财政投融资三个方面，而没有涵盖广义财政体系应该包括的国有资产 和社会保障两个领域。因为在区级层面，国有资产的运营与管理并没有划到财政 体系的范围内，而且从理论层面看，由于国有资产和公共财政在性质和功能上存 在较大差异，因此不宜放在一块研究。社会保障领域从理论层面是从属于公共财 政体系的。但由于我国公共财政体系中的社会保障部分起步比较晚，目前的发展 也还很不完善。在区级层面，没有形成从属于区级政府的统一的社会保障体系， 各类社会保障机构的运行与管理也基本上独立于区级政府。因此难以将其作为区 级财政体系的单独一部分进行研究。 第一节上海市区级财政体系的历史发展与研究现状 上海市的城市政府由市级政府和区级政府两级构成。从1 9 5 6 年上海市属各 区普遍建立区级财政开始，直到8 0 年代中期之前，区级收入的规模一直非常小。 1 9 8 5 年，区级收入占全市地方财政总收入的比重仪为1 2 8 2 ，区县级收入的总 和也只占全市地方财政总收入的2 4 1 。变化是从9 0 年代初丌始发生的。1 9 9 2 年，卜海市政府提出了“两级政府、两级管理”的城市管理体制改革，j r 始实行 事权f 放。1 9 9 4 年分税制改革更为建立与事权棚适应的财力分配体系提供了。 个契机。此后，区级收入丌始犬幅增k 。1 9 9 5 年，区级收入占全市地方财政收 入的4 3 5 2 ，区县级收入总和也首次超过了市级收入，达到5 3 6 3 。1 5 12 0 0 1 年， l k 县级收入总和更是达到3 7 7 亿元，占到全市地方财政收入的6 0 8 。【6 】更值得 汁意的是，随着郊县城市化的0 ；断推进，2 0 0 1 年l 海市仪剩崇明li , l ，【天线政 j f = j “：j 数鞋已纤达到18 个。 j l 恻政收支范幽三 i 小e 较清晰。1 ：葵也 以p 内猝。 l 、事权与财政支出的范围。区级财政主要承担区级工交商事业费，科教文 卫事业费，抚恤和社会福利救济费，公检法司支出，行政管理支出，城市维护建 设费，价格补贴以及其他零星支出。同时，在保证经常性丌支的基础上，区级财 政还应当适当安排地区经济发展所必需的建设性支出。 2 、营业税、印花税( 不包括证券交易印花税) 、农林特产税、契税、固定资 产投资方向调节税、城乡维护建设税、土地增值税、地方企业所得税、外资企业 和外国企业所得税、个人所得税等地方税收入，按企业隶属关系划分为市级和区 级收入。对分税制后增值税由地方分享的2 5 部分，也按企业隶属关系划分为市 级和区级收入。【7 j 与区级财政收支的快速增长和财政体系的逐步形成相比，对区级财政体系的 研究却停留在相当原始的水平。长期以来，我国学者比较偏重于对财政理论本身 的研究，随着近年来公共财政理论的快速发展，大量对英美等发达国家财政学和 公共财政理论的翻译作品纷纷在我国出版发行，成为理论界的一个新热点。当然 也还有不少学者运用国外公共财政理论分析中国的实际问题，丌展了一些实证研 究，但也比较多地集中在中央和省一级地方政府层面。由于类似的区级政府只有 在直辖市中存在，绝对数量较少且具有较强的特殊性，而大部分学者对区级财政 体系的认识还停留在改革开放之前的水平上，加上区级财政所包括领域的各类统 计数据比较分散，规范性和公丌性程度比较低，因此针对其开展理论研究相对比 较困难。至今还没有比较系统的专业论文，更没有专著产生。目前，仅有一些区 政府的财政税务部门根据自己的工作需要，对有关扩大收入、规范支出问题进行 一些比较零碎和实用性的分析，主要也集中在政策层面，系统的理论研究匮乏。 但从上海市的情况看，由于区级财政总收入已经占到全市财政收入的六成，还有 继续增长的趋势；区级财政支出范围也越来越广，与老百姓的r 常生活和城市社 会经济的发展密切相关。因此，积极丌展对这一领域的系统研究既有利于促进区 级财政体系的发展完善，对于上海市构建相对完善的地方公共财政体系也是必不 1 1 ，少的重要环节。 第二节对徐汇区财政收入体系的分析 ( 一) 徐汇区财政收入的基本情况 、| ；l j f j ：；i x ：2 0 0 1 1 1j 业4 女f 【；! 儿i7 “ ：l ，1 1 1 找”j j 以朽，| j ，【敛l 2 0 0 印先成的i 父级别政收入为2 0 6 1 0 70 4 ，j 儿! 川、，除上6 9 6 9 力a ：f l , j 。i ! ：j ；殳收入外 第1 i 儿 全部来自各类地方税收收入。此外，还有市下达2 0 0 0 年因素法收入和其他补助 收入1 2 2 7 5 万元。从税种结构来看，营业税所占比重最大，为3 8 7 ，企业所得 税占2 0 1 ，个人所得税占1 5 7 8 ，增值税( 区本级所得部分) 占9 6 2 ，房产 税占6 5 8 ，契税占4 ，剩下的则是其它各类地方税收入。 8 1 表 上海市徐汇区政府财政收入结构( 2 0 0 1 年) 金额( j j 元)占总收入比重 占税收比重 财政总收入 2 0 6 1 0 7 0 4 其中：一、转移支付收入1 2 7 7 5 00 6 2 二、罚没收入 6 9 6 9 0 03 3 8 三、税收 1 9 7 8 6 0 5 49 6 0 0 其中：增值税 1 9 0 3 6 5 69 6 2 营业税 7 6 5 8 0 3 73 8 7 0 内资企业所得税 2 6 2 5 2 5 9 1 3 2 7 涉外企业所得税 1 3 5 2 2 4 76 8 3 个人所得税 3 1 2 2 5 0 11 5 7 8 房产税 1 3 0 2 7 0 06 5 8 契税 8 8 0 0 0 04 4 5 其它税 9 4 1 6 5 44 7 6 资料来源：关于上海市徐汇区2 0 0 1 年预算执行情况和2 0 0 2 年预算草案的 报告 另外，我们从以下三个方面补充说明其财政收入体系的基本构成。 一、财政收入体系中的税费结构 从该区2 0 0 1 年的财政收入构成看，各类税收收入总和所占比例高达9 6 ， 是典，理的单一税收依赖型的财政收入结构。但由于这只反映了预算内财政收入的 构成情况，所以有必要对其预算外的情况作进步的研究。区级预算外资会 = 要 也4 一两类1 ：体，类是_ 卜槭子邴j 及其所桶ij 政j , l k 0 - 何， j类址f 1 ：为戈政呐 7j r f l ih 1 ) ：n 1 jj j 通，j ；处。f i ! 札- ：i 幺l ：2 0 0 1 f f 蔓f i j f m 决 7 ： k i ，! l ，j 、，i i ij i f j 设l i _ ! j 收史两条线”的l ：作，陔k “1 印j e 仃33 4 亿厄木f i 荇个，j 政j 、j p n f f 的顺 算外资会解缴财政专户管理。1 9 】另据有关材料推算，由于全面推行街道预算编制 管理，已经纳入预算管理的各街道非财政拨款资会总和达到近5 4 0 0 万元。因为 大体上这两类的预算外资金主要是通过政府部门或单位用收费的方式得到，实际 上是另一种形式的财政收入，只是由于历史原因没有纳入区级财政预算的范围。 因此，从广义而言，该区实际财政收入应约为2 4 5 5 亿元，其中各项税收收入占 7 1 ，各类收费占1 9 。 二、市区政府间的转移支付状况 从该区2 0 0 1 年度财政收入的基本情况看，绝大部分收入来自自身，市政府 对区政府的净转移支付仅占全部收入的o 6 2 。1 9 9 4 年实行分税制时，为了调节 各区、县之间的利益，市政府采取对各区县的部分财政收入的增量实行转移支付， 根据有关经济参数进行再分配。其中，纳入转移支付的收入增量因素主要有：增 值税( 区县地方分享部分) 、消费税( 中央返回区县应得部分) 、城市维护建设税、 教育费附加、公用事业费附加等，并以1 9 9 3 年收入为基数。同时，纳入收入增 量再分配的参照因数有：人口所占比例、土地面积所占比例、中小学生所占比例、 职工人数所占比例以及税收增长速度等。【l0 l 但从执行该项政策的实际情况看， 计算此类转移支付的公式与过程非常复杂，但最终实现的净转移支付量却非常有 限，对区级财政收入产生的实际影响很小，没能实现预期的转移支付的目的。 三、区级税收收入的税种结构 据有关统计资料表明，营业税和所得税是泼区税收收入的主体，分别占税收 总收入的3 8 7 年1 13 5 8 8 。从增幅角度看，涉外企业所得税同比增长1 2 3 ，内 资企业所得税增长6 1 ，个人所得税增长4 3 ，营业税增长3 7 。可见所得税 的增长趋势还要强于营业税的增长。呵见，目前该区区级税收收入的手体税种已 经形成。如果中央政府和市政府不对现行分税制进行调整，营业税和所得税的两 强格局将维持较长时问。 ( 二) 与美国城市财政收入体系的比较分析 笄旧地方政胸的财政收入；扑勾为f 青彳i i - d 存存：很人茸芹，f | 1 人多数技丛 尔旧地乃政呐l 纶形成r 牛刈比4 z j t 的i jjl 划j 瞍休系，j i 亿【f t 入缃成1 1 1j 址 ，fbj - j t l ，以炎田为例，1 9 9 1 1 9 9 2 印j 造，城l j 政呐的经常忡收入t i t ，从、r 均 值来看，各主要项目按比重依次为税收收入、各项收费收入和政府问的转移支f 、 收入。其中税收收入各项目按比重依次为财产税、销售税和所得税。1 6 个入口 在5 0 万到1 0 0 万之间的大城市，从平均值来看，经常性收入中，各主要项 j 按 比重依次为税收收入、政府间的转移支付收入和各项收费收入。其中税收收入各 项目按比重依次为财产税、所得税和销售税。而8 个人口在1 0 0 万人以上的大城 市，从平均值来看，经常性收入中，各主要项目按比重依次为税收收入、政府问 的转移支付收入和各项收费收入。其中税收收入各项目按比重依次为财产税、所 得税和销售税。 表二 美国城市政府财政收入结构的三个实例 全部城市5 0 1 0 0 万人口城市1 0 0 万人口以上城市 收入项目 比重( )比重( )比重( ) 政府移支付 2 1 93 3 52 7 税收 3 4 33 3 43 7 收费 2 9 4 2 5 9 1 8 6 其它 1 4 ，47 2】7 4 资料来源：美国城市政府财政年鉴1 9 9 1 1 9 9 2 ) ) 表t 三 美国城市政府税收结构的三个实例 全部城市 5 0 1 0 0 万人口城市1 0 0 万人口以上城市 收入项目比重( ) 比重( )比重( 1 财产税 5 2 6 5 294 3 7 销售税 2 6 71 2 32 1 所得税 1 3 416 62 5 8 其它税 7 31 8 26 5 资料来源：美国城市政府财政年鉴1 9 9 1 1 9 9 2 ) ) 我们将以 ：数掘和徐 i i x0 1 j 政收入的情况仵个比较，就会发现徐汇【财政收 入体系仃亿以l 、问题。 一、 区级财政收入的非完整性和费收入问题 从现有统计资料看，在税费收入的比重关系上，该区的费收入并不高于关困 城市该项指标的平均水平。但是，美国城市政府的各项收费是完全纳入公共财政 预算收入的，而徐汇区目前的费收入则没有完全纳入财政预算收入体系，只是采 用了“收支两条线”进行管理。在操作层面，费收入的收取和使用权实际仍然归 收费的部门和单位。因此，预算收入的非完整性是建立区级公共财政体系急需解 决的首要问题。 从现实状况看，该区的费收入中还存在以下问题：一、费收入的构成以规费 为主。即该区的费收入以各个行政部门或事业单位所收的管理费为主体，这和我 国大部分基层政府的状况是一致的。但国外城市政府的费收入则大多以使用费为 主体，规费只占很少部分。二是收费主体多元，收费行为的随意性较大。虽然费 收入占财政收入的比重不大，但收费部门很多，几乎涉及所有的政府职能部门， 还有不少隶属于职能部门的事业单位。而街道系统的收费更是名目繁多，五花八 门。三是费收入与部门经济利益关系密切，出现了异化现象。部门费收入与其本 身的经济利益关系仍然密切。由于长期以来缺乏有效监管，费收入已经逐渐成为 政府部门增加自身利益，改善部门福利的手段。并且造成同一地区的不同部门和 单位，会因为费收入的有无和多少，直接导致收入和其它福利待遇的差异悬殊。 这也导致一些部门受经济利益驱动，对政府职能之内的服务也收费，或者利用上 下级之间的信息不对称千方百计逃避上级政府取消收费的指令，使收费行为不断 异化。 二、市区政府间的转移支付问题 在美国，该项收入是城市政府的一项重要收入来源，且在大城市政府的总收 入中所占比重更高一些。通过比较我们可以看到，上海市对徐汇区的转移支付， 其财政收入的比重非常低。但从该类转移支付的设计模式与计算方式来看，却非 常复杂，并体现出以一卜+ 特点：一是转移支付的形式繁杂，运作不透明。转移支付 的形式包括体制补助、体制上解、专项补助、专项上解、结算补助、税收返还及 其它补助等。由丁形式多样，计算方式复杂，运作过程在市区两级政府之间也小 公r 透明，区级政府常常处于非常被动的状态，对转移支付的实际运作情况一f i , ， 厄恢。：是转移支付的因素法恩仃明显的丛数法色彩。即以体制基数：符k 的既 r _ i | j i j j 为艾j 去数，序愀捌休：| j | 州惨 i 1 7 门收入划分t f j 况，按照琏驯刈m 收入j61 | l l j 敬撷垓j t 收入壤数，缚 f f l j 正补助或i ：f 1 5 f f j 数额。这干l j 叫i a 受味_ ：也i 1 、川影 响的琏数法，山1 。缺数奉身带仃定程度的小合删。r l 二，m | l 侧重j 二从保护既t 利 益出发，长期使用，反而会d nj b i j 地区间财力分配的不均衡，而无法实现转移支付 调节地区财力分配的目的。三是最终实现的实际转移支付数额太小，根本无法达 到调节杠卡r 的作用。区级政府因此也越来越不重视该项收入，使得转移支付流r 形式，难以实现功能目标。 三、 区级税收税种结构和税收来源问题 美国城市政府最重要的税收收入来源是财产税，通常要占税收收入的一半以 上，销售税和所得税所占比重相对较小，但在大城市所占比重要高于中小城市。 而徐汇区的营业税和所得税收入是占比重最大的两个税种，而且比重继续卜升的 势头明显。由于我国尚未开征财产税，而规定所得税是地方税，所以这一现象看 似f 常。但从塞利格曼的三原则论和迪尤的两原则论等国际公认的划分上下级政 府收入的理论分析，这种税种结构是不尽合理的。因为所得税税基广泛，且流动 性强，同时主要具有收入再分配的功能 的政府。由于在1 9 9 4 年实行分税制时 因此所得税应该主要归中央或较高层次 所得税占全国总体税收的比重不大，同 时中央政府从保证地方既得财力，减轻改革推进的阻力出发，把它归于地方税。 但从发展上看，这一局面不会一直维持下去。最近，中央政府已经规定从2 0 0 2 年起实行所得税收入中央和地方共享，2 0 0 2 年是各分享5 0 ，2 0 0 3 年中央6 0 、 地方4 0 ，2 0 0 4 年后另定，预计中央分享比例还会更高。从长远看，所得税作 为区级税收收入中的主体税种地位将会发生变化。 另外，由于目前市区两级政府在税种上是基本重合的，彼此间没有相对独立 的税种，而主要通过税源的划分来分配财力，因此也带来了一系列问题。1 9 9 4 年分税制后市区关于所得税的税源划分主要依据行政隶属关系，即市属企业纳税 在市，区属企业纳税在区。但随着上海市对内对外丌放程度和企业改革的不断深 化，行政隶属关系的覆盖面不断减少，市区之间丌始出现对新税源的争夺。市政 府在争夺税源过程中处于强势，可以通过税源征管政策的调整来扩大税源；而i 墨 政府则可以通过地方税收减免等特殊优惠，或通过对税源征管政策的变化采取非 正常的规避力式来吸引新税源。这种对税源的非正常争夺战在区与之i b j 则吏_ l j 【】 激烈，而此类博弈的最终结果往往是导致地方税收出现流失。 ( 三) 完善区级政府公共财政收入体系的政策建议 一、清理和规范费收入完善区级公共财政预算收入体系 从该区的实践来看，通过加强“收支两条线”和推行部门预算，费收入已经 得到初步规范，底数比较清晰，而且其总量占财政收入的比例也不是很高。因此， 将费收入完全纳入区级公共财政预算收入体系已具备条件。由于绝大部分的费收 入最初都是由于市区两级政府在本级财力有限，财政拨款不足的情况下，要求f 属部门实现管理目标，而不得不默认其通过收费来弥补资金缺口造成的。因此， 在目前分税制下区级财政收入已经大幅增长且有保证的前提下，可以将部门预算 纳入区级财政预算之内，所有预算支出由区级财政收入提供，从而彻底切断收费 行为和部门之间的经济联系。 此外，还应该通过以下方法来对现有的收费项目进行彻底清理。一是要把罚 没行为与一般收费行为加以区分。罚没行为必须要有明确的法律授权，逐步实现 到银行交付，完全上缴国库。二是要把规费和使用费加以区分。负有行政管理职 能的政府部门和事业单位，除了依法实施罚没行为外，只能收取规费，且只能限 定在特定的服务或行政管理领域内，对属于政府职能范围内的服务性收费则要废 止( 此类支出部门应通过预算向区财政申请) 。规费的标准要严格限定在工本费 和手续费的额度内，并由物价部门审核后公开。三是要通过政企分开和政事分丌， 把依附于行政管理部门及其权力的企事业单位经营性收费与一般的使用费加以 区分。l t ：女n 在现有的市政管理体制下，环卫、园林等部门行政管理与作业不分， 作业行为依附在管理职能上进行收费，造成此类使用费的收取过程和标准明显不 合理。因此要通过管理和作业的分离，作业走向市场化，使此类使用费的标准能 够通过市场机制，根据“谁受益、谁负担”和对等补偿的原则来确定。 二、运用分税制的总体思路，改革市区政府的财力分配体系 1 9 9 4 年实行的分税制，是我国中央和地方政府财力分配和管理模式的一次 重大革命。即从原来的中央政府不断放权又收权的单向调控模式走向事前明确财 力分配方式的双向合作模式，有效避免了两级政府在税收问题上的媾弈，因此， 完全可以借鉴分税制的设计思路，改革现行的市i x 财力分配体系。 首先可以根据不同地方税种的特点和市区政府的职能划分，分别确认市区两 级的专有税和共享税。l ：k 女1 1 况税皋流动强，容易导致区级政府之间争夺的税；或 者 i 要体现收入分配职能的种就应当划为市专有。其次，要逐步废除按行政隶属 火系划分市区税毖的方武，选择根据r 的地原则或产地畈【j ! 【j ，。艾现税收征管嫡地 化j i 十r “：f 夸并 营氽、i p j 4 i 埘i j 卿多，“开亨挝f f ：j l 戈之m j 分f 毗干1 3 的，j f 上， 讹，m f 兑收收入总世f 门分n cf ，f i 扒t l ，尖j 【殳) n 的做；i 嗣1 f 搭1 1 4 外经验，1 1 】n i n “j i i i 剑? 分之：，i 而其一 ，的分之 i l l 以通过转移史付给k 政确。吲为j d f ；之 付只有在保证足够的量的前提下，爿能实现其调节区域均衡，统一最低服务标准 或实现市政府特殊施政目标的作用。第四，促进中央政府完善现行的房产税，逐 步f r f ：征财产税。从国外地方政府的实践来看，财产税由于税基的流动性小，i _ j 地 方政府提供服务的关系最为密切而成为地方政府税收收入的主要来源。而上海房 产市场的发展也使得开展该税的条件已经基本具备。同时将财产税作为区级政府 的专有税，有利于保证其既得财力，会减少区政府对实施新的市区财力分配方案 的阳力。 第三节对徐汇区财政支出体系的分析 ( 一) 徐汇区财政支出增长的基本情况及成因分析 从徐汇区2 0 0 1 年版的统计年鉴中，我们可以看到，在1 9 9 0 到2 0 0 0 年1 1 年 中，该区的财政支出增长非常快，1 9 9 0 年到2 0 0 0 年，区级财政支出的年均增幅 为2 9 ，平均增幅列在前几位的主要支出项目分别是基本建设、其他支出、公检 法、行政管理费、抚恤社会救济、公费医疗和教育，其年均增幅都明显高于2 0 8 7 倍的区级财政收入的年均增长。 表四 上海市徐汇区财政收支增速一览表( 19 9 0 2 0 0 0 ) 单位：万元 年份 区级财政收入增幅财政支出增幅 1 9 9 03 1 4 2 11 2 7 9 5 1 9 9 11 9 1 1 6 3 9 1 6 1 4 1 9 9 1 0 9 7 1 9 9 22 1 3 0 71 1 4 6 1 6 6 0 61 6 9 5 1 9 9 32 9 3 3 63 7 6 8 2 6 4 0 05 8 9 8 1 9 9 45 1 6 0 8 7 5 9 2 4 1 3 9 95 6 8 1 1 9 9 57 2 8 5 54 1 17 5 9 3 3 94 3 3 3 1 9 9 69 1 6 0 12 5 7 3 7 3 6 0 02 4 0 3 1 9 9 71 1 2 4 7 82 2 7 9 1 0 9 0 0 04 8 1 0 1 9 9 8 1 2 7 1 0 213 0 0 1 2 1 6 5 41 1 6 1 1 9 9 9 l3 8 5 7 l9 0 2 13 4 5 2 5l ( ) 5 8 2 ( ( ) f j l5 3 9 6 71 11 1 t 15 0 4 0 0l l8 0c h 匀增忆1 2 【) h 7 1 2 9 ： 2 t 1 i _ 资料来源：徐 l 统汁年鉴2 0 0 0 ) ) 、徐“统年豁2 0 0 1 。 太五) 上海市徐汇区财政支目d ( 1 9 9 0 2 0 0 0 1 资料来源：徐汇统训年豁2 0 0 0 ) ) 、徐汀统 f 年龄2 0 0 1 第1 9 对于政府财政支出增长这一世界性普遍问题，西方经济学者曾提出过许多理 论观点，并形成了四大实证性理论。结合这些理论和徐汇区在这一时期经济社会 发展的特点，我们可以从以下几个方面分析其成因。 一、地方公共产品的需求增加是财政支出增长的主要原因 根据瓦格纳的“政府活动扩张法则”，由于社会经济的发展，市场机制发挥 作用所必须的社会“环境条件”提高了，随着经济结构和经济活动中各当事人之 间的关系r 趋复杂化，为理顺各方关系也需要政府出面进行协调，因此政府公共 部门的活动必然会扩大。同时为保持安定的社会秩序，政府对交通、教育、卫生 保健项目的投资会不断加大，由政府提供的公共产品和劳务的范围也必然会越来 越大。而马斯格雷夫的公共支出增长模型理论，则用经济阶段发展阶段论来解释 公共支出增长的原因。认为在经济发展的早期、中期和后期，公共支出的结构会 有显著变化，但增长的态势始终较强。l 根据他们的理论进行分析，我们可以看到，由于9 0 年代初的上海正处于改 革开放的早期阶段，在这个时期，政府必须为经济发展提供必须的公共基础设施， 如公路、桥梁、环境卫生、电力、教育以及法律和秩序等等。在1 9 9 6 年之前， 上海市的基础设施投资已经达到非常高的水平，但基本上都是通过市级财政支 出，或由市政府负责融资。但随着区级财政收入由于分税制的实行而得到高速 发展，尤其是当中心城区的区政府通过土地批租得到相当部分的资金积累后， 1 9 9 6 年，市政府要求区政府承担部分市政重大工程前期动迁资金。由于在市中 心区实施的市政重大工程，前期动迁费用相当高，有时甚至高于工程建设本身需 要的资金。徐汇区在1 9 9 6 年辟建虹桥路东段过程中，短短1 0 0 0 多米的路，动迁 费用高达5 8 亿元，而筑路费用仅为不到2 亿元，可见一斑。这也直接导致该区 的基本建设支出在1 9 9 7 年后激增。到了9 0 年代后期，随着市场经济体制的不断 完善，上海公共支出的重点发生变化，由基础设施投资为主，逐步转向以教育、 保健和社会福利为主，并着力构建社会保障体系。这在徐汇区的财政支出增长t p 也得到了充分的体现。其财政支出中的教育、安民基会、抚恤社会救济费、公费 医疗等项日的增速名列前茅，而儿l 升趋势明显。从绝对值看，教育、社会保障、 安全等丌支也相当大。 二、地方经济的高速发展是财政支出增长的重要原因 9 0m 代越1 油地乃经济“迷发眨的特蛛阶段，“年t 、f r 、1 i 人业f r ” n 0 嘤求使得地山政朐把促进绎济超l ； j 速发j 醍作j , jr 1 l 的阿喽f r 务。从统数 i 蚺2 0 f j 中，我们可以发现，其他支出成为增长最快和占比重最多的项目之 。而其他支 出中直接用于扶持产业发展的各类基金部分，和通过街道、镇税收返还给企业的 占到其总数的一半以上。 徐汇区财政支出中其它支出 项目明细表( 2 0 0 0 年) 单位：万元 项目拨款额 街道、镇税收返还 1 6 8 0 0 0 0 扶持产业发展 1 4 5 9 8 0 0 安民基会 6 7 5 0 0 0 契税贴费 4 7 7 6 0 8 办案补助费 2 8 4 0 6 4 财政贴息 1 1 9 5 3 2 专项工程支出 2 4 7 6 6 l 总计4 9 4 3 6 9 0 资料来源：关于上海市徐汇区2 0 0 0 年预算执行情况和2 0 0 1 年预算草案的报告 与此同时，很显然，由经济快速发展