（行政管理专业论文）政府视野下的高房价问题研究.pdf

中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 摘要 现阶段，高房价问题已经成为中国的社会政治问题。近年来，住 房、医疗和教育已经成为普通百姓面临的新“三座大山。由于住房 对于百姓生活的基础性和重要性，使得房价从单纯经济领域的问题上 升为社会政治问题。首先，高房价牵涉到金融等其它重要领域，房价 持续上涨蕴含着高度的金融风险，威胁到中国整体经济健康发展，一 旦危机爆发，对政治发展都会造成影响。其次，“住 是百姓生活的 必须条件，房价涉及到千家万户的实际利益，直接影响到和谐社会建 设。有调查表明，公众对房价的合理程度认同率为零，互联网上关于 房价的讨论也屡屡出现过激言辞，说明公众已对房价问题失去信心， 这都是非常值得注意的现象。 高房价问题反映了政府公共治理职能的缺失。由于目前还无法完 全通过市场化方式解决低收入家庭的住房需求，所以政府有责任在这 一领域发挥提供公共产品和服务的作用。正是由于政府调控不力，甚 至些地方政府漠视社会民生，才导致近年来一些城市房价连年疯涨。 一些地方的高房价甚至还与政府的主导或参与密不可分，政府低价征 地，高价出让，卖地越多，财政收入越多；价格越高，政府收益越大， “政绩 也就越突出；少数地方政府甚至暗中操盘，唆使开发商哄抬 地价。地方政府公共服务职能的缺位和错位。是造成部分地区房地产 价格不正常上涨的深层原因。如果政府不能明确自己的职能定位，不 能有效约束自己的谋利冲动。不能依法规范自己的行为，房价势必难 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 以回归正常水平。 管理社会，规范市场，是政府的重要职责。高房价会加剧贫富悬 殊，容易成为社会不稳定因素。安居才能乐业。稳定房价，是维护广 大人民群众切身利益的一项重要工作，是政府驾驭市场经济能力的具 体体现，能否管好房地产市场，是对党的执政能力的检验。不论在什 么国家，房地产政策不仅是经济政策，也是社会政策。调控房价，一 是落实科学发展观，坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展； 二是构建和谐社会的要求，保证“居者有其屋，实现社会的公平正 义，安定有序，充满活力；三是执政为民的要求，坚持人民的利益高 于一切，群众利益无小事，做到权为民所用、情为民所系、利为民所 谋。 所以本文从政府视野下探讨高房价问题有其现实意义，希望能通 过对西方发达国家较成熟住房制度的借鉴，通过加强政府调控与监督 从根源上摸索出一条解决高房价问题的可行之路。此外，还希望通过 控制我国城市的高房价，提高政府执政能力和水平，稳固执政地位。 关键词：政府视野高房价策略 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 a b s t r a c t n o w a d a y s ，h i g h - p r i c eh o u s i n gh a sb e e nr a i s e du p t oas o c i a la n d p o l i t i c a li s s u ei nc h i n a i n r e c e n ty e a r s ，o r d i n a r yc h i n e s ep e o p l ea r e c o n f r o n t e dw i t hd i f f i c u l t i e si nt h r e em a j o rf i e l d sa sh o u s i n g ，m e d i c a lc a r e a n de d u c a t i o n c o n s i d e r i n gt h ef u n d a m e n t a la n dp r o f o u n di m p a c to f h o u s i n gt og e n e r a lp u b l i c ，i ti su n d o u b t e d t h a th o u s i n g p r o b l e m h a sb e e n u p g r a d e df r o mas i m p l ee c o n o m i ci s s u et oas o c i a l - p o l i t i c a lc o n c e m i n t h ef i r s ti n s t a n c e ，t h eh i g h - p r i c eh o u s i n gi s s u ei si n t e r w e a v e dw i t ho t h e r s o c i a la s p e c t ss u c ha sf i n a n c e ，i ti se a s yt oc o n c l u d et h es u s t a i n i n gg r o w t h o f h o u s i n gp r i c ew i l lt h r e a tt h eh e a l t ha n ds t a b i l i t yo fc h i n a se c o n o m i c a saw h o l e ，a c c o u n t i n gt h es e v e r ef i n a n c i a lr i s kc o n c e a l i n gu n d e rt h e s u r f a c e o n c et h ec r i s i se r u p t e d ，i tw i l le v e na f f e c tt h ep o l i t i c a l d e v e l o p m e n t s e c o n d l y ，h o u s i n g ，i nc h i n e s ep e r s p e c t i v e ，i sap a r a m o u n t p r e c o n d i t i o nf o rc o m m o np e o p l e s u b s i s t e n c e ；m e a n w h i l ei tt o u c h e dt h e b a s e l i n eo fi n d i v i d u a li n t e r e s tf o ro r d i n a r yp e o p l e ，a n d d i r e c t l yi n f l u e n c e o nt h ec o n s t r u c t i o no faw e l l b e i n gs o c i e t y i ti ss h o w nf r o ms o m e s u r v e y sa n di n v e s t i g a t i o n st h a t ，t h ep u b l i cr e c o g n i t i o nt ot h e h o u s e - p r i c i n gr a t i o n a l i t yh a sf a l l e nt ot h el o w e s tl e v e la sr a t eo f z e r o w h a t sm o r e ，t h ei n t e r n e tb bsi sf l o o d e dw i t he x t r e m ei m p u g n m e n ta n d q u a l m o nt h eh o u s e p r i c i n gi s s u e s t h eg o v e r n o ra n dc o r r e s p o n d i n g 4 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 m i n i s t r i e ss h o u l dn o ti g n o r et h e s es i g n a l sa l a r m i n gt h ed e c l i n a t i o no f p u b l i cc o n f i d e n c et ot h eg o v e r n m e n t h i g h p r i c eh o u s i n gi s s u e ，t oag r e a te x t e n t ，r e f l e c t st h eg o v e r n m e n t a l d e f i c i e n c yi np u b l i cm a n a g e m e n t a d m i t t e d l y , i ti sn o tp o s s i b l et or e s o l v e t h eh o u s i n gd i f f i c u l t i e sf o rl o w - i n c o m ef a m i l i e se n t i r e l yb yf r e e m a r k e t m e a s u r e s ，g o v e m m e n tb e i n g t h ep u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r , o u g h tt ot a k ei t s r e s p o n s i b i l i t yt op l a yi t sr o l eh e r e c a s t i n gb a c kt h ed r i v i n gf a c t o r so f h o u s e p r i c es k y r o c k e t i n gi n c r e a s e ，i ti sn o ts u r p r i s i n g l yd i s c o v e r e dt h a t c e r t a i nl o c a lg o v e m m e n t sa r en o tw e l lr e g u l a t i n ga n d f u n c t i o n i n g a s s u p p o s e d ，a n de v e nd i s r e g a r d i n gt h ec i v i ll i v e l i h o o d t h em o r ef u l s o m e t h i n gi s ，s o m el o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h e i ro f f i c e r sa r ei n v o l v e di nt h e m a n i p u l a t i v ep l o to fh o u s i n gp r i c ei n c r e a s e ：g o v e r n m e n tl e v i e sl a n di n l o wc o s ta n ds e l l si to u ti nh i g h p r i c ef o rs a k eo ff i s c a lr e v e n u e ；w h i l et h e b i g g e rt h ep r i c ed i f f e r e n c e ，t h en i c e rt h ef i s c a lr e v e n u e ，t h et h i c k e rt h e p o l i t i c a lp o r t f o l i o f e wl o c a lg o v e r n m e n t sj u g g l e dd e s p i c a b l em a n o e u v r e s i nt h ed a r k , g o a d i n gt h er e a l e s t a t ed e v e l o p e r st ob i d u pl a n dp r i c e s o fa l l t h ec a u s a t i o n st oh i 曲一p r i c eh o u s i n gp r o b l e ma n dc u r r e n t p r e d i c a m e n t ，i t i sf a i r l yc l a i m e dt h em o s t p r o f o u n do n es h o u l db ea t t r i b u t e dt o g o v e m m e n t a ld e f a u l ti nr e g u l a t i o na n dp u b l i cs e r v i c e h a r d l yc a nt h e d e v i a t e dh o u s i n g p r i c es p o n t a n e o u s l yr e g r e s sb a c kt ot h et r a c k ，u n l e s st h e g o v e r n m e n td e f i n ei t sf u n c t i o n ，o p p r e s si t sp r o f i t m a k i n gi m p u l s e ，a n d b o u n di t sa u t h o r i t yb yt h el a w 5 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 m a n a g e m e n tc o m m u n i t y , s t a n d a r d i z et h em a r k e t ，i sa l li m p o r t a n t d u t yo ft h eg o v e r n m e n t h i l g hp r i c e sw i l la g g r a v a t et h eg a pb e t w e e nr i c h a n d p o o rv u l n e r a b l et os o c i a li n s t a b i l i t y c a nl i v ea n de n j o y t h es t a b i l i t y o f p r i c e s ，i st op r o t e c t t h ev i t a li n t e r e s t so fb r o a dm a s s e so ft h ep e o p l eo f a ni m p o r t a n tt a s ki st h ea b i l i t yt oc o n t r o lt h em a r k e te c o n o m y , ac o n c r e t e m a n i f e s t a t i o n ，c a nm a n a g et h er e a le s t a t em a r k e t ，i st h ep a r t y sa b i l i t yt o g o v e r nt h ei n s p e c t i o n n om a t t e rw h a tc o u n t r y , t h er e a le s t a t ep o l i c yi s n o to n l ye c o n o m i cp o l i c yi ss o c i a lp o l i c y p r i c er e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，t o i m p l e m e n t t h es c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t ，a d h e r et ot h e p e o p l e o r i e n t e da n da c h i e v ec o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ；s e c o n d , t h er e q u i r e m e n t so fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y , t oe n s u r et h a t h o m eo w n e r s h i p ”，t h er e a l i z a t i o no fs o c i a lf a i m e s sa n d j u s t i c e ，s t a b i l i t ya n do r d e r , d y n a m i c ；t h i r d ，t h er e q u i r e m e n t so fg o v e r n i n g f o rt h ep e o p l e ，u p h o l dt h ep e o p l e si n t e r e s t sa b o v ea l le l s e ，t h ei n t e r e s t so f t h em a s s e si sn os m a l lm a t t e rf o rt h ep e o p l et od or i g h t ，l o v et h ep e o p l e ， c r e a t i n gb e n e f i t sf o r t h ep e o p l e t h e r e f o r e ，t h i sp a p e ri su n f o l d i n gi t ss t u d yc i r c u m v e n t i n gt h et h e m e o fh i g h - p r i c eh o u s i n gi s s u ef r o mt h eg o v e r n m e n tp e r s p e c t i v e ，a n d t a r g e t i n gt oc a r r yo u tc e r t a i nr e a l i s t i cs e n s e i ti se x p e c t e dw ec a ng r o p ea f e a s i b l ew a yt oh e l pr e s o l v et h eh i g h p r i c eh o u s i n g p r o b l e mt h r o u g ht h e r e f e r e n c eo fo n - t h e - g o i n gh o u s i n gs y s t e m sf r o mw e s t e r na d v a n c e d c o u n t r i e s ，t h r o u g ht h ed i s c u s s i o nh o wt oe n h a n c eg o v e m m e n t a lc o n t r o l 6 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 a n ds u p e r v i s i o n f u r t h e r m o r e ，i fa c h i e v a b l e ，t h ea u t h o rl o o k sf o r w a r dt o a r o u s i n gc h i n ag o v e r n m e n t sa t t e n t i o nt oa m e l i o r a t ei t sm a n a g i n g c o m p e t e n c ea n dr e i n f o r c e i t sg o v e m i n gb a s e ，v i at h ev i c t o r yi nt h eb a t t l e o f h i g h p r i c eh o u s i n g w a r k e yw o r d s ： g o v e r n m e n tf i e l do fv i s i o n ，h i g h p r i c eo fh o u s i n g s t r a t e g y 7 政府视野下的商房价问题研究 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法 等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库送交论文 或电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族大学可以 将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或者其它复印手段和汇编学位论文( 保密论 文在解密后遵守此规定) 。 作者签名： 日期：土扯年上月上日 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 引言 一、选题背景 人世间，衣食住行，缺一不可。其中，人们在住房上投入的资金最多。住宅通 常是人们拥有资产的主要部分。发达国家的老百姓有三项最大花销的开支：住房、 汽车和教育。住房始终是第一位的。靠安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜 是诗圣杜甫的伟大心愿，但中国人的住房条件一直都非常之差。因此，房屋对于国 人的意义可说是生命之重。但近年，尤其是进入新世纪后的几年，随着居民入均可 支配收入的增长，人民的居住条件获得显著改善的同时，房价疯涨，有心无力，房 奴丛生已经把中国百姓的生命之重变成了生命之痛。因此，选择关注我国现阶段 高房价问题，选择其多重因素之中的“政府视野下所造成的高房价成因便成为 了本文的研究视角。 ( 一) 高房价严重威胁社会公平与稳定 自从取消福利分房，实行住房货币化后，房地产作为一种商品开始实行市场 化，它的稳步发展日益成为社会公平与稳定的标杆之一。房地产作为一种特殊的 商品，具有准公共物品的属性。一般商品的消费可能只给私人带来收益，而房地 产却不一样，它的消费含有公共利益成分，或者外部性。比如，公民拥有舒适、 廉价的住房不仅能够给公民自己带来利益，而且也会为周围环境，为周边其他居 民的工作和生活带来益处，如公共卫生、市容环境、社会治安等方面的利益。而 住房作为人的一项基本需求，其对社会公平与稳定的作用不容忽视。另外，房地 产消费，特别是居民购房置业，对增强其房屋所在地归属感有很大促进作用。房 屋作为一种不动产，也属于大额消费，其购买者一般为当地的常住居民，或对该 地未来发展前景比较看好的人群。这样房地产就能够固定很大一部分居民工作生 活在当地，留住人才资源，为该地社会经济稳健发展作贡献。 高房价受到伤害最大的两类人是广大的农民和城市的中低收入者。由于我国 的土地实行公有，在造房运动中尽管有些农民通过土地出让可以得到一定的补偿， 但是农民付出的成本更高，毕竟土地是农民最基本的生活生产资料，历史上的历 次农民运动都与土地有关，而且农民得到的补偿与政府土地出让所获得的收益根 本无法相比。国家有意通过提高城市化水平来改善农民生存现状，但是房价过高 l o 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的商房价问题研究 从客观上阻碍了农民进入城市的机会。对于城市的绝大多数中低收入者来说，高 房价不仅使得他们远离房地产市场，其城市生存权也面临着各种剥夺，他们的日 常生活压力增加，消费水平降低，心理负担加重。正因为高房价使许多人的利益 受到伤害，房价问题就由经济问题转化为社会问题，由此潜在的经济风险则可能 转化为巨大的社会风险。有学者指出，大城市的家庭高负债主要是由于高房价引 起的。对于普通的住宅消费者来说，他们既没有政治权力干预土地投放机制，也 没有经济权力干预房地产商的定价机制，更没有金融权力去干预银行的信贷机制， 他们只有默默忍受自己的权益被剥夺，把全家甚至亲戚朋友的积蓄送给房地产商， 并为银行打半辈子工，沦为“房奴。这将最终导致贫富差距加大，影响社会公 平，危害整个社会的安定和谐。1 房屋开发使用大量廉价的农民工劳动力，一方面农民工建设着“奢侈的住 房、办公楼，而他们自己却只能拿着微薄的低工资，甚至偶尔被拖欠，看着自己 建设的美好家园却不能享受，很容易产生“仇富心理；另一方面，高房价往往 伴随着房地产的“泡沫”，“泡沫总会破灭，一旦破灭就会有大批工人失业， 成为社会不安定因素。 ( 二) 高房价对国民经济发展有着很大的负作用，可能引发整个社会的经济 危机 l 、高房价会降低资源配置效率，增大经济的结构性风险 在发展中国家，资金是稀缺资源。大量资金向房地产业集聚，导致其他产业 缺乏足够的资金，或者说难以用正常的成本获得生产所必须的资金，这样就会抑 制其他产业发展，从总体上降低社会的生产效率。过高的房地产价格还会使居民 的财富以地租的形式转移到政府和开发商手中，大大压缩了居民的消费意愿，导 致消费倾向不断降低。而过低的消费意愿必然埋下未来通货紧缩的伏笔、埋下过 度依赖国际市场发生国际贸易冲突的可能性、埋下过度依赖投资推动经济增长导 致产能过剩进而引发未来经济危机的可能性。2 另外，对经济前景的不确定性的 预期，强化了人们的储蓄意识，由此导致消费需求进一步下降。房地产市场持续 过热带动了相关产业如钢铁、电力、煤炭、运输、能源、水泥建材等一系列产品 价格的快速上涨，使整个经济对房地产业及其相关产业的依赖性增强。可以设想， 1 李文昌，逢玉梅应该怎样看待房地产价格走势 j 价格月刊，2 0 0 5 ，( 1 0 ) 2 杨继瑞，徐海鑫破解房地产市场博弈僵局 j 四川省情，2 0 0 5 ，( 0 8 ) 1 1 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的商房价问题研究 一旦房地产行业出现收缩，整体经济将受到极大冲击。 2 、高房价会引发产业结构失衡 房地产价格是城市最基本的成本因素，城市投资、经营、生产、生活成本的 水平都可视为房地产成本的衍生。房地产泡沫使得城市各种产业发展成本“水涨 船高。目前我国局部地区的房地产泡沫是在没有经历普遍的产业结构升级背景 下展开的。房地产泡沫使得消费水平过快增长，许多传统产业提前丧失价格优势， 而新兴技术产业还没有充分发展。这样一来，新旧产业无法衔接，导致部分城市 产业结构脱节、失衡的危机。 3 、高房价还会加大地区差距 对于各地区来说，高房价使得越是发达的地区越容易把全国的资金与财富聚 集起来。从近年来中国各地区发展的情况来看，随着沿海一些主要城市的房价快 速上涨，全国的信贷资金与财富迅速地向沿海地区集中。尽管中央政府一直要平 衡各地的经济发展水平，但实际上这几年一些高房价地区与城市的经济发展却越 来越快。这些地方经济的快速增长是非平衡、非理性的经济增长，是与中央宏观 政策背道而驰的经济增长。这种经济增长在高房价下所带来的矛盾与风险会越来 越大。1 4 、高房价不仅会阻碍城市化的进程同时也会削弱城市竞争力 高房价使得收入水平本来就很低的农民工无法购置最基本的住房，只能拥挤 在生活环境十分恶劣的贫民窟、职业宿舍中并且难以成为永久性城市居民。城市 化会促进城市房地产繁荣，但过高的房价却会阻碍城市化的进程。 高房价既增加了企业的运营成本，也增加了城市居民的生活成本。成本增加 让新的企业不敢进入，原有的企业也会纷纷退出。随着房价的上涨，部分城市的 消费水平大大上升，迫使工资水平提升。如果这种状况得不到扭转，许多城市对 外资的吸引力将逐步丧失，我国城市的劳动力优势将受到挑战。对城市居民来说， 房价过高使得其生活成本急剧上升，新的劳动力人口无法流入城市，特别是当一 个城市房价高得让居民无法承受时，那些潜力较高、竞争力较好的劳动力人口也 会流出该城市，从而导致该城市竞争力严重下降。 ( 三) 高房价会严重影响金融运行的秩序，加大金融系统的风险 1 曲闻影响我国房地产价格的宏观经济因素实证分析【】价格月刊，2 0 0 6 ，( 0 9 ) 1 2 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 房地产价格的走势将直接影响金融资产的质量，也影响金融市场的发展。银 行既是房地产价格攀升的推动者，又是房地产市场的长期受益者。1 在房价坚挺 并不断高涨的时期，增加房地产类的贷款，对于降低银行的不良资产率，解决资 金流动性过剩问题是有益的。因此，商业银行对房地产的贷款持积极态度。房地 产上涨得越快，价格越高，商业银行贷款的短期风险越小。然而只注重短期风险 防范而忽视长期风险问题，就会导致对房地产贷款项目的审查不严格，为未来的 金融风险埋下伏笔。历史经验表明，房地产市场的过度繁荣，将会导致房地产严 重的泡沫。在泡沫经济猖獗时期，投机活动盛行，银行作为金融枢纽，必然处在 旋涡的中心。而泡沫一旦破灭，则其积累下来的呆帐、坏帐，最终遗留给银行， 这样银行系统就成了泡沫经济的直接受害者。比如近期席卷全球的金融风暴就是 由美国房地产抵押贷款引起的，由于房地产泡沫，美国次级贷款危机愈演愈烈， “两房 被政府托管，美国五大投行有三家已经宣布破产或被收购，各类金融机 构遭遇百年一遇的危机，更严重的是次贷危机已经影响到实体经济，并逐步影响 到全球，全球股市重挫，人们的信心遭到极大打击，全球经济面临巨大危机。而 就目前我国的情况来看，房价若继续走高，银行系统风险将大为增加。据调查， 我国房地产信贷余额已达2 0 0 0 0 亿元，不良贷款余额2 0 0 5 年底已达1 0 9 3 亿元，居 行业排名第四的高位。由于贷款期限长，加之房价波动等原因，个人住房贷款开 始进入国际公认的风险暴露期，银行系统将会为此承受种种压力，甚至付出沉重 的代价。 二、基本研究内容 本文主要研究内容和框架： 第一部分，对我国房屋居住相关政策及其房价变动的历史沿革进行简单的梳 理，通过动态的研究，把握高房价形成的政策因素，对症下药，为本文研究提供 依据。 第二部分，分析比较法国、新加坡、德国等国政府房价调控策略，总结优点 和不足，为我国政府房价调控提供可选的路径选择。 第三部分，从房价的构成要素，经济学因素，政府因素等多角度分析高房价 形成的原因，从而为从源头上解决高房价问题提供理论支撑和，保证政策调控政 1 谢家瑾当前房地产市场与房价问题叨城市开发，2 0 0 5 ，( 0 4 ) 1 3 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 策落到实处，取得实效。 第四部分，通过前面的分析，探索解决高房价问题的政策思路。本文拟从降 低房屋成本，实现供求平衡，强化监督管理，优化住房保障等方面就这样问题进 行探讨。 1 4 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 第一章我国住房制度改革的历史进程与反思 住房是最基本的生活资料，是人们的栖息场所，关系到居民的基本生存需要 和整个社会的安定，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。经过多年改 革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制已经基本终止，货币化住房分配、市 场化和社会化供给体系也已大体建立。改革虽然取得了一定的成绩，但同时也积 累了诸多矛盾，发展到今天，居民住房困难的矛盾反而更为尖锐。虽然政府频频 出手显示了解决问题的决心，但不断攀高的房价也使社会各界的反应更加强烈， 这不得不使我们反思我国在调控的核心问题一住房制度改革的政策安排上是否 出现了偏差，从而影响了调控的效果。那么，首先我们来回顾一下我国住房制度 改革的进程及其相关政策。 第一节我国城镇住房制度改革的历史进程 改革之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分 配制度。可以说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职 工的基本住房需求。 住房制度改革起始于1 9 8 0 年邓小平关于住房问题的讲话，邓小平指出：“要 考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可 以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分 期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房 租，使人考虑买房合算 。邓小平在这个谈话中虽然没有使用“住房商品化的 提法，但在字里行间，整篇谈话的实质，充分体现了住房商品化的指导思想。并 且按照这个精神，提出了住房制度改革的基本内涵，如：城市住宅建设、住房分 配、调整房租、住房出售、分期付款、房价制定和对低收入者的住房保障政策等， 涵盖了住房制度改革和住房政策的绝大部分内容。此后，房改大致经历了试点售 房( 1 9 7 9 1 9 8 5 年) 、提租补贴( 1 9 8 6 1 9 9 1 年) 和全面推进住房市场化改革的确 立阶段( 1 9 9 4 1 9 9 7 ) ，以及以住房分配货币化为中心内容的深化改革阶段( 1 9 9 8 一至今) 。1 1 9 9 4 年7 月国务院发布国务院关于深化城镇住房制度改革的决定( 国发 1 罗宜琦我国房地产市场两次宏观调控对比分析【d 】四川大学，2 0 0 6 1 5 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 【1 9 9 4 14 3 号) ，开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度 改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制 相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、 维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配 的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、 具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应 体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。 而房改具有里程碑意义的文件则是1 9 9 8 年7 月3 日国务院发布的关于进 一步深化住房制度改革加快住房建设的通知( 国发【1 9 9 8 | 2 3 号文) ，该文件 宣布全国城镇从1 9 9 8 下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化， 同时建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。2 此后，为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了关于促进房 地产市场持续健康发展的通知( 国发 2 0 0 3 】1 8 号文) ，提出：各地要根据城镇 住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整 住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。 可以说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总 体要求的，但除此之外，改革的推进还有其特殊的背景和内在动因。这主要是， 在当时旧的福利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而 且使政府背负着沉重的财政负担；而与此同时，为了应对东南亚金融危机，国家 实施积极的财政政策并配以收入分配调整政策，以增加和刺激社会总需求，而住 房货币化的登台，正好可以成为拉动内需的最好办法。 住房货币化改革有其现实意义，也取得了一定得成绩，但是在改革过程中， 也因为种种失误，客观上导致了如今房价的居高不下，这值得我们去反思。 1 罗宜琦我国房地产市场两次宏观调控对比分析 o 阳i t l 大学，2 0 0 6 2 湛泳从住房制度改革看居民收入分配差距【】中国房地信息，2 0 0 3 ，( 0 6 ) 1 6 中央民族大学硕士学位论文 政府视野下的高房价问题研究 第二节我国住房制度改革的反思 一、现行的房屋制度改革背离了我国经济的发展现状 ( 一) 过度赋予了住房经济发展的功能 我国房改从实旄之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。1 9 9 8 年 亚洲金融危机之后，我国的经济面临严峻考验，出口需求快速下滑，而国内消费 也乏力，因此，启动国内住房消费来拉动经济增长是非常正确的决策。这使得当 时的住房制度改革更多地考虑到经济增长问题，而不是老百姓的安居问题。国 务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 国发 2 0 0 3 1 8 号文) 更是明 确提出房地产是国民经济支柱产业。在各地，“房地产是国民经济的支柱产业 被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括 农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展， 并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。一些地方政府将房地产作为 拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产舻经营城市的贡献， 经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞 形象工程、“造城运动一，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价：二 是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多， 甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些 政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城 市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当 地房价居高不下。1 在这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资持续高涨。从房地产固 定资产投资增长速度来看，2 0 0 0 年开始急剧增长为1 0 3 ，2 0 0 3 年为2 7 7 ，2 0 0 4 年为2 6 8 ，2 0 0 5 年中西部地区增长高达3 3 以上。国际上公认的房地产开发投 资占全社会固定资产投资比重一般是在1 0 以下，但我国从1 9 9 8 年开始，这一 比重稳步上升，2 0 0 4 年为1 8 7 ，2 0 0 5 年为1 7 9 9 6 ，2 0 0 6 年1 4 月份为2 3 ， 远远超过1 0 的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占g d p 比重不能 超过5 ，但国内房地产投资占g d p 的比重从2 0 0 4 年就己经达到9 6 ，一些城市 1 杨雪晶当前我国房地产高价的经济影响分析【d 】吉林大学，2 0 0 7 1 7 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价阿题研究 甚至于高达5 0 以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，给经济和社会 带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题 定会随之而来。1 ( - - ) 市场化过度，超越了经济发展阶段 从国际的视野来考察住房制度，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段， 往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资、经济基础薄弱以及技 术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自主住房，这时公房比 例往往较高( 我国自建国至市场经济改革全面推开以前，公房占绝对比重也印证 了这一点) ；当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现比例较大的中产 阶级，也即社会结构呈现橄榄型形态，住房市场化和私有化就具备了条件，此时， 私有住房的比重往往较高，如现阶段的美国、西欧国家。当然，土地资源的丰缺 状况也是影响住房私有率的重要因素，例如，日本和英国即使经济发展程度较高， 在伦敦和东京，也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不 同的住房政策。 然而，我国在目前经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段， 却把住房改革的重点放在了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权 私有化，直接把“居者有其屋变成了“居者有其产 ，改革认识上存在较严重 偏差。在住房制度改革过程中，无论是按成本价出售存量住房，还是供应经济适 用房或普通商品房，在住房产权的保有形式上，基本上都是在强调住房产权的私 有化。我国2 0 0 5 年仅个人购买商品住房消费就达1 4 2 万亿元，居民私有住房的 比例已经达到7 2 8 。根据加拿大丰业银行的统计资料，加拿大房屋私有率为6 7 ， 美国近年来拥有独立住房的家庭也刚过6 0 ，而欧洲一些国家的住房私有率则在 4 0 左右。2 相对于私有化特征显著的西方国家而言，中国却拥有最高的住房私有 率。 作为房改纲领性文件的国发【1 9 9 8 12 3 号文提出“建立和完善以经济适用 住房为主的多层次城镇住房供应体系和“中低收入家庭购买经济适用住房的 目标。国发 2 0 0 3 1 8 号文则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通 商品住房，政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展状况、居民收 1 万俐娟我国房地产业可持续发展对策研究【d 】武汉科技大学，2 0 0 6 2 兰振光各国房价态势与我国房价的调控【】福建金融管理干部学院学报，2 0 0 5 ，( 0 4 ) 1 8 中央民族大学硕士学位论文政府视野下的高房价问题研究 入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房， 不仅超越了客观经济条件，似乎也是政府摆脱住房保障职责的隐含体现。 二、土地出让制度存在严重缺陷 ( 一) 当前的土地垄断供给制度 我国宪法规定城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、 出租或者以其他形式非法转让土地。城市土地国家可以依法无偿或有偿出让一定 年限的土地使用权：国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制。 地产商只有在得到国家允许的条件下，才可以购买土地的使用权。国家出让 土地主要采取三种形式：拍卖、招标投标和协议转让。 在原有的土地供给制度下，具备审批土地使用权，出让权的部门很多，但没 有具体承担责任的部门和个人，这种责任和权力不对称导致各个行政部门可以轻 松地进行权钱交易。且许多土地都是以协议出让的方式进入到土地市场中。政府 官员往往在接受房地产商的贿赂之后，以低价格审批提供大量的土地。可见在这 种制度下，并不是真正意义上的土地垄断供给制度。 1 9 9 6 年上海和深圳两市率先推出了城市土地储备制度，期望通过成立专门 的土地储备机构，对城市土地进行统一征用或收购，再开发并投入市场，达到政 府垄断土地一级市场的目标。但这两个城市并没有严格实行土地垄断供给制度， 还是有大量土地通过协议转让的方式进入到土地市场。 由于在原有的土地供给制度下，土地的价值大部分都流入房地产开发商和收 受贿赂的政府官员手中，且土地审批的数量得不到有效的控制。从2 0 0 1 年开始， 中央开始进行土地供给制度改革。 2 0 0 1 年4 月3 日国务院关于加强国有土地资产管理的通知，明确要求“有 条件的地方政府试行收购储备制度 。从此，众多城市纷纷成立土地储备机构， 土地储备工作在全国迅速展开。 2 0 0 1 年，为了加强国有土地资产管理，经营好城市土地，国务院颁布了国 务院关于加强国有土地资产管理的