（行政管理专业论文）政府失灵研究.pdf

6 i 士学位; 全 又 划 人 s f f r t 、 、 ab s t r a c t g o v e r n m e n t i n v a l i d i t y i s a p r o b l e m m a n y c o u n t r i e s a r e f a c i n g i n t h e c o u r s e o f d e v e l o p i n g m a r k e t e c o n o m y , i n c l u d i n g c h i n a w h ic h i s i n a t r a n s f o r m i n g p e r i o d . h o w t o p r e p a r e a n d s o lv e t h i s p r o b l e m i s a t h e o r e t i c a l q u e s t i o n a s w e l l a s a p r a c t i c a l q u e s t i o n n e e d e d t o b e s e tt l e d u r g e n t l y . g u i d e d b y ma r x i s t e c o n o m ic s a n d a d m i n i s t r a t i o n , t h i s t h e s i s p r o b e s i n t o t h i s p r o b l e m t h r o u g h t h r e e s e c t i o n s . t h e f i r s t s e c t i o n e x p l a i n s t h e m e a n i n g o f g o v e rn m e n t i n v a l i d i ty a n d i t s a p p e a r a n c e i n f o u r s p h e r e s . i t c o m m e n t s o n t h e w e s t e rn i n t e l l e c t u a l s e x p l a n a t i o n o f t h e c a u s e a n d c o me s t o s o me r e s c u e me a s u r e s o n t h i s b ase . t h e s e c o n d s e c t i o n c a r r i e s o u t t h e a n a l y s e s o f c h i n a . i t s h o w s t h a t t h e c u r r e n t c h i n e s e g o v e rn m e n t s e m p h as i s o n t h e c h a r g in g o f e c o n o m i c a l r o l e o b v i o u s l y i m p l i e s t h a t r e p a i r i n g a n d c o r r e c t i n g g o v e rn m e n t i n v a l i d i t y i s a h a r d a n d i m p o rt a n t w o r k . i n s o m e fi e l d s o f i n c o m p l e t e s y s t e m a n d m a r k e t r u l e s , g o v e rn m e n t i n v a l i d i ty h a s b r o u g h t s o m e b a d i m p a c t . t h i s s e c t i o n a l s o r e s e a r c h e s t h e p h e n o m e n a a n d c o u r s e o f c h i n e s e g o v e rn m e n t in v a l i d i ty , t o s o m e d a g g e r . t h e t h i r d s e c t i o n p u t s f o r w a r d s o m e m e as u r e s o n h o w t o p r e p a r e f o r a n d s o l v e t h e p r o b l e m o f g o v e rn m e n t i n v a l i d i t y , a c c o r d i n g t o o u r c o u n t ry s s i t u a t i o n , t h i s t h e s i s s u g g e s t s t h a t w e s h o u l d c o m p l e t e a d e m o c r a t i c , s c i e n t i f i c , a n d s t a n d a r d d e c i s i o n m e c h a n i s m . w e s h o u l d b o r r o w a c o m p e t i t i v e e ff e c t m e c h a n i s m t o i m p r o v e t h e a c t i v a t e s o f t h e g o v e rn m e n t s i n t e r f e r e n c e , w e s h o u l d a l s o m a k e t h e r e l a t i o n o f i n t e r e s t s o u n d t o c o n f ir m t h e n i g h t l i n e s o f t h e g o v e rn m e n t i n t e r f e r e n c e a n d c o m p l e t e r e l a t i v e l o w s y s t e m t o s t a n d a r d i z e t h e g o v e rn m e n t i n t e r f e r e n c e . k e y wo r d s : g o v e rn m e n t i n v a l i d i ty p h e n o m e n o n r e s e a r c h 1 1 恳氧 硕士学位论文 s i as te r s t he si s “ 政府失灵”研究 导言 i 、问题的提起 由于现实市场的不完全竞争性、发育不良 和功能障碍，就会使市场机制在 调节经济活动时必然在一定范围内和一定程度上出 现失灵或失效。 随着市场经 济的发展， 这种失灵越来越明显表现在: 市场机制不能 解决国民 经济的宏观总量 平衡问题和长期发展问题; 单纯依靠市场机制不利于产业结构的调整、 技术进 步、对外贸易、公共商品的生产和公共资源的有效利用，市场机制调节难以解 决经济主体活动的外部效应问题和收入分配严重不公平问题， 以及各利益集团 之间的利害冲突:市场机制无法调节自 然垄断为部门的发展。 为了缓解这些状况， 资本主义国家的政府由原来的远离市场而变得靠近了 市场， 加强了对经济生活的干预。 政府职能的重心逐渐由政治统治倾向宏观经 济调控和社会公共治理、 政府职能的方向、 性质、内容等也随着社会生产力和 生产关系的变化发展而更新。 正因为此， “ 市场失灵”是近十几年来经济学界、公共管理学界使用频率 很高的一个概念。 从理论界的探讨看， 实际上东西国家已 经在以下两点上达成 了共识: 一是市场机制是迄今为止人类拥有的最具效率和活力的经济运行机制 和资源配置手段， 其无与伦比的功能优势在于借助价格机制的作用， 把经济人 的理性利己行为转变为利他行为， 并自 动实施供求调节， 致力于实现经济运行 的瓦尔格均衡和资源配置的帕累托最优; 二是市场机制也不是万能的， 即使是 在发达的市场经济条件下， 市场机制也存在自 身无法克服的缺陷。 这些缺陷在 西方经济学中被统称为 “ 市场失灵” 。市场失灵为政府干预提供了基本依据。 事实上， 在发达的西方市场经济中， 政府干预已成为渗透到市场经济运行中的 “ 内生变量” 。对处于市场化初期、有着特殊国情的中国来说，市场失灵比 发 达市场经济国家表现得远为复杂和严重， 相应地，政府在干预社会经济生活、 弥补市场失灵方面必须承担更重要的职能，也面临着更艰巨的挑战。 石 万 士学位论文 v a s t e r 5 i ! i e s i s 娜 一般地讲， 对于已经或正在转向 市场经济体制的国家而言， 面对市场失灵， 政府可以在下述6 个方面发挥其治理职能: ( 1 )保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。人们注意到，市场调 节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡， 它往往具有 相当程度的自 发性和盲目 性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡， 在粮食生产、牲畜养殖等生产周期较长的产业部门更会发生大型的蛛网式波 动。 此外， 市场经济中个人的理性选择在个别产业、个别市场中可以有效地调 节供求关系， 但个人理性选择的综合效果却可能导致集体性的非理性行为， 如 当经济发生通货膨胀时， 作为理性的个人自 然会做出理性的选择增加支出 购买商品， 而每个人的理性选择所产生的效果便是集体非理性选择维持乃 至加剧通货膨胀.同样， 经济萧条时， 也会因每个个体的理性选择减少支 出而导致集体的非理性行为维持乃至加剧经济萧条。 再者， 市场主体在激 烈的竞争中，为了谋求最大的利润， 往往把资金投向周期短、 收效快、 风险小 的产业，导致产业结构不合理。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信 贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，宏观调节角度，适 时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定 发展战略、 发展计划和产业政策， 对若干重要领域进行投资来引导生产力的合 理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。 ( 2 ) 遏制市场竞争的敌人垄断。因为生产的边际成本决定市场价格， 生产成本的水平使市场主体在市场竞争中处于不同地位， 进而导致某些处于有 利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时， 为了获得规模经济效益， 一些市场主 体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞 争机制的扭曲. 这就需要政府充当公益人， 对市场主体的竞争予以适当的引导、 限制，如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。 ( 3 ) 补偿和纠正经济外在效应。所谓外在效应，是指单个的生产决策或 消费决策直接地影响了他人的生产或消费， 意味着有些市场主体可以无偿地取 得外部经济性方面的收益， 而有些当事人蒙受外部非经济性造成的损失却得不 、 暑 硕 士学位论文 n s t e r s f i f c s i s 到补偿。 前者常见于经济生活中的“ 搭便车” 现象，即消费公共教育、公用基 础设施、 国防建设等公共产品而不分担其成本: 后者如工厂排污污染物会对附 近居民或者企业造成损失， 对自 然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏 以及司空见惯的随处抽烟等. 这些外在效应和 “ 搭便车”一般不可能通过市场 价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。 通过意识形态信 念和道德教育固然能够使之弱化， 但作用毕竟有限。 有效的措施是， 通过国家 税收或补贴政策， 或行政监管方式( 如特定的排污标准及征收污染费以及公共 场所不准吸烟等规定) ，使外部效应内在化、最大限度地减轻经济市场化过程 的外在效应，保护自 然资源和生态环境，促进可持续发展。 ( 4 )组织与实现公共产品的供给。从公共管理角度讲，所谓公共产品， 是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务， 并且供给它的成本与享用 它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、 文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等.正是因为公共产品具有消费的非 排他性和非对抗性特征， 一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品的减 少， 于是只要有公共产品存在， 大家都可以消费。 这样， 一方面公共产品的供 给固然需要成本， 这种费用理由应由受益者分摊;另一方面， 公共产品的供给 一经形成， 就无法排斥不为其付费的消费者， 于是不可避免地会产生如前所述 的经济外在性以 及由 此而出现的“ 搭便车者” 。人人都希望别人来提供公共产 品， 而自己坐享其成，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要 的公共产品， 既不能满足社会经济的客观需要， 又会大大降低社会资源配置的 效率， 这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给， 并对其 使用进行监管。 这样一来，就在客观上促使人们在分析政府与市场关系问题时，从原来对 于市场失灵的关注转向 对政府行为局限性、政府失败的关注.世界银行 1 9 9 7 世界发展报告 变革世界中的政府指出: “ 在世界各地，政府正在成为人们 注目的中心。 全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问 题:它的作用应该是什么，它能做什么不能做什么，以及如何最好地做这些事 爵 b士 匆 畏 情。 ” “ 政府失灵”是一种客观存在，发达国家与发展中国家都不同程度地存在 着相关现象， 处于经济社会转型过程中的中国政府也不例外。 在社会经济体制 转型的当代中国， 政府在社会经济运行中如何扮演自己的角色、发挥好自己的 作用，防范和化解 “ 政府失灵”现象， 这不仅是一个理论问题，而且是一个巫 待解决的实践问题。 2 、本课题研究的方法和思路 本课题以马克思主义的经济学理论和政府理论作指导，力图将规范研究与 实证研究、文献研究与个案研究相结合，分析并阐明“ 政府失灵”的内含、表 现和根源。 众所周知， 科学研究的目的不仅是要揭示研究对象的现象、 本质和 运作规律， 而且要根据事物的规律性去确立并实现新的可行的预期目 标。当我 们完成了对“ 政府失灵” 的一般化阐释之后， 我们有必要在现有的理论背景和 时代背景下， 结合中国社会经济转型的实践， 来探讨中国建立社会主义市场经 济体制过程中已经发生、正在发生和可能发生的一些 “ 政府失灵” 现象，并在 此基础上初步探讨防范和化解 “ 政府失灵”现象的对策。 一、 “ 政府失灵”的一般理论阐释 1 ,“ 政府失灵”的含义和表现 “ 政府失灵” ，又称 “ 政府失效” ，一般是指用政府活动的最终结果判断的 政府活动过程的低效性和活动结果的非理想性， 是政府干预经济的局限、 缺陷、 失误等的可能与现实所带来的代价。 换句话说， 它是指政府干预达不到弥补“ 市 场失灵”的预期目 标，或是虽能达到了目 标，但其代价超过 “ 市场失灵” 所造 成的缺损。 从国外的文献报道看，政府干预不力或干预过度均会造成 “ 政府失灵” ， 其主要表现在以下4 个方面: ( 1 ) 扩权伴臃肿。 硕士学位论文 v a s t f r 5 f h f s i s 市场经济发展诱发的政治与行政分离， 政客与文官崛起， 致使西方国家传 统的官场结构出现转型。而一些机构和首长出于推动或响应经济发展的行为， 又刺激了政府职能转变中行政权扩充和扩张， 进而引发了官僚机构的膨胀和公 职人员数量大增。 在许多西方国家， 无论在议会还是在内阁的活动中， 职业官 僚构成政治圈中的一个实际部分。 职业官僚在行政系列里， 不仅数量超过党派 政客的数量， 而且在持续的时间上也更长。日 本学者吉村正取英国 1 8 6 1 年的 情况与1 9 0 1 年的情况相比较，发现人口 只增加6 0 %，而公务员 增加了1 5 9 % ; 如果把1 9 0 1 年与1 9 4 1 年的情况作比 较， 发现人口 增加2 9 %， 公务员则增加了 1 4 2 6 %。另外几个西方国家行政官僚的递增也大致类似。如美国联邦机构的文 官，1 8 8 0 年有 1 0 .7 万人，1 9 1 0 年为3 8 万人，1 9 4 0 年为 1 0 3 .4 万人，1 9 5 5 年 为2 3 8 .4 万人，1 9 8 0 年达2 2 8 万，1 0 0 年间 增长了2 6 倍 0 ( 2 ) “ 寻租” 现象泛滥。 经济生活中的 “ 寻租”现象由来已久，但其内涵的阐述则是美国学者安 妮 克鲁格于 1 9 7 4年在 寻租社会的政治经济学论文中做出的。 现在，学 者们基本上认为“ 寻租” 是经济主体通过合法形式或非法形式去非生产性地谋 取经济利益的活动， 以及为了维护既得经济利益或对其进行再分配的非生产性 活动。自 从政府对经济的干预加强后， “ 寻租”现象有泛滥的态势。人们注意 到，不少经济主体想方设法通过游说、 行贿和权钱交易等五花八门的手段对政 府决策和政府主管官员施展攻势和影响，求得行政权力的支持、优惠和关照， 以便阻碍生产要素的不同产业之间或同一产业内部的自由流动和自由竞争， 增 加自 身参与市场竞争的游戏筹码， 从而维护和攫取高额利润; 还有一些经济主 体明里暗里向政府官员提供回扣、佣金 ( 即所谓 “ 咨询费” 、 “ 信息费” 和“ 服 务费” ) 或其他利益与好处，以期获取政府采购订货的倾斜、公共工程的包揽 和规避法规、 政策等约束。 在金钱和其他好处的诱惑之下，一些政府官员在正 襟危坐的背后， 经过一番利弊权衡， 希望侥幸躲过风险而拜倒在寻租者舞弄的 石榴裙下以权谋私。有的官员也可能通过 “ 政治创租”的方式引发或助长寻租 活动， 这更增添了寻租活动的经常性和普遍性，并使之具有恶性循环和败坏整 易 a fi 士学位论文 k i i r i : u 、 f i l l : s 1 5 个社会管理风气的趋势. 虽然有的西方学者提及寻租现象中的某些行为 ( 例如 贿赂) 有时能为经济的发展跳越一些传统的、 人为的 惊险障碍， 但是人们不得 不承认， 寻租现象的泛滥趋势， 不仅为政府官员滥用职权等腐败行为提供的滋 生场所，随之迅速诱发一些官员不合法、不正当、失职读职等灾难性的行政失 范行为， 而且使用公众对政府的廉洁形象大打折扣; 不仅造成了市场竞争的不 公和资源配置的扭曲， 造成经济资源的无益损耗和财富的流失黑洞， 而且迫使 政府机构把大量的人财物投入反腐倡廉保廉等重塑廉政形象的活动中去。因 此， 就社会整体效益而论， 政府管理过程中出现的寻租现象是失大于得、弊大 于利的 “ 负和游戏” 。 ( 3 )滥权与腐败频繁发生。 滥用权力，在英、法等国称 “ 权力滥用” ，在美国称 “ 滥用自由裁量权气 在日本称 “ 滥用裁量” 。许多国家己明确认定滥用权力就是指行政主体在其职 权范围内滥用自由裁量权而背弃法律所设定的目的之行为。 不合理不公正但不 一定违法的滥权行为可以分为赢利性的和非赢利性的。 前者如有决策权的官员 做出有利于自己或小团体或亲近者的决定， 一般多发生在较高层次官员或手中 有定夺权、 信息支配使用权的人的行为中，并不赤裸裸地表现为权钱交易。 如 利用职权改变城镇规划， 使自己或关系人事先购置的廉价地产价格陡涨; 或优 先兴建某一公路， 导致自己或关系人在该区域内拥有的地段变成黄金地段。 后 者如中下层公务员的官僚主义行为，包括公务员的偏见、疏忽、迟缓、无能、 刚慎等伴随的低效率、僵化、 教条、办事拖沓。 其表现受到行政风格、社会时 尚和个人特质的渗透，加之其步骤和方式的 “ 变戏法” ，往往显得异常复杂， 有时甚至明显地呈露出“ 不给钱不办事，给了钱快办事， 给了大钱乱办事” 的 现象。 腐败，则定义不一致， 基本上是指利用职权谋取私利。 有研究表明， 在 美国的政治舞台上，无论是国 家一级的，州一级的， 还是地方一级的， 腐败都 在频繁发生。在这中间， 不完全的数据表明: “ 地方级的行政单位在绝对腐败 行为中位居第一， 接下来依次是州级政府和国家级政府。 然而，如果人们考虑 到腐败行为的严重程度， 那么次序将有可能颠倒过来， 即国家级政府的腐败行 :氢 硕士学位论文 n a s t f r s t h e s i s 为居首位。当然，鉴于罪恶昭彰的滥用职权行为也发生在州级和地方级政府， 因此上述情况也有例外。比如，芝加哥市参议员在 1 9 7 3年从联邦计划中贪污 1 0 万美元。 相反， 小规模的犯罪行为， 诸如没有上报一份小额竞选资助 ( 它一 旦公布于众，可能会给领受者带来政治上的麻烦) ，却发生在联邦政府的官员 中 间 ” 。 美国学者布坎南在其 公共选择理论中曾 对滥用权力与腐败的原因作过 分析. 他认为， 政府官员面临若干个公共选择或决策时，出于个人利益最大化 的要求， 总是企图选择最有利于他们自己 利益的那种机会， 而不是选择最有利 于公共利益的方案。 个人利益的最大化还外化为权力最大化，即把权力当作谋 取荣誉、 地位和财富的必要手段和条件。 因此， 官员们在私人利益的驱动下总 是企求不断扩大机构规模和职权， 制定更多的规章制度， 加大本机构控管的支 出， 从而增强自己的势力和影响， 强化自己的地位和声望， 变相地为个人或他 人谋取私利。于是，官场病出现了，管理中的欺诈、浪费、混乱、舞弊、支出 无效、优惠政策不当等弊病丛生。 滥权与腐败的频繁发生对经济发展的杀伤力表现在， 增加了经营与管理的 成本和交易的费用， 妨碍了经济效益， 破坏了正常的工作伦理， 诱发了更多的 拘私枉法， 激发了民 众的不满， 助长了 不择手段聚财暴富的歪风邪气， 使决策 科学化程度降低，再合理的法规也形同虚设。 ( 4 )政策执行的困惑。 政府干预经济时公共政策的制定，面临着选举投票，压力集团、政党政治 诸方面的影响， 本身就是一个非常复杂的政治过程。即使熬过来了， 且颁行的 政策公正可行， 它们在执行中尚且面临诸多困惑: 贯彻政策的直接行政开支 ( 含必要的和不必要的) 增大的同时，还增加企业的运行成本，如受管制的企 业必须应付政府官员的监督， 必须填报各种报表和文件， 必须承担有关的法律 费 用。 政策实施的“ 滞后性” 和政策实施效果的不确定性. 政策的制定、 实 施和发生效果， 都要经过一个复杂的过程， 随着经济环境的变化， 往往会显得 “ 不合适” 、“ 滞后” 、“ 不确定” ，导致空子不少、作用不大，最后演绎为 “ 你 石 五 士学二 论文 l sc h r s t h e si s 有政策，我有对策” :甚至因为信息的不充分不准确和反馈调整、追踪决策的 欠缺或不及时，导致出现不该管、 管不了、 管不好的情势和项目 发生. 管制 民间企业的官员与管理相对人联系密切，或被腐蚀拉拢，或有友谊私交， 或因 业务接触而形成偏爱，导致对民间企业的诉求更易理解和接受， 无形中也就影 响到对公正和效率的考虑，而被私营企业的好处和情感所 “ 捕获” ，不知不觉 地或心甘情愿地做了 “ 仆人气 2 、“ 政府失灵”的成因 ( 1 )萨缪尔森的 “ 恶治”论 萨缪尔森把政府失灵的原因归结为三个来源:没有代表性的政府、官员行 为的必然性和政治决策上的眼光短浅。 他认为，由于 “ 金钱是政治的母乳” ，政府实际上不是有代表性的 “ 公共 政府” ，它在行使公共权力时就不可避免地会失灵.萨缪尔森分析道， 2 0 世纪 8 0 年代， 美国汽车工业的巨头们， 曾经用金钱成功地使美国联邦政府对日本的 小汽车实施进口限制。据估算，仅 1 9 8 4年这种限制就使美国汽车公司的利润 增加了3 亿美元，然而却使美国的平民百姓 ( 汽车消费者)蒙受了2 0亿美元 的损失 ( 人均1 0 美元) 。一个很小的少数 ( 汽车工业巨头) 如何说服议院的多 数去议员通过那么使少数人受益、多数人受损的方案呢?在他看来， 在许多情 形下， 国会议员 和政府要员， 他们要尽可能地提高他们的声望却又受到他们要 弄到足够的钱以便再次当选的限制， 而筹集必要的竞选捐助的最容易的办法就 是投票支持少数的财力雄厚的企业。 据说， 上述行为并非个别， 在美国的税收 立法、 经济调节、 农产品价格补贴、 出口信用以及其他许多方案中都普遍存在。 他还认为政府及其政府宫员作为 “ 经济人”也有寻求自身利益最大化的倾 向，这就解释了政府开支为什么只增不减、过度花费的原因.他举例子说道， 即使政府建造过多的水坝、 过多的轰炸机、 过多的漂亮的政府办公大楼， 也没 有借以计算这些项目的经济价值的损益报告. 支持政府立项可通过由少数项目 当事人向 足够数量的国会议员提供竞选资助来获得。 一旦得以实现， 政府花钱 的方案常常让强大的机构和利益集团收益颇丰。 如果认为政府总是花销过多和 爵 硕士学位论文 mn ste r s t ee si s 开支范围过宽那也错了， 很多值得政府花钱去做的项目( 如公共教育、 环保等) 政府从来又因 “ 没钱”而迟迟不能上马。 他还进一步分析认为， 政府官员或议员是在竞争十分激烈的选区 “ 竞争上 岗” 的， 而选举每隔几年就举行一次， 如此压力必然会导致政治决策上的近视 眼或眼光短浅，从而造成政府失灵。 对此，萨缪尔森也举例说道:1 9 8 4 年， 美 国国会面临着巨额预算赤字的前景，若允许结构性联邦赤字联邦额增加到占 g d p的3 % 或4 %，必将对未来的 经济稳定增长造成破坏。 但是，削减赤字要 求即刻大幅度地增税或削减预算支出， 这与政治上的眼前利益发生了 冲突。 因 为1 9 8 4 年有4 3 5 位众议员、1 位总统、 3 3 位参议员要“ 竞争上岗， ， 他们当 然 希望当 选， 因此， 他们当中的大多 数人就更加关心他们再次当 选的 机会而不是 巨 额赤字给未来和下界政府可能造成的严重经济问题。 结果， 削减赤字的决定 就被一而再、再而三地向后推迟了。 这种政治上目光短浅的倾向，表明政府会 侧重于那些短期内支付代价而长期内效果不显著的方案。 然而， 萨缪尔森断言， 眼光短浅的倾向未必一定会导致政府方案中赞成消费的偏向， 当方案能增进眼 前利益 ( 眼前消费) 而不是长远利益 ( 未来消费) 时， 则很容易被通过并很快 被付诸实施;而长期投资如基础研究、 基础教育、 水土保持、 环境保护等，尽 管人人都清楚其重要性， 但也不会被 “ 轻易地通过” ，即使被迟迟通过后，实 施中也不会得到足够的资金支持。 ( 2 ) 斯蒂格利的“ 缺失” 论。 斯蒂格利从政府信息、政府再分配政策、政府合同、政府部门产权让渡以 及政府内部竟争等方面的缺失入手， 分析了政府失灵的表现及原因。 在他看来， 第一，不完善信息和不完全市场造成政府活动的诸多缺陷和无效行为.第二， 政府一厢情愿地推行某些再分配政策， 把财富从贡献较大者的手中一次性地再 分配给较穷者. 可能产生和资源的误置和新的不公者的手中一次性地再分配给 较穷者， 可能产生资源的误置和新的不公平。 第三， 现今政府带给未来政府的 有效合同的局限性会带来巨大的经济费用。 而废止合同本身也可能要付出巨大 的交易费用，从社会角度看，它会无谓地造成一部分资源损失。第四，公共部 、暑今 a 士 学 位论文 、 ! 入 s ! e r 门里产权让渡缺陷可能导致的低效率或损失。公共部门 ( 包括公共企业)的管 理者可以做出无数个影响资源配置的决策， 在这个意义上， 他们实际上拥有财 产权。 许多国家，因法律不健全、执法不严或对权钱交易者查禁不力， 权力不 仅能够甚至还很容易转化为个人的收入和财富。 在有些国家，公共部门的管理 者可以凭借其产权的非金钱的形式取得回报， 如两个权力部门的管理者互换礼 品或 “ 以事换事”等。第五，公共部门里竞争的缺乏也会削弱人们的积极性， 导 致 低 效 率 。 ( 3 )公共选择学派的 “ 经济人假设”论. 以布坎南为代表的公共选择学派认为， 从前有意无意地把政府的组织机构 和政府行为理想化了，以致于人们以为政府有可能掌握充分的信息， 能够通过 分析手段对客观存在的问题和政策实施的后果做出周密的考虑， 并且认为它理 所当然地是公共利益的代表，由一些遵循公共利益的官员负责管理等。其实， 这是不符合实际的。因为，政府及其官员也是在政治市场中逐利的 “ 经济人” 在广义经济人假设基础上，公共选择学派指出，政府失灵的成因主要是公 共选择过程缺乏效率原则所要求的确定性. 一方面是选择主体与决策主体的 分离，导致选民只是选择主体， 而不是决策主体， 即使选民在政治参与中能够 正确地投票， 他的一票往往也是无足轻重的， 左右不了最终决策结果， 因而出 现不合作等 “ 政治冷漠症” :另一方面是责任和利益的分离，即正确决策所增 进的利益是作为整体利益而存在的，个人只是众多整体利益分享者中的一员， 决策责任也是由集体承担的，只是迁回地影响个人利益。 在一系列的定性分析和定量分析的基础上， 该学派认定， 确定性程度是影 响个人选择行为的基本因素. 在交易市场中， 选择主体与决策主体以 及选择的 责任与利益是联在一起的， 确定性高，因而经济当事人就会尽力搜集各方面的 信息， 选择出适合自己偏好度的消费结构和生产结构;而在政治市场中，由于 没有确定性，作为经济人的个人， 对手中的选票可能就持一种无所谓的态度， 甚至干脆就不去投票站。 如果所有的选民中有一半以上的人对选票持无所谓的 态度， 公共选择过程就很容易被既得利益者群体或大型利益集团及其代言人所 彝 : 硕士学位论文 m 入 s t 仁 只 s s h e s l s 操纵，从而使其成为谋取局部利益或个人利益的工具或游戏。 ( 4 )简短的评析 以上关于政府失灵的三种学说中， 萨缪尔森主要是从以美国为典型代表的 政治制度中的缺陷来分析认识政府失灵的。 与萨缪尔森比较， 斯蒂格利对政府 失灵的分析有所进展， 他超出单纯的政治制度尤其是选举制度的分析， 涉及到 不完全市场、 所有的有效的管理 ( 包括政府的宏观管理) 都受到的信息不完善 的制约以及政府作为“ 最后一个顾主” 在制定和实施就业政策时所面临的压力、 政府作为社会公平和公正的维护者所面临的控制调节收入和财富分配差距过 大的压力等客观原因。 同时， 斯蒂格利茨对政治制度给政府失灵所带来的影响， 也是从政府合同执行的有效性、 政府部门无形产权让渡的不规则和不透明等方 面来认识的。 这些分析，对认识中国政府失灵问题也有重要参考价值。 公共选 择学派在“ 经济人” 假设和政治市场等基础上， 对政府经济行为的分析及其得 出的不能把政府组织机构和政府行为理想化的观点， 在现实生活中的确有足够 的实证支持。 另外， 公共选择学派的分析方法也有助于帮助人们去正确认识和 评价政府， 毕竟政府也是由普通的人组成的， 同常人一样， 因种种主客观条件 的限制 ( 如信息约束、激励不足等) 政府也会犯错误，也可能出现好心办坏事 的情况。 但是， 人们不能因此而不需要政府， 务实的态度应是如何想办法去减 少或减轻政府的失灵与失 误， 尽力提高政府活动的效益与效率。 综上所述，我们可以大致概括出西方学者们认可的 “ 政府失灵”的成因: 政府行为“ 恶” 的 倾向; 机构及其官员的“ 经济人”的角色; “ 公 共产 品” 提供过程中的竞争乏力; 政府权力扩张欲: 政府在公共治理中自 身的 缺陷。 应当指出的是，作为两种基本制度安排，作为两个经济运行的调节主体， 政府与市场的组合关系如何， 将直接制约着市场经济体制的运转效率和政府的 勤政廉政状况。 在这个意义上， 政府与市场的关系，既是经济学又是公共管理 学的核心问 题。 应该说， 政府不应该在那些市场可以 发挥作用的领域进行过多 的千预，而应在那些市场失灵的领域做更多的工作在市场可以作用的领域， 最 颤 硕士学位论文 i 4 ti t c r : i i e sf s 好主市场自 行运转: 衡量政府干预是否有益， 主要是看这种干预能否与市场互 补， 能否对市场产生作用; 市场失灵的 现实状况， 客观上要求把市场对社会经 济运行的资源配置的基础性作用， 与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起 来。 但是， 承认政府宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导性作用， 并不意味着要否定市场机制自身在社会资源配置中所具有的基础性调节作用. 实际上， 在市场经济条件下， 政府的宏观调控的性质和地位在于补充市场调节 的不足， 在于使市场机制更充分地发挥其功能， 在于对市场机制作用的方向和 效果进行必要的干预和引导。 我们从大量的文献资料和新闻报道中注意到， 从世界各国对市场经济实施 宏观调控的实践来看，它们一个共同的特点是， 政府宏观调控的各种举措， 通过对市场机构作用条件和市场状态的干预引导， 来力图使市场调节的结果符 合政府确定的宏观社会经济目标。并且，政府宏观调控的一个重要方面，就是 为市场机制的正常运转创造必要的条件， 如制定市场交易规则、 鼓励公平竞争 等. 在引入政府宏观调控以弥补市场失灵时， 还开始关注了对政府调控的成本 和效益进行比较，以 确定是否存在政府失灵。 如果存在政府失灵， 一方面则必 须对政府失灵和市场失灵的成本与效益进行比 较分析， 然后由 政府调控和市场 机制自 发作用之间做出正确选择;另一方面，则必须考虑和研究政府 ( 机构) 本身是否和市场机制相适应，倘若认定政府机构本身不适应市场经济的运转， 则应着手对政府机构进行改革和完善， 包括改革和完善政府的组织机构、 决策 机制、运作机制、监督机制等等。 二、 “ 政府失灵”的个案分析:以中国为例 1 、弥补和纠正 “ 市场失灵”是转型期的政府职能转变的重任 适应改革开放和现代化建设的客观需要，根据党和国家的部署，我国正在 努力构建社会主义市场经济体制。这将是一个艰辛且长达数十年的历史重任。 在这一过程的发生、 发展中， 我国的社会经济就处在一个由传统向现代转变当 中.在这样一个转型期间里，我国的经济体制、社会结构、思想文化、伦理道 1 2 :每 硕士学位论文 % i a s t e r s t h e s i s 德、法治理念、政治制度等都在逐渐地、有序地发生着变革.就政府职能转变 而言， 尽管我国尚处于社会主义市场经济体制初建的不发达阶段， 但在改革开 放深化的过程中， 市场机制内在的缺陷已 在一定程度上经常地显露出来， 因此， 通过政府千预来弥补和纠正单纯的市场调节所无法避免的 “ 市场失灵” ，就成 为当今中国政府职能转变的重要内容之一和重要任务之一 基于此，现阶段我国政府经济职能的转变， 特别关注了以下十个方面的内 容: 第一， 制定和实践经济社会发展的中长期规划和产业政策， 提出发展战略 目 标，引导产业结构调整。中长期规划应突出宏观性、战略性和政策性， 其总 体上应当是一个预测性和指导性的计划。 产业政策应成为指导产业发展的纲领 性政策， 紧密结合财政政策和金融政策在其他经济政策与之配套下， 努力促进 产业结构升级。 第二，加强和改善宏观经济调控。除了市场经济条件下宏观调控的基本目 标之外， 还要有固定资产投资率、 财政收支平衡、 货币 供应量增长率、 人口自 然增长率等调控指标。 在完善宏观调控体系方面， 着重建立计划、 财政、 金融 之间相互配合、 相互制约的机制， 既发挥财政与金融的作用， 又切实发挥国家 计划的总体指导和综合协调作用。 在宏观调控方式选择上， 在加强对宏观经济 运行监控和预测的基础上， 主要运用经济手段和法律手段实行间接调控， 辅之 以必要的行政手段。 第三，培育市场体系，监督市场运行.建立以市场为基础的价格形成机制 和价格管理机制， 保护市场公平竞争， 规范市场主体的经济行为， 维护市场秩 序， 建立重要商品的储备和价格调节基金制度， 建立粮食、 棉花、 食糖、 石油 等商品风险调节基金制度， 建立对部分商品的国家订货和投放制度以 及进出口 调节制度，以调节市场供求，保证市场稳定。 第四， 加快基础设施建设， 改善投资环境。 加强对经济发展有先导作用但 投资规模大、 建设周期长、 直接经济效益较低的能源、 水利、 交通运输和邮电 通信业的投资，使之与整个国民经济和社会发展状况相适应。同时， 应注意适 硕士学住 论文 u s t f r 、 i i ! e s i s 当超前，为经济的长远发展和结构升级提供条件。 第五，推进经济体制改革，促进企业机制转换，加强国有资产管理监督。 在我国，建立社会主义市场经济体制的任务远没有完成，需要正确把握改革、 发展与稳定的关系， 把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，以建立现 代企业制度为目 标， 促使企业真正成为市场竞争的主体。同时， 通过存量资产 的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。搞好配套改革，建立责、权、利 明确的国有资产管理、 监督和营运体系， 促进政企分开，建立与市场经济相适 应的国有资产出资人制度和法人财产制度， 构造国有资产运营、 监管和激励机 构与机制。 第六、积极推进经济增长方式由粗放型向集约的转变。充分运用税收、信 贷、利率、贴息、 价格和折旧等经济政策和手段， 促进结构调整和优化， 推进 规模经济，加速产业技术进步，加强企业科学管理，限制粗放经营，鼓励集约 经营。 第七，合理调节社会分配关系，建立健全社会保障体系。坚持按劳力分配 为主体、多种分配方式并存的制度，效率优先， 兼顾公平，通过税收调节等措 施解决社会分配差距过大的问题。建立法人和个人收入申报制，强化对个人所 得税的征管， 协调城乡之间、地区之间、不同社会群体之间的利益关系。加快 养老、 失业、 医疗等方面保险制度改革， 建立社会保险、 社会救济、 社会福利、 优抚安置和社会互助、 个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度， 为 经济发展创造良好的社会环境. 第八， 加强环境、 生态、 资源保护， 实施可持续发展战略。 坚持经济建设、 城市建设与环境建设同步规划、同步实施，同步发展，实行资源开发利用与保 护整治并重的方针，确保经济建设、人口增长与环境建设的协调发展. 第九，搞好扶贫开发，解决绝对贫困现象。为此，要增强各级政府扶贫的 责任，增加并管好各项扶贫资金，引导和督促社会各方面支持扶贫开发工作， 解决城乡贫困人口困难问题。 还应当在人中流动、 户籍管理、 最低生活保障线 等方面予以一些变通措施和尝试一些制度创新。 一颤 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 第十，推动对外经济技术合作，有效保护民族经济。积极推动和主动参与 对外经济技术合作， 加强与国际经济组织和外国政府的合作， 积极参与区域一 体化组织，为国内企业进入国际市场、开展平等竞争，以及吸引外资，引进国 外先进技术铺路搭桥. 有重点选择 “ 战略性产业” ，给予积极扶持和有效保护， 实行保护的网 络化， 形成以政府保护为主， 产业界和消费者积极策应的综合保 护体系。 2 、转型期 “ 政府失灵”的现象剖析 当中国人所处的经济环境急剧变迁之时， 当人们面对全球经济一体化趋势 普示大家 “ 狼来了”之时，我们似乎又正在企盼 “ 万能的政府” ，期望它无所 不包， 无所不管，无所不能，像个 “ 救世主” 似的与我们同在。 但这只能是我 们面临挑战时所仅存的丝丝幻想。 “ 政府万能”的假设，在市场经济的运作中 并不存在。 政府既不愿意也不可能包揽一切社会事务的治理。 政府再也不可能 像在计划经济环境里那样，陷入分钱、 分物、 批项目 等琐碎事务的泥藻而致力 自 拔，因为那样做只能大大地降低政府的决策能力、 规划能力、 宏观调控能力 和服务监督能力。 尽管如此，人们还是发现，政府努力 “ 甩包袱”而希图轻装上阵管理公共 事务和注重经济职能的转变之时，随着政府干预与市场机制的互动， “ 政府失 灵” 的现象也姗姗而来。 特别是在那些制度架构不完备、 市场规则不完善的领 域， “ 政府失灵”的现象更为突出，从而对社会主义市场经济的正常运行和政 府职能转变带来一定的负面影响。 具体地讲，人们时常看到的政府失灵现象主要有: ( 1 ) 政府政策时有偏差。 要衡量政府政策有无偏差，必须先定政策的好坏。评定政策的好坏， 取决 于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之差。 所谓好政策， 是指这 样一种立法或政府行为:一方面， 它带给社会中一部分人的额外满足， 大于那 些为了支持这种立法或行为而做出牺牲的人所付出的代价; 另一方面，由于一 项政策的实施，是以放弃若干其他同类政策作为代价的，因此，与其他具有同 硕士学位论文 v a st e r s i h e su 鼠一 类特点的政策相比， 这种政策所带来的净收益 ( 一部分人的额外收益之和减去 另一部分人所付出的代价之和) 最大。 坏政策的含义刚好与好政策的含义相反。 坏政策的出现，即意味着政策措施及其执行过程发生或多或少程度不同的偏 差。 在经济转型过程中我国政府政策发生偏差的原因大致有三个:一是由于改 变某种体制或政策的代价与人们预计从这种改变中得到好处相比太高了， 因而 人们不愿或实际上不可能改变这一体制或政策. 这种情形在政策的改变带来的 长期效果比 较好， 但短期效果不太大而代价却很高时， 尤为明显。 二是由于某 个地方出了 毛病， 体制或政策的 运转没有起到应有作用， 而是变得只有利于某 些特殊利益阶层或团体。 这些阶层或团体一方面利用国家机器来寻求自身利益 的极大化，损害公众利益;另一方面，还利用其特殊地位， 给人们造成一种假 象， 似乎他们是在为国家集体谋福利， 公众则因为信息不灵而无法识别这种欺 骗行为。三是政策制定者的偏执。 对于由政府主管部门或公共事业部门所遵循 的政策， 通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的， 他们的 行为具有相当大的自由度和灵活性， 有意或无意地为自 身的经济人动机所左右 和驱动， 因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求， 其行 为也难以为最大限度的增进共同利益而服务。 更何况某些公职人员自 身素质不 高， 注重虚荣和功利，时常开展 “ 一锤子买卖” 活动， 做所谓 “ 政绩工程” 或 干脆以权谋私。四是政策效应自 身具有滞后性。 即一项政策从实施到生效， 往 往需要有一个过程， 在这段时间里，经济情况可能会发生变化，从而需要实行 相反的调节政策. 例如，在制订政策时，需要的是扩张性财政政策和膨胀性货 币