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郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 内容摘要 随着社会经济的快速发展，气象灾害所造成的各种损失上升明显。对于气象灾 害的发生，我们尚没有完全加以阻止或消灭的有效手段，但是适当的防范措施可以 降低气象灾害造成的损失。目前，郑州市气象灾害应急管理体系建设，包括郑州市 气象灾害应急预案、应急响应流程、气象预警服务方案等，但总的来说，气象灾害 的发生仍然然存在，缺乏相应的应急措施，会对人民生命财产造成威胁，对城市的 交通、通信、供水、供电、供气等系统都会造成严重的影响，给城市在建工程或设 施带来事故，减缓了城市发展的脚步。以科学发展观来加强气象灾害应急体系建设， 不断提高气象灾害应急处置能力，是满足各类灾害应急处置、加强防灾减灾的需要， 是构建社会主义和谐社会的基本保障，也是保证国家财产和人民群众生命安全，贯 彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现和迫切要求。 本文以应急管理理论为基础，通过相关理论和具体案例分析，分析郑州市气象 灾害应急管理体系存在的问题，进一步提出对构建郑州市气象灾害应急管理体系的 建议。本文对气象灾害应急管理体系的研究是我市社会经济发展过程中的重大现实 需求。 本文共分五个章节：第一章绪论。第二章气象灾害应急管理体系的理论分析。 第三章是我国气象灾害应急管理体系现状。第四章郑州市气象灾害应急管理体系问 题分析。第五章建设郑州市气象灾害应急管理体系的建议。 关键词：气象灾害应急管理郑州市 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y s o c i e t y , t h el o s st h a tt h em e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r b r i n g sa b o u ta s s u m e st h eo b v i o u su p t r e n d o c c u r r e n c ef a c i n gad i s a s t e r , a tp r e s e n t ， h u m a nb e i n gh a sn o ty e tt h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g ym e a n sg i v i n gaf o r e c l o s u r e c o m p l e t e l yo rd i e so u t ，o n l ym a ym a k i n gu s eo fa d o p te f f e c t i v ek e e p i n gw a t c ha n d p r o p e rd e a l i n gw i t hm e a s u r e ，t h ed e g r e el o w e r i n gt h el o s st h a tt h ed i s a s t e rb r i n g sa b o u t t oam i n i m u m a tp r e s e n t ，t h ez h e n gz h o um e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ym a n a g e s s y s t e mc o n s t r u c t i o n ，i n v o l v ei na r r i v i n g a ta n ds u c c e s s i v e l yw o r k i n go u th a v i n g d i s t r i b u t e dt h ez h e n gz h o um e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c yt ol o w e rl e v e l sc a s e ，t h e e m e r g e n c yr e s p o n d t ot e c h n o l o g i c a lp r o c e s si na d v a n c e ，m e t e o r o l o g i c a lp h e n o m e n ai si n a d v a n c ea l e r ts e r v eas c h e m ew a i t i n g ，j u d g i n gf r o mp o p u l a t i o nb u t ，t h em e t e o r o l o g i c a l d i s a s t e rp o s s i b i l i t yh a p p e n e de x i s t e n c e ，t a k e sp r e c a u t i o n sa g a i n s ta sb e f o r eo n c et h e d i s a s t e rs u c hh a p p e n e di ss h o r to fa ne m e r g e n c y , t ot h a tt h ep e o p l el i f et h e r ee x i s t sa t h r e a ti np r o p e r t y , c a u s eg r a v ee f f e c t so ns y s t e mc i t i e ss u c ha st h ew h o l ec i t yt r a f f i c ， c o m m u n i c a t i o n ，w a t e rs u p p l y ，c u r r e n ts u p p l y ，a i ro rg a ss u p p l y , c o m et or e i n f o r c e m e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ys y s t e mc o n s t r u c t i o nd e v e l o p i n gat a o i s tt e m p l ew i t h s c i e n c e ，i m p r o v et h em e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c yu n c e a s i n g l yd e a l i n gw i t ha n a b i l i t y ，b et os a t i s f yt h ed i s a s t e re m e r g e n c yo fa 1 1k i n d sd e a lw i t h ，t h es h a r p e n i n gt a k e s p r e c a u t i o n sa g a i n s tn a t u r a lc a l a m i t i e st h ed i s a s t e ra l l e v i a t i o nn e e d ，i st h a tt h eb a s i c s t r u c t u r i n gh a r m o n i o u ss o c i e t yo fs o c i a l i s me n s u r e s ，i sa l s ot oa s c e r t a i nt h a ts c i e n c e d e v e l o p sat a o i s tt e m p l e ，i n s i s tt h a tp e o p l e o r i e n t e dc o n c r ee m b o d i e ss u ma nu r g e n t d e m a n de n s u r i n gt h a ts t a t ep r o p e r t ya n dp e o p l el i f es a f e ，c a r r yo u t t h et h e o r yt h em a i nb o d yo fab o o ki sm a n a g e dw i t ht h ee m e r g e n c yi sab a s i s ， t h e o r y a n dc o n c r e t ec a s e a n a l y s eb yt h er e l e v a n c e ，a n a l y s ez h e n gz h o uc i t y m e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ya d m i n i s t r a t i v es y s t e mh a v ep r o b l e m ，s u g g e s tt h a t f u r t h e rt ot h es u g g e s t i o ns t r u c t u r i n gz h e n gz h o uc i t ym e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c y a d m i n i s t r a t i v es y s t e m s i g n i f i c a n tr e a l i t yi nb e i n gm yc i t ys o c i e t ye c o n o m i cg r o w t h p r o c e s st om e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ya d m i n i s t r a t i v es y s t e mg oi n t on e e d st h e m a i nb o d yo f ab o o k t h em a i nb o d yo fab o o kb ea l l o t t e df i v ec h a p t e r sa n ds e c t i o n st o g e t h e r ：t h ef i r s t n 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 c h a p t e r i n t r o d u c t i o n s s e c o n d c h a p t e rm e t e o r o l o g i c a l d i s a s t e r s e m e r g e n c i e s a d m i n i s t r a t i v es y s t e mt h e o r e t i c a la n a l y s i s t h i r dc h a p t e r sa r et h a th o m ea n da b r o a d m e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ya d m i n i s t r a t i v es y s t e mi sa n a l y t i c a l p r o b l e ma n a l y s e s f o u r t hc h a p t e rz h e n gz h o um e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r se m e r g e n c ya d m i n i s t r a t i v es y s t e m f i f t hc h a p t e r ss t r u c t u r ez h e n gz h o um e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e re m e r g e n c ya d m i n i s t r a t i v e s y s t e ms u g g e s t i o n k e yw o r d s ：m e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r c r i s i sm a n a g e m e n t z h e n g z h o u i i i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：参心即， 日期：川年，明o 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑 州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的 全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论 文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 ， 学位论文作者丢少卅ql 日期：沙1 年7 2 ，月。日 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 1 绪论 1 1 选题背景意义 1 1 1 选题背景 受地球上人类活动的影响，全球气候出现变暖为主要特征的变化趋势。气候变暖， 引起地球上的大气环境和大气环流、水循环和降水分布、海洋温盐输送带变化，使天气 系统的脆弱性突出，全球几乎每年都会产生有重大人员伤亡和经济损失的气象灾害，几 乎所有的国家和地区都不同程度地出现超出历史极值极端天气气候事件，包括飓风、热 带风暴、高温干旱、暴雨、雪灾冰冻等。 在近2 0 年来，气象灾害已在全世界范围造成2 8 0 多万人死亡，受灾人口达8 亿之 多，直接经济损失超过1 0 0 0 亿美元。特别是2 0 0 5 年8 月，美国佛罗里达半岛、路易斯 安那州、密西西比州和亚拉巴马州遭遇了强力飓风“卡特里娜”的袭击，造成1 0 0 0 多 人死亡。气象灾害严重影响着全球各国，特别是发展中国家的经济和社会发展，甚至 直接威胁着社会稳定和生命安全。所以，灾害已经成为全球共同面对的重大问题。 在我国每年发生的各种自然灾害中，气象灾害占7 0 以上的比重。每年因各种气 象灾害使农田受灾面积达5 亿多亩，受干旱、暴雨、洪涝和台风等重大气象灾害影响的 人口近6 亿人次。自上个世纪9 0 年代以来，我国因气象灾害造成的年平均直接经济损 失高达2 0 0 0 亿元，占当年g d p 的3 一6 。特别是2 0 0 8 年初南方遭受低温雨雪冰冻灾害， 1 月1 0 日至2 月2 日，中国大部尤其是南方地区连续四次出现低温雨雪冰冻天气过程， 降温幅度大，降雪量异常偏多，持续时间长，影响范围涉及全国近2 3 省( 直辖市、自 治区) ，全国除华南南部、东北及云南中南部等地以外的大部分地区均出现冰冻天气， 给交通运输、电力传输、通讯设施、农业及人民群众生活造成严重影响和损失，农作物 受灾面积1 1 0 0 多万公顷，受灾人口达1 亿多人，直接经济损失超过1 5 0 0 亿元，并对电 力运行造成灾难性影响。其经济损失之大、受灾人口之多为近5 0 年来同类灾害之最， 也居2 0 0 8 年各种气象灾害损失之首罾。 从郑州地区1 9 6 1 年- 2 0 0 8 年灾情数据统计看目，影响郑州市的气象灾害主要有暴 雨、大雾、大风、雷电、高温等，如2 0 0 8 年7 月1 3 日1 9 时2 3 分至1 4 日0 7 时2 8 分 郑州出现暴雨天气，降水量1 7 3 5 毫米。郑州很多街道积水成河，市区多处低洼地带水 深近i 米，部分路面出现塌陷。暴雨造成城市内涝、车辆抛锚、居民家进水等不利影响， m 中国气象局h t t p ：w w w c m a g o v e n z w g k y i n g i g l 2 0 0 8 1 0 t 2 0 0 8 1 0 1 3 1 8 8 1 7 h t m l 口中国气象局h t t p ：w w w c m a g o v c n z w g k y i n g j g l 2 0 0 8 1 0 t 2 0 0 8 1 0 1 3 1 8 7 7 3 h t m l l 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 郑州市2 1 世纪社区车库灌满了水，车在水里饱受“浸泡之苦”。暴雨造成郑州机场7 个架次的预计到达航班备降至其他机场，到达北京、广州、杭州等地的近l o 个出发航 班短时间延误；7 人因暴雨引发的事故死亡或者失踪。 目前，郑州市气象灾害应急管理体系建设，涉及到并先后制定下发了郑州市气象灾 害应急预案、应急响应流程、气象预警服务方案等，但从总体上看，发生气象灾害的可 能性依然存在，一旦发生这样的灾害缺乏应急预防，对人民生命财产存在威胁，对整个 城市的交通、通信、供水、供电、供气等系统都会造成严重的影响，给城市生命线工程 或设施带来的事故，构成城市发展潜在的不利因素。对气象灾害应急管理体系的研究是 我市社会经济发展过程中的重大现实需求。 1 1 2 选题意义 本论文通过对国内外城市应急管理体系分析研究，形成对我市气象灾害应急管理体 系建设思路的战略性思考。建立城市气象灾害应急管理系统总体框架模型，从不同的角 度对组成要素及其相互关系进行的分析，对于完善和发展富有中国特色的应急管理体系 理论以及相应的学科体系具有重要的理论意义。 科学完善的气象灾害应急管理体系是落实科学发展观，贯彻以人为本的精神，构建 社会主义和谐社会的重要内容。以胡锦涛同志为总书记的党中央，站在战略高度上提出 全面建设小康社会的同时，必须构建社会主义和谐社会，这既是全面建设小康社会的重 要内容，也是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要前提。气象灾害不断发生，严重破坏 生态环境，恶化我们的生活环境，影响社会经济发展，造成人与自然的关系不和谐，这样 就影响人和社会的和谐。而完善的气象灾害应急管理体系，对科学地防灾减灾，构建社 会主义和谐社会发挥积极作用，协调城市社会经济的可持续发展。 构建科学完善的气象灾害应急管理体系是维护公共安全、社会稳定和人民群众利益 的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容，有利于提高政府指挥决 策的科学化水平，提高城市防灾减灾能力，对实现经济、社会、环境的可持续发展，具 有重要的现实意义。建立符合郑州市实际的应急管理体系，是以期提高政府应急管理能 力，为保障我市人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展、构建和谐社会作一些有 益的探索。 1 2 相关文献研究 1 2 1 国内气象灾害应急管理研究 。河南气象h t t p ：w w w h e n a n q x g o v c n ：8 0 8 0 p u b l i c c l i m a t e j 9 5 5 h a n l 2 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 根据我们在中国期刊网的文献检索，开始对应急管理体系进行了研究。例如，武汉 理工大学王家义在其论文突发公共事件应急管理体系研究中对我国应急管理体系作 了比较系统的研究，将危机预警与危机处理并举，对完善政府公共突发事件应急管理理 论、制定切实有效的应急管理提供了理论依据 ，但对气象灾害应急管理体系的建设的 探讨和研究不多，只是从公共管理角度或从危机管理角度，以及从气象灾害应急服务体 系、应急管理体系的制度设计和管理体制研究角度进行的研究，其中薛根元等在突发 性气象灾害的防御与公共安全应急管理以0 4 1 4 号台风“云娜”为例中，提出了 关于加强突发性气象灾害应急管理战略与策略研究，建立应急管理预案等做好突发性气 象灾害应急管理的一些思路同时，从城市防灾管理角度进行研究的，还是有一些很有启 发的研究成果 ，例如同济大学的徐健在其论文上海市城市灾害管理的系统规划与实 施中就采用系统工程、现代组织和管理、以及管理信息系统等方面的理论和手段，以 城市灾害管理的系统框架、组织网络和城市灾害综合信息管理系统为重点，对上海市的 灾害管理作进一步的系统规划与实施分析，并相应地提出了若干建议 。从气象灾害早期 预警系统进行研究，例如上海交通大学黄雁飞的我国重大气象灾害应急管理体系的研 究是对我国气象部门应急管理现状进行了分析，提出了存在的问题；系统分析了上海 市气象部门的应急预案、组织体制、运行机制及服务体系；分别研究了美国、日本、英 国等国的应急管理体系，获得了一些借鉴与启示；提出我国重大气象灾害应急管理中应 注意的问题；提出气象灾害应急管理体系建设的重点上海多灾种早期预警系统 。 1 2 2 国外气象灾害应急管理研究 综合气象信息，提高政府应急管理能力如c s u b r a m a n i a n 和s k e r p e d j i e v l 9 9 8 年 建立了从气象信息发布到信息获取的模型结构，这使得应急管理者能够迅速、准确地获 取可能到来的灾害信息并且，通过集成各种应急决策工具，管理者能够正确地制定出 对付灾害的应急反应计划。 伴随联合国国际减灾十年( i d n d r ) 活动的开展和国际减灾战略( i s d r ) 的实施，减灾 作为实施可持续发展的重要途径，已为学术界、经济与社会界所高度重视，国际及国外 有关各种灾害研究的机构已达1 0 0 多个，大多集中在有关灾害的社会团体、高等院校核 科研机构。近年来灾害研究注重定性和定量的结合，开展了关于灾害脆弱性评价、灾害 风险评估、灾害区划和灾害预警系统方面的研究，灾害风险评估、灾害系统的研究。 。王家义突发公共事件应急管理体系研究【d 】武汉理工大学，2 0 0 6 年 。薛根元，陈国勇，俞善贤等，突发性气象灾害的防御与公共安全应急管理以0 4 1 4 号台风“云娜”为倒，科技导 报，2 0 0 4 1 1 0 ，5 5 5 8 。徐健，上海市城市灾害管理的系统规划与实施【学位论文】，同济大学，2 0 0 1 母黄雁飞，我国重大气象灾害应急管理体系研究【学位论文】，同济大学，2 0 0 4 3 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 总的来看，国内外对其气象灾害应急管理体系的研究，对气象灾害应急管理体系作 了比较系统的研究，将危机预警与危机处理并举，对完善政府公共突发事件应急管理理 论、制定切实有效的应急管理提供了理论依据，气象应急管理体系的研究从研究跨入 实践领域。在实践中，结合应急管理工作实际，运用相关理论研究成果，借鉴其他国家 应对措施，取得了一定的成绩。目前，我国在气象灾害应急管理体系方面的研究和实践 与发达国家相比还存在一定差距，如何构建完善的气象灾害应急管理体系，是我市社会 经济发展过程中的重大现实需求。气象灾害应急管理体系的建设不仅涉及到气象部门本 身，还需注重多部门信息的共享，统一的指挥和调配及全社会防灾抗灾科普知识的宣传 和教育，全面提高城市气象灾害防御能力和水平。 1 3 研究理论工具 1 3 1 国外应急管理理论研究 应急管理作为对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程，西方应急管理理论是 从危机管理理论研究开始。危机管理这一概念是美国学者于2 0 世纪6 0 年代初提出的。 危机管理理论产生于经济管理、公共事务管理、政治学、外交决策理论等多个学科。2 0 世纪6 0 一7 0 年代以后，出现了有关企业危机管理、政府行政危机管理、国际重大危机 事件管理方面的著作。随着科学技术的进步与研究方法的更新，使学者有能力构筑全新 的危机分析框架，对危机的研究也逐渐从对单个危机事件的分析，走向全面的研究。 r o b e r t g i r r 认为：危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发 生。g r e e n 认为危机管理的一个特征是“事态己发展到无法控制的程度 。一旦发生危 机，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。危机管理的任务是尽可能控制事态， 在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。m i t r o f f 和p e a r s o n 认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务，危机发生的最初几小 时( 或危机持续时间很长时的最初几天) ，管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行 动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通 。传统的危机管理理论着重强调 对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。实际上通过寻找危机根源、本质及表现 形式，并分析它们所造成的冲击，就能够通过降低风险和缓冲来更好地进行危机管理。 所以，有效的危机管理需要做到如下方面：移转或缩减危机的来源、范围和影响：提高危 机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理：完善修复管理以能迅速有效地减轻危机 。王家义突发公共事件应急管理体系研究【d 】武汉理工大学，2 0 0 6 年 。薛澜等：危机管理，清华大学出版社，2 0 0 3 年 4 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 造成的损害。 应急管理过程，在西方学者众多的应急管理的过程阶段分析方法中，有以下几种最 为学界所认同：斯蒂文芬克的四阶段划分理论即：征兆期、发作期、延续期、痊愈期。 米特罗夫的五阶段划分理论：信号侦测阶段、探测和预防阶段、控制损害阶段、恢复阶 段、学习阶段，从而使之成为今后危机管理的运作基础。而危机管理的本质是动态的、 互动的过程。希斯博士认为，有效危机管理( 处理) 模型：危机缩减( i e d u c t i o n ) 、危 机预备( r e a d i n e s s ) 、危机反应( r e s p o n s e ) 、危机恢复( r e e o v e r y ) 以及危机恢复力 ( r e s ili e n e e ) 。 以上几位学者分别以其自身的学科特点进行了阶段划分。如斯蒂文芬克理论是以 医学的概念对危机过程进行划分，米特罗夫的五阶段划分理论则重于工程技术，罗伯 特希斯的四阶段理论则重于管理学。从时间序列的角度分析，突发事件遵循一个进程 或是发展周期。危机状态是不可能一下子形成的，人们也不可能将失衡状态一下子就拉 回到正常秩序，危机问题的形成与最终解决都需要时间。一个完整的应急管理过程包括 三个环节：预警、应急、善后。这三个环节分别发生在事前、事中和事后三个不同的时 间段，形成一个循环的过程。其中，每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的危 机管理策略和措施，准确地估计危机形势，尽可能把危机事态控制在某一个特定的阶段， 以免进一步恶化。如考虑应急管理初期的快速反应以及以后的持续控制过程的不同，四 阶段论较切合实际。对于城市气象灾害应急管理来说，运用四阶段论进行应急管理比较 简单明了，也较易操作 1 3 2 国内应急管理理论 纵观国内应急管理的研究，主要是从社会系统、技术系统和社会技术交融的角度来 进行研究。从社会系统的视角出发，主要研究应急管理体系的构成、运行机制、应急管 理的指导原则等。如薛澜等编著的危机管理转型期中国面临的挑战从时间序列、组 织行为和决策过程三个方面阐述了管理体系的建设 。赵红和汪亮，通过对“美国联邦 应急计划 的研究，对我国建立应急管理体系提出了三点建议：建立常设的国家、省、 地区三级突发事件应对机构：建立突发事件应急资源管理体系：制定法律、法规。金磊， 则是从城市的功能角度出发，认为应急管理就是要在自然灾害面前维护城市功能的正常 运转，因此在编制应急预案时，应当坚持保证供应原则、应急抢修原则、保证水质原则 等，需要建立有效的应急行动中心。也有研究者从应急管理机构的职责出发，论述了制 。【澳】罗伯特西斯危机管理王成，宋炳辉，金英译北京：中信出版社，2 0 0 1 ，1 8 1 9 。薛澜等：氍危机管理，清华大学出版社，2 0 0 3 年 5 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 定相应的法律、法规、标准，才能保证应急管理者能够很好地履行自身的责任。 1 。4 研究思路 本论文研究首先进行查阅文献，比较国内外关于自然灾害应急管理工作中，获得启 示和借鉴的地方。对郑州市1 9 8 3 年- 2 0 0 8 年以来来气象灾害情况，进行收集、分析、 筛选，结合文献资料，分别介绍暴雨灾害特征及危害，高温特征及危害，冰雹特征及危 害，大雾特征及危害，大风特征及危害。然后对郑州市气象灾害应急管理体系现状进行 分析，主要从应急预案、组织体制、运行机制、服务体系进行说明。并结合郑州市2 0 0 8 年7 月1 1 日一1 3 日郑州出现强降水过程中应急管理体系进行剖析，找出应急管理体系 存在的问题，包括对气象预警信息重视不够，防御措施准备不力，缺乏气象灾害影响风 险评估，部门间缺乏沟通、联动机制，信息共享、交换不畅，应急响应各自为政、协调 配合不够等，总结原因。最后，本着科学严谨，事实就是的原则，提出适合我市的气象 灾害应急管理体系构建的建议，以此推动灾害应急管理整体水平的提高。 1 5 研究方法 1 文献法。查阅郑州市近年来，所遇气象灾害的记录资料，并作统计分析。查阅国 内外应对灾害管理体系的文献，进行比较分析。 2 案例法。综合近几年气象灾害天气过程相关情况作分析。 3 比较法。对国内外自然灾害下公共应急管理方面的做法进行比较。 1 6 创新点 本论文完成后，将为郑州市建立应对灾害性天气的城市应急管理公共服务系统， 有利于提高指挥决策的科学化水平，提高社会防灾减灾和可持续发展的能力。同时，科 学灾害风险评估，还可为投资者和决策者提供咨询，将具有显著的经济、社会和环境效 益，对其他城市推广、借鉴。 2 气象灾害应急管理体系的理论分析 2 1 气象灾害及特征 大气对人类的生命财产和国民经济建设及国防建设等造成的直接或间接的损害，被 6 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 称为气象灾害。气象灾害包括： 干旱，是在足够长的时期内，降水量严重不足，致使土壤因蒸发而水分亏损，河川 流量减少，破坏了正常的作物生长和人类活动的灾害性天气现象。其结果造成农作物、 果树减产，人民、牲畜饮水困难，及工业用水缺乏等灾害。 暴雨，是短时内或连续的一次强降水过程，在地势低洼、地形闭塞的地区，雨水不 能迅速排泄造成农田积水和土壤水分过度饱和给农业带来灾害；暴雨甚至会引起山洪暴 发、江河泛滥、堤坝决口给人民和国家造成重大经济损失。 热带气旋( 台风) ，热带气旋是在热带海洋大气中形成的中心温度高、气压低的强 烈涡旋的统称。造成狂风、暴雨、巨浪和风暴潮等恶劣天气，是破坏力很强的天气现象。 风雹，风雹灾害是指在对流性天气控制下，积雨云中凝结生成的冰块从空中降落而 造成的灾害。冰雹常常砸毁大片农作物、果园，损坏建筑物，威胁人类安全，是一种严 重的自然灾害，通常发生在夏、秋季节里。 低温冷冻，低温冷冻灾害主要是冷空气及寒潮侵入造成的连续多日气温下降，致使 作物损伤及减产的农业气象灾害。 雪灾，长时间大量降雪造成大范围积雪成灾的自然现象。危害有：严重影响甚至破 坏交通、通讯、输电线路等生命线工程，对人民生产、生活影响巨大。 此外，雷击、沙尘暴、霜冻、冰雹、雾灾等也是经常发生的危害较大的气象灾害。 成灾特点： 可预见性。即气象灾害的发生是一个各种天气条件要素的变化发展过程，通过对 各种要素的动态监测预测，可以做到对灾害发生时空的预测预报。 复杂性。灾害的发生演变处在一个相对开放的空间系统中，受内外各种因素影响 而随时变动。其中一个因素发生变化可能影响整个系统的变化趋势，往往表现为灾害发 生的时间周期不定、分布范围不均等，所以临近的监测、预测往往可信度高。 灾害性。灾害的发生初期往往都是单一灾种，但随着灾害加剧和影响扩大，形成 连锁反应，产生放大效应，表现出形式上的多样性。另外，灾害源在灾害衍生、发展过 程中不断转移，表现出内在的隐蔽性和多变性，给灾害评估和应对处置带来困难。 2 2 应急管理理论 2 2 1 应急管理概念 应急管理是发生突发公共事件时所采取的一系列连续行动，包括预防准备响应恢复 。中国气象局h t t p ：w w w c m a g o v c n f z j z f y z s 2 0 0 8 0 5 t 2 0 0 8 0 5 0 8 _ _ 6 5 3 9 h t m l 7 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 重建等，主要是为了减少人员伤亡，降低财产损失，减轻灾害程度，做到迅速反应，以重新 到正常状态应急管理是一项复杂的系统工作，需要一个科学合理协调有力的运行体系应 急管理体系以保证应急管理的高效有序的开展。 关于应急管理的定义，不同的学者不同程度上作出了相应的结论，以指导为我们的 研究： ( 1 ) 罗伯特希斯认为应急管理包括转移或缩减突发公共事件的来源、范围和影响， 提高初始应急管理的地位，改进对突发公共事件冲击的反应管理，完善修复管理以迅速 有效地减轻突发公共事件造成的损害。 ( 2 ) 格林注意到应急管理的一个特征是“事态己发展到无法控制的程度 。一旦发生 突发公共事件，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。应急管理的任务是尽可 能控制事态，在突发公共事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新 控制住。 ( 3 ) 米特罗夫和佩尔森认为收集、分析和传播信息是应急管理者的直接任务。突发 公共事件发生的最初几小时( 或突发公共事件持续时间很长时的最初几天) ，管理者应同 步采取一系列关键的行动，这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通。 ( 4 ) 我国经济学家厉无畏教授认为通常可将应急管理分为两大部分，即突发公共事 件爆发前的预计、预防管理和突发公共事件爆发后的应急善后管理。突发公共事件爆发 前的预计、预防管理包括三个重要环节：一是要居安思危，分析预计可能发生的突发事 件情境；二是要超前决策，争取主动，尽可能将突发公共事件消除于潜伏期中；三是作 为组织准备，进行必要的预案演练和员工培训，包括培养突发事件意识和临危的应变提 防能力。突发公共事件爆发后的应急善后管理包括三个环节：一是隔离突发公共事件， 二是实施应急预案，三是随机应变圆。 ( 5 ) 魏加宁指出：应急管理是对突发公共事件进行管理，以达到防止和回避突发公 共事件，使组织或个人在危中得以生存，并将突发公共事件所造成的损坏限制在最低的 目的。 不同的学者对应急管理概念理解是有区别的，上述各为专家对应急管理的看法主要 从两方面的研究，应急管理的目标和应急管理工作的内容。 2 2 2 应急管理环节 应急管理的过程包括四个方面的工作，即应急预防、应急准备、应急反应、恢复重 。罗伯特希斯危机管理王成，宋炳辉，金瑛北京：中信出版社，2 0 0 1 ：1 8 1 9 。何苏湘对企业危机管理的理论界定商业经济研究，1 9 9 8 ，( 5 ) 3 0 。魏加宁，危机与危机管理，管理世界，1 9 9 4 ，( 6 ) 1 8 8 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 建。 应急预防，对于导致突发公共事件的各种可能性做有效的分析，而不是完全阻止事 件的发生，把突发公共事件的发生控制在最初阶段，主要是事前预防，而预防的关键就 是要建立一个应急预警系统，在突发公共事件发生之前，对特定环境进行分析和判断， 尽可能地寻找可能出现的突发公共事件。突发公共事件的预防包括几个环节：首先是分 析突发公共事件的环境。应急管理首先要对其管理范围内的政治、经济、社会、自然等 环境进行评估；其次，应急管理者要找出可能导致突发公共事件的关键因素，然后再对 症下药。 应急准备，首先要加强应急意识普及教育，强化政府、公众的应急意识，做到遇事 不乱；其次是制定应急计划，提前设想可能出现的突发公共事件以及可能爆发的方式、 规模，并且准备好多套应急方案，突发公共事件一旦发生，可以根据实际情况选择方案， 同时必须要有完备、充足的物质保障；再次，树立未雨绸缪，防患于未然的意识，采取 前瞻性措施以减少突发公共事件发生的概率和降低；可能带来的危害。 应急反应，突发公共事件爆发之时就是给社会带来最大危害的时刻，因此对突发公 共事件做出反应是应急管理过程中人们最关注的阶段。应急反应中最重要的是两个方面： 首先是处理既发突发公共事件，尽量减轻突发公共事件己经造成的损害。要达到这个目 标，需要相关部门为决策者提供尽可能多的准确而必要的信息，决策者依靠这些信息才 能迅速找到突发公共事件产生的原因所在，并针对这些原因及时制定出相关的对策和方 案，以争取在最短的时间内遏制突发公共事件的发展和扩张；其次，要注意隔绝突发公 共事件，避免既发突发公共事件的蔓延。隔绝突发公共事件的一种途径是通过迅速而有 效的应急反应防止突发公共事件扩大，另一种途径则是加强媒体管理，以防止不利于应 急管理的谣言流传，同时向大众及时发送出准确而权威的信息，避免造成社会恐慌圆。 恢复与重建在这个阶段，应急管理部门需要在突发公共事件结束之后妥善处理有关 政治影响、经济损失、社会稳定等恢复性问题，更重要的是总结经验教训，以修正组织 的日常决策和应急处理系统。恢复和重建不仅意味着恢复突发公共事件中受到损害的物 件或实体，也意味着恢复和重建经历了突发公共事件人们的心理和精神，更意味着弥补 突发公共事件暴露出的管理和体制上的漏洞及不足。 综上所述，应急管理的目标是最大限度地减少突发公共事件带来的损失，控制事态 局面。其主要任务包括：( 1 ) 事前预防，预警预报；( 2 ) 处理事故，遏制事态；( 3 ) 挽回败 姚国章推进应急系统建设提升政府应急能力，啊信息化建设，2 0 0 5 年第8 期 。姚国章：典型国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴，【j 】信息化建设，2 0 0 6 年第3 期 9 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 局，控制局面；( 4 ) 协调关系，沟通信息；( 5 ) 总结经验，重塑形象。应急管理应该包括 所有与公众打交道的部门，而不仅仅是应急管理人员，它们共同构成了一个完整的突发 事件管理过程。 2 3 气象灾害应急管理体系构成 应急管理体系是保证应急管理有效运行的一系列制度安排和条件保障，它是应急管 理的基础和核心，一个完整的应急管理体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急 保障系统等四部分构成。组织体制包括管理机构、功能部门应急指挥和救援队伍等方面 的安排：运作机制是明确指挥协调职责方面的关系的机制：法制基础由一系列与应急管 理相关的法律法规组成：保障系统则包括信息通讯物资装备人力资源资金财务等方面的 保障，应急管理体系是现代政府管理体系的基本组成部分，是反映政府应急能力和水平 的核心要素。 气象灾害应急管理体系是指面对气象灾害，根据各类气象灾害的性质、特点和可能 造成的影响，各系统、部门整合各种资源，依据应急法制，建立目的在防止或减少灾 害发生的工作体系。在应急管理体系中，政府负责组织、指挥开展对气象灾害的预防和 预警工作、应急处置工作、应急保障工作、事后恢复重建等工作。应急管理体系组织结 构并非是单一的垂直线性系统，而是包含了决策系统、辅助决策系统、执行系统、保障 系统在内的一体化的综合系统。 一、决策系统 应急管理决策不同于一般决策，突发事件的紧迫性决定了应急管理决策者所能使用 的时间十分有限，一个决策系统能否在有限时间内快速作出正确反应，是对决策系统最 大的考验。因此，决策系统在整个应急管理体系中处于最核心的地位。突发事件发生后， 决策系统首先要对突发事件作出准确评估和反应。合理的决策系统应该由两部分组成， 首先要有一个有权、高效的中枢机构，只有具备调度、协调、整合各系统、各部门资源 的权力，才有可能在短时间内消除或避免突发事件带来的损害。此外，决策系统还应包 括指挥调度机构，负责应急管理的统一指挥，给各支持系统或部门下达指令。 二、服务决策系统 服务决策系统服从于决策系统，同样应该包括两部分：一个是参谋机构，该机构由 经验丰富的专家组成，作为智囊、参谋的专家在日常开展对各类气象灾害进行研究、制 定有关预案等工作，在气象灾害发生时能够帮助决策者在紧迫的情势下、有限的时间内 作出最有效和正确的选择。另一个是信息机构，负责对气象灾害相关信息的收集、分类、 l o 郑州市气象灾害应急管理体系建设的研究 传输、储存、维护，并对相关信息作初步分析、初步筛选预案。 三、运行系统 应急管理体系中的运行系统是应对、处置气象灾害的直接机构，主要承担预防气象 灾害和处置气象灾害的责任，是应急管理体系中的中间力量。运行系统的职能主要包括 以下几部分：一是日常的教育培训，负责对公众展开有关应急管理的知识、技能的宣传 和培训；二是气象灾害爆发后贯彻运行决策系统作出的决策和下发的指令，开展宣传、 救助、重建等工作。对运行系统而言，最重要的是要反应迅速、行动敏捷、职责明确、 配合默契。 四、支持保障系统 支持保障系统是应急管理体系的支撑，前面所说的决策系统、服务决策系统和运行 系统并非是单独各自进行，而是需要多方面的支持，有一定物质资源作为保障。保障系 统可以看作是财、物等诸多资源的集合。该系统主要负责日常保障物资的储存、维护， 以及应对处置气象灾害时的充分调度、支持。 2 4 构建气象灾害应急管理体系意义 在2 0 0 8 年初我国大面积地区受到低温雨雪冰冻灾害，给我们的社会生活带来严重 影响，同时也敲响安全的警钟，说明了面对气象灾害应急管理能力的存在问题，非常需要 让我们意识到建立完善应急管理体系的重要性，提供公共气象服务和提高气象灾害应急 管理能力，为城市现代化建设保驾护航，全面建设小康社会和建设和谐社会的重要保障， 是提高政府的公共管理能力和城市竞争力的重要环节。 科学完善的气象灾害应急管理体系是落实科学发展观，贯彻以人为本的精神，构建 社会主义和谐社会的重要内容。以胡锦涛同志为总书记的党中央，站在战略高度上提出 全面建设小康社会的同时，必须构建社会主义和谐社会，这既是全面建设小康社会的重 要内容，也是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要前提。如果气象灾害不断发生，就会 使经济社会发展和生态环境受到严重破坏，我们的生产生活环境影响，资源供应高度紧 张，也就会使人与自然的关系不和谐，进一步使人与人的关系，人与社会的关系受到影响， 人和社会的和谐也无从谈起。完善的气象灾害应急管理体系，对科学地防灾减灾，为构 建人和自然协调的社会主义和谐社会作出贡献，进而使城市经济社会全面协调可持续发 展。 科学完善的气象灾害应急管理体系的构建是维护公共安全、社会稳定和人民群众利 益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容，有利于提