（行政管理专业论文）扶贫开发中政府行为的自利性倾向研究.pdf

a b s t r a c t ”p o v e r t y ”i so n eo fm o s ts i g n i f i c a n ts o c i a lp r o b l e m sw h i c ha l lc o u n t r i e sf a c e 、7 l 懂mt h ec o u n t r yr e f o r m i n ga n do p e n i n gi nt h ep a s t2 0 , y e a r s , t oa l l e v i a t ea n d e l i m i n a t ea b s o l u t ep o v e r t y , o u rc o u n t r yh a sd o n et h ef r u i t f u lp o v e r t y - r e l i e f d e v e l o p m e n tw o r kt h r o u g ht h ep o w e r f u ln a t i o n a lm o t i o na n dt h ee c o n o m i c a l r e f o r m a c c o r d i n gt ot h en o t i o n a lc o u n t r y s i d ei m p o v e r i s h e dc o n d i t i o nm o n i t o r i n v e s t i g a t i o nb yt h es t a t es t a t i s t i c a lb u r e a u ，t h ep o p u l a t i o no ft h ea b s o l u t e p o v e r t yp e o p l ei nt h ec o u n t r y s i d eh a sr e d u c e df r o m2 5 0i n n i o ni n1 9 7 8t 02 e l 强棚融ai n 瑚4 r e a c h i n gt h eh i s t o r i c a lh u g ea f j 畦e v e m e n t o nt h eo t h e rh a n d , t h e p o v e r t y r e h e fi n v e s t m e n ti si n e f f i c i e n ta n dt h ee f f e c ti sn o ti d e a li nt h ec o u n t r y t 酗g o v e r n m e n tt a k e st h em a i nb o d yi nh e l p i n gt h ep o o r , b u tf o ri t so w nb e n 蚰t i t sb e h a v i o ri sc o n t r a r yt ot h es u b j e c ta n dt h eo b j e c t l v e s os o m ep h e n o m e n a , s u c ha ss o - c a l l e d ”t h ei m a g ep r o j e c t ”，”t h eg i f tp r o j e c t ”，a n do c c u p y i n g a n d d i v e r t i n gt h ep o v e r t y - r e l i e ff u n d ，h a v ea p p e a r e d 。h o wt oc a r r yo ne f f e c t i v e d o d g i n gt o i t sb e h a v i o ri nt e r m so fi t so w nb e n e f i ti nt h eg o v e r n m e n t p o v e r t y - r e l i e f i n s t i t u t i o ni sap r a c t i c ep r o b l e mu r g e n t l yt ob es o l v e d t h ea r t i d e sr e s e a r c hb e g u mw i t ht h r e ep r e m i s es u p p o s i t i o n s ：g o v e r n m e n t ”e c o n o m i cm a l l ”o ft h ep u b l i cc h o i c et h e o r ys u p p o s i t i o n ；n e ws y s t e me c o n o m i c b e h a v i o rs u p p o s i t i o n ；u n d e l r e p r e s e n t a t i v es y s t e mt r u s t e e - a g e n t si n f o r m a t i o n n o ts y m m e t r i c a ls u p p o s i t i o n b a s e do nt h er e c o g n i t i o no ft h et h t e ep r e m i s e s u p p o s i t i o n s , a c c o r d i n gt ot h ep a s s a g e ，t h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rt a k e so n s e 博- b e n e f i tt e n d e n c yi nt h ep o v e r t y - r e h e fd e v e l o p m e n t i ta n a l y z e s $ p e 瑚c a l i y t h ep e r f o r m a n c ea n dt h ei n f l u e n c eo ft h eg o v e r n m e n ts e l f - b e n e f i ti n p o v e r t y - r e h e fd e v e l o p m e n t , a n dp o i n t so u tt h a ti ti st h eg o v e r n m e n ts e l f - b e n e f i t t h a tc a u s e s 氇ei n v e s t m e n tt ob ei n 删e n ta n dt h ee f f e c ti sn o ti d e a l w is h o u l dc o r r e c t l yd i s t i n g u i s ht h es e l f - b e n e f i tt e n d e n c yt h a tt h eg o v e r n m e n t b e h a v i o rp r e s e n t si nt h ec o u r s eo ft h ep o v e r t y - r e l i e fd e v e l o p m e n t ：r e a s o n a b l e s e r f - b e n e f i ta n du n r e a s o n a b l es e l f - b e n e f i t t or c a s o n a b l es e l f - b e n e f i t , w es h o u l d p r o t e c ti tb yl a w , b e e a n 辩i ti st h ep r e m i s et h eg o v e r n m e n te x i s t sa n dg i v e sf u l i 蚪趣yt o 蛔缸n c f l o n s - b e s i d e s , 娃i so n eo ft h es u m n i n sf a c t o r so ft h eg o v e r n m e n t b e h a v i o n a n dt h ee f f e c t i v es e l f - c o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n ts e l f - b e n e f i ti s a d v a n t a g e o u si nt h ee n h a n c e m e n to ft h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v e 釉a n d e f f i c i e n c y 0 nt h eo t h e rh a n d ，t ou n r e a s o n a b l es e i f - b e n e f i t ，a c c o r d i n gt ot h e p r o b l e m s d i s c u s s e da b o 知e , w es h o u l dt r y t op e r f e c ta n dm e n g t h e nt h e p o v e r t y - r e l i e fs u r v e i l l a n c e t o c a r r yo nd o d g e s ：t h o r o u g h l yd i s c u s s e dt h e a r r a n g e m e n ta b o u th o wt ol i m i tt h es e l f - b e n e f i to ft h eg o v e r n m e n tb e h a v i o ri n t h ep o v e r t y - r e l i e fd e v e l o p m e n t 慨t h es t u d i e sa b o v e ，w ee x p e c tt h a ti tc a ng i v es o m ea d v i c eo nt h e p o v e r t y - r e l i e fw o r ka n di tc 黼e n h a n c et h ei n v e s t m e n te f f i c i e n c ya n de l i m i n a t e a b s o l u t ep o v e r t ya s $ 0 0 1 1a sp o s s i b l e k e yw o r d s ：t h ep o v e r t y - r e l i e fd e v e l o p m e n t ；s e l f - b e n e f i t ；g o v e r n m e n tb e h a v i o r 摘要 “贫圈”是所有誉零面滔的最重大砖社会问题之一。改革开旋2 0 年来，为缓 解和消灭绝对费因，裁国通过强有力妁国容行动和经济淡莩，开展了事有成效的 扶贫秀发工作。根据国家统计局对全国农牲贫困状况的监测调查，发村绝对贫 嚣人鼙已获1 9 7 8 每酶2 ，5 钇减多、翻2 0 0 4 警底砖2 6 1 0 万，辍器了蒋史注戆基大 成就。另一方鳓，我国获贫投资效率低下、挟贫效果举理想，政府作为主要的狡 贫主体，由于存在蠡身利疑，导致其行为与扶贫秀发的主题与宗旨相背，出现了 一臻鼗镂戆“形象工葶呈”、“献礼工嚣”，扶贫资金的撩点、授趱等现象。如何锖 对政府挟贫梳构存在自身葶簸，对英行为遗行有效酶筑避，是一个亟待解决的实 践问题。 文章的研究始于三个前提假设：公共波挎理论豹政府“经净 人”假设；薪制 度缎济学嬷蠢薄缀设；戎淡剿t 委麓氏一代理人之阗懿髂惠不靖黎彀谈。基予簿 这三个前提假设的认识，本戈认为扶贫开发中政府行为藏现自利性倾向，并结合 案例具体分析政府鑫引性虐扶贫舞发中睡表现及影响，褥出正是政牌自利挂导致 了校鹭援资效率低下、技贫效暴不理想。 对扶贫开发中政府行为嚣瑰出的鸯利憔倾向应该做虫正确的区分：合理蠹寺盎 刺挂及不合理的自利性。对夸理的自利憾，我们应依法子以保障，因为它是政府 赖以存在并发捧其动能的饕提，是政麝杼垮的激励或煮毒一，并且有效鲼致靡巍 剃眭鲰鸯羲控镧有瓤于蹭强藏赢簿程政黥力和疆高蠢致效睾；另一方灏，对幂务 联的自利性，本文根据上面讨论的问题，试图从完善和加强挟贫监督方面进行规 避：深入探讨了如僻约束橇贫开发孛政府糖为自利褴。 逶过双上瑟霓，默裳对扶寅王砖毒_ i f 綮鉴，提翥菝贫粳资效率，冬抉涟灭绝 对贫困。 淡整逶l ；莰寅费爱；霆溺褴；藏鹰赞势 前言 我衷愚缝希望经济学家们在构筑自己的理论大覆对不臻忘记给贫匿毹趱罄 点地位 西嶷多w 舒尔茨 “贫溺”是蘑蠢疆家錾陵戆肇鬟丈鲮毂会越遴之一。每令固家凌解决贫爨熬 闯题上都不遗余力。我们的姻家也不例外。通过政府部门和社会各界的共同努力， 2 0 余年来。舀定贫阑县的经济不断发展，校会生态条件得猢了一定程度的改善， 囊溺入露酶穆痍文键生活窳平逐溪舞蓬，堍嚣发曩速发赶上缓至怒避了全鬣平垮 承平，在缓解贫困方面取褥了举世瞩日的成就。 成绩卓著的同时，应该看到事襄上还稃在韵闻题，一方面，随耨扶贫攻坚的 力发在9 0 年健嚣辩进一步匀珏大，羧贫投资 惫迅速媾藤。裁器豺致都等裙美帮门 的统诗，1 9 9 7 2 0 0 3 年，仅中央政府就投入1 8 3 8 亿元，超过了1 9 8 6 1 9 9 6 年扶贫投资的总额。另一方面，脱贫的速度却减缓，农村绝对贫翻人口数黧甚至 出现反弹，2 0 0 3 年底沈上帮增船8 0 万。移一个不争的事实楚我国歌贫投资效率 低下、扶熬效果不瑟瑾怒，箕主要殿嚣之藏是致黪搀为蔓要豹扶靛缀织，其霆 身行为由予存在自蹙利益，导致其行为与扶贫开发的主题岛宗旨相悖。 鞠家统计局农村经济赫会调查总孰：中国农村检测报告2 3 ，墨农数据阿- l ； 一 l 一 一、作为分析的前提假设 所谓政府行为，是指政府眺及政府公职人员利用公共权力，发挥政府公共管 理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行 为。这个概念包含有四层含义：第一，政府行为是利用公共权力的行为，它其有 普遍性和强制性的特点。第二，政府行为是以政府职能为出发点，政府职能是政 府行为的逻辑起点。蘸者脱离可能会造成政府行为失范。第三，政府行为同外界 环境密切相关，从行政生态学的角度看，政府行为的目的是为了达到行政系统与 政治环境、经济环境、文化环境之间能量的交流与平衡。第四，政府行为的指向 是社会公共事务，也即为满足社会的需求而提供的服务。关于政府行为的动机， 中西方有不同的认识。 1 、l 公共选择理论的政府。经济人”假设 公共选择理论在英文文献里通常称作“公共选择”( p u b l i cc h o i c e ) ，又称新 政治经济学或政治学的经济学( e c o n o m i c so fp o l i t i c s ) ，是- - n 介于经济学和政治 学之间的新的交叉学科。它以微观经济学的基本假设( 尤其是理性人假设) 、原理 和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运 行：。 公共选择理论的出发点是经济人假设。“经济人假设”假定每一个活动在经 济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能 给自己带来最大收益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己 的方式活动。布坎南指出。“个人的行为天生要使效用最大化，一壹到他们遇到 的抑制为止个人必须要像预期或期望那样，追求增进他们的自己利益，即狭 义的以纯财富状况衡量的自己利益”。国 经济入假设认为人有两个基本特点：自利和理性。人的自利性表现为：( 1 ) 人是自私的。所谓自私是指个人的行为只受个人利益的驱使。( 2 ) 人的目的是追 求个人效用的最大化。所谓个人效用的最大化是指个人在经济活动中的目的是追 赞强林嚣平；现代化进程中的行政管理，福建人民出版社2 0 0 0 年，第1 6 0 、1 6 1 页 方福前：当代公共选掸理论及其三个学派 教学与研究。卵年第1 0 期。 布坎南；自由市场和国家，北京经济学院出版社，1 9 8 8 2 ， ， i “ 求个人效用的最大化，或是以尽量少的投入换取尽量多的产出，或是以尽量少的 花费买得尽量多的效用。个人的这种利益最大化行为直到遇到抑制为止。人的理 性表现为：人在行动时必然进行成本一收益分析。所谓成本一收益分折是指个人 在经济活动中既注重收益，也关注成本，或是以一定的成本取 ：导最大收益，或是 为取得一定的收益把所支付的成本降到最低。所谓理性包括这样三层意思：一是 知识的完备性，即个人在经济活动时具冬关于其所处环境的各方面知识，其具备 程度即使达不到绝对完备，至少也是相当丰富相当透彻的；二是个人的偏好体系 是稳定的有序的，理性排序是经济学对个人偏好的起码要求；三是个人拥有很强 的计算能力，能算出在各种备选方案中，哪个可达到其偏好尺度上的最商点。国 从“理性经济人”假设出发，公共选择理论假设政治舞台上的个人像市场上 的个人一样，理性地按照他们自己的自利方式行动。公共选择理论认为，国家和 政府活动并不像应该有的那样。有效”或像理论上所说的能够做到的那样。有 效”。政府一旦形成，就会有自己的利益，也会追求自身利益的最大化。政府官 员政治行为的目的也是个人利益的最大化( 追求权力与声望的提高以及相应的经 济收入) 。官僚主义的行为方式通常是实现政府官员个人利益的最佳方式。国任何 级别的政府官员都具备双重角色：公职人员和社会个体作为公职人员，他现实 地希望自己仕途高升、获得更高的社会声望和事业成就，这构成了其政治偏好， 即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化；作为社会中的普通一员，他有 在现存的制度安排中追求个人经济利益最大化的动机。尽管政府官员可能存促进 公共利益的愿望，但促进公共利益只是他们个人众多意愿中的一种，而且这种愿 望很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。因此，公共利益不能成为他们的最高 道德标准。“政治家们被假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为。他 们被假定是选票最大化者正像厂商被看作是利润最大化者一样”。回 l 、2 新制度经济学的行为假设 诺斯的制度理论认为，人的行为可分为两个特定的方面：动机和对环境的解 释人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。许多 情况下，人的行为不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束， 畅龙：评公共选择学派的三大理论假设，教学与研究1 9 9 9 年第1 2 期。 粱小民：西方当代经济思潮 ，北京人民出版社1 9 9 4 年 萨缪尔森、诺铸豪斯：t 经济学 ( 下) ，英文1 2 版，中国发展出版社1 9 9 2 年 3 j l # 它们会根本改变人们实际作出的选择”，尽管贝克( b e c k e r g ) 在研究家庭经济 时，已指出利他仍然是效用最大化的一个方面，利他是从他人的福利中取得效用， 诺斯则迸一步认为“这一问题比家庭利他性更深一层，无论是实证经济学家还是 许多心理学家的研究都指出了搭便车，公平性和公正进入效用函数的问题，它们 不一定适合于已描述的狭义上的最大化假定”在严格的社会生物学模型中，生 存能力最大化是行动者的动机，它有时但并不常常与财富最大化动机行为相吻 合，意识形态、利他性、对行为自我施加的标准都是人类行为非财富最大化动机， 符合广义上的最大化假定。理解人类行为时的第二个决定要素是对环境的解释， “人们通过事先存在的心理构想来理解环境，解释环境，并用以解决他们所面对 的问题”人们所面对的交换环境不是像标准经济学家所认为的那样稳定和抽象， 所起的作用很小或不起作用，而是不稳定的，。只要我们进行从包含人际间的重 复行为的选择到作出包含非人际的不重复的交换的选择，关于结果的不确定性就 会增加”。产生不确定性的另一个因素是个人计算的局限性( 由处理、组织和使 用信息的大脑能力决定) 制度的存在就是降低人们相互作用时的不确定性， t ”制度框架通过构造人们间的相互关系，限定了人们的选择集合” 诺斯对制度的定义是：一个社会的游戏规则，更规范地说。他们是为决定人 们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构造了人们在政治、社会或经济方面 发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史 变迁的关键。制度分为正规制度和非正规制度，非正规制度是正规制度的延伸 制度最基本的功能是减少不确定性，节约成本；其次是再分配功能。o 制度是一 个集合，制度之间相互作用相互依存，制度效率的发挥，与自身对变革妥协的程 度有关，也与其周围的制度作用的力度有关。 制度稳定性和变迁是制度的根本属性，其稳定性是一个相对概念，。一个制 度框架的总体稳定性使得跨时间和空间的总体交换成为可能”。同时制度也是 在不断变迁的，在绝大多数情况下表现为一种渐渐的模式。变迁一般是对构成 制度框架的规则、准则和实施组合所作的边际调整”o 是对相对价格变化作出 的反应 道格拉斯c 诺斯，翻度，制度变迁与经济绩效) 。上海三联书店出敝。1 9 9 4 年9 月第1 版，第2 3 页 林毅夫t 再论制度、技术与中国农业发展，北京大学出版社2 0 0 0 年第l 版，第1 7 页 道播拉斯c 诺斯：制度，制度变迁与经济绩效 ，上海三联书店出版，1 9 9 4 年9 月第1 版，第1 1 7 页 4 诺斯对新制度经济学的贡献，是把制度与新古典经济学分析方法有机的结合 起来，突出表现在用瓦尔拉斯的均衡模型分析制度均衡，所谓“制度均衡是这样 一种状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定 时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的，要注明的是， 这一状态并不意味着每个人对现有合约和规则都满意，只是由于改变合约参加者 游戏的相对成本和收益使得这样做不值得现存的制度制约确定和创立了均衡” 回。不均衡可能来自以下的外部冲击：( 1 ) 对制度需求的变化；( 2 ) 与交易费用 相关的技术；( 3 ) 可行制度安排选择集的变化o 1 、3 代议制下。委托人代理人”之间的信息不对称假设 委托代理理论产生于2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初，是当代西方经济学企业 理论中的一个核心理论其中“委托人代理人”理论作为其研究的一个分支， 是在非对称条件下的经济分析中发展起来的，集中研究“如何设计一个补偿系统 ( 一个契约) 来驱动另一个个人( 他的代理人) 为委托人的利益行动”。 政府效用目标具有的复杂性，使得政府“代理人问题”具有高发性。政府代 理具有多层级性，形成政府、政府职能机构和公众之间“三角形”的委托代理关 系，政府和政府机构要兼顾上游委托入、下游代理人以及自身三重性利益目标， 经济目标和社会目标等多元化目标共容的难度大。当目标发生冲突时，机构代理 人往往很可能选择损害公众利益、国家或政府利益而维护机构( 或个人) 利益。在 国家治理中，没有任何“看不见的手来自动地促使个人行为服从公共的利益”o 。 作为初始委托人的公众的行为能力弱化，国家强制代理使得公众没有退出机制， 社会共同体规模大，成员多而分散，使每一个体初始委托人的监督力度有限，甚 至可能对改善代理人的行动毫无影响，公众的监督成本和收益严重不对称，降低 公众监督的激励，促成每个成员采取“搭便车”的自利选择，“代理人问题”更 加频发 现代西方代议制理论认为，权力，特别是行政权力从其本源看，是一种“天 然”的。公共财产”人民所有。政府的行政权力来源于人民的授权，为人民 道格拉斯c 诺斯l 制度、制度变迁与经济绩效 上海三联书店出版，1 9 9 4 年9 月第l 版，第1 1 5 页 林毅夫：苒论制度、技术与中国农业发展 ，北京大学出版杜2 0 年1 月第1 敝。第糟页 程漱兰t 转变政府职能，重构激励机制，以推进政治改革，深化经济体制改革，管理世界，1 9 9 8 年 第1 期 ， 5 服务并受人民的监督人民主权的原则决定了人民作为“政治委托人”的角色， 国家机关及其工作人员因受人民的委托而被视为。政治代理人”直接行使公共权 力可见，从本来意义上讲，政治代理人根本性地从属于政治委托人的意志，因 为委托人才是公共权力的真正来源。政治委托人的意愿和偏好理应决定着公共产 品的数量、种类和规模水平，政治代理人只是根据社会的需求，遵循政治委托人 的意志进行社会管理、提供公共服务但是，这一理论至少蕴含着这么两个逻辑 假设：一是政治委托人能够掌握有关政治代理人本身以及客观环境的完全信息。 否则，即使有这个“权”也没这个“能”；二是这些信息是足够廉价的，甚至信 息成本为零，并且政治委托人能完全吸收并处理掉。 但关键问题是上述假设能否满足? 政治代理人一般都是风险规避者，尽量减少以逃避承担风险是人的本能。就 有关政治代理人的能力，素质及其工作努力程度和政治与行政的专业技术、所面 临的客观情势等方面的知识和信息而言，政治委托人似乎总处于劣势地位，也就 是说，政治代理人拥有其委托人所不拥有的。私人信息”，= 者之间存在着信息 不对称关系正如有人感慨的那样：。与官僚对人们的影响愈来愈大相比，我们 对他们的了解却越来越少。” 另一方面，随着专业分工的目益精致、社会事务的日趋复杂，社会信息总量 暴增。人们必须吸收大量的信息才能满足自身关注和参与不断扩大的经济活动、 政治活动、社会活动的需要。一系列问题由此产生：首先是收集信息的代价问题 可以说，信息量越大，收集足够的信息的代价就越高。因为，“信息虽然越来越 多，但绝不能认为信息是安全的。恰恰相反。信息越多越不完全。”其次是人们 吸收信息的能力问题。人们可以吸收的信息量是有限度的。按照乔治米勒的计 算，一个人一次可以加工的信息量域值是7 + _ 2 受此限制，个体能获得的知识 和信息与整个社会信息总量的倍增呈现出反比例的关系社会知识越多，信息越 丰富，个体所得到的份额就越小最后是关于信息的处理能力问题信息变得越 来越技术化、专业化，也就越来越神秘莫测与难解譬如，不掌握有关菲利普斯 曲线的交叉、货币政策与财政政策之间的相互关系等方面的知识，就难以对有关 失业和通货膨胀的政策做出正确的评价。o 彭和平，竹立家等编译t 国外公共行政理论精选 ，中共中央党校出版社。l 盼7 年第3 页 秦蕊征l 后i 业社会和信息社会。辽宁人民出版社1 9 嘶年版 6 二、问题的提出 2 、l 政府行为的基点作为统治阶级的利益监管人 查尔斯林德布洛姆( 1 , i n d b l o m c e ) 在r 竭力对付”的科学一书中指 出，每种重要的利益或者价值都有自己的监管人。这些监管人以两个极不相同 的方法在它们的权限内保持这些利益。第一，纠正另一机构造成的损害。第二， 在损害发生前加以预测和防止”o 主权国家的利益只能由政府来监管，换句话说， 政府在监管国家利益上具有义不容辞的责任，而实际上在现代社会。为了国家的 利益，政府所承担的职责已大大扩展，其内涵也更加深远。政府对国家、政体及 公共利益有监管的义务，这些无疑是服从于统治阶级的统治利益需要，是统治者 治理的必然要求 2 、2 自利性政府行为的倾向 从政府的起源上看，政府是公共利益的代表，内在地具有公共利益的典型特 征。它要求政府以寻求社会公正、促进经济发展和繁荣、保障民主和个人自由、 实现社会公共福利最大化和社会公共利益为根本目标。同时，任何形式的政府都 必然具有自利性的要求和冲动，因为这与人的生存需要、发展需要和享受需要是 密不可分的。 关于什么是政府自利性，学者们从不同的角度给出了不同的概念界定，有人 认为政府自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性，它 包括政府中的一切组织和个人的权力、财富、机会等的追求：o 还有人认为政府 的自利性是指政府除了具有管理公共事物的属性外，具有为自身组织生存和发展 创造有利条件的属性；辔甚至有人认为政府自利性就是政府追求自身利益最大化 的属性。西在这些概念的启发下，本文认为，政府自利性是指政府组织或政府官 僚追求自身利益最大化的属性。 对于这一点，卢梭认为：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不 同的意志：首先是个人固有的意志，它仅指倾向于个人的特殊利益；其次是全体 彭和平、竹立家：国外公共行政理论精选 。中共中央党校出版社，1 9 9 7 年版第2 3 1 页 刘学民t 试论政府自利十生及其矫i f 对镱，郑州大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 ( 5 ) 金太军、张劲松， 政府的自荦l 件及其挣制，江海学刊，2 0 0 2 ( 2 ) 崔光胜l 政府的自利性与行政权力畸变分析探求，2 0 0 0 4 ) 。 7 行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家 政府构成困家的一部分的关系而吉则是个别的；第三是人民的意志或主权者 的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部 分的政府而占，都是公意”，“按照自然的次序，这些不同的意志越是能集中，就 变得越活跃。于是公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切 之中的第一位。因此政府中的每个成员部首先是他自己本人，然后才是行政官， 再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”o 西方新制度学派认为，个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前 提。“在原则上，有三种途径能使人们为他人的利益而努力：他们出于爱、团 结或其他各种利己主义而努力有益子他人；他们受到胁迫，胁迫者以对他们使 用暴力( 命令) 相威胁；他们按其自己的自由意志行动，但出于明智的自利动机， 因为他们预期能获得充分的回报。那样他们为别人做的事会产生对自己有利的 副效应。爱和利他主义在小型群体的激励上占有极其重要的地位，但它们在现 代大众社会的成员中不起作用；现代大众社会的成员互不相识，也不能直接地相 互控制。另一种依赖强制的动力机制具有重大缺陷，即掌权者往往不具备运用所 有可用资源所必需的知识，而受强制的人们则在可能偷懒而不受惩罚的时候尽量 敷衍塞责。运用可用知识和积累新信息的体制是经济增长过程的核心，它需要诉 诸自我利益和依赖自愿行动的激励机制。这类行为所导致的理想后果往往是人们 自私地追求自己目标的意外副产品。”国由此出发，新制度学派认为，国家、政府 一方面是公共利益的代表，从社会的长远利益考虑，它可能会进行制度创新。但 另一方面，国家、政府的活动又是由多个个体来进行的，这些个体会为个人或团 体的利益去行动，去寻求自己利益的最大化，为统治者自己谋利益。当统治者利 益与国家的公共利益不一致时，常常会因为自己的利益而忘却社会利益，甚至牺 牲社会公共利益而谋求个人或集团利益。 我国是人民民主专政的社会主义国家。在我国，剥削阶级作为一个阶级己经 被消灭。我国宪法明确规定：。中华人民共和国的一切权力属于人民。”但是，在 现实条件下，人民的权力不可能由全体人民直接行使，人民管理国家和公共事务 的权力只能透过选举委托给自己的代表和政府官员去行使。因此，作为人民利益 卢梭：社会契约论 商务印书馆1 9 胁年，第昭页 柯武刚、史浸飞：制度经济学 ，韩朝华泽。南务印书馆2 0 0 0 年，第7 3 、7 6 页。 8 的代表，政府不应该有其他任何凌驾于人民之上或超乎于人民之外的特殊利益的 存在。 我国的政府体制原是按照计划经济的要求建立的。集中权力是计划经济运作 的必要前提，这必然要求政府对经济、社会实行全面的控制。随着我国经济体制 改革的不断深入，相应地也要求政府体制的改革。但由于我国实行的是渐进式改 革，即在坚持基本宪法制度，不破坏正常的经济政治秩序的前提下，逐步放松控 制，由易到难，循序渐进，这意味着中国从计划经济向社会主义市场经济转变将 会有一个漫长的过程。与此相适应，政治体制的转变必然也带有过渡的性质。这 样一种新旧体制交替的状况导致了现阶段各种形式的双轨制的出现。同时政府职 能尚未完全转变，行政权对微观经济的干预还很广泛，政府既是市场规则的制定 者、市场秩序的维护者，又是经济活动的投资者和利益收获者。同时，应该看到， 政府本身也是一种社会组织。这一组织也是由不同的公务员个体组成的。政府公 职人员是居于国家具体公共职位上享有特定公共权力的庞大职能群体，他们本身 也是“人民”的一部分，而且拥有较高的社会地位，同时还拥有行政权力的行使 权。孟德斯鸠曾经说过，自由只能在“国家的权力不被滥用的时候存在。但是一 切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的部门行使权 力一赢遇到界限的地方才休止。”毋当政府公职人员手中拥有一定的公共权力而 根据这一权力可以满足自己的某种需要时，就存在着正当行使权力扮演社会公仆 和为图一己私利而滥用权力的两种可能。当面对这两种可能时，公职人员是否必 然会因政府的公共性而放弃私利，选择公利呢? 长期以来，对我国政府行为的分析一煮以“道德人”假设为静握，对政府“经 济人”的认识则严重不足。道德人假设其理论中心在于扬善而非防恶，没有将人 性中的自利动机纳入其理论视野，对政府行为的约束仅停留在道德的屡面，对政 府行为中出现追求公共利益与谋求自身私利这两种动机，“道德人”假设只能从 道德的角度对自利者进行斥责与批评，约束与惩罚机制的缺失使得它对问题的真 正解决束手无策。而经济人假设告诉我们，在政治市场中，政府官员的行为是理 性的，作为一个组织，政府不可能超脱与社会之外，企业可以追求利润最大化， 政府也相应地压抑不住对自身利益的追求。由于政府本身存在的生存、发展等根 盂德斯鸠：论法的精神 ( 上) ，商务印书馆1 9 8 2 年 9 本问题以及财政状况等具体闯蹶，在谋取社会利益的同时，政府也会考虑自身利 益的实现。政府并不是完全中立的力量，它是一定社会力量的代表，是为了一定 力量服务的。政府官员也是社会中的官员，他们也不可能完全集中精力，一心一 意为了公共利益服务。因为他们也有生存的问题、发展的问题，也同样有自己的 利益考虑。政府行为可以把事情办好，也可能会把事清办坏。政府行为并不是必 然地追求公共利益的实现，在制度约束缺失的情况下，政府行为有自利性倾向。 马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”我国 长期受传统儒家思想影响信息的不对称、朗度的缺失以及由此导致的对权力制 约的不严密和严重缺漏抑制了政府的“道德人”特性，激发了其作为“理性经济 人”的趋利避害的特性，使得我国政府行为在一定程度上偏离了“公共性”的轨 道，呈现出“自利”的倾向。 三、政府行为自利性倾向在扶贫开发中的表现及影响 扶贫开发的主要目的是促进贫困地区的发展，缩小地域经济差距，以达到共 同富裕。同时，这些工作又需要有基层政府组织、政府官员的实际行为来实现。 他们既是中央扶贫开发的代理人，又是经济交换制度和政治交换制度中的理性 人，有他们自己的耳标集会和行为选择。这些目标集合和行为选择与中央政府目 标和行为的一致性程度，反映了其行为与委托人的最大化利盏的一致程度，从而 决定了扶贫开发的效率。下面结合案例具体分折以上所提到的问题： 3 1 案例：扶贫项耳缘何成了鼻伤心项目” 在种植百合的季节，甘肃永登县扶贫办为了让贫困的宽沟村农民早日脱贫致 富。为他们送去了数万斤百合母籽。这本应是一个让人拍手称赞的好事。然而， 永登扶贫办的“良苦用心”反而遭来村民骂声一片。 日前，记者来到宽沟就此次事件进行了采访。 “惠农项目”换来骂声一片 在向导指引下，记者日静一路颠簸地来到甘肃省永登县民乐乡宽沟村这个偏 马克思思格斯全集 第一卷，第8 2 页。 1 0 僻的小山村。见到宽沟村四社村民李廷珠和她的妯婕巴菊香时，她们正将扶贫办 发放的百合母籽装袋，准备送回村上。“这哪叫扶贫，这是在害人! ”得知是畦者 采访，这两像穿着朴素、满身尘士的农妇显得十分激动。记者就“百合扶贫”一 事在村中其他几个社也采访了一些村民，听到的基本是骂声一片。 采访中，记者还看到了这样一幕：看到几天前拉来百合母籽的两位三轮车司 机时，气愤的村民纷纷跑过去，要司机向记者证实这些扶贫百合母籽的来源。一 些村民甚至将愤怒发泄到这两位无辜的司机身上，如果不是记者拦阻，差点与之 打斗起来。 处在大山深处的宽沟村是永登县民乐乡最贫困的树之一，共十个社，2 6 0 0 多人，去年人均纯收入只有8 0 0 元左右。2 0 0 4 年8 月，宽沟村被县上确定为扶 贫整村推进项目示范村，这意味着该村将获得6 0 万元的扶贫资金，以实施一系 列扶贫工程。 “种撞百合是其中最大的个子项e l ，投资约2 5 万元。”宽沟村村主任吴宝 山介绍，“十天前，县扶贫办从民乐乡八岭村拉来了9 7 0 袋百合，说是每袋踟 斤，全部免费提供给村民种植，每家两袋。应该说这是大好事，但没想到村民不 但不愿要这些籽种，还大骂扶贫办和乡政府。现在县扶贫办又让收回，目前己收 回了约4 6 0 多袋。” 劣质籽种怎能帮民致富? 好事缘何还挨骂? 记者调查发现，扶贫百合种子 质量存在问题是农民怨气冲天的重要原因之一。 五六年前。宽沟村就开始种植兰州特产秀合。村民李廷珠告诉记者，好 的百合母籽是独头，根少，但扶贫的送来的百合母耔却主要是“千字头”，市场 上现在几乎已经没人收购，一袋中大半袋是根须和士块，一些还腐烂变质。“这 种百合种下去就是成活了，也会把地白白耽搁_ 三年( 百合一茬是三年) 。”李廷珠 边说边将扶贫的百合母籽倒出来，扒开让记者看。 吴宝山介绍，看到是劣质百合籽种，很多村民都不愿往家里拉。有的拉回去 了，也是喂猪、羊。有的根须、土块太多，猪、羊也不吃，很多人就倒掉了。在 村民的强烈不满下，扶贫办只好让他将这些发下去的籽种收回。 一些村民还告诉记者，扶贫百合不但质量存在问题，耔种重量也短斤缺两， 说是每袋4 0 千克，但过秤仅有2 5 千克，而且价格也太离谱，像这样的“千字头” “ 百合，市场上3 毛钱都没人要，可县上说这是3 块钱买来的。“太让人伤心了。” 村民们叹息说，“原以为扶贫给种子是让我们致富的好事，万万没想到会是没人 要的劣质耔种。” 对于籽种的质量，永登县扶贫办公室有着另一种说法。该办公室主任张延双 说，百合种子是由该县中七农业开发种植场提供的，每斤3 元。运输种子时，县 扶贫办、乡政府的干部都在现场把关。百合籽种质量绝对没问题，是村里有人将 扶贫的好种子卖掉，掺上了家里原有的劣质种子。 宽沟村所在的民乐乡党委书记郑大礼强调，扶贫项匿一般是由乡上实施，农 民操作，县扶贫办监督，但劣质百合籽种是永登县扶贫办直接拉来的，乡上并没 有参加，他本人也是后来才知道的。 “争项目”并不等于“真扶贫” ， 记者采访还发现，就在2 0 0 4 年，宽沟村已被永登县确定为该县的参与式村 级扶贫规划示范点之一，因此扶贫项目能否上马是宽沟村脱贫致富的关键，可在 确定项目的关键阶段，农民们并没有参与，是政府和村干部们自做了主张。 对此，县扶贫办却说百合扶贫项目是宽沟农民自己的选择。张延双说，在 2 0 0 4 年申报项目时，当时的宽沟村所在的大有乡领导召集了5 2 人的群众代表座 谈并和5 0 0 多人的村民代表大会讨论过，有记录为证。 然面，在宽沟村，村民们却告诉记者，他们2 0 0 4 年根本没有参加过什么大 会。“去年百合价格就己大幅下跌，我们都亏怕了，哪还敢种百合。”村民们说。 吴宝山说，2 0 0 2 年，百会价格高，效益好几个试种的人都致了富，可从 2 0 0 3 年下半年起，价格一落千丈，该村贷款种百合的3 0 余户村民，2 0 0 4 年全部 都亏了，他本人就是亏损者之一，4 万多元贷款几乎全赔了进去，还有谁再敢种 百合。 吴宝山认为。在百合价格大幅下跌时，之所以还要种百合，主要是为了上项 露，争取6 0 万元的扶贫资金。县扶贫办说，不种百合，就无法争取这笔扶贫资 金，于是村干部们就不得不硬着头皮霹意了县上的要求，但要求减少种植面积， 在讨价还价之后，最后将投资种植百合的面积由原定的6 0 0 多宙降到了2 0 0 多亩。 记者进一步了解到，宽沟村扶贫项目其实至今还未经甘肃省扶贫部门审批。 永登县扶贫办也未对已经提前实施的项目进行修改。对此，永登扶贫办的解释是： ， “百合市场起伏不定，现在效益差，但也许三年后会好起来，农民目光短浅。” 是。争项目”还是“真扶贫”，是农民目光短浅还是政府只为了一点点政绩， 其实农民们心理最有数。对种植百合已经失去信心的宽沟村农民说：“项目尽管 没有给我们农民造成直接损失，但政府这样的扶贫确实让我们伤透了心。” ( 案例来源：新华网，2 0 0 5 年月1 1e 1 ) 3 、2 政府行为自利性倾向在扶贫开发中的表现 在诺斯的国家理论中，地方政府行为被抽象掉了，国家与产权主体之间是面 对面的博弈过程这一点很难用以分析中国实际中的制度变迁。周其仁( 1 9 9 4 ) 的分析也充分证明了基层代理人的激励与国家不一致。所以有必要把国家及其代 理人区别开来。， 3 、2 、1 扶贫开发中中央政府的目标集合及行为选择 ( 一) 扶贫开发中中央政府的目标集合 ， 国家的职能可分为经济、政治、社会等方面，对于中央政府，其职能是提供 全国范围的公共产品，具体表现就是制定可持续发展战略并实现全社会的可持续 发展。中央的扶贫开发主要是为了支持贫困地区的农业农村的可持续发展。最终 使贫困地区脱离贫困，走上康庄大道。 因此，中央的扶贫开发的主旨目标是实现农业的可持续发展和社会的公平， 它的特征具有长远性和全局性；另外，扶贫开发的目标集合还包括其他方面的内 容，o 如社会的稳定和国家意识形态的一致性。 ( 二) 中央政府的行为选择 为缓解贫困，中央政府一种最直接的方式就是中央财政资源的注入，帮助贫 困地区摆脱贫困因此，扶贫开发本身就是中央政府的行为选择在案例中。我 们可以看到中央政府为了让人均收入只有8 0 0 元的处于大山深处的宽沟树脱贫， 实施了整村推进扶贫示范项目，并可获得数量巨大的扶贫资金支持 王锼t 蚕桑契约下的农户生产行为一个基层政府与产权的个案分析。经济科学1 9 9 8 6 程丹峰：中国反贫匿经济分析与机制