（行政管理专业论文）政府信息资源市场化开发利用研究.pdf

摘要 全球化、信息化、市场化趋势已经成为知识经济时代的主题和世界发展的潮流。信 息作为一种重要的生产力要素，在社会经济和生活中起着越来越重要的作用，与物质资 源、能源资源一起并称为技术、经济和社会发展的三大支柱。政府信息资源作为社会信 息资源最大的组成部分，其高效的开发和利用不仅成为当代社会经济竞争和国家综合实 力较量的焦点，也是体现政府信息服务能力的重要标准。在我国，政府信息资源存在着 开发利用程度低、有效供给不足等问题，这些问题的存在严重影响着我国政府信息公开 和共享，制约着信息经济社会的发展。随着社会对政府信息需求量的急剧增加，如何有 效的开发现有政府信息资源，挖掘政府信息资源潜在的价值，为社会服务，成为一个亟 待解决的问题。 本文在国内外相关研究资料的研究基础上，对政府信息资源市场化开发利用的内涵 和依据进行了深入的分析；然后，探讨了我国政府信息资源市场化开发利用的现状，指 出我国政府信息资源市场化开发利用过程中存在的问题，并深入剖析了问题产生的原 因；接着，对欧美发达国家政府信息资源市场化开发利用的有效做法进行了研究和总结； 最后，从我国的政府信息资源市场化开发利用的现状出发，针对政府信息资源市场化开 发利用过程中存在的问题，提出了推进我国政府信息资源市场化开发利用的建议和对 策。 关键词：政府信息资源、市场化、开发利用 a b s t r a c t g l o b a l i z a t i o n 、i n f o r m a t i o n 、m a r k e t i z a t i o na r cb e c o m i n gt h em a i nt o p i ca n dd e v e l o p m e n t a lt e n d e n c y i nk o n w l e d g et i m e a sa l li m p o r t a n tp r o d u c t i v ef o r c e ，i n f o r m a t i o np l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ns o c i a l e c o n o m ya n dl i f e i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s 、n a t u r a lr e s o u r c e s 、e n e r g y r e s o u r c e sa r ec a l l e d 嬲t h r e eb a c k b o n e a st h el a r g e s tp a r t s t h ee x p l o i t a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nb e c o m e st h ef o c u so fs o c i a le c n o m i c c o m p e t i t i o na n dt o t a ls t r e n g t hc o n t e s t , a n di ta l s oi st h ei m p o r t a n ts t a n d a r dw h i c h e m b o d i e st h ea b l i t yo f g o v e r n m e n tp u b l i c s e r v i c e i no u rc o u n u y , t h ed e g r e eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ne x p l o i t a t i o na n d u t i l i z a t i o ni sl o w , e f f e c t i v es u p p l yi sn o te n o u g h , t h e s ep r o b l e m si n f l u e n c eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r ea n ds h a r e , a n dl i m i tt h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o ne c o n o m y w i t ht h ei n c r e a s i n gd e m a n do f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n 。h o wt oe x p l o i ta n d u t i l i z eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e sa n dd i gt h ep o t e n t i a l v a l u eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e sb e c o m ea nu r g e n tp r o b l e m b a s e do nt h ed o m e s t i cf r o mf o r e i g nc o u n t r i e sa n dc h i n a ，a n dc o m b i n e dw i t ht h ec u r r e n ts t u d y ，t h e a r t i c l e a n a l y s e st h ed e f i n i t i o na n da c c o r d a n c e o ft h em a r k e t - b a s e de x p l o i t a t i o n a n du t i l i z a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ；t h e nt h ea r t i c l ed i s c u s s e st h ea c t u a l i t yo ft h em a r k e t - b a s e de x p l o i t a t i o n o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，a n dp o i n t so u tt h ep r o b l e mi nt h ec o u r s eo ft h em a r k e t - b a s e d e x p l o i t a t i o n ；s t u d i e s a n ds u m m a r i z e st h ee f f e c t i v ep r a c t i c e si na m e r i c aa n de u r o p e ；l a s t , d i r e c t i n ga tt h e p r o b l e m si nt h ec o u r s eo ft h em a r k e t - b a s e de x p l o i t a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，t h ea r t i c l e p r o p o s e s t h es u g g e s t i o na n dc o u n t e r m e a s u r eo ft h em a r k e t - b a s e de x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s k e y w o r d ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ；m a r k e t - - b a s e d ；e x p l o i t a t i o na n d u t i l i z a t i o n 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 2 1 世纪，全球化、信息化、市场化已经成为知识经济时代的主题和世界发展的潮 流。随着全球信息化的程度不断深入，信息作为一种重要的生产力要素，普遍存在于人 类的社会生活和社会实践中，其作用和功能不断的得以显现和发挥。人们逐渐认识到信 息是当代社会的宝贵财富，是经济活动的关键因素，信息资源可以消除人们在社会经济 活动中的不确定性，帮助人们正确决策，在社会经济生活中起着不可估量的作用。信息 资源同物质资源、能量之源一起被并称为技术、经济和社会发展的三大支柱。 随着信息资源观念在世界各国的不断深入，信息资源作为一种宝贵的社会财富，其 重要的社会价值和经济价值引起了世界各国的广泛关注和重视。作为社会管理控制的中 心和枢纽，政府部门是各种信息资源重要的发源地和集散地，是信息资源最大的生产者、 消费者、发布者，也是信息资源最大的拥有者。在信息资源中，政府信息资源构成了信 息资源最大的组成部分，是一切产生于政府内部或虽然产生于外部但却对政府活动有影 响的信息资源n 1 。政府信息资源作为一种蕴涵着巨大经济效益和社会效益的资源，成为 了世界各国开发利用的重点资源。世界发达国家包括一些发展中国家已经把政府信息资 源的重要性提升到了战略地位，并且把政府信息资源的开发利用作为一项基本国策，付 诸实施。美国就曾经指出，政府信息资源是一种战略资源。欧盟也认为欧洲各成员国政 府公共部门所拥有的信息资源是一种关键性资源，是制约欧洲信息社会“新经济 发展 的瓶颈。在当代社会中，谁能更有效的开发出信息，更善于利用信息，谁就能成为这个 时代财富的拥有者。 传统观念认为，政府部门是公共产品和服务的唯一生产者和提供者。随着信息技术 和信息产品的广泛使用，政府也就理所应当的被认为是政府信息产品和服务唯一的供给 者，似乎只有政府才能有效地满足社会公众和社会组织的信息需求。然而事实证明，政 府受自身人力、物力、财力、技术等方面因素的制约，对于政府信息资源产品和服务的 开发和供给，并不是唯一的，也不是最有效的。从我国当前政府信息资源开发和利用的 实际来看，情况不容乐观。我国政府部门掌握社会约8 0 左右的信息资源，很多政府 信息具有良好的市场开发前景，可以发挥巨大社会效益和经济效益，但却得不到充分的 【l 】马费成信息资源开发与管理【m 】北京：电子工业出版社，2 0 0 4 ：3 8 6 1 第一章绪论 开发和利用，致使大量有价值的信息资源闲置在政府部门内部，造成了极大的浪费。随 着社会对政府信息需求量的急剧增加，如何高效的开发现有政府信息资源，满足社会信 息需求，成为一个亟待解决的问题。 2 0 0 8 年5 月1 日中华人民共和国政府信息公开条例正式颁布和实施，成为我 国历史上政府信息公开的一个重要的里程碑。政府信息公开条例的意义在于规范政府部 门信息公开的各项工作，保障我国公民的知情权，促进政府信息在全社会公开和共享， 更为社会信息组织和机构对我国政府信息资源进行增值开发提供了重要的法律依据，为 政府信息资源市场化开发利用奠定了坚实的基础。 随着我国市场经济体制的逐步确立和完善，政府和市场职能的边界也日益明确。政 府部门应当重新审视和调整自己在信息资源开发上的角色和职能，要有所为，有所不为。 政府信息资源的开发利用已经成为我国政府部门在社会主义市场经济条件下的一项重 要职能。相对于欧美发达国家，我国政府信息公开的滞后和信息资源开发利用的不足已 经成为制约我国信息经济发展的瓶颈。因此，政府部门应加大政府信息公开力度，通过 市场机制，引导和鼓励社会信息组织和机构对可以进行再利用的政府信息进行增值开 发，利用社会信息组织和机构在资金、技术等方面的优势，有效的开发更为丰富的政府 信息产品和服务，满足社会对政府信息资源的需求。 1 2 研究现状 1 2 1 国外政府信息资源市场化开发利用研究现状 从当前国外关于政府信息资源市场化开发利用的相关研究来看，无论在理论上还是 在实践上都比较丰富，研究的深度和广度也在不断的加深和拓宽。国外关于政府信息资 源市场化开发利用研究所关注的主要内容是： 1 对政府信息资源开发利用的模式研究 大量的文献研究指出政府等公共部门信息可以创造巨大的财富、促进经济发展，并 将研究焦点集中在政府信息资源的开发模式上。许多学者和机构高度关注政府信息资源 的市场化、商业化开发，围绕政府信息资源的政府供给模式和市场供给模式的弊端、益 处、法律等问题等不同的角度进行阐述n 3 。 2 对政府信息资源市场化开发中政府责任的研究 【1 e u m p e a nc o m m i s s i o n p u b l i cs e c t o ri n f o r m a t i o n ：ak e yr e s o u r c ef o re u r o p e e b o l ， h t t p ：c o r d i s e u r o p a e u e e o n t e n t p u b l i c s e c t o r g r e e n p a p e r h t m l ，2 0 0 9 11 1 8 2 长安大学硕士学位论文 对政府部门在政府信息资源市场化开发利用中的职责，英国学者z a k a r i a 和n e i l m c b r i d e 围绕三个政府信息贸易案例探讨了英国政府部门应该采取统一方法对政府信息 商业化过程中产生的政府信息提供、信息成本、信息定价等方面的问题提供明确指导。 3 对行业性政府信息资源的市场化开发研究 很多学者和机构从行业利用的角度探索空间地理信息，气象信息，文化信息等资源 的市场化开发利用，并分析了市场化供给模式和政府供给模式的效果差异。2 0 0 0 年， 欧盟委员会发布了欧洲公共部门信息商业化开发最终报告，该报告指出在各类行业 性公共部门信息中地理信息、经济与社会类统计数据的市场价值最高，并对不同类型的 行业性政府信息资源市场化开发利用的案例进行了介绍心1 。 1 2 2 国内政府信息资源市场化开发利用研究现状 在我国，政府信息资源市场化开发利用还处于刚刚起步阶段，关于政府信息资源市 场化开发利用的研究还比较少。2 0 1 0 年5 月3 日，通过关键词“政府信息资源”和“商 业化”或“市场化 在中国期刊网的高级检索方式下查询( 检索年限从1 9 8 0 2 0 1 0 ) ， 相关论文只有8 篇。政府信息资源要想真正实现商业化、市场化开发，还面临着一系列 的理论和实际问题。从理论上看，关于政府信息资源市场化开发的理论基础研究并不全 面，目前尚处于探索阶段；从现实状况来看，我国与欧美发达国家在政府信息资源市场 化开发利用方面的差距还很大，主要表现在：政府信息公开进程缓慢限制了社会信息组 织和机构对可以进行市场化开发的政府信息资源的获取，政府信息资源市场化开发利用 缺乏积极的法规政策推进；我国传统的信息文化不利于政府信息资源的市场化开发，人 们习惯了政府信息的免费获取，缺少市场化运作的氛围；能够用于市场化开发利用的政 府信息资源的范围、内容、种类有限，市场化开发水平和质量较低。这些问题的存在严 重阻碍了政府信息的市场化开发。 1 3 研究意义和研究目的 同其他资源一样，政府信息资源必须经过开发和利用才能实现自身的价值。开发是 利用的前提，利用是开发的目的。市场机制作为一种有效的资源调控方式可以更合理的 【1 z a k a r i a a b dh a d i ，n e i lm c b r i d e t h ec o m m e r c i a l i z a t i o no f p u b l i cs e c t o ei n f o r m a t i o nw i t h i nu k d e p a r t m e n t s j i n t e r n a t i o n a lj o u r n a lo fp u b l i c s e c t o rm a n a g e m e n t , 2 0 0 0 ，13 ( 7 ) 5 5 2 5 6 8 1 2 p i r ai n t e r n a t i o n a ll t d c o m m e r c i a le x p l o i t a t i o no fe u r o p e sp u b l i cs e c t o ri n f o r m a t i o n f i n a lr e p o r t 【e b o l ， h t t p ：w w w c o r d i si n e c o n t e n t j s t u d i e s s t u d i e s h t m i ，2 0 0 9 0 9 1 2 3 第一章绪论 实现政府信息资源的优化配置，在更大程度上发挥政府信息资源的社会效益和经济效 益。同时，政府信息资源的市场化开发利用有利于转变政府职能，提高行政效率，增强 我国公民政府信息获取的意识，这些都将更深一步创造透明、高效、廉洁的服务型政府。 从实践的观点来看，政府信息资源市场化开发利用的意义主要表现在以下三个方面： 1 推动国民经济和社会发展 政府信息资源具有潜在的商业价值。根据欧盟发布的欧洲公共部门信息商业化开 发最终报告指出，2 0 0 0 年欧盟各成员国公共部门拥有的信息资源所具有的经济价值 达到了6 8 0 亿欧元，相当于欧盟g d p 的1 ，而美国公共部门所拥有的政府信息的价值 达到了7 5 0 0 亿欧元。由此可见，政府信息资源潜藏着巨大的经济价值。世界许多国 家将政府信息资源视为国家的战略性资源，制定和执行各种政策法规积极的推进政府信 息资源的市场化开发利用。 与世界各国一样，我国政府掌握着大量的信息资源，这些信息资源不仅可以用于政 府行政管理和决策，也可以放到市场上进行开发利用，创造财富。许多政府信息资源， 尤其是政府在执行宏观经济调控、市场监管职能中采集和使用的大量经济、金融和市场 信息以及自然资源信息，都具有良好的市场开发前景。在市场经济条件下，政府可以以 信息资源作为投入，引导和鼓励社会信息组织和机构对政府信息资源进行增值开发，让 政府信息资源在市场流通中创造财富，从而形成一个巨大的信息消费市场，在拉动市场 内需、促进就业等方面充分发挥作用，从而推动国民经济和社会发展。 2 促进政府信息公开和共享 政府信息资源市场化开发利用的核心是通过市场机制实现对政府信息资源的增值 开发和利用，提高政府信息资源的优化配置，扩大政府信息在社会中的传播范围，促进 政府信息资源的公开和共享。同时，通过政府信息资源的市场化开发利用，在全社会范 围内提高公民信息访问、获取、利用的意识，这些都将会进一步规范政府部门的信息公 开行为，遏制信息垄断、信息腐败、信息寻租等不正之风。 3 实现政府信息资源的有效供给 传统观念认为，公共产品和服务只能而且必须由政府来提供。对于政府信息产品和 服务，政府也应是唯一的供给者。然而事实证明，政府部门受自身人力、物力、财力、 技术等方面因素的制约，对于政府信息资源的开发和提供，并不是最有效的。随着社会 【1 p i r ai n t e r n a t i o n a ll t d c o m m e r c i a le x p l o i t a t i o no f e u r o p e sp u b l i cs e c t o ri n f o r m a t i o n - f i n a lr e p o r t e b o l ， h t t p ：w w w c o r d i si n e c o n t e n t s t u d i e s s t u d i e s h t m l ，2 0 0 9 - 0 9 - 1 2 4 长安大学硕士学位论文 对政府信息需求量的迅速增长，单一的行政手段已经不能实现政府信息资源的有效供 给。因此，政府应及时引入市场机制，将一部分政府信息资源交给社会信息组织和机构 进行增值开发，让社会信息企业和组织充分发挥自身的优势，提高政府信息产品和服务 的供给质量。同时，通过部分政府信息工作职能的转移，政府部门可以从繁重低效的信 息开发工作中转移出来，更专心于信息市场的监管职能，实现其“掌舵”而非“划桨 的角色，从而成为真正意义上的服务型政府。 本文认为，政府信息资源属于公共物品的范畴。在市场经济条件下，一部分政府信 息资源可以进行增值利用。本文研究的目的是通过分析政府信息资源市场化开发利用的 内涵、依据、结合欧美发达国家政府信息资源市场化开发利用的先进经验，指出我国在 市场经济条件下引导社会信息组织和机构对政府信息资源进行增值利用的可能性，通过 政府信息资源的市场化开发利用，提高信息资源的利用效率，发挥政府信息资源的社会 效益和经济效益，促进政府信息公开和共享，使其最终服务于社会大众。 1 4 研究框架和研究方法 文章共分为五章，各章内容如下： 第一章，绪论。该章作为全文的总体介绍，主要介绍文章选题的研究背景，研究现 状，研究意义和目的以及研究框架和方法。 第二章，政府信息资源市场化开发利用的内涵及依据。该章通过研究了国内外学者 对政府信息资源市场化开发利用内涵的界定，分析和概括了市场化开发的内涵；论述了 市场化开发利用的依据。 第三章，我国政府信息资源市场化开发利用的现状。该章阐述了我国政府信息资源 市场化开发利用的现状，研究了我国政府信息资源市场化开发利用的实践，指出了当前 我国政府信息资源市场化开发利用过程中存在的问题及其原因。 第四章，欧美发达国家政府信息资源市场化开发利用的有效做法。该章重点介绍了 以美国和欧盟为代表的西方发达国家在政府信息资源市场化开发利用方面所采取的有 效做法。 第五章，完善我国政府信息资源市场化开发利用的对策。针对我国政府信息资源市 场化开发利用过程中存在的问题，以欧美发达国家先进经验为借鉴，提出了完善我国政 府信息资源市场化开发利用的对策和建议。 本文属于对策性研究，主要采用文献分析和比较研究相结合的方法。笔者通过图书 5 第一章绪论 馆和互联网等途径，收集了大量的文献资料，了解了国内外相关领域的研究成果；通过 对比分析的方法，找出我国政府信息资源市场化开发利用过程中存在的问题，并提出了 相应的对策。 6 长安大学硕：i = 学位论文 第二章政府信息资源市场化开发利用的内涵和依据 “公共部门远离市场机制，使我们很难评估公共行政运作的效率和价值，如果某个 政府机构生产的产品不能在开放市场上自由出售，那么，便难以确定其价值。n b 无论 从资源配置还是从公众需求的满足等角度来看，当前政府信息资源开发建设的落后需要 市场的有力推动来改善。 2 1 政府信息资源市场化开发利用的内涵 目前，关于政府信息资源市场化开发利用的内涵还没有统一的界定，国内外学者大 致有以下几种观点： 学者夏义垄认为：政府等公共部门的信息资源市场化开发利用并不是要把当前所有 的信息机构全部实现企业化运作，也不是将所有政府信息资源不分性质类型全部进行市 场化开发，而是指在政府信息资源管理过程中承认市场因素的作用，积极探讨和适当引 入竞争机制、价格机制、供求机制以及约束机制等，充分调动社会资源参与政府信息资 源的开发与供给过程，恰当地运用市场手段来管理和配置政府信息资源，实现国家以较 少的资源与较低的成本投入来提供数量更多、质量更高的政府信息服务眨1 。笔者认为， 该种提法指出了政府信息资源开发利用过程中市场机制的作用方式，承认社会信息组织 和机构的积极作用，并从公共服务供给的角度指出市场化开发利用所带来的的益处。 学者丁波涛认为：政府信息资源商业化是政府为获得额外财政收入，以超出边际成 本的价格向社会出售其拥有的信息，或将这些信息进行加工处理后为社会提供有偿信息 服务的经济性活动口1 。笔者认为，该定义揭示了政府信息增值开发的特点，指出市场化 开发利用有别于公益性开发的特点，即市场化开发利用是有偿服务，但笔者认为，该种 提法并不完整。首先，政府信息资源的市场化、商业化开发并不一定是政府部门为了获 得额外的经济收入。在很多情况下，政府部门更注重政府信息资源所产生的社会效益， 不但不收费，还会给政府信息资源的开发者一定的经济补助；其次，以边际成本的方式 向申请者收取费用并不是所有国家都会采取的做法，如美国联邦政府只收取检索、复制、 审查三类费用，而不收取政府部门生产信息的成本。笔者认为，该种定义有一定的局限 【l 】戴维罗森布鲁姆，罗伯特克拉夫丘克公共行政学：管理、政治和法律的途径 m 张成福译北京：中国人民大学出 版社，2 0 0 2 ：1 2 【2 l 夏义楚公共信息资源市场化开发利用的内涵、渠道及制约冈素分析川情报理论与实践2 0 0 8 ，3 1 3 ) ：3 2 9 【3 l 丁波涛政府信息资源商业化的研究 j 图书情报工作2 0 0 8 ，5 2 ( 9 ) ：7 4 7 第二章政府信息资源市场化开发利用的内涵和依据 性。 国外有学者认为，商业性开发公共信息或政府信息包括两个方面的含义，一是私营 部门通过对政府信息进行增值开发，在政府信息市场交易从中获取利润；二是政府为了 获取额外的财政资源而面向公众提供政府信息，以免费或收取边际成本的方式公开他们 所拥有的政府信息，企业通过对信息形式和内容两种方式进行增值开发，然后再由政府 以市场价格出售这些信息产品。笔者认为该种提法分别从私营部门和公共部门两个角 度对政府信息资源市场化开发利用进行了阐述，指出了私营部门对政府信息资源进行开 发的动机和方式，同时指出政府部门通过市场实现政府信息产品和服务的开发和供给， 以及将政府信息提供给私营部门时的收费方式。 笔者认为，政府信息资源市场化开发利用的涵义应包括以下六个方面： 1 市场化开发利用的实质是增值利用 政府信息资源的增值有三层含义。一是指信息在量上的增值，即信息能够消除不确 定性的大小；二是指信息在质上的增值，即信息满足用户需求程度的增大。三是指信息 价值和使用价值的增加；第三个层次是前两个层次的延伸，即信息在量上和质上的增加 将会导致信息价值的增加，使用价值也随之增加。 政府信息资源市场化开发利用的实质是通过社会组织和机构对原始的政府信息进 行深层次加工，形成政府信息产品和服务新的特性，成为政府信息资源价值增值的基础。 政府信息资源价值的实现，不能只是依靠原始数据所固有的价值，必须经过社会信息组 织和机构深层次的开发利用才得以实现。经过市场化开发利用的政府信息资源，满足了 社会公众和组织对信息的需求，政府信息的使用价值也得到增加。因此，人们对政府信 息的搜集越全面，加工越深入，共享越广泛，越能使政府信息资源得到充分的利用。 2 市场化开发利用的主体是非政府部门 政府信息资源市场化开发利用有其自身的特点。政府部门是大量信息资源的拥有 者，但不应是增值开发者，即开发主体是社会其他成员，而不是政府机构，政府部门是 原始信息的提供者。在政府信息的开发过程中，社会信息组织和机构通过对市场调研， 认为某些信息有用，可以进一步加工并形成某一方面的政府信息产品和服务，则向政府 申请该种信息的开发许可权。政府应该主动公开有市场开发价值的信息，鼓励社会力量 对政府信息资源进行增值开发，而不是亲自去进行这部分信息资源的增值开发。政府的 【1 j o h a np a s l i cr e c h t e n t h ec o m m e r c i a l i z a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na n dt h ep r o - p o s a lf o rad i r e c t i v ec o m ( 2 0 0 2 ) 2 0 7 【e b o l ，2 0 0 7 - 0 8 1 2 h t t p ：w w w a u s t l i ie d u a a a u ( j o u m a l s m u r u e j l 2 0 0 2 4 8 h t m l ，2 0 0 7 - 0 8 1 2 8 长安大学硕士学位论文 责任只是面向社会大众提供基础性信息服务，对于部分社会公众和组织所要求的个性化 的信息产品和服务，则更应交给社会信息组织和机构去完提供。政府部门不直接参与政 府信息资源的开发活动，政府信息资源的市场化开发主体应是非政府部门。 3 市场化开发利用的客体是具有市场前景的政府信息 政府信息资源蕴藏着巨大的经济价值，但并不意味着所有的政府信息资源都适合市 场化开发利用，对于涉及国家机密、商业秘密、个人隐私等方面的政府信息不能够作为 信息增值开发和利用的原材料，而对于惠及全体社会成员的政府信息资源，保障社会成 员生活、工作、学习的基本公共信息服务，为了保证社会公众对这部分信息的公平获取， 仍然需要由政府部门来完成。对于具有良好的市场开发前景的政府信息，在法律许可范 围内，可以交给社会信息组织进行增值开发利用，使其成为商品，在市场上进行流通、 交换、消费，创造财富。 4 市场化开发利用的核心是引入市场机制 政府信息资源市场化开发利用的重点在于市场机制的引入。通过市场机制中的供 求、价格、竞争等市场因素来调动各种生产资料和劳动力在各个部门之间的分配，提高 信息资源利用率，实现资源的优化配置。随着社会公众和组织对政府信息资源的需求日 益增加，其个性化、多元化的需求也越来越强。传统的基础公共信息服务已经不能满足 当代社会的需求了，而社会信息组织在开发和提供个性化、专业化、创新化的信息产品 和服务上有着绝对的优势，能够开发和提供更符合市场需求的政府信息产品和服务。因 此，应该吸引更多的市场力量参与到政府信息资源的开发和供给中来，市场化是满足社 会公众和组织对政府信息需求的有效途径。对于公共部门而言，可以根据信息资源的性 质以及要达到的目标采取不同商业开发模式，如，合同外包，特许经营、补助、用者付 费等方式，借助市场力量开发种类更多、内容更具丰富的政府信息产品和服务，从而达 到提高政府信息资源供给效率和服务质量的目的，满足社会信息需求。 5 市场化开发利用的过程是在政府干预下进行的 政府信息资源作为一种价值巨大的社会资源，在开发利用的过程中，一方面要引入 市场机制，利用市场的优势充分挖掘政府信息资源内在的价值；另一方面，还需要政府 部门对市场化开发利用的过程进行必要的干预，控制和纠正开发过程中出现的各种问 题。 公共部门将一部分政府信息资源的增值开发工作交给私人信息企业和第三部门信 息机构去完成，并不意味着公共部门对政府信息资源的开发利用彻底放手不管。政府信 9 第二章政府信息资源市场化开发利用的内涵和依据 息资源市场化开发的各项活动都是在政府严格干预下进行的。一方面，不是所有的政府 信息资源都能够进行市场化开发的，市场化开发利用的范围是有限的，比如涉及国家安 全、机密等政府信息不能进入市场；另一方面，对于可以进行市场化开发的政府信息资 源，公共部门为了保证社会对政府信息的公平获取，也不能完全交给社会信息组织开发， 如，人口，法人单位等国家基础信息库的建设。如何界定可以进行市场化开发的政府信 息资源的范围，内容，以避免由于过度强调市场机制而导致的信息资源分配上的两极分 化，保证最大多数人的信息权力，公共部门更应该采取一种审慎的态度。此外，我国的 信息产业市场并不成熟，在政府信息资源市场化开发利用过程中不可避免的会出现一些 违背市场秩序的现象产生，对于这些问题，也需要政府进行监管，控制和消除各种不正 当现象所产生的负面效应，维护信息市场正常有序的运行，保证政府信息资源的有效开 发和利用。 6 市场化开发利用的目的是为了更好满足社会需求 政府信息资源蕴含巨大的社会效益和经济效益，只有经过充分的开发和利用，其价 值才能得以显现和发挥。随着人民生活水平的逐步提高，对信息产品和服务的需求也趋 于多元化、个性化。公共部门提供的政府信息产品和服务，只能满足社会的基本需求， 而对于社会公众和组织的特殊需求，公共部门就显得力不从心了。公共部门没有那么多 的资源来完成全部的信息资源开发利用工作，满足社会成员的多种信息需求。社会信息 组织和机构运作灵活，更具创新型，能够有的放矢，针对不同的信息需求用户提供个性 化，专业化的政府信息产品和服务，更加有效的满足社会公众和组织对于政府信息产品 和服务多样化的需求。 综合以上分析，笔者认为：政府信息资源市场化开发利用是指通过政府部门与社会 信息组织和机构之间的相互合作实现彼此的功能互补，打破公共部门单一供给的垄断地 位，在政府信息资源的开发利用中引入市场机制，利用供求、价格、竞争等市场因素调 动市场资源参与政府信息资源的开发和供给，以实现国家以较低的成本和较少的资源向 社会公众和组织提供数量更多、质量更高、范围更广的政府信息产品和服务的目的。 2 2 政府信息资源市场化开发利用的依据 2 2 1 政府信息资源成为商品是市场化开发利用的前提 政府信息资源能够进行市场化开发利用，前提是它必须具备一般商品的属性，即价 值和使用价值，并且能够满足人们对政府信息的某种需求，作为一种商品在市场中流通、 1 0 长安人学硕士学位论文 交换、消费。 早在1 9 2 1 年，克耐特( f r a n kk n i g h t ) 在风险、不确定性和利润一书中指出 信息具有资源特性，并提出要把资源看成是主要“商品 之一n 1 。2 0 世纪6 0 年代初， 斯蒂格尔指出信息可以减少经济行为中的不确定性，节省生产和投资成本，并带来效益， 因此，对信息的获取要支付一定的费用瞄3 。随着信息时代的到来，信息资源能够作为一 种商品在市场上进行交易已经成为当代社会的共识，信息商品已经运行在经济活动之 中。 根据马克思主义政治经济学观点，商品是用于交换的劳动产品，是使用价值和价值 的统一体。“劳动产品”和“用于交换”是商品定义中两个必不可少的要素，这就决定 了劳动产品不能自然的成为商品，必须通过交换才能实现。而商品之所以能够被交换， 是因为它具有使用价值和价值。商品是使用价值和价值的统一体，二者必须同时存在， 缺一不可。使用价值是价值的物质承担者，没有使用价值的产品，即使耗费了人类劳动， 也不能形成价值；价值是商品的本质属性，没有价值的东西不能成为商品。 按照商品的特性，信息资源想要成为商品，必须具备一般商品的属性，即使用价值 和价值。首先，信息资源具有使用价值，能够满足人们对于信息某个方面的需求，如出 行者必须了解几天的气象信息才能决定出游以及携带的用品。正是由于市场中存在着信 息需求，信息生产者才有对信息资源进行生产、加工的积极性，才能通过各种具体的劳 动创造出信息的价值；其次，信息凝结了人类无差别的抽象劳动，具有价值。在收集、 加工、存储、传播信息的过程中，消耗了人类必要的劳动时间，凝结了人类无差别的抽 象劳动，才具有了价值。信息资源要成为商品必须具有价值；再次，信息能够用于交换。 信息资源要成为信息商品必须能够在市场中进行交换。信息的使用价值是商品进行交换 的物质基础，是商品的自然属性，信息资源的价值决定信息商品的交换价值，是信息商 品的社会属性。信息资源只有在市场上通过交换、消费才能成为商品。信息需求者通过 购买信息商品获取信息的使用价值，而信息生产者通过让渡信息商品的使用价值获得价 值。比如文献信息服务，在各种文献信息收集、整合、加工的过程中，耗费了工作人员 大量的劳动力，形成了文献信息的使用价值，而用户付费购买文献信息的过程则实现了 文献信息服务的价值。 信息成为商品、发展出信息产业是信息社会特有的明显特征。随着社会的进步，信 【1 1 谢俊贵公共信息学f m 】长沙：湖南师范大学h j 版社2 0 0 4 ：1 - 2 【2 】马费成信息经济学 m i 武汉：武汉大学出版社1 9 9 7 ：4 0 l l 第二章政府信息资源市场化开发利用的内涵和依据 息的获取成本和利用价值都在升高，这就给信息成为商品提供了市场环境。信息之所以 能成为商品是因为通过对信息资源的利用可以获取信息的效益价值和效用价值，当这种 价值可以利用货币表示时，信息就成了可以交换的商品，具有了和其他物质商品同样的 交易特征。 政府信息资源是一种特殊的信息资源，也具有一般商品的价值和使用价值。从本质 上讲，政府信息资源的开发利用过程是以脑力活动为主的高水平的智力活动。在开发和 利用政府信息资源的过程中，投入了大量的人力、物力、财力，生产出政府信息产品和 服务，形成了政府信息资源的价值，并与使用价值在一起，构成了政府信息资源成为商 品的基础。随着社会对政府信息的需求和消费越来越多。大量政府信息进入市场领域， 并以市场需求为导向，按照等价交换的原则，开展有偿服务。因此，政府信息资源所具 有的价值和使用价值是其成为商品的依据，政府信息资源成为商品是其可以进行市场化 开发利用的前提。 2 2 2 政府信息资源蕴含的价值是吸引社会组织的动力 汤姆斯托尼尔在信息财富一简论后工业经济一书中指出：“在后工业社会里， 一国的信息存储是它的宝贵财产，也是财富的最大潜在来源”n 1 。信息作为一种财富的 观念，不仅成为了社会的普遍共识，也引起了世界各国公共部门、企业、第三部门的高 度重视。他们很快意识到政府信息资源如果不能以商品的形式在社会上进行流通、交换、 消费，就不能实现政府信息资源的经济价值，还会限制社会其它行业的发展。政府信息 资源的开发利用成为了信息时代的一个新的经济增长点，如美国将政府信息资源的开发 视为发展信息内容产业，增加税收、促进就业、刺激经济增长的重要途径。因此，世界 各国，尤其是西方发达国家，纷纷出台了一系列的法规和政策，鼓励社会信息组织和机 构，尤其是私营信息企业，对政府信息的开发利用。 对于社会信息组织和机构来说，政府信息资源是一种增值空间广阔的资源，具有良 好的市场开发前景。政府信息资源巨大的商业价值吸引着从事信息经营的社会组织和机 构。但他们也意识到，政府信息资源也具有一般信息资源的特性，即使用价值的不确定 性和较强的时效性，具有一定的投资风险。但是，如果能以较低的价格方便快捷的获取 政府信息的原始数据，并对这些原始信息进行深层次，有针对性的开发，加工，将会给 他们带来可观的经济效益。也就是说，风险与利润并存。政府信息公开的逐步推进为这 【l 】汤姆斯托尼尔信息财富一简论后工业经济【m 】吴建民，刘钟仁北京：中国对外翻译出版公司1 9 8 7 ：5 1 2 长安大学硕士学位论文 些希望从事政府信息资源增值开发的社会信息组织和机构提供了基础和保障，促使他们 可以按照市场规律去开发政府信息资源。 从市场供需关系来看，市场对任何商品需求的增加都会调动其他部门生产资料和劳 动力的转移。许多政府信息不仅是人们日常生活所需的，同时对于企业的生产、经营、 决策也是十分重要的。这些政府信息从一开始进入市场就显现出强大的生命力。政府信 息资源经过增值开发成为商品在市场上流通，给经济活动注入了新的活力，创造了巨大 的经济效益和社会效益，适应了信息时代社会发展的需要。政府信息资源蕴含的商业价 值和社会对信息需求的急速增长成为吸引社会组织和机构进行政府信息资源增值开发 的驱动力。 2 2 3 公共部门有效供给不足是市场化开发利用的成因 政府信息资源内容丰富，种类繁多。任何一个国家的公共部门都不可能完全承担起 所有信息资源的开发利用工作。公共部门掌握着大量有价值的政府信息资源，然而限于 自身条件，即使有良好的愿望为社会提供高质量的政府信息产品和服务，也常常显得力 不从心，难以满足社会的需求。 首先，公共部门只能向社会公众和组织提供基础的政府信息产品和服务。对于这些 信息需求者来说，可以通过广播、电视等媒介免费获取。但是，对于增值型的信息产品 和服务，公共部门没有那么多的人力、物力、财力进行开发，只能交给社会组织来完成。 而信息产品使用价值的不确定性和风险性较强的特点也决定了国家的财政资金不适合 用来建设风险性高的项目。公共部门只能提供那些能让社会普遍受益的政府信息产品和 服务，而增值型的信息产品和服务针对的只是部分特定人群，如果由国家财政收入来开 发这部分信息产品和服务，势必有违社会公平的原则。私人信息企业和第三部门信息机 构更适合去从事政府信息资源的增值开发活动。 其次，政府信息服务是一种增值型，创新性的服务。政府信息资源具有潜在的商业 价值。但是，要将这些潜在的价值发掘出来，变成直接现实的经济效益还需要进一步开 发和利用。“将这些潜在的政府信息资源开发成有规模，有效益的可持续的政府信息服 务不是一件很容易的事情 。这个过程是以脑力劳动为主的综合性劳动，是一种科技 含量很高的智力活动，需要有创新意识的人才，灵活的组织体系去不断的探索和开发新 的政府信息服务的供给形式。公共部门层级节制的组织体系并不适合这种创新活动的展 f 1 】张郁政府信息再利用缺乏商业模式 j 每周电脑报，2 0 0 4 ，( 1 0 ) ：3 1 3 第二章政府信息资源市场化开发利用的内涵和依据 开。 再次，由于公共部门提供政府信息资源的经费主要来源于国家财政收入，投入与成 本无关，是一种非价格的收入来源，使得公共部门经常忽视投入与产出的关系，缺乏效 益观念，在政府信息资源的供给的效率和质量上并不理想。 显然，政府部门并不适合直接从事政府信息资源的开发活动。政府信息资源的有效 供给不足需要借助社会力量共同完成。政府部门应通过市场中的竞争机制、供求机制、 价格机制的相互作用，引导和鼓励社会信息组织和机构从事政府信息资源的增值开发， 有效满足社会对政府信息资源的需求。因此，公共部门有效供给不足是政府信息资源市 场化开发利用的成因。 1 4 长安大学硕士学位论文 第三章我国政府信息资源市场化开发利用的现状 政府信息资源的开发利用是一项漫长而复杂的系统工程，既要适应全球化、信息 化、市场化的发展趋势，也要与我国正在进行的市场经济体制与政治体制改革保持一致。 同时，要重视政府信息资源市场化开发利用过程中出现的各种问题，吸取经验教训，结 合我国国情，不断探索具有中国特色的政府信息资源市场化开发利用的体系。 3 1 我国政府信息资源市场化开发利用的实践 与西方发达国家相比，我国的政府信息资源市场化开发起步较晚。在