（行政管理专业论文）政府业务流程重组中的分析模型研究.pdf

中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，为了更好的应对内外部环境的挑战，化解政府的各种 矛盾，世界各国纷纷开展了政府业务流程重组运动。“政府业务流程重组”一经 提出，即以其思想的革命性和先进性获得了政府机构的关注，成为欧美乃至世界 各国管理界的热点，其实施也获得了一系列突出的效果。但同时也要看到，政府 业务流程重组的实施并非完全如我们希望的那样一帆风顺，实施失败的例子也屡 见不鲜，其可谓是伴随着巨大失败的巨大成功。失败的原因很多，缺乏有效的领 导支持、缺乏目的性、错误选择政府业务流程重组的环节、政府业务流程分析模 型不完善等都可能导致重组的失败。而在这一系列原因中，流程分析阶段的分析 模型的不完善可说是很多流程重组失败的重要因素，是很多工程搁浅、失败的根 源。一方面，政府业务流程重组的特殊性要求有特殊的、满足政府业务流程重组 的模型；另一方面，目前对政府业务流程重组的分析模型的研究还比较少，现有 的政府业务流程重组的分析模型大多是直接应用其他领域的流程分析模型，缺乏 一定的创新与适应性，无法有效的满足政府业务流程重组的需要。由此，本文从 政府业务流程、政府业务流程重组的特点出发，提出了政府业务流程重组分析模 型应具备的能力与特征，并基于这些能力和特征，对现有的流程分析模型进行了 比较与分析；并在认识到目前还没有完善的、满足政府业务流程重组的分析模型 后，综合现有流程分析模型的特点与政府业务流程重组的分析模型应具备的能力 和特征，提出了创新的、能较好满足政府业务流程重组需求的分析模型，并通过 实例验证，进一步肯定了模型的有效性，完善了政府业务流程重组的研究与实施。 本文通过理论分析与具体案例、定性与定量相结合的研究方法，针对政府业 务流程重组的分析模型进行了分析与研究，得出了一些值得借鉴的成果。论文分 为五个部分，第一部分介绍了政府业务流程重组的兴起与发展、政府业务流程分 析模型建立的必要性及其研究现状，引出问题。第二部分主要是对政府业务流程 重组分析模型的基础的介绍，包括其基础理论( 新公共管理理论、模型化理论) 、 相关的基础概念( 业务流程重组、政府业务流程、政府业务流程重组) 及其基本 的实施步骤。第三部分结合政府业务流程、政府业务流程重组的特点提出了政府 业务流程重组中分析模型应具备的能力与特征，并基于这些标准对现有的流程分 析模型进行分析，阐述了现有流程分析模型的优势与不足。第四部分则在对现有 分析模型分析的基础上，提出了创新的、适合政府业务流程重组的分析模型 基于e e p c 的扩展p e t r i 网分析模型。随后，第五部分将新模型运用到商业许可 证申请流程的重组中，进一步对其进行了验证与肯定。 关键词：政府业务流程重组，分析模型，p e t r i 网，扩展的事件过程链 a b s t r a c t s i n c et h e19 8 0 s ，i no r d e rt ot a c k l et h ec h a l l e n g e sf r o mt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n ， t h ev a r i o u sc o u n t r i e sh a v el a u n c h e dg o v e r n m e n tp r o c e s sr e - e n g i n e e r i n gm o v e m e n t i na b u n d a n c e a ss o o na si th a sb e e np r o p o s e d ，i to b t a i n st h eg o v e r n m e n ta p p a r a t u s a u e n t i o nb yi t sa d v a n c eo ft h o u g h tq u i c k l y ，a n db e c o m e st h ef o c u so fm a n a g e m e n t f i e l d a l t h o u g hi t si m p l e m e n t a t i o nh a so b t a i n e das e r i e so fp r o m i n e n te f f e c t s ， s i m u l t a n e o u s l y , i tb yn om e a n sc o m p l e t e l yl i k ew eh o p e d ，i ti sn o tp r o b l e m f r e e t h e r ea r eal o to fr e a s o n sf o rt h ef a i l u r e ，l a c k i n ge f f e c t i v el e a d e rt os u p p o r t , l a c k i n g p u r p o s e ，c h o o s i n gw r o n gp r o c e s sa n dt h ea n a l y s i sm o d e li sn o ti n t e g r a t e da r ea l lt h e i m p o r t a n tr e a s o n st h mc a u s et h ef a i l u r e ，a m o n gt h e s er e a s o n s ，l a c k i n gi n t e g r a t e d a n a l y s i sm o d e lc a nb er e g a r d e da st h er o o to ft h ef a i l u r e w h i l e ，o no n eh a n d ，t h e p a r t i c u l a r i t yo fg o v e r n m e n tp r o c e s sr e - e n g i n e e r i n gn e e d ss p e c i a lm o d e l st h a tc a nm e e t t h en e e d so fg p r o nt h eo t h e rh a n d ，b ya n a l y s i s ，w ec a r ls e e ，t h e r ei ss t i l ll i t t l es t u d y o na n a l y s i sm o d e lo fg p r 1 1 1 ee x i s t i n ga n a l y s i sm o d e l sn o wu s e di ng p rp r o j e c t s a r et h em o d e l so fb p r ，l a c ki n n o v a t i o na n dt h ec o m p a t i b i l i t y t h e r e f o r e ，t h i sp a p e r p r o c e e d sf r o mc h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n t sb u s i n e s sp r o c e d u r ea n dg p r ，p r o p o s e s t h ea b i l i t ya n dc h a r a c t e r i s t i ct h a tm o d e l ss h o u l dp o s s e s s ，t h e nc o m p a r e sa n d a n a l y s i s t h ee x i s t i n gm o d e l so nt h eb a s i so ft h ea b i l i t ya n dc h a r a c t e r i s t i c a f t e rr e a l i z i n gt h e r e h a s n ta n yp e r f e c ta n a l y s i sm o d e lf o rg p r ，t h i sp a p e rp r o p o s e san e wm o d e lt h a tc a n m e e tt h en e e d so f g p rb e r e la n dp r o v ei tt h r o u g ha ni n s t a n c ea tl a s t t h ea r t i c l eu s e ss o m em e t h o d ss u c ha st h e o r e t i c a l a n a l y s i s c a s es t u d y , q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o dt om a k et h er e s e a r c hi nv i e wo ft h ea n a l y s i s m o d e lo fg o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n ga n dd r a ws o m ec o n c l u s i o n s ，w h i c hi s w o r t hp r o f i t i n gf o rt h er e s e a r c ho fg p r 1 1 1 ep a p e rd i v i d e si n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s t p a r ti n t r o d u c e st h er i s ea n dd e v e l o p m e n to fg p r ，n e c e s s i t yf o rs e t t i n gu pa n a l y s i s m o d e la n di t sp r e s e n ts i t u a t i o no fr e s e a r c h ，d r a w so u tt h en e c e s s i t yo fr e s e a r c ho f m o d e l s n l es e c o n de l a b o r a t e st h eb a s i co fa n a l y s i sm o d e l s i n c l u d i n gi t sb a s i ct h e o r y b a s i cc o n c e p t sa n ds t e p s t h et h i r do n ep r o p o s e st h ep a r t i c u l a ra b i l i t ya n dc h a r a c t e r s o ft h em o d e l sf o rg p rb a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n t sp r o c e s sa n d g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，w h i c ht h em o d e ls h o u l dh a v e a n dt h e nb a s e do n t h e s en e wc r i t e r i o n s ，a n a l y s i st h ep r e s e n tm o d e l s f o rt h e r ea r en o ta n yp r e f e c tm o d e l f o rg p rt h ef o r t ha i m sa tt h ei n s u f f i c i e n c i e s ，p r o p o s e sa ni n n o v a t i v em o d e l e x t e n d p e t r in e tb a s e do ne e p c t h ef i f t ha f f m n st h en e wm o d e lb yb r i n g i n gi ti n t ot h e p r o c e s sr e e n g i n e e r i n gf o rc o m m e r c i a lp e r m i ta p p l i c a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，a n a l y s i sm o d e l ，p e t r in e t ，e e p c 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：鼬日期：y 年用够日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 政府业务流程重组中的分析模型研究 第一章引论 1 1政府业务流程重组的兴起与发展 1 1 1 政府业务流程重组的兴起 2 0 世纪8 0 年代以来，为了迎接国际化和国家竞争的挑战，解决越来越复杂 的国内外社会问题，化解政府的各种矛盾，世界各主要国家纷纷开展了大规模的 政府再造运动。这一运动涉及政府职能、政府流程、组织结构、运作机制等多 方面，其中的政府业务流程的重新调整和再设计则是政府再造发挥优势的重要手 段。只有清楚、明晰的政府业务流程才能明确责任、节约时间、提高效率。设想 如果没有这一环节的支持，政府的再造必将是不彻底的，所带来的效果也是十分 有限的。 作为一种影响广泛的变革，“政府业务流程重组”的提出是顺应时代发展的， 其产生是政府内外部环境挑战的必然结果。从外部挑战丽言，主要是来自“3 c ” 公民( c i t i z e n ) 、竞争( c o m p e t i t i o n ) 、变化( c h a n g e ) 的冲击，以及信息 技术的促进，从内部挑战而言主要是原有的科层化体制( 图1 1 ) 。 图1 - 1 政府面对的内外部挑战 ( 1 ) 3 c的冲击 9 0 年代，日趋明了的世界贸易与经济全球一体化以及消费者需求的个性化 与多样化，加速了企业与政府外部环境中各种不确定因素的急骤增加，而其中有 三股力量特别引起管理层的关注。方面这三股力量自身发生了根本的变化，另 一方面，这三股力量的重要性日益增强，这三股力量就是“3 c ”一一公民 ( c u s t o m e r ) 、竞争( c o m p e t i t i o n ) 和变化( c h a n g e ) 。“3 c ”要求政府对自身的 业务流程进行根本性的再思考和彻底性的重新设计，以期获得在效率、质量和服 务等方面的全面提高”1 。 ( 2 ) 信患技术是政府业务流程重组的直接动力 政确业务流程重组中的分析模型研究 信息技术是政府业务流程重组的使能器，政府业务流程重组又是信息技术推 进的重要支柱。一方面，信息技术和信息系统的发展加快了信息传递速度和时效 性，扩大了业务的覆盖面和信息的交换量，为进行信息的实时并行处理、做出快 速准确的决策提供了极其有利的条件。但如果将信息技术直接应用在陈旧的、现 有的管理流程上，而不改变原有的工作方式，采取这种所谓“穿新鞋走老路”的 做法，只能产生政府对信息技术的大量投入却得到令人失望的效果。要真正利用 好信息技术带来的方便与快捷，促进信息技术的运用，就需要从流程入手，对流 程进行重组，实旌政府业务流程重组。另一方面，信息技术的巨大潜力，为流程 重组提供必要的手段，例如：计算机网络、数据库和多媒体等技术构建的 i n t r a n e t 和i n t e r n e t ，可以实现信息的及时传递与共享，支持并行工作方式； 建模仿真工具可以方便政府重新设计业务流程；信息技术同样也可使政府组织结 构的扁平化和孑系统间的协同工作成为可能。 ( 3 ) 内部官僚制的挑战 在部门内部，最大的挑战在于其结构的官僚制、科层化。由于官僚制分工过 细，一个业务过程往往需要经过若干个部门、环节的处理，整个过程运作时间又 长、成本又高。同时它使每个部门、层级及其相应工作岗位人员的活动都严格限 制在各自权责分工范围内并依据事先制定的规则、程序和文书档案进行工作处 理，容易导致各部门遇事、遇责互相推诿，而且过多的机械性与封闭性使其缺乏 活力与灵活性，无法适应外部环境的变化、进行及时的调整。在信息技术快速发 展的现代，如果仍坚持于实施官僚制，一般而言只有两条路变革和死亡。至 此，进行组织机构的改革，建立“学习型组织”已获得学术界和政府部门的高度 重视。 在这一系列内外部因素的冲击下，政府要更好的满足公众的需要、提高自身 的效率，就需要对自身的业务流程进行根本性的再思考和彻底的重组，从而获得 效率、质量和服务等方面业绩的全面提高。重组后的业务流程以公众满意为目标， 有两个基本特征：一是面向公众，以事务为中心，另一是跨越职能部门、所属单 位的现有边界。 1 1 2 政府业务流程重组的实施现状 “政府业务流程重组”思想一经提出便获得国内外行政管理界的肯定与青 睐，其实施也取得了一系列突出的效果。 2 0 世纪9 0 年代中期以来，发达国家的许多政府利用政府业务流程重组的理 念和方法，对组织中及其组织之间的工作流程进行分析和重新设计。通过减少甚 至消灭无增值的活动，政府部门裁撤了许多传统的中间管理层，压缩、简化并整 政府业务流程重组中的分析模型研究 合了多种业务流程，缩减了工作岗位的分类，培养了许多“一专多能”的工作人 员，使得政府的管理效率得到了显著的提高。“。如康涅狄格州哈特福德县国税局， 通过重组其决策流程，整合、删减、修改相应的步骤，使得流程的周期时间由过 去的1 4 7 天缩减为1 4 天“3 。既节省了员工的时间，提高了办公效率，也使得 一线人员能够直接向纳税人提供一步到位的服务，更好的提高了纳税者的满意 度，收回了一大堆拖欠税款。同时，美国领事事务局重组其护照续签流程，改善 了机构的表现( 工作能力上升2 5 ，使用的工作人员和资源都相应减少) ，有效 的满足了公众的要求( 护照更换时间由原来的六个星期或更长时间缩短为一至两 周) ，获得了双赢的效果。康涅狄格卅i 劳工部的管理者也通过对其职业介绍流程 进行重组，使得管理职位大幅度削减，原有的管理职位的职能被清楚的界定，有 效的避免了权责不分，形成了简单化的、一次完成的、面向公众的服务方案。另 外的典型例子是美国国防部后勤机构一一国防后勤局的运作过程的重组。通过流 程重组，整个中心的开支减少了，还建立了多职能的团队，使订货到交货的时间 大大缩短了。具体结果是：获取没有库存的物品的时间减少了8 7 ，延期交货数 由2 2 万减少到1 7 万，大大减少了开支，并且，他们完成这一系列过程的花费也 减少为原来的6 0 。 在国内，随着政府再造、电子政务建设的不断深入，政府业务流程重组也轰 轰烈烈的展开了。上海市徐汇区孙潮区长专门召开政府流程重组工作推进会，强 调流程重组的四个必须”3 ：必须以跨部门的流程重组为重点，进一步下放权限， 简化手续，方便群众办事；必须以信息化手段为载体，有效整合、流转现有程序、 信息、权利等各类资源；必须以留下工作痕迹为基础，记录行政业务流程，加强 绩效评估；必须以高效便民为目标，提高行政机关内部运行效率和对外快速反应 力。从今年4 月至今，全区启动流程重组工作后，缩短了办事期限，突出了重点 工作，提高了回应速度，增加了公众的满意度。除上海之外，南京市政府也进行 了大刀阔斧的改革，重组了相关的审批流程，进一步简化了政府办事程序、理顺 了政府职能。在传统情况下，开办一个餐馆的申请手续需要申请人与政府工商行 政管理、环保、卫生检疫、消防等众多部门打交道，既费时又费力，而现在通过 网上“政务大厅”办理，就可以完成全部的手续，既提高了效率又增加了公众的 满意度。同时，中关村科技园海淀园区重组其流程，建立“一站式审批”，使得 原来需要反复奔波于各个政府部门、跑许多冤枉路、花几天时间才能办成的事， 现在只需花数小时就可将大部分甚至全部手续办理完毕，极大的降低了时间成 本、增加了公众的满意度。佛山市也通过开展电子政务、实施政府业务流程重组， 使其建设工程的审批时间由以前的2 4 5 天缩短到目前的4 5 天，给公众带来了真 正的实惠“3 。同时，成都市工商、公安、卫生、新闻出版、农牧、酒类等六个部 政府业务流程重组中的骨析模型研究 门率先在8 个事项上实施“工商受理，抄告相关，限时办结”的告知承诺制，改 前置审批为后置监管”1 ；公安局、公用局等部门按照“受理一站化、流程便捷化、 服务标准化”的要求，通过减少外部流程，优化内部流程，使大多数行政审批事 项的办理时间缩短5 0 以上，企业对政府部门办事效率满意度从原来的4 0 ， 上升为8 4 1 。 潮起潮落，虽然政府业务流程重组的实施带来了一系列突出的效果，但也要 看到，其并非完全像我们希望的那样一帆风顺，其应用始终呈现喜忧参半的状况， 可谓是伴随着巨大失败的巨大成功。1 9 9 3 年，麦肯锡咨询公司对2 0 个业务流程重 组项目进行调查的结果显示，6 0 的项目所取得的效益( 包括成本的降低) 小于 5 ，3 0 的项目节约成本达1 8 以上，只有1 0 的认为达到了业务流程重组所承诺 的效果。而在我国，a m t 研究中心的调查表明，迄今为止，在我国实施了业务流 程重组的政府机构中，宣告成功的只是风毛麟角，真正的情况是，3 4 的业务流 程重组项目失败。而且，实施业务流程重组所用的时间、资金和其他资源也大多 高于预算的2 5 - 3 倍。 业务流程重组作为一套较为成熟的理论，在政府部门的实施中却有这么高的 失败率，其原因有很多。政府业务流程重组的实施作为一个系统化的过程( 包括 构思设想、项目启动、政府业务流程分析、政府业务流程设计、再造、监测评估) ， 每一个步骤的差错，甚至是每个细节的差错都可能导致重组的失败。通过对一 系列实施项目的调查和分析，研究者们认为在政府流程重组实施的关键阶段 流程分析阶段，缺乏有效的流程分析模型的支持、只靠人为不断推进重组工程， 是许多业务流程重组工程搁浅、失败的根源”1 。 1 2政府业务流程重组分析模型建立的必要性 政府业务流程重组既是一种改革思想，有着一定的理论价值，其“根本性”、 “彻底性”、“戏剧性”以及“流程性”带来了一种全新的意识。同时其实践也有 着巨大的意义，它是种思想，也是一个系统性的实施过程，它包括了构思设想、 项目启动、政府业务流程分析、政府业务流程设计、再造、监测评估六个重要的 阶段。而在这六个阶段中，政府业务流程分析则是其关键环节，是整个流程重组 的基础。 政府业务流程分析阶段的主要任务是描述现有的流程及其子流程的属性，通 过确定流程的需求和公众价值的实现情况，分析现有流程存在的问题及其产生原 因。它需要涵盖以下信息：各项业务流程的总体框架及其层次划分、业务流程所 涉及到的部门及岗位设置、完成各项业务流程的时间顺序、表单和文档的形成及 传递。在实施方法上，业务流程分析阶段则需要一套有效的模型来支持，它应采 4 政府业务流程重组中的分析模型研究 用一定的流程分析模型、建立结构化模型元素及规范，对复杂的过程结构与关系 予以抽象表达，为后续步骤的实施打下基础。运用文字的方式来对政府业务流程 的进行描述与分析并非不可以，但是缺乏相当的直观性，对于结构的表述也不如 图形方式清楚。而使用图形的方式来代替繁琐的文字描述，用统一的符号来表示 原理或概念，用连接线表示其相互间的关系，把比较复杂的联系与过程用简单直 观的形式表示出来，可以清晰、明确的表达系统的现状，使工作人员快速直观的 了解系统的概况。而且，从实际来看，做成图表的制度规定无论是在推广上还是 在执行上都较之文本式的要好一些，它的规范性、统一性可以有效的避免用语言 描述带来的理解上的偏差。更进一步说，通过流程的图形化表示，在实际对流程 再造时，我们就可以很方便的识别流程的节点、节点之间的相互依赖关系，以及 其他流程对将要被重组的流程具有何种影响，从而保证流程分析人员能正确的理 解现有流程，保证信息沟通的通畅、准确。 同时，运用模型还可以在新流程正式再造或运行前，对流程进行模拟仿真， 使重组小组成员预测新的流程状况，预先评估其成效，有效地避免重组策略失误 带来的巨大损失。使用分析模型来模拟仿真重组后的流程，既不会影响现行流程 的运作，又能体现新流程的运行，有效的避免全部实施新流程后才发现新流程的 不足而全部推翻所带来的人力、财力、物力的浪费。 1 3政府业务流程重组分析模型研究现状 虽然对业务流程重组的探索从上世纪8 0 年代末就已经开始，对政府业务流 程重组的研究从9 0 年代也已经开始，但到目前为止，关于政府业务流程重组中 的分析模型的研究相对来说还比较少。 对般的流程重组的分析模型，国内外学者进行了不同程度的研究。如 p e t e rf l o p e s 曾尝试将自动作业流( a w ，a u t o m a t i o nw o r k f l o w ) 与业务流程 重组( b p r ，b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) 结合”1 ，利用a w 作为b p r 计划 阶段的工具；a r d a l d j i a n 和f a h n e r 也鉴于仿真方法具有反复再现动态行为的特 点“，认为它可以广泛应用于b p r ，并建议利用仿真建立b p r 的理解模型、比较 模型和训练模型等几种设想；p a u a d a m 和r i c h a r dv a n d e w a t e r 也提出基准比 较法“是可以满足b p r 需要的方法的观点，并逐一分析了利用b e n c h m a r k i n g 进 行事务重建的各阶段工作。h e e w o o n gk i ma n dy o u n g g u ik i m 在原来的 e p c ( e v e n t p r o c e s sc h a i n ) 事件一流程模型的基础上考虑了与过程模型相关的 动态因素，从更为深入更为细节的角度出发，提出了适合于b p r 的动态过程模型 e e p c ( e x t e n d e de v e n t p r o c e s sc h a i n ) 。而从国内来看，目前一方面主要是应用 现有的来自其他领域的分析方法，如：流程图( d a t ef l o wd i a g r a m ，d f d 法) 、 政府业务流程重组中的分析模型研究 i d e f 系列、p e t r i 网及统一建模语言( u n i f i e dm o d e l i n gl a n g u a g e ，u m l ) ；另一 方面，学者们也针对现有的这些方法进行分析与比较，指出现有方法的优缺点。 李莹、覃正、乔非、吴启迪、夏敬华等纷纷从一般流程的角度对现有的分析模型 进行了分析，认为目前还没有完全满足业务流程需要的模型“”；同时，还有很多 学者在分析现有模型后，针对具体领域提出了相应的新的模型。如：乔飞、吴启 迪在面向企业过程重建的事务流程模型研究与应用提出了扩展的p e t r i 网模 型；基于p e t r i 网理论的p d m 工作流程管理系统的研究与开发结合p e t r i 技 术与p d m 系统集成技术，为洪都集团6 5 0 研究所创建了新的工作流管理系统“”； 王华火基于企业重组的特点提出了以p e t r i 网为基础的a p m 模型“。 虽然对于一般业务流程重组的分析模型的研究已经取得了一定成就，但关于 政府业务流程重组的分析模型的具体研究还比较少。对于政府业务流程重组的相 关研究，国内外学者主要集中于政府业务流程重组观点的总结与强化： ( 1 ) 强调政府业务流程重组的基础。姚国章、焦保文、赵国俊等学者纷纷了 指出政府业务流程重组的必要性、基本含义、政府业务流程重组的特点。认为： 政府业务流程重组是政府内外部冲击的必然结果，其主要思想是对政府的各项作 业流程进行根本性的再思考和彻底的重新设计，从而获得政府工作效率、工作质 量、管理成本和服务质量等方面的业绩戏剧性的提高。从“流程”出发、作“根 本性”思考、进行“彻底性”变革、获得“戏剧性”效果是其四个基本特点。 ( 2 ) 强调政府业务流程重组的概念特征，将政府业务流程重组与电子政务、 信息技术发展、政府组织结构变更、服务型政府等概念相比较，阐述相互关系。 如电子政务是指政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移 到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组，它不是政务系统在 网上的简单翻版，要真正改进政府内部办公和公众服务的效率和效果，必须执行 政府流程重组“”。政府业务流程重组既是电子政务的核心，也是其难点。从信息 技术与政府业务流程重组的关系来看，重组是在外部信息化的冲击下产生和发展 的，信息化的发展拓展了流程重组的空间：政府业务流程重组的核心思想也主要 是运用信息技术摒弃以任务分工与计划控制为中心的流程设计观点“，打破行政 组织内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串行化、部门分散化、文 件式工作方式向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式的转变。而对于 政府机构改革，虽然政府业务流程重组并不完全等同于机构的改革，但流程重组 。必将引起组织杌构的变更，而且，政府杌构改革规划对也需要考虑改革后流程重 组的问题，考虑如何留出技术升级空间，从国家电子政务标准出发，兼顾现有流 程，同时考虑将来变化。同时，郭济、高小平、李福海、姜晓萍等学者也指出优 化办事流程、进行政府业务流程重组是完善政府服务体系、实现规范化的服务型 6 政府业务流程重组中的分析模型研究 政府建设的重要环节“”。 除了基本概念，对于政府流程重组的实施的研究，则主要是从管理层面、静 态角度强调其基本原则与战略。姚国章教授在阐述了电子政务建设过程时，强调 了政府业务流程重组的应遵循的基本原则应包括：政府的服务对象应以社会公众 为中心，彻底改变政府过去存在的以“自我为中心的”的思想和做法；政府组织 机构的设计应以“流程”为中心，改变传统的以“职能”为中心的结构设置方法； 重组必须从系统的角度出发，以整体流程晟优化而不是局部最优为目标；充分发 挥个人和团体相结合的作用，通过个人主观能动性、积极性以及创造性的发挥与 团队成员的高度合作，保证政府业务流程高效、有序、顺畅的执行。美国学者戴 维奥斯本则将政府蒋造、业务流程重组定位于“战略”高度，使其能够逾越时 空，适用于不同政治体制、不同层次、不同类型的政府组织“；拉塞尔m 林 登在无缝隙政府中也从宏观的角度阐述了业务流程重组的原则、战略和行动 纲领。a r i eh a l a c h m i 和t o n yb o u n i r d 在公共部门流程重组：学习私营部门 经验”文中也只是从流程的控制者、管理者、价值、目标等方面分析了业务 流程重组在政府实施的可行性、政府业务流程重组( g p r ) 与业务流程重组( b p r ) 的区别。 而对于较为具体、较为动态的实施方法与实施工具的研究，在政府业务流程 重组中还没有大的创新，较常用的做法主要是借用已有的“一般业务流程的方 法”。如赵国俊教授在研究电子政务时，运用系统流程图、工作活动流程图、程 序流程图、事务分析流程图来描述政府业务流程。1 ；拉塞尔m 林登运用一般 的流程图法来描述流程中的基本步骤：e r i cs k y u 提出了将i 掌结构模型与组织 工作重组相结合的思想，并逐一分析了的i 丰的各个步骤；i t 则更是公认的政府 业务流程重组必不可少的支持技术，但对于其研究在很多文章也只是一再强调 i t 的重要性与必要性。 流程分析模型分别是从不同领域出发，为了研究不同的问题而提出的，组织 的类型不同、重组的对象不同，所需要的流程分析模型也应不同。政府业务流程 重组置身于政治的海洋中，也就要求其具有适合自身的流程分析模型。由此，要 完善政府业务流程重组的研究，也就有必要针对目前政府业务流程分析模型研究 较少的现状，基于政府业务流程重组的特点加强对于相应的流程分析模型的研 究。 政府业务流程重组中的分析模型研究 第二章政府业务流程重组分析模型的基础 2 1政府业务流程重组分析模型建立的基础理论 2 1 1 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代以来，伴随着全球信息化、市场化和知识经济时代的到来， 行政改革运动迅速波及全球。西方发达国家，新兴工业国家、前苏联东欧国家及 发展中国家纷纷卷入这场改革的浪潮中，形成了世界范围内的行政改革运动。在 这次改革中，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪，被誉为是行之有效的传统 公共行政遭到了强烈的批判，进而提出的是“主张摒弃公共服务中传统的官僚制 独占模式、引入各种市场机制和私营部门的部门技术和激励手段，强调公共服务 中顾客向导，注重结果甚于规则”的新公共管理理论。 “新公共管理”是一个多维度的非常宽泛的概念。对于它的内涵，人们做出 了各种不同的定义。波立特在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验一 书中认为”“，新公共管理主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的原则构成 的，即它强调商业的理论、方法、技术及模式在公共部门中的应用；瓦尔特基 克特在荷兰的行政改革和公共部门管理一书中把“新公共管理”界定为一种 强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德把“新公共管理”看 作为一种以强调明确的责任制，产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主 的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征 的公共部门管理新途径；经合组织认为“新公共管理”的核心内容包括：( 1 ) 更 加关心服务效率、效果和质量方面的结果：( 2 ) 高度集权、等级制的组织结构为 分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近 第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；( 3 ) 灵活地选择成 本效益比更好的方法；( 4 ) 更加关心公共部门直接提供服务的效率；( 5 ) 强化国 家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不 同的利益需求做出反应。尽管不同的学者、组织对于新公共管理的内涵有着不同 的界定，但其均有着共同的趋向，认为新公共管理的核心点是：强调对传统行政 自g 批判，强调市场价值的优越性、市场机能，强调大规模引入私营管理的哲学与 技术，强调顾客导向和行政管理创新。而其中对于传统科层制的批判、对于私营 技术的借鉴、对公众导向的认同则是政府业务流程重组的重要基础。 政府业务流程重组中的分析模型研究 2 1 1 1 新公共管理对传统公共行政的批判 新公共管理代表了公共管理发展的新阶段，它是在对传统公共行政批判的基 础上建立起来的。其对公共行政的批判主要集中于公共行政赖以建立的两大理论 基础威尔逊和古德诺的行政二分法、韦伯的科层制管理理论。 韦伯的科层制理论是传统行政模式的重要基础之一，如奥斯特姆斯所说：“传 统的公共行政理论在形式和方法上完全是和( 韦伯的科层制理论) 一致的”。科 层制理论是随工业发展的特殊环境应运而生的，其“非人格的、理性的、成就取 向的”的思想，在很大程度上适应了工业社会的需要。在当时，科层制管理模式 也为人们提供了相对稳定的社会环境，向社会显示了公开、平等的精神，提供了 基本的社会服务。但是，随着西方各国由工业化社会向后工业化社会和信息社会 的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应，其弊端日益明显。固定和法定的 管辖范围的原则以及公职化和权利等级化的原则，使人事制度在实践中产生一定 的僵化，直接导致体系效率的降低。严格的等级制度设置了大量的等级，每个等 级下边又设许多子级。随着机构的不断膨胀，管理层次越来越多，机构也变得越 来越僵化，最终只能形成金字塔式的、垂直的、僵化的组织结构。而终身雇佣制 使得实践中不能解雇任何人，无所谓称职不称职问题，这不仅造成行政人员的惰 性、中庸、官僚作风，而且在一定程度上抑制了他们不断进取，提高效率的积极 性。同时，科层制组织采用固定的运作程序，不重视其产生的成效，运作的规则、 步骤取代了组织效率变成了力图达到的目标，而不再是达到组织目标的手段。这 种重规则、重过程的方式虽然保证了执行的确定性，就控制而言是颇为理想的组 织形式，但是就管理而言，它在实施起来就显得比较迟钝，它牺牲了管理的灵活 性与创新性，很难应付环境的改变。当环境持续变化时，固定的工作程序和工作 模式将无法运作。虽然在公共行政的黄金时期，环境变化非常缓慢，使其能够照 常运行，但现在已很少有这种缓慢的变化了。 传统的行政模式的第二个理论支柱“政治控制的问题”则从来就是有问题的， 要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。而正如彼 得斯所说，政治和行政是不可能完全分离的，“行政管理与政策并非呈现出互不 相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是客观方式，行政体 系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些 政策与立法机构和执行机构所制定的政策在订立和公布的形式上并不完全相同， 而且，行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对个人的 实际影响更大。”其次，传统的行政模式强调执行过程的规范性，注重的是决策 的确定性和非人格化，照章办事是最基本的行为准则，这些均体现其消极的控制 形式，表明其不是致力于如何改善组织的行政能力、提高效率，而是强调于如何 9 政府业务流程重组中的分析模型研究 按照固定的步骤实施，强调如何避免错误。而在现实中行政人员除了执行之外， 还要承担相当重要的管理角色，由旧的行政职责转向其他形式，尤其是更有效率 和更有责任的管理体制。行政意味着听从命令，管理则指实现结果，管理责任的 主要目标是实现目的而非遵循固定的程序，是要提高对公众的反应能力，引起对 成本、效率的关注及最有效的利用有限资源。赋予他们管理责任，意味着他们可 以更好发挥自身的主动性与创新性，能够更好的去完善、去实现目标。 新公共管理对传统行政的两大基础理论进行了批判，而政府业务流程重组的 思想正是顺应于这种批判而产生的，也正是传统公共行政向新公共管理理论的转 变使得政府业务流程重组成为可能。 首先，原有的政府业务流程是依据职能分工与层级节制思想而设计的，韦伯 倡导的科层制行政组织模型是其建立的重要理论基础。这种科层制政府业务流程 设计的基本思路是：“以任务和职能为核心，将行政组织的任务和职能进行横向 部门分解与纵向层级分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系：在分 解任务和职能的同时，进行职责权限的部门分解和层级分解，形成一个层级节制 的指挥链条；根据任务与职责权限的分解进行人员甄选与使用；每个部门、层级 及其相应工作岗位人员的活动都严格限制在各自权责分工范围内并依据事先箭 定的规则、程序和文书档案进行工作处理，以计划和监督控制整个工作流程，命 令和服从是主要的工作关系”。随着新公共管理对于科层制的批判，也就要求对 政府业务流程进行重组，打破传统公共行政所强调的等级制度，从“业务流程” 入手，从系统的角度出发，注重整体流程最优化，改变过去“各部门工作十分卖 力而整体效率低下”的现象，使政府业务的处理更加顾畅、抉捷、方便。 其次，政府业务流程重组摒弃了官僚制中的终身雇佣制。政府业务流程重组 强调将分散于各部门的职务与职责重新整合，对于一些不必要的管理环节予以取 消，对多余的部门及重叠的流程予以合并，这些措施将涉及部门职能的改革、组 织机构的调整、工作方式的改变、工作人员的精简与调整，甚至是权力的再分配， 重组后的流程中只会留任那些对政府管理真正有用的人员，面不再强调终身雇佣 制。 第三，新公共管理重结果而不是强调照章办事、强调操作的规范化标准化， 这就使得政府业务流程重组的根本性成为可能。管理人员可以突破原有的思维定 式，彻底摒弃过去的条条框框，以回归为零的新观念和思考方式，从根本性上对 现有流程与系统进行综合分析和统筹考虑，避免将思维局限于现有的作业流程、 系统结构和知识框架中去。同时，对行政二分的批判、强调由行政职能转为管理 职能，也使政府业务流程重组成为可能。在重组过程中，管理人员可以充分发挥 自身的积极性，依据自身对于流程的透彻理解去重组流程，真正体现流程的高效 o 政府业务流程重组中的分析模型研究 性、追求总体的最优，而不必再固守于原有的固定规则、过细标准化的步骤。 2 1 1 2 新公共管理的基础理论之一对私营管理方法的借鉴而不盲从 传统的公共行政以科层制理论和行政二分法为其理论基础，而新公共管理则 以现代经济学和私营部门管理理论为其理论基础。 虽然新公共管理名称众多( “管理主义”、“新治理”、“新右派”) ，专家学者 对于其具体解释也不尽相同，但是对于借用私营部门的管理思想与技术、从私营 部门的管理方法中汲取营养这一论点学者们均给予了肯定。如梅西在阐述新公共 管理内容时指出其目标为“帮助社会公众获得企业经营技能和活动能力，将私营 部门在实践中获得的最有效的技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身所固 有的效率深入到国家行为中去；”公共管理专家胡德也在评论新公共管理的七个 要点时指出“对私营部门管理方式的重视，这包括不再采用军事化7 的公共服 务伦理观，在人员雇佣及报酬等方面更具有弹性，这种转变的合理性在于，需 要将私营部门经证实有效的管理手段转到公共部门中加以运用”。经济合作及发 展组织也在对新公共管理界定时指出国家所展现的具体行动应包括私营管理技 术的运用和公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。 新公共管理强调政府应广泛采用私营部门的成功的管理方法、手段和竞争机 制，取消公共服务供给的垄