（行政管理专业论文）政府在农民培训供给中的角色研究.pdf

中文摘要 十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理 民主的社会主义新农村的目标。没有新型的农民，就不可能建设新农村，就不可 能推进农业和农村经济结构战路性的调整和城乡产业结构丹级，增加农民的收入 在农民培训供给的定位上，由于各级政府在目标追求和管理范围方面的差异，存 在着“错位”、“越位”和“缺位”现象，阻碍着政府功能的有效发挥。政府在农民培训 供给中担当何种惫色，承担何种职责，如俺给自身定位呢? 这是各级政府建设社 会主义新农村事业中，面临的重大而现实的问题。 本文对当前我国农民培训需求与供给现状进行实地调研、述评，借用成本一收 益理论，从政府、企业与农民三个角度，分析青i 约农民培耐f f 有效供给不足的因素； 在此基础上，进一步从农民培训的属性切入，借鉴德国、美国、英国和韩国等国 政府在农民培训中的主要做法，探讨了我国在解决农民培训供给中的政府角色定 位、介入范围以及责任界定。本文最后就如何解决农民培f f f 有效供给不足豹问题 提出了一些对策建议。本文认为政府除了在农民培训供给中发挥自己的积极的主 导作用同时，还应界定政府与市场供给的合理边界，实现优势互补，规范中央、 地方关系，建立中央与地方的公共服务分工体制；引入竞争与市场化机制运作， 建立多元化的农民培训供给机制，调动私人企业、培训市场、农会组织等机构供 给的积极性。 关键词：农民培训供给、政府角色定位、公共服务分工体制 a b s t r a c t t h ef i f t hs e s s i o no f t h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo f t h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y a d v o c a t e dat a r g e to fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ew i t h d e v e l o p e dp r o d u c t i o n , a m p l el i f e ， w e l l - b e i n gc i v i l i z a t i o n , n e a tv i l l a g ea n dd e m o c r a t i cm a n a g e m e n t ”w i t h o u tn e w - i d e aa n dh i g h l y c o m p e t e n tp e a s a n t s t h ea g r i c u l t u r ea n dr u r a le c o n o m i cs t r u c t u r ec a n n o tb ea a j u s t e da n dp r o m o t e d , t h em d m m a ls t r u c t u r ec a n n o tb eu p g r a d e d a n dt h ep e a s a n t s i n c o m ec a n n o tb ei l i 咖e d o nt h e p o s i t i o n i n go ft h es u p p l yi nt h ep e a s a n t s t r a i n i n g , o w i n gt od i f f e r e n c e sj i ia l l - l e v e lg o v e r n m e n t s p u r s u i ta n df u n c t i o nr a n g e t h e r ee x i s t s s o m ep h e n o m e n a , s u c h ”d i s l o c a t e ”，“o f f s i d e a n d ”d e f a u l t e d ”p h e n o m e n o n w h i c hh a sac l e a ri m p a c to i lo u rg o v e r n m e n tf u n c t i o n w h a tk i n do fr o l e t h a tg o v e r n m e n ta c t i n gi nt h es u p p l yo fp e a s a n t s t r a i n i n ga n dh o wt oc h a n g et h ef u n c t i o ni sa n e c e s s a r yr e s e a r c hp r o j e c td u r i n gt h ec o n s t r u c t i o no f an e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e t h i st h e s i st r i e st oa n a l y s i sa n di n v e s t i g a t et h ec u r r e n td e m a n da n ds u p p l yf o rc h i n e s ep e a s a n t s t r a i n i n g , 0 1 1t h eb a s eo f c o s ta n di n c o m et h e o r y , i ta l s oa n a l y s e st h ee f f e c t i v eu n d e r - s u p p l y 蠡c t o r s t h a tr e s t r a i np e a s a n t s t r a i n i n gf r o mt h er e l a t i o n s h i pa m o n gg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s ea n dp e a s a n t s ； b a s e do nt h e s e , t h i st h e s i sh a sd r a w nm a i nm e t h o d so fp e a s a n t s t r a i n i n gi nf o r e i g nc o u n t r i e s s u c h 如g e r m a n y , a m e r i c a 。e n g l a n da n ds o u t h - k o r e a n ，d i s c u s s e st h er o l ep o s i t i o n i n g , f u n c t i o nr a n g ea n d w s p o n s i b l eb o u n d a r yt h a tc h i n e s eg o v e r n m e n tn e e dp l a yi ns o l v i n gp e a s a n t s t r a i n i n gs u p p l y t h e g o v e r n m e n tn o to n l yp l a y sa na c t i v el e a d i n gr o l ei l lp e a s a n t s t r a i n i n gs u p p l y , b u ta l s oc h 6 f yt h e r a t i o n a lb o u n d a r yb e t w e e nm a r k e ta n dg o v e r n m e n t ，r e f o r mt h er e l a t i o n s h i pa n de s t a b l i s h e sd i v i s i o n s y s t e mp u b l i c 榭c ab e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dm u n i c i p a le n e s ，p r o v i d e s mr e l a t i v e p o l i c i e s t oa r o u s ep r i v a t ee n t e r p r i s u , t r s ；n i n gm a r k e ta n dp e a s a n ta s s o c i a t i o no r g a n i z a t i o n s e n t h u s i a s m k e yw o r d s ：p e a s a n t s t r a i n i n gs u p p l y , t h ep o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n t , t h ed i v i s i o ns y s t e mo f p u b l i cs e r v i c e s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果除文申已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： e l 期： 肛 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 黻各吁撕叛狮嗍学 第一章导论 1 1 选题的缘由及研究且的和意义 1 1 1 选题的缘由 十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理 民主”的社会主义新农村目标。农村社会进步的推动者是农民，没有新型的、高素 质农民，就不可能建成新农村，就不可能推进农业和农村经济结构战略性的调整 和城乡产业结构升级，以及农民的增收。但由于我国政治体制改革的滞后性，在 农民培训供给的定位上，各级政府还存在越位、错位、缺位现象，尤其是基层政 府在此问题上只是被动地等待高层政府的行政推动，缺乏主动性、积极性和创造 性。政府在农民培训供给中担当何种角色，承担何种职责，如何给自身定位? 这 是各级政府建设社会主义新农村事业中，面临的重大而现实的问题。本选题正是 适应这一理论研究的需要而立，以期弥补目前这方面研究的不足。 1 1 2 研究目的和意义 研究的目的：在市场经济体制下，从分析制约我国农民培训有效供给不足的 原因中，探讨政府在此域上的角色定位和作用，并提出相关对策和建议，避免政 府越位、缺位或错位。 研究的意义：新农村建设，农民增收，都必须提高农民的综合素质。而提高农 民综合素质最重要的一条是对农民进行综合知识和技能的培训，增强农民的自我 “造血功能”。本文对政府在农民培训供给中如何发挥政府主导作用，如何界定 政府与市场供给的合理边界，实现优势互补，如何规范、建立中央与地方的公共 服务分工体制等问题作了深入研究。这一研究对政府管理体制改革具有一定的理 论意义与现实意义。 1 2 国内外农民培训研究现状 、西方国家对农民培训问题的研究。国内学者对西方职业教育作了大量介 绍与总结a 杨士谋( 1 9 8 4 ) 、思明( 1 9 8 6 ) 王书t 皇( t 9 9 1 ) 、相重杨( 1 9 9 1 ) 等人从体制、培 养目标、教学计划和管理方面，详细收集和整理了2 0 世纪8 0 年代西欧三国中等 农业教育、农民培训和农业推广方面的一些资料；中国农业职业教育考察团( 2 0 0 0 ) 介绍了2 0 世纪9 0 年代法国普通农业职业技术教育的农民培训机构、对象，内容、 形式和经费等；李立秋( 2 0 0 1 ) 分析了2 0 世纪h 本农业改良普及事业的管理体制， h 本农协的组织构成等；黄锦龙( 2 0 0 1 ) 分析了2 0 世纪未f 1 本农民培训与农业推广 运行机制。杜妍妍、姜长云( 2 0 0 5 ) 总结了大多数发达国家农民培训的特点。李新功 ( 2 0 0 5 ) 对欧盟职业培训政策与实践进行了分析。 二、九十年代来我国农民培训政策的回顾与评价。从2 0 世纪8 0 年代由国家 科委组织实施“星火计划”、国家教委组织实施的“燎原计划”、1 9 9 4 年农业部推行“绿 色证书工程，到1 9 9 9 年开始实施跨世纪青年农民科技培训工程，2 0 0 1 年科 技部发布的“十五”星火计划发展纲要、2 0 0 4 年实施的“农村劳动力转移培训阳 光工程”、2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年全国农民工培训规划、全国新型农民科技培训规划 ( 2 0 0 3 - - 2 0 1 0 ) 等政策的出台，彰显了农民培训工作h 益受到有关部委的广泛重视， 培训政策的含金量和服务三农”的倾向不断增加。“十一五”规划提出薪农村建设 的目标里进一步重申了农民培训的重要性。但如马凤歧指出当前农民职业教育的 主要障碍是制度障碍，这些障碍的存在从供给和需求两方面抑制农民职业教育的 发展。 三、我国政府在农民培训中职能、作用问题的研究。农民培训是农村教育的 重头戏，是社会主义新农村建设的重要保证。我国学者对政府在农民培训作用上 进行了系列研究。申培轩( 2 0 0 3 ) 认为应优先发展职业培训。实行政府指导的参与模 式，加快立法，加大投入，保证经费、生源和师资，引入竞争机制。赵海利( 2 0 0 3 ) 通过对教育公共支出效率和公平的分析提出教育公共政策建议，收费政策应该体 现个人收益差别，政府资助应尽快完善，指出政府在发展民办培训机构、完善劳 动力市场上负有重要的责任。政府应重视农民培训问题，要建立健全农民培训体 系，规范农民培训市场。崔连生( 2 0 0 3 ) 指出教育主管部门要统筹农民培训工作。谭 向4 ( 2 0 0 4 ) 指出首先要从战略上选择教育和科技来解决农民增收问题，政府对农民 进行培训买单：其次，政府应在深入了解农民所需以及他们应该掌握的文化知识 技能的基础上，要求电视、广播、报刊等新闻媒体举办相应的专栏节目；举办各 类学校、培训班对他们进行各种技能培训。杜妍妍、姜长云( 2 0 0 5 ) 就农民培训供不 应求和供求错位问题，提出改变政府主导型的农民培训供给，应建立以农民能力 2 为导向、民问培训机构平等参与的机制等。 基于以上分析可知，虽然学者对农村职业教育相关的研究不少，但是就农民 培训有效供给不足，政府在其中该担当何种角色，起什么样的作用，在新农村建 设中，如何给自身定位的相关研究比较缺乏。本文拟在原有的研究基础上，运用 成本一收益理论、公共管理理论和公共产品供给理论，分别从政府、企业和农民 三个维度分析当前农民培训需求不旺，有效供给不足的原因，进而探讨政府除了 在农民培训供给中发挥自己的积极的主导作用同时，如何界定政府与市场供给的 合理边界，实现优势互补，如何规范、建立中央与地方的公共服务分工体制等问 题，以期弥补这方面研究的不足。 1 3 相关概念及研究范围界定 1 3 1 相关概念界定 概念是研究和论证的基本单位。为避免受学科背景和研究视角的影晌而引起 概念的歧义，本文首先对相关概念作清晰界定，以方便叙述与分析。 ( 一) 农民。“农民”这一概念在国际上通常解释是从事农业生产经营的人员， 与“工人”、“教师”是并列的一种职业。但在我国受传统计划经济与城乡二元分割的 影响，将“农民”这一职业概念与身份混淆了，农民是指居住在农村，户籍为“农村 户口”的人群。本文“农民”既指与土地保持密切联系的传统劳动力，也指离乡离土 的“农民工”。 ( 二) 农民培训。“培训”( t r a i n i n g ) 一词，首先是由g s 贝克尔于1 9 6 1 年在 他的论文人力资本以及学院教育中投资不足中提出，其含义是指人们为 获得技能和就业者的生产能力而进行的投资。农民培训指的是农民为适应就业、 发展或其它需要而以一定的方式( 包括现代网络技术的应用) 进行的有关知识、 技能、行为和态度的一种短期教育的教育投资，以提高其自身的职业技能为教育 目标，直接为社会生产提供劳动力资源的一种形式。 ( 三) 农民培训需求和农民培训供给。“农民培训需求”是指社会和个人对教 育有支付能力的需要。“农民培训供给”是指在某一时期内，一个国家或一个地 区各级各类学校教育结构、培训机构、企业在资源允许的条件下能够并且愿意投 入的资源数量，所能提供给教育者的机会。农民培训有效供给”指与经济社会发 展相适应，能最大限度地满足与引导各种教育需求的教育供给。 1 3 2 研究范围界定 本文研究范围着重从以下几方面切入：( 1 ) 农民工培训需求和传统农民培训需 求的实证分析；( 2 ) 政府、市场与企业参与农民培训供给的实证分析；( 3 ) 中央、地 方政府在农民培训供给中的定位分析等。 1 4 研究内容和方法及创新点 1 ，4 1 研究内容 本文对当前我国农民培训需求与供给现状进行调研、述评，借用成本一收益 理论、公共管理理论、公共产品理论，从政府、企业与农民的角度，分析制约农 民培训有效供给不足的因素；在此基础上，文章进一步从农民培训的属性切入， 借鉴几个典型国外政府在农民培训中的主要做法，探讨政府在农民培训供给中的 角色定位，以及在解决农民培训有效供给不足的对策、建议。论文共分四个部分： 第一章，导论。这一章介绍本论文选题的缘由、论文的主要内容、研究目的、 意义以及研究方法和些技术性安排。其中，对“农民”、“农民培训供给”等相关概 念进行界定，对已有的相关科研成果进行了综述和评价，为深入研究政府在农民 培训供给中的作用、角色作了理论铺垫。 第二章，我国农民培训需求和供给的现状分析。本部分首先从农民培训的公 共产品属性入手。农民培训一方面具有私人产品的特点，人们通过接受教育，带 来了内部效益；另一方面，农民培训作为社会产品，具有公共产品的性质，相当 大的部分利益通过教育者“外溢”给了社会，也就是说，农民培训产品的外部性很 强，具有积极的公益性。继而通过实证调查研究农民培训需求与供给状况，运用 成本- 收益分析理论，从政府、企业( 培训市场) 和农民三个方面分析农民培训“有 效供给不足”和“需求不旺”的原因。 第三章，德国、美国、英国、韩国政府在农民培训中的主要做法及其评价。 本部分介绍、评价美国、德国、英国、韩国政府在农民培训供给中的做法，以及 给我们的启示。 4 第四章，政府在农民培训供给中的角色定位以及对策。本章从两个方面入手： 一是农民培训供给中政府角色定位的理论分析。农民培训是种介于私人产品和公 共产品之间的准公共产品，政府决不能够因为市场可以解决问题而放手，因为农 民培训不仅具有特定的经济功能与价值，同时也具有十分广泛的政治和文化功能。 这决定了政府介入农民培训和发挥主导作用的必然性。文章同时就农民培训供给 反映的问题，分析了中央与地方政府目标追求、管理范围上的差异性，为政府政 策的制定提供参考。二是政府在解决农民培训有效供给中的对策。农民培训具有 较强的外部效应。这种外部性不是由企业、培训机构能够独立推行的，它需要国 家政府的支持和推动，尤其需要政府在相关政策方面的支持和规定。为此，在解 决农民培训有效供给不足上应审视政府干预能力边界，实现与市场优势互补；规 范中央，地方关系，建立中央与地方的公共服务分工体制；建立、健全农民培训 的法制化建设；引入竞争与市场化机制运作，建立多元化的农民培训机制。 1 4 2 研究方法 本课题是一个多学科的交叉的研究课题，涉及到政治学、行政学、经济学、 社会学、管理学等领域。具体分析方法有以下几种： 、理论与实践相结合的分析方法。本文综合运用人力资本理论、公共管理 理论、成本一收益理论、公共产品供给理论等理论工具，结合我国农民培训的发 展历史与现状，研究了政府在农民培训有效供给中的定位及作用。 二、文献查阅及文献综述。查阅有关国内外培训文件、政策和有关农民教育 和培训的资料和文献，并对文件、资料、文献进行归纳、概括综述。 三、实地调研法：对农民工、传统农民、相关政府机构、培训机构和企业调 研，分析农民培训中需求与供给问题及其原因。 四、比较分析法：选取有代表性的国家进行比较，以期借鉴其农民培训的成 功经验，寻求解决农民培训问题的有效对策。 1 4 3 本文的创新点 5 一、选题富有挑战性。本选题基于解决“三农”问题，探讨政府在推进社会主义 新农村建设地职责，如何培养和造就一大批较高素质的新型农民这一难题而作， 具有现实意义。 二、运用成本一收益理论分析了政府、企业和农民参与培训的可能性。 三、通过对中央地方政府的目标追求差异性的分析，提出了中央、地方公共 服务分工体制，建立以公共服务业绩为导向的干部制度。 6 第二章我国农民培训需求和供给的现状分析 为研究现阶段农民对培训的需求、社会及政府提供给农民可接受的培训状况 等问题，笔者对湖南嘉禾、广东东莞厚街镇农民进行调查，结合文献资料研究， 通过对调查后的数据统计分析，农民培训的需求与供给之阃存在矛盾关系，发现 农民有着巨大的潜在培训需求，而农民培训有效供给又不足的现实困境。 2 1 农民培训的属性分析及其供给方式 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森在公 共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每 个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品 或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的 非竞争性和受益的非排他性。根据萨缪尔森的定义所得出的产品是“纯公共产品”， 而凡是可以由个别消费者所占有和享用，完全由市场来提供的，具有竞争性、捧 他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。物品 类别具体的识别程序如图2 - 1 所示。 该物在消费中有竞争性吗? 广 无几具有捧他性吗?n 有 有 技术上能排他l _ 一无 能 排他成本高吗? 广1 是 无 进入纯私人物 品分析 进入有竞争性、无捧 他性物品分析 此时市场失灵，须通过公共预算来提供 不高广 该物属于有排他性和非竞争性的准公共物品 如图2 1 ：公共物品识别方式西 农民培训一方面具有私人产品的特点，人们通过接受教育，学到知识，提高 。王诗宗：公共政策：理论与方法 ，浙江大学出版社，第1 1 8 页 7 能力，从而提高了自身在未来经济活动中的竞争力，也增强了自己取得收入和享 受生活的能力。这是一种内部效益，这种利益可为受教育者所拥有。从这一角度 看，它具有竞争性和排他性。另一方面，农民培训作为社会产品，具有公共产品 的性质，其主要表现在，消费的结果不仅对本人有利，而且对社会有利，即教育 产品在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过教育者“外溢” 给了社会，也就是说，农民培训产品的外部性很强，具有积极的公益性。因此， 农民培训既具有私人产品的属性，又具有公共产品的属性，被称为准公共产品或 混合产品。 2 2 我国农民培训需求的实证分析 舒尔茨认为，凝集在劳动者本身的知识、技能及其所表现出来的劳动能力即 人力资本( h u m a nc a p i t a l ) ，这是现代经济增长的主要因素，是一种有效率的经济， 掌握了知识和技能的人力资源是一切生产资源中最重要的资源。我国经济学家根 据我国1 9 7 8 年至| 9 9 6 年间有关的统计资料计算出，每增加l 亿元人力资本投资， 可带来次年近6 亿元g d p 增加额，而每增加1 亿元物质资本投资，仅能够带来2 亿元g d p 增加额。也就是说，个受过教育的农民会通过接受新知识和新技术提 高自己的生产率，靠自己的能力在市场上通过竞争实现脱贫致富。 近年来，随着农业和农村经济结构战略性调整的深入推进，城乡产业结构升 级对劳动力素质的要求不断提高，我国农民素质的不适应性越来越强。国务院研 究室最新发布的中国农民工调研报告显示，目前，我国农村劳动力中接受过 短期职业培训的占2 0 ，接受过初级职业技术培训或教育的占3 4 ，接受过中等 职业技术教育的占o 1 3 ，而没有接受过技术培训的高达7 6 4 。从这组数据可 看出，我国农村劳动力整体技能水平不高，就业竞争力不强。就全国而言，目前 在农村4 8 亿从业人员中，真正接受过系统农业职业技术教育的还不足5 ，平均 每1 0 0 0 名农业劳动力中才有6 4 名农业专业技术人员。2 0 0 4 年外出就业的l ，2 亿 农村劳动力中，接受过专业技能培训者仍不足1 5 国，相比之下，而荷兰在工业化 起飞阶段时9 0 的农民受过职业技术教育和培训，1 2 毕业于高等院校；前西德 3 5 岁以下的农民中7 0 以上受过农业职业教育，3 5 岁以上的农民受过农业职业教 。外部性也称外部效应( e x t e r n a l i t y ) ，是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商，却没有为之 承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象 。转引自：经济参考，2 0 0 5 年第3 5 期，第9 页。 s 育的也高达5 0 国。 2 ，2 1 农民工培训需求的实证分析 笔者2 0 0 6 年8 月前往东莞厚街镇，进行了为期半个月的实地调查。对厚街镇 政府相关部门，镇成人夜校、三屯伟易达集团等领导进行了访谈，同时对伟易达 集团的部分员工以及参加夜校培训的部分学员进行了问卷调查。通过对调查后的 数据统计分析，发现外出务工农民有着巨大的潜在培训需求。 、农村外出务工人员亟待技能培训，满足企业用员工条件 随着我国产业和经济结构的调整、世界经济一体化进程的加快以及知识型社 会的到来，一方面企业因面临激烈的市场竞争使得大量人员失业，另一方面新创 造的就业机会需要就业人员具备一定的知识和技能。对企业的调查显示。8 3 的新 增岗位要求具有初中以上的文化程度，其中2 8 的岗位要求达到高中以上文化程 度；5 3 的岗位需要初级工以上的技能水平，其中1 1 的岗位需要达到中级工以上 的职业资格。而对农村外出务工人员的调查则显示，虽然有6 8 的农村外出务工 人员具有初中文化程度，但却有4 3 的人没有接受过任何培训，2 5 的人只接受过 不超过1 5 天豹简单培训，接受过正规培访脚人员仅占1 4 。在劳动力总量绝对 过剩和供需的素质结构严重失衡的情况下，由于农民工的素质低下以及政府对其 培训的问题不够重视，农民工只能从事着城市人不愿从事的苦、脏、累、险且工 资低廉的工作，根本无法适应经济结构调整和产业升级的需求，造成结构性失业。 技能型人才的紧缺已经成为增强自主创新能力、推进产业结构优化升级、转变经 济增长方式、提高产业技术水平的制约“瓶颈”。以广东深圳为例，据2 0 0 5 年深 朝l 市技能入才培养和发展问题调研报告的分折，深圳真正存在的不是“民工荒”， 而是“技工荒”，深圳技能人才缺口达5 万多人。报告预测2 0 0 8 年深圳技术岗位从 业人员缺口将高达3 8 万人。 笔者在对东莞市厚街镇1 0 0 名农民工进行的问卷调查也证实了职业技能素质 对就业的影响，具体情况如下： 表2 - 2 ：东莞市厚街镇农民工参加职业技能培训的状况与寻找工作的难易程度 。纪绍：中国农民工流动就业现状的实证研究，载经济与管理研究，2 0 0 6 ( 4 ) ，第2 6 页。 。劳动保障部专题调研组；劳动保障部公布农村外出务工人员就业情况和企业2 0 0 6 年春季用工需求调查分 析，中国劳动力市场，2 0 0 6 。 9 的交互分类情况 职业技能找工作容易找： 作比较容易 找= 作不容易回答 培训状况 人数 人数百分比 人数 百分比 人数百分比 未参加 22 8 2 2 3 0 2 4 96 7 1 7 3 参加过1 24 4 5 5 l8 5 1 03 7 0 2 7 从表2 3 可以看到，回答找工作容易或比较容易的比例，未参加过职业技能培 训者为3 3 ，参加过职业技能培训者为5 3 ，后者约为女i 者的2 倍。而回答找工 作不容易的比例，未参加过职业技能培训者为6 7 ，参加过职业技能培训者则为 3 7 。因此，农民工的职业技能素质与其找工作的难易程度正相关。 而且，近两年来，很多农民“回流”，某种程度上也意味着他们是被产业升级、 技术发展和素质提高的浪潮淘汰了。 二、农民工收入与受培训的关系 ， 在调查中还发现，出于提高预期收益的目的，绝大多数农民工具有参加职业 技能培训的需求和意愿，即如果某项培训可提高他们的未来收入，谋求更进一步 的发展时，他们就会有比较强烈的需求，甚至也愿意自己付这笔培硼费反之， 如果该培训对他们收入的影响不大或间接影响，在他们对参加培训的兴趣就不太 大。笔者在2 0 0 6 年8 月对东莞市厚街镇1 0 0 名农民工进行的问卷调查中问及“你 希望参加职业技能培训吗”，回答“是的有7 9 人，占总调查样本的7 9 ，回答“无 所谓”及“不希望”的2 1 人，占总调查样本的2 1 。可见，大多数农民工有参加职 业技能培训的需求。问及“你为什么希望参加职业技能培训”时，回答最多的是：收 入会增加、容易找工作、想傲更轻松的工作。提及率分别为8 9 、7 2 、5 3 。 2 0 0 3 年贵州省被调查的6 2 5 8 个劳动力中，人均纯收入5 0 0 元以下的劳动力中，受 过培训的劳动力所占比重为2 2 7 ，未受过培训的劳动力所占比重为9 7 ，7 3 ；人 均纯收入4 0 0 0 元以上的劳动力中，受过培训劳动力所占比重为1 2 3 7 ，比人均 纯收入5 0 0 元以下受过培训的劳动力所占比重提高1 0 1 个百分点。反之，未受过 l o 培训的劳动力所占比重为8 7 6 3 ，下降1 0 1 个百分点。即受过培训的劳动力所 占比重提高，收入也会提高。从另一个侧面也可反映出农民有强烈的潜在培训需 求。 三、农民工对参与培训的态度 庇奥尔( p i o r e , 1 9 7 0 ) 的劳动市场分割理论将劳动力市场分成第一市场和第二市 场( 即二元劳动力市场体系) 。第一市场是技能劳动者市场，工资较高、劳动条件较好、 岗位较有保障、职业前景较好，求职者往往受过良好教育、出身于富裕家庭；第二 市场往往是非技能劳动者市场，工资较低、工作条件差、工作具有不稳定性和暂时 性，求职者往往是穷人、年轻人、移民、妇女等。在工作越来越难找、钱越来越 难挣的背景下，农民工通过耳濡目染和切身经历，深刻感受到提高技术水平和综 合能力的重要性，并由此产生了比较强烈的潜在培训需求。我们可以通过以下数 据来论证： 表2 - 3 您对参与培训的态度( 尸 北京 浙江 只要能学到一技之长，花钱也愿意 4 1 86 4 4 交钱的培训想参加但没有钱 1 6 41 5 1 免费的可以参加 1 3 55 9 听说过培训但我不想参加 1 2 37 5 不知道什么是培训 1 1 12 1 交钱不多的培训愿意参加 4 95 o 从技能而言，表2 3 显示，不论是北京、还是浙江，农民工对参与培训的态度， 他们的第一位的选项都是“只要能学到一技之长，花钱也愿意”。有文化、有技术，才 。胡晓登：以农民为本一一贵州省农民增收长效机制研究贵州人民出版社 ，2 0 0 6 4 。第1 8 5 页。 。转引自；经济参考，2 0 0 5 年第3 5 期，第l l 页。 i i 能在城市得到就业机会，才能找到报酬高而又体面的工作，才能在城市站住脚。 这种现实推动了已经外出或准备外出务工的农民进行人力资本的投资。 2 , 2 2 传统农民培训需求的实证分析 2 0 0 6 年9 月。笔者对湖南嘉禾县就农村科技人才培诫需求进行了为期十多天 的调研。在此期间与县农业办公室、农业局和畜牧局的主要领导进行了广泛交流， 重点对行廊镇万头猪场、花卉园、果园等种养大户以及一些种田农户进行了走访、 初步调研。 湖南嘉禾置县县域面积6 9 9 1 6 平方公里，其中耕地面积2 2 1 万亩；现辖8 镇 9 乡，2 4 4 个行政村，3 3 个居委会，总人口3 3 8 7 万。农业产业化充分发展，形成 了粮食、烤烟，生猪、水果、茶油、优质玉米，订单蔬菜、三味辣椒等八大农业 商品生产基地和行廊茶场高效生态农业示范园，构筑了现代化农业的新格局。 笔者对嘉禾县畜牧业的调研发现畜牧业生产结构不尽合理，还不能适应市场 多远化需求，信息网络体系不够健全，对市场反映滞后，技术推广机制不完善。 另外，养殖户在养殖的过程中碰到如群发病、饲养管理等技术问题时，不知该怎 么办。正园如此，养殖户们对技术的掌握有着强烈的培谢需求，养殖户们希望在 饲养管理技术、饲科营养，尤其是各种疾病的预防和治疗等方面得到指导和培训。 笔者还对行廊镇1 0 0 个种田农户进行了走访和问卷调查，有6 3 1 的农民认为缺乏 技术是增加收入和转移转业面临的第一大制约因素。 同时，从调查中发现农民接受培训服务也面临着诸多困难。如：没有多少机构 和人员能够提供培训服务，( 比如农民需要养兔、养猪、养鱼等养殖技术，但又找 不到地方培训) ，尤其是来自民间或非政府组织的培训活动以及农产品加工或非农 就业相关的培训活动比较短缺；尽管举办过些培训，但是现有的培训活动收费 太高，农民没钱，但又无法搞到无息或低息贷款；而且有的技术培训没有与就业、 创业能力培训结合起来，紧跟市场需求等。换句话说，农民的潜在需求大，但现 实的有效需求往往不足，即农民培训体系的培训供给和培训需求错位。 2 3 我国农民培训供给现状的实证分析 农民培训供给分为农民培训有效供给和农民培训有效供给不足。农民培训有 1 2 效供给指与经济社会发展相适应，能最大限度地满足与引导各种教育需求的教育 供给。农民培训有效供给不足指未能最大限度地满足，引导各种教育需求的教育 供给，农民培训有效供给不足不仅是指数量上供小于求，而且也指在质量上的低 质供给以及结构上的不合理供给。从国家层面看，对农村职业教育和农民培训工 作是越来越重视的。据2 0 0 2 年全国教育事业发展统计公报显示，2 0 0 2 年全国共有 农民技术培训学校3 7 9 1 0 0 所，培训结业农民7 6 8 1 8 1 万人次：目前在校学生5 7 5 2 5 7 万人。在全国6 5 以上的县、市推行“三教统筹，在农村教育综合改革等方面 取得了积极成果，打下了相当基础。全国农村教育工作会议、中央人才工作会议、 全国职业教育会议、“十一五”规划等进一步强调了农村职业教育的重要性。作为具 体措施，政府还主导和举办了批相应的教育培训工程，如“绿色证书工程”、“跨 世纪青年农民科技培训工程”、“新型农民创业培植工程”、“农村富余劳动力转移就 业培训工程”( 即“阳光计划”) 和“农业远程培训工程”、“一村一名大学生计划”等； 从地方层面看，也纷纷加大了这项工作的力度，所以，中国农村的职业教育和农 民培训迎来了新的发展机遇。 但是，由于历史欠账太多，加上改革深化阶段出现的新矛盾、新问题，导致 基薛我国农村的职业教育和农民培训还远落后于发展的需要。目前，与农民的培 训渴求相比，各类培训供给明显不足。 2 3 1 政府参与农民培训供给的状况分析 一是政府对农民培训投入严重不足。多年以来，国家对农村职业教育法制保 障和管理力度较小，地方政府“重普轻职”倾向严重，农村职教和培训的投入严重不 足，导致农村职业学校和培训机构经费紧缺，办学条件差。2 0 0 1 年全国教育经费 投入4 6 3 7 6 6 2 6 2 万元，国家财政性教育经费3 0 5 7 0 0 9 9 5 万元，而职业中学的教育 经费投入为1 3 0 3 1 5 9 5 万元，国家财政性教育经费8 1 2 5 2 6 5 万元，分别占2 8 1 ， 2 6 5 p 。农村成人教育经费不足，2 0 0 1 年，国家投入成人小学的教育经费为6 8 1 7 4 万元，占全国教育经费投入的0 ，0 1 4 7 ，占全国小学教育经费投入的0 0 6 8 9 。 拿贵州省、广西为例，目前国家对两省区总体上按每人补助1 5 0 元的标准核拨， 。孔样智：中国三农前景发展报告，北京；中国时代经济出版社，2 0 0 5 ，第1 9 8 1 9 9 页 。三教统筹”指。基础教育、职业教育、成人教育一统筹规划 。数字来源：2 0 0 3 年中国教育年鉴 。数字来源：2 0 0 3 年中国教育年鉴) i 3 由于中央补助标准不高，再加上两省区经济落后，财政困难，配套资金和工作经 费难以及时、正确到位，且有的省配套经费未与中央经费统筹使用。这在一定程 度上影响了国家阳光工程实施的效果。而且从家庭联产承包责任制实施以来，传 统农业中的隐性失业逐渐凸显，大量农村剩余劳动力涌入城市。以深圳为例，7 0 0 万人口中有5 0 0 万农民工。如今深圳人均g d p 已达到5 0 0 0 美元，然而，农民工 的工资水平近十年没有太大变化，平均月工资仍维持在8 0 0 元人民币左右。农民 工在支付了较高的生活成本费后，已无力投资职业教育和培训以提高自己的知识 和技能。笔者曾在东莞厚街问卷调查“不愿参加培训的原因”，5 9 5 的人回答没钱 学，就是一个实证。 二是政府在农民培训领域事权与支出责任界定不清。且前我屋中央与地方政 府间，省与地方各级政府间对农民培训的事权与支出责任划分不清。存在越位、 错位或缺位现象。在市场经济体制下，由于农民培训收益外溢性的存在，政府间 职责划分并不具体，高层级政府逐渐推出公共产品领域，把公共产晶供给的职责 逐步下放，而基层政府又无法制衡高层政府转嫁支出责任的做法，导致基层政府 尤其是乡镇的财政承担了大量本应该属于上级政府供给的公共产品。农业税取消 后，基层政府财力不断萎缩，导致农民培训供给资金的缺口更大，两上级政府的 财政转移又不能从根本上解决乡镇财政困难，以至基层政府对农民培训服务，有 心无力。 三是政府对农民培训的制度供给不足。在职业培训体系中，政府主要为国有 企业职工和在正规部门就业的人群制定培训政策并提供财政支持，针对在非正规 部门就业的农民工这一特定人群，国家的职业培训政策显得滞后，或空有政策却 因缺乏有效的实旋而流于形式。而且没有建立有关农民培训的立法，来保障资金 的投入等。在实施“阳光工程”中，因参与的部门多，认识不一致，导致配合不力， 争揽权力，推诿责任。如财政部门限于财力或追求投资快速回报，少拨经费或不 及时拨付经费等a 同时，由于对农民培训缺乏一个量化的考核指标体系和激励机 制，些地方政府将“阳光工程”当作“政绩工程”，流于形式，浪费资源，培训效益 低，并且对农民转移就业中的实际困难解决不够。 。引自贵州、广西农村劳动力转移培训调研检查报告) ， h t t p ：i n z w n 日驴x g o v c n g o n g z u o y a n j i u t 2 0 0 5 1 2 0 1 4 0 0 3 0 h t - 1 4 2 3 2 职业学校、培训机构参与农民培训供给状况分析 培训市场的供给者大体可分为社会力量和国家( 政府) 两类。社会力量办学 泛指“具有法人资格的国家企业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会 团体、学术团体以及国家批准的私人办学者，利用自有资金开办的培训机构； 国家( 政府) 办学是国有企事业单位和官方社会团体利用国家财政性经费举办的 培训机构。在计划经济条件下建立起来的各类职校由于主管部门对学校统得过多 过死，学校缺乏自主权，加上现有职能类同的农村职业教育学校、农业广播电视 学校、劳动技能培训中心、农业技术推广站分属不同部门，各自为阵、封闭运行， 导致些学校不能适应市场需求，抓住机遇求发展，仅靠争取一些财政支持勉强 度只，致使招生不足的学校教育资源大量闲置，而一些生源好的学校又缺乏必要 的教学生产实习基地和基础设施。另外公共培训机构多数以职业学校为主，这种 有系统性的学制教育显然忽视了大多数初中或在初中以前辍学的农民需要的具有 针对性、实用性和与就业紧密相关的职业教育现实需求。 民办培训机构，由于中国培训产业正处于成长阶段，资本市场尚未介入，培 训市场创新、培训设备与师资缺乏，加上乱办班、乱收费、乱宣传等各种混乱现 象时有发生，培训质量亟待提高，服务管理方面的问题十分突出。如按规定，培 训机构的课程价格是由物价部门核准的，未经批准，不得擅自提价。但在利益驱 动下，一些培训机构仍屡屡犯规。例如笔者曾在东莞厚街问卷调查对“培训机构所 开设的技能培训班的费用，你是否可以接受? ”选择“完全可以接受”的只占1 0 1 ， “勉强可接受”的占2 6 7 。 2 3 3 企业参与农民培训供给状况分析 从一个城市发展的大层面来看，人口结构和人口素质的问题严重制约了产业 结构的转型升级。实际上，不少企业也开始意识到这个问题，意识到了产品质量 关乎企业的兴衰成败。例如东莞厚街镇的伟易达集团就狠抓员工培调工作，培训 内容包括岗位技能培训，新员工厂纪厂规、前途理想、企业背景等方面的素质教育， 后又与高等学校建立了骨干员工培养和普通员工培训的长期协作机制。但是，由 于“教育培训”的外部效应，而且工人流动性大，当前许多企业负责人担心因培 。根据1 9 8 7 年原国家教育委员会颁布的社会力量办学的若干暂行规定 。 1 5 训投资收益“外溢”，以及企业发展的短期行为，“铁打的营盘流水的兵”， 谁 也不愿为一批流动的“兵”埋单。因此，很多企业只是把农民工作为劳动力使用， 对他们进行技能培训鲜有积极性。在调查中，当问及“您所在的企业对员进行培 训”时，“经常培训”的企业少之又少，北京仅2 ，宁波仅1 0 。在企业中，北京 农民工中7 1 7 从未接受过任何培训，宁波农民工中3 3 9 从未接受过任何培训。 2 4 农民培训“有效供给不足”和“需求不旺劬的原因分析 从前文的调查数据及分析可以看出，一方面，从个人的需求来看，自身素质 低下的农民大多具有接受教育培训的强烈愿望，因为教育和培训是提升人力资本 的重要途径，而较高的人力资本会带来较高的收益。另一方面，政府为了加快农村 富余劳力转移，促进农民增收和推动农村经济的发展，理应尽力做好农民工教育 培训的工