（行政管理专业论文）城市化进程中失地农民问题的对策研究.pdf

摘要 摘要 “城市化 是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移， 农村产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村社区扩展的 过程。在这一过程中，随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地 转为非农用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民 就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失 去土地之后，又没有替代土地所必需的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、 上班无岗、低保无份 的边缘群体和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成 为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题 进行系统的研究，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会稳定和国家长治 久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下讨论失地农民问题，以城市 化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面 临的主要问题及其成因，并通过对案例的分析借鉴，从健全农村土地产权制度、 改革土地征用制度、妥善安置失地农民、促进失地农民就业和加快建立相对独立 的失地农民社会保障制度五方面提出了相应的解决对策，并具体探讨了对策的操 作，从而使对策更具现实意义和可操作性。 本文分为四个部分：第一部分在介绍城市化内涵和土地对农民的社会作用的 基础上，分析了城市化和失地农民的关系，阐述了研究失地农民问题的现实意义， 并对国内外研究情况进行了概括总述。第二部分是本文的理论基础的介绍，不但 对城市化理论、三农问题理论、政府职能理论进行了阐述，更在此基础上提炼出 各理论对我国失地农民问题的现实指导，实现了理论与实践的紧密结合。第三部 分分析了目前我国失地农民面临的主要问题即生计问题、就业问题和社会保障问 题，并深入分析了我国失地农民问题的主要成因。第四部分在分析成都市解决失 地农民问题的成功经验的基础上，从健全农村土地产权制度、改革土地征用制度、 妥善安置失地农民、促进失地农民就业、加快建立相对独立的失地农民社会保障 制度五个方面提出了解决我国失地农民问题的对策，并讨论了相应的操作，使得 提出的对策更具现实可操作性。 关键词：城市化失地农民问题成因分析解决对策 a b s t r a c t a b s t r a c t “u r b a r d z a t i o f f r e f e r st oap r o c e s s 她t h ee x p a n s i o no fac i t y ss c a l ea n dq u a n f i t y , t h ec o n s i s t e n td i v e r s i o no f p e o p l ef r o mc o u n t r i e st oc i t i e s , t h ec h a n g eo ft h ea g r i c u l t u r a l s t m c t u r ef r o ma na g r i c u l t u r et y p et oa l li n d u s t r yt y p e ，a n dt h es h i f to ft h ew a yo fl i f e 舶mc o u n t r i e st 口c i t i e s d u r i n gt h i sp r o c e s s , w i t ht h ec o n s i s 溉td e v d 叩m e d l 卤恤e l e v e lo ft h eu r b a n i z a t i o n , i ti si n e v i t a b l et oh a v eal o s to ff a r m l a n dc h a n g ei n t o n o n - f a r m l a n dt os u p p l yl a n df o rd e v d o p i n gi n 6 u s t r y 雒! c o n s t r u 魏i n gc i 母，姗e r e f o r e ， c o n f i s c a t i n gp e a s a n t s l a n da n de n g e n d e r i n gl a n d l o s tp e a s a n t sa r ea l s oi n e v i t a b l e f o r t h er e a s o n st h a tt h el a n ds y s t e ma n d l a n d c o n f i s c a t i n gs y s t e mo f 叫o o u n a va r cn o t c o n s u m m a t ea n ds o m eo t h e rr e a s o 型q , a f t e rl o s i n gt h e i rl a n da n df i n d i n gn or e f i l l sf o r s u p p o r to ff a r m i n ga n dl i f e ，p a r to ft h el a n d l o s tp e a s a n t sh a v et ot u r ni n t oam a r g i n a l a n dd i s a d v a n t a g e o u sg r o u p 啦sh a sc a u s e d 基s e r i e so fs o c i a jp r o b l e m s a n di th a sb e e n a g r e a th i d d e nt r o u b l ef o rt h er e f o r m ，d e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i t yo fo u rc o u n t r y s o ，f o r t h es t a b i l i t yo fo u rs o c i e t ya n dt h ep e a c eo fo u rc o u n t r y ，i ti se x t r e m e l yi m g o g a n t 幺f 潞 t os y s t e m a t i c a l l ya n a l y z et h ep r o b l e mo ft h el a n d l o s tp e a s a n t sd u r i n gt h eu r b a n i z a t i o n , a n dt os e e kf o rc o t l r i t e r m e a s r r e sa g a l 璐ti t 佻t h e s i sd i s c u s s e st h ep r o b l e mo ft h e l a n d l o s tp e a s a n t si na l lu r b a n i z a t i o nb a c k g r o u n d ，a a da n a l y z e sp r o b l e m st h el a a d q o s t p e a s a n t sh a v em e ta n dt h e c a l l _ s e , 6o ft h e t t t , w i t ht h eg u i d a n c eo ft h eu r b a n i z a t i o nt h e o r y , t h ec , o u n t r y - a g f i c u l t u r e - p e a s a n tt h e o r ya n dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n 啦螂b 协pe n d 。 t h i st h e s i s r a i s e sc o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h i sp r o b l e mf r o mt h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s ： m a k i n gt h ep z o p e r t yr to f t h er , o u n t r yl a n de l e a ，瑙馏脚曩t i a g 国趴垂c 饥r 够越罐 s y s t e m ，p l a c i n gt h el a n d l o s tp e a s a n t sw e l l ，h e l p i a gt oa d v a n c et h el a n d - l o s tp e a s a n t s e m p l o y m e n t ，a n db u i l d i n gt h ei n s u r a n c es y s t e mo ft h el a r t d - l o s tp e a s a n t s ，a t t dt h e d i s 叫s s i o no f a p p r o a c h e so f e a c hc o u n t c r t n e a s u r em 硼k e si tm u r cf e a s i b l ea n dp r a c t i c a l 刀西t h e s i si n c l u d e sf o u ro a r t s 扬ef i r s tp a r ta n a l y z e st h er e l a t i o nb e t w e e n u r b 删i z a t i o n 暑l l dt h eh n d - l o s tp e a s a n t s ，晒t h eh a s i so ft h ei u t r o d u c t i v ao f o r m o t a t j n o ft t r h a n i z a t i o na n dt h es o c i a lf t m c t i o ao fl a n dt op e a s a a t s i ta l s oe x p a t i a t e st h e p r a c t i c a lm e 酬m n go fs t u d y i n gt h ep r o b l e mo f t h el 耐a d - l o s tp f a s a n t g 姊匹鹞缸n m 聃2 傀恤 s t u d i e sa th o m ea n da b r o a d l a a es e c o n dp a r ti n t r o d u c e sc i l et h e o r e t i c a lb a s i ao ft h i s n a b s t r a c t t h e s i s 。i tn o t o n l ye x p a t i a t e s t h ec o n t e n to ft h eu r b a n i z a t i o n t h e o r y ，t h e c o u n t r y - a g r i c u l t u r e p e a s a n tt h e o r ya n dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nt h e o r y , b u ta l s o a b s t r a c t sg u i d a n c et os o l v i n gt h ep r o b l e mo ft h el a n d l o s tp e a s a n t sf r o mt h e s et h e o r i e s ， w h i c hr e a l i z e st h et i g h tc o m b i n a t i o no ft h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c e t h et h i r dp a r t a n a l y z e st h em a i np r o b l e m sw h i c ht h el a n d l o s tp e a s a n t sa l ei nf a c eo f , a n da n a l y z e st h e m a i nc a u s es e c t o r s t h ef o r t hp a r tr a i s e sc o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e mo ft h e l a n d l o s tp e a s a n t sf r o mf i v ea s p e c t so fm a k i n gt h ep r o p e r t yr i g h to ft h ec o u n t r yl a n d c l e a r , c o n s u m m a t i n gt h el a n d c o n f i s c a t i n gs y s t e m ，p l a c i n gt h el a n d - l o s tp e a s a n t sw e l l ， h e l p i n gt oa d v a n c et h el a n d - l o s tp e a s a n t s e m p l o y m e n t ，a n db u i l d i n gt h ei n s u r a n c e s y s t e mo ft h el a n d l o s tp e a s a n t s i tg o e sf u r t h e rt o d i s c u s st h ea p p r o a c h e st ot h e s e c o u n t e r m e a s u r e sa n dm a k e st h ec o u n t e r m e a s u r e sm o r ep r a c t i c a la n dh a v em o r e m a n e u v e r a b i l i t y k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，t h ep r o b l e mo ft h e l a n d l o s tp e a s a n t s ，c a u s e sa n a l y s i s ， i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名美诌彳撒签轹 刁爪 蹴砷月归 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 躲爱逡监签名。堡翌叠 第一章引言 第一章引言 “城市化 是一个正在改变着十几亿中国人生活的，并且也令全世界注目的 社会急剧变迁的过程。“城市化主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，它 最主要的内容包括人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结， 以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。我们不难发现，“发展中国家 正普 遍面临着这样一些问题：由于迫切地希望改变经济落后的现状，从政府到一般社 会成员，会对经济效率和工业化、城市化形成强烈的诉求，从而使开发主义、城 市主义等成为一种意识形态，以及自上而下的经济运动。但由于发展中国家的政 治体制并未经过相应的现代化过程，这种国家体制使得政府得以较轻易地利用包 括国土资源在内的绝大部分国家资源，来实施开发，追求经济效益。与此同时， 由于国家与社会之间、社会各阶层及各种群体之间的权力关系多处于失衡状态， 由开发而获至的巨大的利益往往会因此集中流入到少数强力团体囊中，并催生新 的弱势群体。 工业化和城市化是我国发展的大趋势，失地农民的出现是城市化进程的必然 结果。从世界城市化进程来看，城市化率从3 6 提高到6 0 属于加速期，2 0 0 3 年底 我国城市化水平已达至l j 4 0 5 ，据此可以判断，我国社会已经进入城市化快速发展 时期。城市化的过程也是农村土地( 耕地) 消失的过程，按照全国土地利用总体 规划纲要，2 0 0 0 年至1 j 2 0 3 0 年的3 0 年间，全国各项建设占用耕地将超过5 4 5 0 万亩， 这意味着今后失地农民的队伍将是十分庞大的。另据专家分析测算，按照目前城 市化和基础设施建设的速度，我国未来的3 0 年间全国将有7 5 0 0 万至l j 9 0 0 0 万农民离 开土地。工业化进程加速，城市建设进入新一轮的快速扩张期，建设用地迅速增 加，新一轮开发区热和工业园区热兴起， 胀的社会群体失地农民。 随着我国向社会主义市场经济转轨， 大量占用耕地，迅速催生出一个急剧膨 市场经济建设带来了企业用工方式的市 场化，政府传统行之有效的安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始显现。目 前对失地农民安置虽有货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保 障等形式，但最主要还是采取货币安置方式。由于对失地农民货币化安置只能解 决他们近忧，却难以化解远虑，从而导致部分农民失地又失业，前途渺茫。对很 多农民来说，失去土地是痛苦的，如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社 电子科技大学硕士学位论文 会的稳定，是各级政府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重 视。 1 1 相关概念界定 1 1 1 城市化的涵义 城市化是当代世界各国社会经济发展的一个主要趋势，城市化水平的高低是 衡量个国家社会经济进步状况的重要标志。城市化最本质的含义是第二、第三 产业向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大、 城镇产业结构逐步升级的过程，同时还伴随着城市物质文明、生产方式、生活方 式向农村扩散的过程。城市化内涵应该包括经济城市化、产业结构城市化、人口 城市化、空闯城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面内容。城市 化的表现主要有城镇数量的增多、城镇人口和用地规模的扩大和城市人口在总人 口中的比重的提高以及居民生活方式的变化( 很重要的是城市生活质量的现代化) 等。现在，我国城市化主要表现为以下三个过程：城市向外扩张并进步加强其 对整个国家社会，经济和文化生活的影响；农村人口向城市迅速转移；农村本身 通过自身的非农化而转化为小城市。 从各国城市化的历史来看，在工业化和城市化发展的初期，城市发展大都经 历过一个自发的、盲目的过程。这种盲目的发展带来了很多经济和社会问题，如 城市布局混乱、生态和环境遭到破坏、地区间发展不平衡、城市用地结构不合理 等等。中国城市化进程中也存在着类似国外许多国家城市化初期的一些问题。 1 1 2 土地对农民的社会作用 土地对于农民而言，不仅仅是一种生活来源，更重要的是一种社会保障和就 业岗位，土地的社会作用，在某种意义上远远大于其经济作用。 1 生活保障。大部分农村土地功能仍以社会保障为主，农民对土地的依赖程度 较高，正所谓土地是农民安身立命之本。有了土地农民就有了最低的生存空间， 就有了安全感，就有了生活的追求和希望。 2 就业岗位。土地是农民劳动的对象，工作的场所，失去了土地农民就成为“剩 余劳动力”，蕊对着工作的风险秘压力。由于农民自身的素质问题，就业的技能和 2 第一章引言 工作的能力必然较低，所面对的风险和压力自然更大，甚至是就业无望，从而失 业。 3 财产和财产权利。土地不仅是一种重要的资源，是“财富之母 ，满足人类 的不同需求，同时也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产 权利，土地产权的分割让渡同样会产生收益，农民通过土地的收益来维持自己的 生活，同时也可以依靠自己对土地的权利而开展各种经营活动，最低标准是可以 自力更生，自己养活自己。 4 农民身份及待遇。有土地存在时，作为农民，可以享受到农村集体的一些待 遇，比如不用交一些日常费用( 水费和电费) ，同时还可以享受相应的一些待遇，如 孩子的入学费，劳动者的体检费，老人的退休费等，而随着农民最大的资源即土 地的丧失，他们也相应的失去了这一切。 然而，现在的土地征用补偿标准，并没有对土地的社会作用的损失给以相应 的补偿，而仅仅局限于按照农业产值计算的经济损失。随着中国工业化和城市化 进程不断加快，大量因征地而失去土地的农民，既丧失了拥有土地所带来的社会 保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有 别于一般农民，又不同于城市居民的弱势群体，许多失地农民生存和发展面临着 种种危机。 1 1 3 城市化与失地农民的关系 根据经济和社会发展规律，工业化和城市化是一个发展中国家走向现代化的 必然选择。工业化和城市化必然伴随着包括土地在内的要素性资源源源不断地流 向工业和城市，而随着科技进步和工业资本有机构成的不断提高，新的“机器排 挤人的问题依然存在并渐趋加重。然而，我国产业结构演进乏力，工业化进程 比较慢，对劳动力的吸纳难以抵消工业资本有机构成提高对劳动力的排出：我国 “人多地少 的资源结构性矛盾一直存在，只是“二元经济结构和农村计划经 济体制条件下的“均粮制”和“均田制使这一矛盾以隐性状态存在，改革开放 和工业化、城市化才使这一矛盾逐步显现出来；我国市场化和工业化、城市化进 程不断加快，而要素市场体系和社会保障体系的完善程度却严重滞后，上述进程 缺少应有的缓冲、引渡、安全装置，使已经显现的矛盾更加尖锐和复杂。上述三 个因素交互作用，出现农民与土地新的分离关系，使一部分农民在失去土地之后， 又没有替代土地所必需的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低 电子科技大学硕士学位论文 保无份 的边缘群体和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发 展稳定的巨大隐患和重大难题。 随着工业化和城市化的推进，为加强工业区建设和扩大城市规模，必然要求 大量农业用地转为非农用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和 产生失地农民就不可避免。问题的关键不在于是否征用农民的土地和是否产生失 地农民，而在于要处理好保护耕地、开发耕地和征用耕地的关系，在于要给失地 农民以合理的生存发展保障，绝对不能以牺牲农民利益为代价。在这一进程中， 土地被大规模征用后，农民失去了土地这个最基本的生活资料，土地如何实现可 持续利用，农民如何增收，农村社会如何保持稳定，就成为了当前我国城市化进 程中所遇到的崭新问题。这些问题如果解决不好，将成为我国城市化建设的羁绊， 影响经济发展的全局。 当然，我们也要理性地看到，今天所发生的失地农民问题，与计划经济体制 条件下农民与土地的分离有区别，更与西方资本原始积累时期“羊吃人”圈地运 动所导致的农民与土地的分离性质不同，与封建地主私有制基础上农民与土地的 分离性质不同，它是我国作为发展中国家在“经济起飞 和工业化、市场化、城 市化进程中因要素市场体系和社会保障体系滞后所形成的暂时性、阶段性问题， 随着经济发展和市场化、法制化、现代化进程的加快，失地农民问题最终会得到 解决。另一方面，失地农民的出现在给政府、社会和农民自身造成巨大压力的同 时，也给我国加快要素市场体系和社会保障体系建设进程产生倒逼作用，促使我 们重新审视和研究城市化与农民失地的关系及如何化解城市化进程中失地农民问 题的对策。 1 2 研究失地农民问题的意义 当前失地农民问题不只是一个经济问题，更是一个社会问题，政治问题，己 经到了非解决不可的程度，并引起了国家领导人的高度重视，国务院总理温家宝 同志在2 0 0 3 年初的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式， 增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计 。目前，我国因城市扩展 产生的失地农民有4 0 0 0 多万人，有研究显示，若照目前的城市化发展速度，估计 到2 0 3 0 年我国失地农民群体将达到1 1 亿人，其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失 地又失业的状态，而从动态来看，这一数字有可能达n 8 0 0 0 万人，这是我国社会 4 第一章引言 稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。因此妥善对待失地农民，帮助他们实现 身份的顺利转变，就成为了当前社会发展和政府施政的重大课题。 失地农民因失地丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源，失地后又没有得 到妥善的安置和处理，再就业困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险， 被迫沦为“务农无地，上班无岗，低保无份的“三无人员，生活堪忧。而 一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾，动用行政和司法强力进行强制性征地， 使各种土地纠纷，拆迁冲突和地权矛盾的冲突升级，矛盾进一步激化。据权威部 门统计，目前全国1 3 以上的群众上访归因于土地问题，而其中6 0 左右直接由征 地引起。并且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性，对社会的 稳定和发展造成极大地危害。 所以对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决失地农民问题 的对策，对于维护社会稳定和国家长治久安，具有重要的意义。同时也有利于我 国现代化进程和市场经济进程的推进：有利于目前存在的大量社会问题的解决； 有利于社会发展质量的提升；有利于执政党执政基础的巩固和执政能力的提升； 有利于贯彻科学发展观，实现以人为本，全面，协调，可持续发展；有利于和谐 社会的建立。 1 3 失地农民问题研究现状 1 3 1 国内失地农民问题研究综述 1 3 1 1 关于城市化与被征地农民关系的有关研究 被征地农民是伴随城市化进程而产生的一个特殊的社会群体，因而城市化与 被征地农民的关系，尤其是在城市化进程中如何保障被征地农民的利益问题，受 到国内学者的密切关注。戴林在分析我国经济转轨时期城市化特点的基础上，探 讨了城市化与农民出路的关系，并从战略和战术两个方面提出了解决城市化与农 民出路问题的一些具体对策，如工农业发展的不平衡以及城乡之间的差异应由市 场来解决、解决失业率问题的前提和关键在于解决农村剩余劳动力的出路。张琪 探讨了在农村城市化过程中促进转居农民就业的对策，认为转居农民是对城市化 进程中的农民的一种称谓，一纸户口变换并不能解决他们进城后的就业和社会保 障问题，应从战略高度充分认识并力争实现转居农民的就业。林民书等在分析了 郊区农民非农化困难的原因之后，指出了在城市化进程中城郊农民非农化的具体 电子科技大学硕士学位论文 途径。许经勇、高全成和薛茁、薛蓉等在分析了现阶段影响农民收入增长的要素 后，都明确指出：在城市化进程中、着力解决非农业化和城镇化严重滞后问题、 努力提高农村城市化和农业产业化的水平，是实现农民增加收入的根本途径。张 英红还强调指出：在城市化发展进程中，应该充分尊重农民的意愿、要让农民有 自由选择的权力。 1 3 1 2 被征地农民的社会保障体系研究 社会保障制度是指一个国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、 疾病、伤残、失业、灾害、生活困难等情况下，由政府和社会依法提供物质帮助 和服务，以保障公民的基本生活需要、并改善和提高公民的物质和精神生活水平 的制度，这是社会文明和进步的重要标志。在我国城乡分割的二元政策下，土地 是国家赋予农民社会保障的载体，其保障功能主要表现在：为农民提供基本的生 活保障；为农民提供就业机会；对农民有资产的增值功效；对农民有直接收益功 效。因此，关于被征地农民的社会保障体系，既是我国政府关心的一个重要的社 会问题，也是我国学者关注的一个研究焦点。在土地被征用后，由于补偿和安置 不尽人意，被征地农民丧失了土地所带来的社会保障权利，又得不到城市居民所 享受的同等的社会保障权利，因而沦为既不同于农民、又不同于市民的边缘群体。 因此，许多学者大声呼吁、并致力于研究被征地农民的社会保障体系。鲍海君和 吴次芳认为，被征地农民的社会保障体系的总体框架应包括：设立失地农民社会 保障基金，以提供失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育和培 训的机会、以及法律援助等；同时健全社会保障基金的运营监管机制。吴刚等还 特别指出：应将被征地农民纳入城镇社会保障体系，将无地农民纳入城镇居民管 理，对于生活特别困难、低于城市居民最低生活保障的、要纳入低保金管理范围。 1 3 2 国外征地及失地农民情况 1 程序法规。国外征地一般有法可依。“征地程序法”规定了征地程序以及对 被征用土地的补偿标准；只有依法具有征地权的有关部门或个人才能按法定程序 征地。该法案还要求设立一个专门的“公众和个人权力保护委员会 ，负责调查、 审查或评估征地过程中的有关情况，包括征地部门拟征用土地的有关文件、征地 过程中出现的问题、以及对被征用土地或土地所有人的补偿情况等。按照法律规 定，征地部门必须在四个月内向土地所有人及其任何受益者提供补偿。在收到补 偿通知后，土地拥有者可以要求征地部门向他们提供一份有关补偿数量的估价报 6 第一章引言 告。如果土地拥有者不接受征地部门所提供的补偿标准，他或她可以向法院申请 裁决。 2 征地补偿。在国外的多数国家和地区，土地征用部门一般会给土地所有者较 为满意的补偿。征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土 地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额则 是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。在很多国家，法律规定 给予被征地农民的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证无地农民原 有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。 3 社会保障。许多国家都设立了无地农民社会保障基金，社会保障的内容包括 无地农民最低生活保障、无地农民养老保障、无地农民医疗保障、为无地农民提 供受教育和培训的机会、为无地农民提供法律援助等。这一做法有助于降低无地 农民所面临的风险，以促进社会稳定发展。一般而言，无地农民社会保障基金的 管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控， 后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、 公正性、科学性和独立性。依照国际经验，多数国家的社会保障基金一般交由私 营机梅、而非政府机构经营管理，且由多家经营、而非独家垄断。 另一方面，国外无地农民也有不少问题，甚至引发无土地人员为争取土地而 暴发的全国性运动。在泰国、巴西、南非等国，由于无地农民与大量土地拥有者 之间的冲突，都曾暴发过“无地人员运动，引起了政府、社会和学者的广泛关 注。 1 3 3 本研究拟解决的问题 目前许多专家对于征地存在的补偿标准较低问题反映的比较多，对于失地农 民的生活问题和就业问题反映较多，对征地制度的研究和失地农民的利益保障研 究，在具体可行的制度研究方面较少，只是提出一些初步的观点，缺乏具体可操 作的对策。因此，本文拟解决的问题是： 1 在分析土地对农民的社会作用的基础上较深入的分析失地农民面临的主要 现实问题。 2 探讨城市化理论，三农问题理论，政府职能理论对解决我国失地农民问题的 指导，全面解析我国失地农民问题的成因。 7 电子科技大学硕士学位论文 3 多角度考虑解决失地农民问题的对策，并且进行对策具体操作的探讨，增强 对策的可操作性。 第二章研究失地农民问题的理论依据 第二章研究失地农民问题的理论依据 2 1 城市化理论 2 1 1 理论内容概述 城市化是当代世界各国社会经济发展的一个主要趋势，城市化水平的高低是 衡量一个国家社会经济进步状况的重要标志。城市化最本质的含义是第二、第三 产业向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大、 城镇产业结构逐步升级的过程，同时还伴随着城市物质文明、生产方式、生活方 式向农村扩散的过程。根据一般规律分析，世界城市化的速度取决于经济增长和 发展、技术进步、总人口增长、大规模人口从农村向城市迁移以及人口从大城市 向农村和小城镇移动等五种主要因素。从时间顺序来看，城市化过程伴随经济增 长过程而出现。罗斯托的经济增长阶段( 1 9 6 0 ) 阐释了经济增长的五个阶段。 在“传统的社会 ，比较落后的经济、社会体制和习俗与很低的单位产出和供给不 足相联系，使人们的付出所产生的产品和物质资料只能满足社会的部分需求。这 一阶段逐渐过渡到经济起飞阶段，即利用现代科学和技术开发各种产品并产生经 济剩余。发展到下一个阶段后，经济起飞阶段产生的剩余形成利润，以此来增加 投资和更新技术，从而确保产生更多的经济剩余并使得经济更为规范。接下来是 经济成熟阶段，在这一阶段，稳定的经济增长促进进口替代和出口产业的发展， 社会经济能够更多地吸收和运用现代技术成果。当一个国家的消费水平很高并且 多数人口享有丰富的耐用消费品时，就进人第五个阶段。 从全球范围看，推力和拉力导致农村人口向城市大规模移动，推动城市化水 平的提高，反映出经济发展与城市化之间存在的必然联系。具有显著区别的情况 是：发达的资本主义国家进人较高水平的城市化阶段；政治经济转型期的国家，处 于中等水平的城市化阶段；新兴的工业化和发展中国家，处于低水平、初级化的 城市化阶段。发达国家的城市化水平目前已经超过7 0 ，全世界已有5 5 的人口生 活在城市里。因此，外国学者早就提出：解决城市问题不能再局限在市区的狭小范 围。1 8 9 8 年霍华德提出“城市与乡村结合”，把城市化理论的视野从单纯注意城市 9 电子科技大学硕士学位论文 转移到区域发展和城乡融合。1 9 3 1 年，刘易斯芒福德提出“区域整体发展 理 论。1 9 5 1 年盖迪斯提出：城市发展和规划建设要以“自然地区做基础”的理论。 2 1 2 城市化理论对解决失地农民问题的指导 我国已经确立了全面建设小康社会的目标，小康社会建设的关键就是改善收 入和机会的分配状况。无论从理论还是实践来看，要缩小城乡差别、地区差别和 收入差别，城市化不失为很好的归宿。通过城市化，可以有效把广大农民群众引 上工业化的发展道路，并使他们彻底摈弃传统农业经济中自给自足的生产方式与 生活方式，最终成为具有较高收入和消费能力的城市市民，进而达到增加社会总 需求，实现中国经济可持续发展的目标。农村城市化是在当前农村人口压力大而 资源严重短缺的基本国情下，通过调整产业结构、就业结构和城乡关系，缩小农 村与城市的距离的有效途径，它必然会涉及到农民利益的再调整、再分配，促使 农民意识的根本性转变。在这一过程中，失地农民问题也是不可避免的客观现象。 在处理农村城市化和失地农民问题过程中，我们必须防止把城市化单纯地理 解为地理空间上的外部扩张。这种单纯的城市地理扩张，并不能促进农民的城市 化进程，却是失地农民无保障的根本，仅仅是土地的城市化。城市化在单纯地理 扩张的过程中如果没有充分的制度保障，其简单结果就是扩张土地的占有者获利， 而把失地农民的失业和社会不稳定等综合社会成本推给社会。在推进城市化的进 程中，不少基层干部往往以国家政策解决不了为借口，无视广大失地农民的利益， 在涉及到城镇建设征地时，动辄强制执行，促使干群关系更趋紧张。其实，农村 城市化出现的失地农民问题，具有暂时性、局部性的特点，从长远看，也只有通 过城市化的推进，才能真正保障失地农民的利益，并将其处理好、实现好、维护 好。因此，从制度和具体措施上积极探索解决失地农民问题的办法和途径，从而 增加农民对城市化建设的信心，提高我国农村城市化的质量，意义尤为重大。 2 2 三农问题理论 2 2 1 理论内容概述 党的三代领导集体，都把“三农 问题放在社会主义革命和建设的重要位置。 以江泽民同志为领导核心的党的第三代领导集体，总结新经验，进一步丰富和发 1 0 第二章研究失地农民问题的理论依据 展了邓小平“三农理论，为探索我国跨世纪的农村改革和发展道路奠定了坚实 的理论基础。 1 进一步强调了新形势下的农业基础地位，加大政府对农业的支持和保护力 度。 目前，我国正处在加快工业化和城市化的历史时期。针对我国工业高速增长， 农业却明显滞后，工农业发展不协调的情况，江泽民同志指出：农业在国家的宏观 调控中是需要加以保护的产业。世界上所有经济发达的国家，都有保护和补贴本 国农业的法规与政策，我国农业还处在从传统农业向现代农业转化的过程中，处 在由计划经济向社会主义市场经济体制转变的过渡期，更应受到国家的保护。随 着国家财力增加、政府职能转变和公共财政体制的建立，国家有条件逐步调整国 民收入分配结构，增加对农业、农村和农民的投入，对农业实行一定的保护政策， 建立对农业的支持和保护体系。 2 长期稳定土地家庭承包经营制度，尊重农户的市场主体地位，推动农村经营 体制创新。 家庭经营能够容纳不同水平的农业生产力。稳定家庭承包经营的核心是长期 稳定土地承包关系，这对于发展农业生产力，保持农村社会稳定，具有特别重大 的意义。现在农户是市场主体，家庭经营是双层经营的基础层次，制度创新必须 保障农民的物质利益和民主权利，这是保证农村改革坚持市场取向的根本问题。 在稳定家庭承包经营的基础上，有条件的地方可以按照依法、自愿、有偿的原则， 进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营，这是农村工业化和农业现代化必 然要出现的趋势，要顺应这种趋势，积极加以引导。把家庭承包经营和农业产业 化经营结合起来，是对农村基本经营制度切实可行而又富有成效的创新。可以预 期，只要发挥农村社区集体经济组织、农民专业合作组织和农业产业化经营的作 用，提高农民进入市场的组织化程度，就会形成农村经营体制创新的新格局。 3 系统地总结了我国农村改革2 0 年的基本经验，确立了我国农业和农村发展的 跨世纪的目标。 党的十五届三中全会的决定中，全面、系统地总结了我国农村改革2 0 年 的基本经验：( 1 ) 必须承认并充分保障农民的自主权，把调动农民的积极性作为制定 农村政策的首要出发点。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重 农民的民主权利。( 2 ) 必须发展公有制为主体的多种所有制经济，探索和完善农村 公有制的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展的要求。( 3 ) 必须坚持以市场 为取向的改革，为农村经济注入新的活力。确立农户自主经营的市场主体地位， 电子科技大学硕士学位论文 鼓励农民面向市场发展商品生产，进入流通领域。( 4 ) 必须充分尊重农民的首创精 神，依靠群众推进改革的伟大事业。以“三个有利于 为标准，及时总结经验， 把农村改革不断引向深入。( 5 ) 必须从全局出发，高度重视农业，使农村改革和城 市改革相互配合、协调发展。党的十五届三中全会进一步确立t 2 1 世纪前1 0 年， 我国农业和农村发展的目标就是建设有中国特色社会主义新农村。 4 推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。 江泽民同志在十五届五中全会上提出：“千方百计增加农民收入，不仅关系到 农业和农村的发展，而且关系到国民经济的全局。要大力调整农业结构，积极拓 宽农民增收领域，加大对农业的支持和保护力度，切实减轻农民负担，实现农民 收入的持续增长。 农民收入能不能上去，是启动农村市场，实现城乡经济协调发 展的关键。只有农民收入的不断提高，才能开拓农村市场，扩大国内需求，也才 能从根本上调动农民的积极性，实现小康和保持农村稳定，从而推动农业持续发 展。农村税费改革按照减轻农民负担和转变政府职能、建立公共财政的要求，对 现行农业和农村领域的税费制度进行改革和完善，因而深受广大农民群众的欢迎， 极大地调动了农民的积极性，促进了农村的社会稳定。 5 解决“三农 问题是全面建设小康社会的首要任务。 我国经济社会发展有诸多制约因素，最大的制约因素是“三农 问题。由于 我国农村人口占大多数，农民整体收入水平还不高，因此，虽然经济总量在上升， 但人均却少的可怜。解决“三农问题，是一项长期而艰巨的任务，我们要把加 强农业，发展农村经济，增加农民收入，作为经济工作的重中之重，作为全面建 设小康社会的首要任务。只要我们真正这样去认识了，真正按照这样的思路去抓 了，用更多的精力去关注农村，关心农民，支持农业，农业农村工作就一定能开 创新的局面，农村全面建设小康社会的目标就一定能够顺利实现。 2 2 2 三农问题理论对解决失地农民问题的指导 1 中国的社会发展、社会改革、社会利益分享需要有农民的视角。中国的社会 发展、社会改革、社会利益分享需要有农民的视角，或者说不能缺失农民的视角， 这是解决“三农问题 的根本原则，是决定解决“三农问题 各种技术手段和程 序的哲学基础。城市化是发展方向，但是如果城市化缺失了作为利益相关者的农 民的视角，一是影响城市化进程，增加社会冲突；二是即使提高了城市化的水平， 也是不稳定、有风险的。在衡量城市化的指标上，不能简单沿用失地农民成为“市 1 2 第二章研究失地农民问题的理论依据 民 的比率来代替，要以农民向非农产业转移的成功率和农民收入增长来衡量。 这不是说要取消城乡差别，在现阶段消灭城乡差别是不可能的，问题是不能因为 承认存在差别就任其扩大到绝大多数农民无法忍受的承受。对于中国这样一个农 业人口大国的市场化、城市化发展，强调发展要有农民的视角非常重要。 2 切实保护农民的土地权益。土地制度决定了农村、农民的一切生产方式，决 定了农民的政治权利和经济地位，没有保障农民合法权益的土地制度，农民就不 会富裕，农民对公共产品的投资建设就缺乏积极性。要全面清理和修订现行有关 征地方面的法律条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围 内，充分保障农民对土地的基本权利，防止农村土地流转中的侵权行为；要严格 制止农村基层干部借土地资源重新配置之机大量寻租，侵害农民土地权利的各种 行为；要妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的社会保障，让农民在土地流 转中不失利，也不失业。 2 3 政府职能理论 2 3 1 理论内容概述 政府职能的理论随着资本主义国家市民社会的兴起而产生，最早的政府职能 理论主要包括自由主义和国家干预主义两种。2 0 世纪政府职能理论发展经历了市 场失灵和凯恩斯主义、政府失灵与公共选择、公共行政思想危机与政府再造几个 理论阶段。我国政府职能理论