（行政管理专业论文）政府主导下的水电开发生态补偿机制研究.pdf

摘要 水电开发是一柄双刃剑，在提供电力能源、防洪、灌溉和供水等功能的同时， 也给流域的生态环境带来了不利的影响。随着新一轮的“跑马圈水”，最大化的 开发水电潜能，必然会给我国的生态环境带来更大的压力。生态环境是人类生存 和发展的基本条件，是经济社会发展的基础。水电开发地区是我国重要的生态区， 其生态环境的质量不仅影响到该地区的可持续发展，而且影响到中下游及全国广 大区域，从而影响全国的生态安全和经济社会发展。正确认识我国水电开发地区 的生态环境现状，建立科学合理的水电开发生态补偿机制，科学实施水电开发， 妥善解决水电开发带来的生态环境问题，是生态保护能否顺利开展的关键。而在 生态补偿过程中，政府作为多方利益协调者的地位是不可替代的。为此，建立政 府主导下的水电开发生态补偿机制是非常必要和合理的。 本文在掌握国内外生态补偿研究现状的基础上，分析总结了生态补偿领域的 成功经验和存在的问题，提出了水电开发生态补偿的概念、理论基础。在全面分 析和总结国外政府在生态补偿中的作为基础上，提出了建立政府主导下的水电开 发生态补偿机制。本文的核心部分包括两部分，一是提出了水电开发生态补偿机 制的概念，研究了水电开发生态补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准。二 是研究了政府在水电开发补偿机制的主导性，政府一方面制定完备的法律、法规， 为水电开发生态补偿机制提供了制度框架；另一方面，运用多种方式保障水电开 发补偿机制良性运行。本文为我国建立水电开发生态补偿机制提供了参考。 关键词：水电开发，生态，政府主导，生态补偿机制 a b s t r a c t h y d r o p o w e rd e v e l o p m e n ti sad o u b l e - e d g e ds w o r d ，i sp r o v i d i n go ft h ee l e 斌d c a l e n e r g y , f l o o dc o n t r o l ，i r r i g a t i o na n dw a t e rs u p p l ye t c ，a tt h es a m et i m e ，a l s oh a s b r o u g h tt h ed i s a d v a n t a g e o u st ot h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fr i v e rv a l l e y a l o n gw i t h an e wt u r nh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，t h em a x i m i z e dd e v e l o pt h ee n e r g y , i n e v i t a b l y b r i n ga m o r et r e m e n d o u sp r e s s u r et ot h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fo u rc o u n t r y t h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti st h eh u m a ns u r v i v a la n dt h ed e v e l o p m e n tb a s i cc o n d i t i o n ，i s af o u n d a t i o nw h i c ht h ee c o n o m i cs o c i e t y d e v e l o p s ，t h ea r e a o fh y d r o p o w e r d e v e l o p m e n ti si m p o r t a n te c o l o g i c a ls o u r c t oo m c o u n t r y , i t se c o l o g i c a le n v i r o n m e n t q u a l i t yn o to n l ya f f e c t st h i s l o c a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，b u ta l s oa f f e c t st h e e c o l o g yo fb a s i na n dn a t i o n a ls i z a b l ea r e a s ，t h u si t a f f e c t sn a t i o n a le c o l o g ys e c u r i t y a n dt h ee c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p s t oc o r r e c tu n d e r s t a n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o n s e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n to fh y d r o p o w c rd e v e l o p m e n t , e s t a b l i s h e sr e a s o n a b l e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，i m p l e m e n t h y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，p r o p e r l ys o l v e st h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tp r o b l e mw h i c h t h eh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n tb r i n g s ，i sak e yt oe c o l o g yp r o t e c t i o n i nt h ep r o c e s so f e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tt o o kt h eu n i q u es t a t u si n t h ee c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n t h e r e f o r e ，e s t a b l i s h e sg o v e r n m e n t - l e de c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n ti se x t r e m e l ye s s e n t i a la n dr e a s o n a b l e t h i sa r t i c l ei sb e g u nw i t ht h es t u d yo nt h ed o m e s t i ca n df o r e i g ne c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n i n p r e s e n ts i t u a t i o n , a n a l y s i st h eq u e s t i o na n ds u c c 2 s $ w h i c ht h e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ne x i s t s ，p r o p o s e dt h ec o n c e p ta n dt h e o r yl o t h ee c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mf o r h y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，a n a l y s i sg o v e r n m e n t b e h a v i o ri nt h e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ，p r o p o s e d t oe s t a b l i s h g o v e r n m e n t l e de c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t t h en u c l e u so ft h ep a p e ri n c l u d e st w o p a r t s i nt h ef i r s tp a r tw a sp r o p o s e dt h ec o n c e p t t ot h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，a n da n a l y s i s t h ec o m p e n s a t i o no b j e c t ，c o m p e n s a t i o ns u b j e c t ，c o m p e n s a t i o nw a y , c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d i nt h es e c o n dp a r t ，s t u d i e dt h eg o v e r n m e n t l e de c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，o nt h eo n eh a n d ，t h eg o v e r n m e n tp r o v i d e s l e g a la n ds y s t e ms a f e g u a r df o re c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mo fh y d r o p o w e r d e v e l o p m e n t ，o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n tp r o v i d e s n o r m a lo p e r a t i o nt o e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rh y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，i t st e m p l a t ef o r g o v e r n m e n t t oe s t a b l i s h e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mf o r h y d r o p o w e r d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：h y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t ，e c o l o g y ，g o v e r n m e n t - l e d ，e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m i l l 附录d ： 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 怒嘎黪巡吐一节7 肌日 ( 注：手写亲笔签名) 7 7 第一章绪论 1 1 选题背景 1 1 1 我国水电开发的概况 第一章绪论 我国河流的显著特点就是数量多、流程长、水量充沛。我国流域面积在1 0 0 平方公里以上的河流大约有5 00 0 0 条，1 0 0 0 平方公里以上的河流约有1 5 8 0 条， 1 0 0 0 0 平方公里以上的河流有7 9 条。其中长江和黄河，不仅是亚洲最长的河流， 也是世界著名的河流之一，在世界最长的河流中，长江和黄河分别列为第三和第 五位。除此之外，发源于我国的澜沧江( 下游是湄公河) 、黑龙江，也都在世界 最长的十大河流之列。根据最新普查报告显示，我国水能资源理论蕴藏量为6 8 9 亿千瓦，年蕴藏电能5 9 2 亿度，大约占世界水能蕴藏量的1 4 ；其中可开发水 电装机容量为4 0 2 亿千瓦，年发电量可达1 9 2 万亿度。由此可见，我国水能资 源极其丰富，水电开发的潜能巨大。 2 0 0 5 年，我国水电发电量3 6 4 3 9 3 亿千瓦时，常规水电开发装机容量为1 2 2 5 6 万k w ，占全国技术可开发装机容量的1 8 9 ，占全国总装机容量的2 3 3 。截 至2 0 0 6 年，我国的水电资源开发程度不足2 5 ，大大低于世界平均水平，进一 步开发的潜力很大。从我国社会经济对电力的需求来看，调整我国电力结构，大 力发展水电势在必行。根据我国“十五”计划和2 0 1 5 年远景规划，至02 0 1 0 年， 我国水电装机将达到1 2 5 亿千瓦，占电力总装机容量的2 8 ，到2 0 1 5 年，水电 装机达到1 5 亿千瓦，占电力总装机的比重仍维持2 8 。届时，水能资源开发程 度将达到4 0 ，我国将成为名副其实的世界水电大国l l 】。 1 1 2 由水电开发而引起对生态环境的思考 水电开发不仅为我国的现代化建设提供了巨大的电力能源，有效地缓解了我 国的经济发展与资源消耗的矛盾，而且具有防洪、灌溉和供水等功能，为社会安 全和经济发展提供了保障。但是，任何事物都具有两面性，水电开发为社会的经 河海大学硕士学位论文 济发展做出重要贡献的同时，也给生态环境带来了不利的影响。近年来，在西部 开发的浪潮中，水电开发势头迅猛，许多水电开发公司在缺少江河综合开发规划 的情况下，抢占河段，缺乏必要的前期准备工作，匆匆上马，给生态环境造成了 诸多不利影响，来自生态环境角度的质疑和反对声也开始变得强烈起来。部分生 态学者对水电开发进行了跟踪调查，调查结果表明，水电开发确实给生态环境造 成了一定的负面影响。水电开发改变了流域河道生态系统，一些水电项目修建永 久性拦河大坝阻隔河道，在大坝上下游形成不同的水生生态系统，阻断洄游性水 生动物通道，使水生珍稀濒危物种及土著特有物种快速消亡；部分调蓄能力较大 的水库，水温分层现象明显，对库区周围及下游生态，特别是鱼类繁殖和农作物 生长产生不利影响；由于水流减缓，从而导致水体自净能力减弱，水质下降、水 污染加重；由于水坝建设，抬高上游的水位，从而导致上游土地的盐碱化 随着新一轮的“跑马圈水”，最大化的开发水电潜能，必然会给我国的生态 环境带来更大的压力。不合理的开发利用水资源，加剧了区域水资源失衡，导致 河道断流、河口湖口萎缩、草场退化、沙漠化加剧，引发河道沿岸生活用水和工 农业用水矛盾。在我国，一些大型水电工程存在着“短期显收益，长期显代价” 的情况。例如：黑河流域的水坝建设导致了下游地区的湖泊萎缩；允诺那漫湾水 电站造成了大量农田淹没，产生了移民贫穷问题，加剧了库区生态恶化；海河流 域的过度开发已造成大范围的生态后果( 湖泊干枯，地下水严重超采，地面沉降) 。 据现有资料统计表明，因水电开发中生态破坏而造成的直接经济损失约为4 7 0 亿 元，因生态破坏造成的间接经济损失和生态恢复费用要比这一数字高出很多【2 i o 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是社会经济发展的基础，保护和建 设好生态环境，是实现社会经济可持续发展的前提，是我国科学发展观的要求， 也是全面实现小康目标的重要内容。生态环境由多种多样、大大小小的生态系统 组成。河流作为生态环境的重要组成部分，是一个完整的生态体系，也是人类社 会发展的生命线，河流孕育着人类文明，为人类提供了无穷无尽的可再生能源。 保护河流生态环境是社会经济健康发展的前提，是人类可持续发展的重要保证。 要保护河流生态环境，就必须保证水电开发在满足人类社会需求的同时，兼顾水 域生态环境的健康性与可持续性。 生态环境的日益恶化，不仅直接制约和影响该地区的社会经济发展，也对中 华民族的生存和发展构成严重威胁。值得庆幸的是，我国政府已经意识到保护生 2 第一章绪 论 态环境的重要性，党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定，该决定提出在全面建设小康社会的进程中，要 贯彻“五个统筹”，即做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。统筹人与自然和谐发展的实 质，就是资源的永续利用和保持良好的生态环境。如此强调协调发展，重视人与 自然的和谐，这在我党的文件中尚属于首次，将有力的推动生态建设方面的研究 和实践。经过几年的努力，我国的生态环境建设和保护取得了很大的成绩，但由 于人为不合理的经济行为和粗放的资源开发方式，生态恶化的趋势并未能出现根 本性的扭转，生态环境形势依然十分严峻。过去，人们普遍认为水电资源是一种 清洁的可再生能源，但随着经济的发展和人们认识水平的提高，水电开发对流域 的生态环境产生了许多不良影响的报道时常见诸媒体。因此，我们要认识到水电 开发的局限性，不能片面重视水电开发对局部地区的短期防洪、供水、供电等经 济效益，而忽视其对流域整体的长期生态环境影响。 水电开发的大部分地区属于欠发达地区，生态建设光靠当地政府的投入是远 远不够的，地方政府无论在财力、物力、还是人力上都无法弥补水电开发对流域 的生态影响，生态建设应该而且只能由中央政府自上而下的推动下才能取得显著 的效果。改善任何一个生态环境问题都是多方配合的结果，但在纵向分割的管理 体制下，行政部门的责任目标往往要求突出该部门政绩，在这样的情况下，建设 生态环境的工作就被筛选为两类：第一类是容易出成绩的工作，如新工程建设、 新理念、新口号等等；第二类就是不易很快显示成绩的工作，如涉及生态建设基 础性的工作。当前的政绩化目标常常驱使领导选择第一类工作而轻视第二类工 作，其结果形成了一种倾向：重建设、轻保护；重工程、轻管理；重自身贡献、 轻各方协作。在这样的情况下，地方政府很难真正协调、实施生态建设。而水电 开发生态补偿机制的建立，则能有效的解决i i 前生态建设中存在的问题。 虽然各地已经开展了多种形式的生态补偿探索，但是由于生态补偿涉及面比 较广，比较复杂，迄今为止，我国政府还没有一套严密的、可操作的办法出台， 补偿的政策体系和评价体系尚不完善，缺乏规范化的生态补偿制度。水电开发生 态保护和建设需要长期、大量资金投入，是一项利国利民、惠及子孙的浩大工程， 它的顺利实施需要相应的制度予以保障。因此，为了保护和恢复水电开发中的生 态系统，迫切需要构建一种良性运转的生态补偿机制。为此，建立水电开发生态 3 河海大学硕士学位论文 补偿机制是非常必要和合理的。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外关于生态补偿的理论研究 生态补偿理论在国内外研究尚处于早期阶段，还没有形成统一的概念。环 境科学大辞典将生态补偿定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到 干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力；或者可 以看作生态复合的还原能力。”我国国内学者在9 0 年代后开始对生态补偿理论 进行研究，庄国泰等将生态补偿定义为：“以防止生态与自然环境破坏为目的， 以从事对生态与自然资源产生或者可以产生不良影响的生产、经营、开发者为对 象，以生态与自然环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保 障条件的环境管理制度。”随着国家对环境保护与生态建设的进一步重视和森林 生态效益补偿专项基金在法律上的确立，生态补偿更多地侧重对建立生态补偿财 政转移支付制度、建立区域生态补偿机制的研究。学者吕忠梅认为：“生态补偿 从狭义角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的 破坏及环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生 态补偿则包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物 上补偿，政策上的优惠，以及为提高环境保护意识，提高环境保护水平而进行的 科研、教育费用的支出o 。”毛显强等从经济学的角度给出了生态补偿个较为直 观的定义，即“通过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) ，提 高该行为的成本( 或收益) ，从而激励损害或者保护行为的主体减少或者增加因 其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的 。”欧名豪等人在长江上游地 区生态重建的经济补偿机制研究中，提出了内部补偿、外部补偿和代际补偿相结 合的补偿模式【3 1 。王黎明等对三峡库区退耕坡地环境移民的安置补偿途径进行了 探讨，提出了补偿途径多样化和补偿方式多样化【4 】。从国内的研究成果来看，我 国的生态补偿研究主要侧重从宏观角度考虑生态补偿政策的实施问题，以理论探 讨为主，而对生态补偿的主体和对象、公共财政的补偿途径、补偿资金的筹集渠 康幕谊，芾世魁，秦艳红两部生态建设) 生态补偿【m 】北京中国环境科学出版社，2 0 0 5 潘下君，张谦舵区域生态环境建设补偿问题的初步探讨i j l 经济地理，2 0 0 3 ( 7 ) ：5 2 1 - 5 2 3 毛显强，钟瑜，张胜生态补偿的理论探讨，中国人u 资源与环境，2 t ) 0 ：2 , 1 2 ( 4 ) 3 8 - 4 0 4 第一章绪论 道、补偿标准等方面缺乏全面系统的研究。 在西方发达国家，生态补偿理念产生的比较早，在生态补偿方面的研究主要 侧重于生态补偿中微观主体的行为与选择的问题，并对补偿的经济原因、市场化 的补偿途径、补偿的具体机制做了细致地研究。早期的生态补偿被认为是对遭受 破坏的生态系统进行修复或者进行异地重建以弥补生态损失【5 1 ，目前则认为生态 补偿是为了维护生态系统服务功能，受益者对提供这些服务的生态功能进行补偿 【6 j 。随着对生态补偿研究的深入，美国的k a n t ak u m a r i 通过研究，提出了针对 具体生态建设项目的生态补偿金之区域分配问题，以使生态保护的资金投入能获 得最大的收益川。德国的d r e c h s l e r 对生态补偿机制进行了较为深入的研究，他 利用生态学与经济学交叉方法，提出了一套生态经济模拟程序，设计多种生物多 样性保护的生态补偿方案 s l 。 由此可见，国内外学者对生态补偿的研究尚无定论，但众多学者已经从多个 角度对生态补偿的内涵、目的、方法进行了描述，并达成了某些共识：生态补偿 的理论基础是破坏生态环境的行为造成的负外部性内部化，以及保护和建设生态 环境产生的正外部性的内部化；生态补偿的目的是保护人类赖以生存的生态环 境。 水电开发生态补偿是整个生态补偿的一个部分，与整个生态补偿机制是部分 和整体的关系，根据生态补偿的定义，我们认为，水电开发生态补偿是指以保护 流域生态环境为目的，通过对水电开发中损害生态环境的行为进行收费，对保护 生态环境的行为进行补偿的环境管理制度。 1 2 2 国内外关于生态补偿的实践探索 在实践方面，我国也在不断地进行探索和尝试。早在1 9 8 3 年，针对采矿业 对生态环境造成严重影响和破坏的情况，云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征 收0 3 元，用于采矿区植被恢复及其它生态破坏的恢复治理，这可视为我国施行 生态补偿政策的开始。随后，又有一些省( 区) 陆续开始征收针对矿产开发的补 偿费用。对森林生态效益的补偿是我国较早开始探索的另一种生态补偿形式。 1 9 9 5 年1 9 9 7 年，在林业部门有关人员的努力下，财政部和林业部向国务院呈 报了森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法，1 9 9 8 年森林生态效益补偿基 5 河海大学硕士学位论文 金正式写入了森林法，该法规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提 供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。” 从而为森林生态效益补偿制度的建立奠定了法律基础国。 总体来看，从上世纪8 0 年代初至9 0 年代中后期的十余年里，是我国生态补 偿政策萌生并初步发展的阶段，实施范围主要是矿产资源和森林资源。从费率确 定、补偿标准、实施管理办法、社会经济和环境效果等方面看，还有许多需要改 进和完善的地方，该阶段可看作我国生态补偿的起始阶段。 世纪之交，除了大型的林业工程之外，我国还在其它领域开展了一系列的生 态补偿计划或项目，如农村新能源建设、水土保持补贴和农田保护等，我国生态 补偿实践进入快速发展阶段。1 9 9 9 年农业部制定了农村沼气建设国债项目管 理办法( 试行) ，规定对农村沼气建设项目进行补贴。水利部门联合财政部门制 定了小型农田水利和水土保持补助费管理规定( 财哝字1 9 9 8 】4 0 2 号) ，将“小 型农田水利和水土保持补助费”的专项资金纳入国家预算，用于补贴、扶持农村 发展小型农田水利、防治水土流失、建设小水电站和抗旱等。2 0 0 1 年，我国还 建立了耕地占用补偿制度，对实现耕地占用补偿起到了积极有效的作用。这一阶 段，相关生态补偿理论不断涌现，此阶段可看作我国生态补偿的发展阶段 在地方的实践方面，浙江省走在了前列。2 0 0 3 年1 月，经过积极争取，浙 江省被国家环保总局批准为全国生态省建设试点省。浙江省经过两年探索，先后 出台了浙江省排污费征收使用管理办法、浙江省固体废物污染环境防治条 例、浙江省环境污染防治监督管理办法、浙江省自然保护区管理办法、浙 江省人民政府关于加强钱塘江流域水污染防治工作的意见等一系列法规、规章， 并于2 0 0 5 年实施浙江省人民政府关于进一步建立健全生态补偿机制的工作意 见，编制完成浙江省生态功能区划、全省重要生态功能保护区建设规划 和制定相应的管理办法。浙江省生态补偿探索和实践主要体现在以下四个方面： 一是省级财政对生态补偿的支持力度逐年加大；二是省级各部门多渠道整合资 源、推进生态补偿的工作格局已经基本形成；三是建立了区域生态环境保护标准， 努力实现生态补偿的公平公正和规范化；四是进一步强化了生态补偿的科技支撑 1 9 l 。 国外对生态补偿的研究早于国内，许多国家进行了尝试和探索，积累了大量 洪尚群马丕京生态补偿制度的探素( j j 环境科学与技术，2 0 0 l ( 5 ) ：4 0 - 4 3 6 第一章绪论 成功的经验。国外既重视发挥政府的主导作用，又重视有效利用市场机制。政府 的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上， 解决市场难以自发解决的生态环境保护问题。许多国家建立了有效的资金筹集机 制，通过生态税费等调节资源消费者与社会的关系，这些税费收入主要用于生态 环境治理，当这些资金不足以实现生态环境保护和修复时，政府还会通过多方面、 多渠道筹集资金加以补充，不会在生态环境保护上留下资金缺口。 荷兰政府在1 9 9 3 年修建高速公路时，开始了生态补偿实践探索，荷兰政府 对开发建设项目进行合理规划，在尽量避免开发建设对生态与自然环境产生影响 的同时，对一些不可避免的损失通过异地重建给予适当弥补。通过近1 0 年的实 践，荷兰政府在生态补偿的法律依据、补偿额度的估算、补偿标准的确定以及补 偿实施的具体方案等方面有了突破性进展p o 。 美国1 9 8 5 年设立了保护与储备计划，该计划与我国的退耕还林、退耕还草 工程相似，长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。通过多年的实践，积 累了大量经验，取得了良好的效果。8 0 年代后期，为加大流域上游地区农民对 水土保持工作的积极性，美国政府实施了水土保持补偿机制，即由流域下游水土 保持受益区的政府和居民向上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿【l “。 生态补偿问题涉及环境、产业、经济、社会、法律等诸多方面，但从国内生 态补偿方面的研究成果及实践情况来看，国内的生态补偿研究还主要集中在林 业、矿产部门，研究的范围和实施区域还比较小，缺乏对生态补偿进行系统的深 入研究。虽然我国局部地区( 如陕甘宁、浙江、云南、山西) 已经初步实施了生 态补偿，但由于机制研究不到位，出现了生态环境建设者、保护者得不到相应补 偿，生态受益者没有支付相应费用的情况。在我国生态补偿法律、法规、政策方 面，还没有形成统一、规范的体系，而且缺乏有效的监督，生态税费标准的制定 也缺乏科学根据，难以达到应有的补偿效果。目前国内学者对补偿标准的研究也 较少，这主要因为补偿涉及到方方面面，具有一定的复杂性，很难制定一个科学 的标准。例如，生物多样性、健康、景观、小气候的估算相对来说就很难，因为 这些生态要素的价值并不能完全用金钱来衡量，生物多样性、气候、景观的影响 损失短期可能表现并不明显，但长期来看可能影响较为显著，因而很难进行估算， 难以得到确切的标准。不同的水电开发地区，由于具体环境不同，生态损失的状 况也不同，不同水电站补偿额度可能大相径庭，因此，只有相对的标准，没有绝 7 河海大学硕士学位论文 对的标准。 1 3 研究的方法和研究思路 本文按照“提出问题一分析原因提出解决方案”的研究思路开展工作。以 生态经济学、可持续发展理论、行政管理学为指导，综合运用社会学、经济学等 方法研究解决问题，通过查阅涉及相关理论、实践资料，走访一些有经验的水电 开发设计者、政府官员、生态学专家，获取许多宝贵的资料。 本文总结国内外生态补偿的研究现状，分析我国生态补偿有关理论与实践中 的不足之处，借鉴国外政府在生态补偿中的经验，试图构建我国政府主导下的水 电开发生态补偿机制。技术路线如图1 1 所示： 8 第一章绪论 问题的提出 第一章 水电开发嚣毒态环境的i 承电磊薷翟：赛磊境影卜第= 章影响i响的原因分析 帚一年 建立政府 导下的 水电开发生态的必要性及依据探寻 水电开发生态补偿机制中政府作为探析 政府主导下的承电开发生态补偿机静j 设 计 生态补偿机制内涵i 构成要素 l 机制中主导地位的体现 r l 政府在水电开发牛忐补偿 补偿if 补偿f 补偿 f 补偿 主体ii 对象il 标准ii 方式 制定法律 法规，出 台系列政 簟，形成 制度 维护和保 障水电开 发生态补 偿机制j e 常琏行 1 4 创新点 结论与展望 图1 1 技术路线图 第三章 第四章 第五章 第六章 ( 1 ) 对水电开发造成生态环境的影响做了科学的划分和界定，并从政府和 市场两个角度分析了水电开发对生态环境产生影响的原因； ( 2 ) 探讨了我国水电开发生态补偿机制的内涵，对水电开发生态补偿主体、 补偿对象、补偿标准及标准方式进行了深入研究： ( 3 ) 通过研究国外政府在生态补偿中的作为，提出构建我国政府主导下的 水电开发生态补偿机制，发挥政府在水电开发生态补偿机制中的主导作用，构建 政府主导、多渠道筹措资金的水电开发生态补偿模式。 9 河海大学硕士学位论文 第二章水电开发对生态环境的影响及原因分析 2 1 我国水电开发的形势分析 电力是现代工业的心脏，发展中国家要摆脱贫困，实现工业化必须首先解决 电力供应问题。在世界电力的构成中，火电、水电、核电为三大组成部分，水电 与火电、核电相比，具有清洁、可再生等优势。目前，人类面临的最大环境问题 是全球气候变暖，而以煤炭、石油等化石能源为燃料的火电是导致气候变暖的温 室气体排放的主要来源之一。既要控制温室气体的排放，又要满足全球日益增长 的电力需求，加快水电、核电等能源的发展是唯一可行之路。由于核电的造价和 建设的技术要求比较高，对于水电资源丰富的发展中国家来说，加快水电开发是 最好的选择。 2 0 0 4 年6 月，国务院通过了我国能源中长期发展规划纲要，提出能源发展 要坚持以煤炭为主体、以电力为中心、油气和新能源发展的战略，要求调整和优 化能源结构，为全面建设小康社会提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保 障，水电是清洁、可再生的资源，是今后加快发展的重要组成部分。2 1 世纪， 尤其是2 1 世纪前叶，水电发展必将进入黄金时期。 目前我国在建( 含2 0 0 5 年开工) 大中型水电站共1 8 2 座，总装机容量为9 2 5 0 万k w ，其中大型水电站3 5 座，总装机容量为7 0 0 4 万k w ，包括三峡1 8 6 0 万 k w 、溪洛渡1 2 6 0 万k w 、龙滩4 2 0 万k w 、小湾4 2 0 万k w 、拉西瓦4 2 0 万k w 、 瀑布沟3 6 0 万k w 、锦屏一级3 6 0 万k w 、构皮滩3 0 0 万k w 、水布垭1 8 4 万k w 、 彭水1 7 5 万k w 、公伯峡1 5 0 万k w 等特大型水电站西。 “十一五”将新增装机1 8 亿k w ，水电将新增4 5 0 0 万k w ；2 0 1 0 年装机将 达到6 亿k w ，到2 0 2 0 年装机将达到9 亿k w ，水电装机将达到2 5 亿k w 以上， 约占总装机容量的2 5 左右，年均增长约1 0 0 0 万k w ，届时水能资源容量开发 率可达6 0 左右，基本上接近发达国家开发水平。常规水电发展规划装机容量 详见表2 。1 ： 资料来源：水信息网h t l p ：w w w h w c e c o m c n n c w s n c w s m o r e a s p ? c l a s s l d = 1 8 1 0 第二章水电开发对生态环境的影响及原因分析 表2 1 常规水电发展规划装机容量 单位：万k w 年劳 2 0 0 0 年2 0 0 5 钲 2 0 1 0 焦2 0 1 5 笠2 0 2 0 焦 项目 常规水电总装量 7 3 8 21 1 4 3 01 9 4 0 02 7 1 0 03 2 8 0 0 其中：新增 4 0 4 87 9 7 07 7 0 05 7 0 0 大中型总装机 4 5 3 2 7 6 3 61 4 4 0 02 0 8 5 02 5 3 0 0 其中：新增 3 1 0 46 7 6 46 4 5 04 4 5 0 小型总装机 2 8 5 03 7 9 45 0 0 06 2 5 07 5 0 0 其中：新增 9 4 41 2 0 61 2 5 01 2 5 0 可见，未来1 0 多年仍是我国水电开发高速发展时期。 2 2 水电开发对生态环境的影响 为了满足经济社会发展的需要，发展水电是必要的。但随着水电的过度、无 序开发，必然带来一系列的生态环境问题。主要包括对下游、气候变化、生物多 样性、峡谷景观和自然遗产等的影响。 2 2 1 上下游的影响 ， 随着库区淤积的增加，对上游土壤盐碱化的影响逐渐增大，水库建设和蓄水 期间，淹没大量土地和森林，对库区上游的生态环境造成了一定的影响。当水库 库容较小时以及初期蓄水时间较短时，对下游的影响也较小，随着库容的增加， 蓄水时间的延长，水库对下游的影响也随之增大。水库蓄水期间，下泄水量大幅 度减少，影响了下游沿江地区的生活、生产用水及水产等养殖；影晌了下游地区 的航运等。同时下游沉积物的减少，将会导致河口三角洲和海岸线的退缩，从而 造成原河流两岸地下水水位下降，陆地塌陷、城市和建筑受损。水库蓄水初期也 会导致库区以及坝下游水质短期恶化。如：2 0 0 1 年春天，部分专家在苏南的太 仓、常熟参加环境保护模范城市的评估工作的时候，当地为了保证城市供水，正 在投资数亿元资金建设水库。专家不解，难道紧邻长江的苏南地区也缺水? 经当 地市长回答得知，三峡大坝蓄水以后，桔水期长江下游水位会下降，引起海水倒 资料来源：中国水电工程顾问集团公司h n p ：w w w c h e c c e n c h c g z g s d z g s d d , j s p 1 1 河海大学硕士学位论文 灌，江水盐化。当地建水库，也可谓未雨而绸缪 。 2 2 2 气候变化的影响 水坝修建后形成较大面积的水域，由于水面对太阳光的辐射和地面对阳光的 辐射程度不同，容易在库区形成小气候，并可能对周围的局部气候产生影响，引 起水环境的变化。大型水库由于水的热容量大，水库附近气温日差变小，因而平 均气温比建库前高；水库上空由于空气稳定，年降水量和云雾量均减少；对库区 周围的气候产生了一定的影响。 水电开发中的水坝、水库会对河流两岸的湿地造成影响，湿地被称为“地球 之肾”，它具有调节气候，美化环境等功能。水电开发会造成部分湿地消失，从 而对周围气候环境产生一定的影响。 最近的三峡总公司的环境报告表明：三峡大坝建成后，冬春季的月平均气温 增高了0 3 l 摄氏度，夏季月平均气温降低了0 9 1 2 摄氏度，年平均水汽压 增加2 0 0 p a 。建水库后，冬季气温增高，湿度减小，冬雾的形成大约是往年的 9 6 圆。通过以上分析可以看出，水库对气候的影响还是很明显的。 2 2 3 峡谷景观和自然遗产的影响 大多数水电开发地区由于复杂的地形，孕育了独特奇美的自然风光，群山巍 峨、江河奔腾。大坝的修建、人工湖泊的形成、大量水电工程建筑设施的出现， 将淹没或损毁这些当地众多的自然奇观和人文珍迹。水电工程中的采石使山体原 有形态发生变化，使山体裸露，影响了原有的自然景观，破坏了景观的连续性和 协调性。在水电工程施工过程中，有些坡面变陡，爆破使岩石松动，严重的可能 发生塌方或泥石流，造成灾害性破坏，不可避免地对下方的自然景观产生影响。 有些水电工程的施工甚至影响到文物古迹，不可避免地要对一些文物古迹等进行 拆迁，从而对文物古迹造成一定的影响和破坏。例如：大渡河大峡谷国家地质公 园，是可以和长江三峡媲美的四川省最好的峡谷高山旅游胜地，是四川旅游发展 极其重要的后备基地。但近几年，在大峡谷峡口至白熊沟已建成或正在修建多处 高水头管道引水电站，对峡谷景观造成严重影响，尤其是大峡谷峡口处正在施工 马中，吴健中国环境与发展评论【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 ，3 2 3 3 5 4 中国二峡总公司冲国= 峡建设【j 】2 0 0 5 ( 9 ) ：1 - 5 1 2 第二章水电开发对生态环境的影响及原因分析 的电站，位于大峡谷峡口的主体景观所在位置，该处是大峡谷景观的精华所在， 是游客由金口河进入大峡谷最先目睹的峡谷奇峰景观，曾引起静来大峡谷考察的 许多人士的高度赞赏。但数百米高的引水管道、因铺设管道而在山体上形成的开 挖面、坡麓的电站厂房建筑等，已完全破坏了这处自然奇观的自然性和完整性， 给游客带来不协调、不和谐的视觉感受，严重损害了这一自然奇观的美学价值和 观光游览价值。试想一下，如果当年美国的胡佛水坝修建在科罗拉多大峡谷里， 那么还会有每年超过5 0 0 万的游客来到这里一睹人类必看的胜景吗。? 2 2 4 生物多样性的影响 生物多样性是地球生命和谐共存的表现，亦是人类社会赖以生存发展的基 础。生物多样性具有丰富的内涵，包含了多层次的概念。生物多样性的一般定义 是：“生命有机体及其赖以生存的生态综合的多样化和变异性，包括物种内部、 物种之间和生态系统的多样性”，生物多样性是描述生态系统结构的方法之一， 生物多样性以及功能也是推测和估计污染的最好方法之一，在水电开发生态环境 检测中，生物多样性是一个非常重要的指标。 建设高坝水库，将改变天然河流水温，水库里的水温出现明显分层现象，水 温分层将使水库下层的水体水温常年维持在较稳定的低温状态，特别使连续的高 坝水库梯级开发，将使水温更难以恢复，河段水温的改变，将对水生物产生不利 的影响【1 2 】。主干河流上密集的梯级水坝，将完全阻断大量珍稀鱼类和水生生物 的生活走廊，破坏其生存环境；水电开发中的水库蓄水淹没原始森林、涵洞引水 使河床干涸、大规模工程建设对地表植被的破坏、水电建设配套的道路系统和新 建城镇分割与侵占了野生动物栖息地，都将影响和改变该地区日益缩小的原始生 态区和原始生态系统，威胁生物多样性的存在，加剧生物物种的灭绝。如果从江 河全流域来考虑，一系列的大坝建设对整个河流周围生物的影响将难以完全估 计。 绿网环境资料中心，h t t p ：w w w g r e e n - w e b o r g i n f o c e n t e r s h o w p h f ? i d - - 9 8 6 2 1 3 河海大学硕士学位论文 2 3 水电开发对生态环境影响的原因分析 2 3 1 政府失灵 政府失灵就是政府为了弥补市场机制的功能缺陷所采取的法律、行政、经济 等手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果，最终导致政府干预经济 的效率低下和社会福利损失，而无法使资源配置的效率达到最佳。 现阶段，我国的水、能源、土地等资源的短缺与浪费并存，一边是治理污染， 另一边在创造新污染，一边在综合规划，一边在胡乱的“圈地”、“圈水”，这都 是政府失灵的表现。生态环境保护本来是政府发挥作用的领域，但由于财力不足、 制度不完善等原因，致使政府有心无力，调控手段缺乏力度，调控机制运转不灵， 调控效果难以至0 位，从而造成了政府失灵。一些自然保护事业经费一直没有纳入 国家财政预算体系，基本上是在有关部门和地方政府的自有资金拼凑出来的，往 往资金数额不足，缺乏有效的保障。人们批评最多的是环保部门靠罚款收费自养 现象，其主要原因是国家财政没有足