（行政管理专业论文）政府公共就业服务绩效评估研究——以南宁市为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的 指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：粱爽 日期：二种年石月箩日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：墚爽 导师签名：蠓剐百 e lg q ) 7 年多月歹日日期：7 o - o0 1 年6 月夕日 政府公共就业服务绩效评估研究 以南宁市为例 专业：行政管理 硕士生：梁爽 指导教师：陈天祥教授 摘要 长期以来，劳动力总量供过于求一直是我国就业工作面临的巨大难题。随着 经济的发展和产业结构的调整，劳动力结构性矛盾日益突出，进一步加剧我国的 就业问题。为了缓解就业压力，我国将“实施扩大就业的战略 作为社会建设的 重要方面，积极开展公共就业服务制度和体系建设，扩大公共就业服务。1 9 9 9 至2 0 0 8 年间，我国分阶段、有计划地组织了多次公共就业服务建设工作，取得 了一定成效。目前，我国公共就业服务体系基本建立，服务功能正逐步完善，不 少劳动者从中受益，尤其是就业困难群体。但是公共就业服务需求和供给之间仍 然存在巨大缺口，我国各级政府担负着公共就业服务的艰巨任务。另一方面，随 着市场经济体制的成熟和完善，公民的民主意识逐渐增强，构建一个公开、透明、 高效且具有回应性的服务型政府势在必行。 绩效评估作为一种先进的管理机制、技术和工具，对提高政府工作效能和创 新政府管理方式具有积极的推动作用。近几年来，我国各级政府通过借鉴国外的 先进经验，对政府绩效评估进行了有益的尝试，在全国范围内开展了多次大规模 的公共就业服务评估，并采用了目标管理责任制对公共就业服务工作进行考评。 然而，作为一个绩效评估的新兴国家，我国在评估方法和技术上存在严重不足， 更加缺少对绩效评估运行环境的调适。因此，现有的公共就业服务评估难以客观、 准确的反映公共就业服务的绩效情况，效果不佳。此外，理论界尚未对公共就业 服务绩效评估这一领域形成专门的研究。 本研究正是对政府公共就业服务绩效评估的探索，并以南宁市为个案，尝试 建立一套新型的公共就业服务绩效评估体系。本研究通过实地调研，首先分析了 南宁市公共就业服务现状以及现有评估模式的弊病，辨别其评估的需求和目的； 其次，结合南宁市公共就业服务的职能和实际情况，探讨了南宁市新型公共就业 服务绩效评估指标体系的构建，并通过专家调查法对指标进行了初步的检验和修 正，论述了指标权重的设计；最后，提出了完善南宁市公共就业服务绩效评估体 系的对策和建议。 关键词：公共就业服务绩效评估指标体系 h r e s e a r c ho np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i c e m p l o y m e n t s e r v i c e ac a s es t u d yo f n a n n i n gc i t y m a j o r ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i a n gs h u a n g 一一 s u p e r v i s o r ：p r o f c h e nt i a n x i a n g a bs t r a c t t h eo v e r s u p p l yo fl a b o rf o r c ei sa l w a y sad i f f i c u l t yi nc h i n a f o rt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n dt h ea d j u s t m e n to ft h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e ， t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n do fl a b o rf o r c eb e c o m e s m o r ea n dm o r ef i e r c e i no r d e rt or e s o l v et h ee m p l o y m e n tp r o b l e m ，c h i n a h a sa l r e a d ya d o p t e dn e we m p l o y m e n tp o l i c ya n dc a r r i e do u tas t r a t e g yt o i n c r e a s et h ee m p l o y m e n t t h eg o v e r n m e n th a st a k e nas e r i e so fe n e r g e t i c a c t i o n st ob u i l dt h ep u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e ( p e s ) s y s t e ma n de n l a r g e t h er a n g eo fs e r v i c es i n c e19 9 9 a n dn o wt h ep e ss y s t e mi se s t a b l i s h e d a n dt h em a i nf u n c t i o no fp e si si m p r o v i n g an u m b e ro fe m p l o y e e s ， e s p e c i a l l yt h ed i s a d v a n t a g e dg r o u p s ，h a sb e n e f i t e df r o mp e s b u tt h e s u p p l yo fp e si sf a rb e h i n dt h ed e m a n d o no n eh a n d ，i t ss t i l l at o u g h t a s kf o rg o v e r n m e n tt op r o m o t ep e s o nt h eo t h e rh a n d ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to ft h em a n e te c o n o m y i nc h i n a ，t h ec i t i z e n sa r ed e m a n d i n g m o r ed e m o c r a c ya n dc o n s t r u c t i n ga no p e n ，t r a n s p a r e n t ，e f f e c t i v ea n d r e s p o n s i v eg o v e r n m e n ti sa ni m p o r t a n tt r e n do f r e f o r mi np u b l i cs e c t o r s i i i p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , a sa l la d v a n c e d m a n a g i n gm e c h a n i s m t e c h n i q u ea n di n s t r u m e n t ，i ss i g n i f i c a n ti ne n h a n c i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f g o v e r n m e n ta n dc h a n g i n gt h em a n a g e m e n ts t y l e i nr e c e n ty e a r s ，a l l l e v e l so fc h i n e s eg o v e r n m e n ta r ea t t e m p t i n gt oi n t r o d u c ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni n t og o v e r n a n c e p e se v a l u a t i o nh a sb e e nh e l do u tt h r o u g ht h e w h o l e c o u n t r yf o rs e v e r a lt i m e s m o r e o v e r , “m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e s ( m b o ) i sp u s h i n gf o r w a r dt om e a s u r et h ep e r f o r m a n c eo fp e s b u tt h e s e a t t e m p t sa r es t i l li nap r e l i m i n a r ys t a g ea n dw e a ki ns y s t e m a t i cm e t h o d s a l s o ，t h eg o v e r n m e n t s o f t e n n e g l e c ta na d j u s t m e n to fo p e r a t i o n a l e n v i r o n m e n t a sar e s u l t ，t h ec u r r e n tp e se v a l u a t i o ni su s u a l l yi n e f f e c t i v e b e s i d e s ，r e s e a r c h e r , p a y i n ge n o u g h b e s i d e s r e s e a r c h e r sa r en o tp a y m l 臣e n o u g ha t t e n t i o nt ot h i sf i e l d ， t h i sp a p e rs t u d i e so np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp e si nc h i n a a n d n a n n i n gc i t yi ss e l e c t e da sac a s e h o wt oc o n s t r u c tap e sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mi sd i s c u s s e da f t e rar e v i e wo fl i t e r a t u r ea n df i e l d r e s e a r c h i nt h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e r , i t g i v e sac l e a ri d e ao fp e s s e c o n d ，i ta n a l y z e st h ed e v e l o p m e n to fp e si nn a n n i n ga n dp o i n t so u t t h ep r o b l e m si nc u r r e n t p r a c t i c eo fp e sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i t s f o u n dt h a tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sad e m a n do fp e s d e v e l o p m e n ti n n a n n i n g t h i r d ，b a s eo nt h ea c t u a lc o n d i t i o no fn a n n i g , t h i sp a p e r d e m o n s t r a t e st h em e t h o do fb u i l d i n gan e ws y s t e mo fp e sp e r f o r m a n c e i n d i c a t o r s t h e nt h e s ei n d i c a t o r sa r et e s t e da n da m e n d i n gb yt h ew a yo f d e l p h i a tl a s t , t h i sp a p e rp r o p o s e ds o m er e l e v a n ts o l u t i o n st of o r ma n i v a p p r o p r i a t eo p e r a t i o n a le n v i r o n m e n t f o rp e s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ； p e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e m v v i 摘要 a b s t r a c t 目录v i i 第一章绪论1 第一节研究背景及意义1 第二节核心概念的界定2 第三节相关研究综述4 第四节研究框架与方法9 第二章南宁市公共就业服务绩效评估现状与问题分析1 l 第一节南宁市公共就业服务绩效评估的现状1 1 第二节南宁市公共就业服务绩效评估存在的问题1 5 第三节南宁市公共就业服务绩效评估的需求1 8 第三章南宁市新型公共就业服务绩效评估指标体系的构建2 3 第一节南宁市新型公共就业服务绩效评估指标体系的设计2 3 第二节南宁市新型公共就业服务绩效评估指标的筛选2 8 第三节南宁市新型公共就业服务绩效评估指标的内涵及测量方法3 3 第四节南宁市新型公共就业服务绩效评估指标权重的探讨3 7 第四章完善南宁市公共就业服务绩效评估体系的对策4 3 第一节完善南宁市公共就业服务绩效评估的考评机制4 3 第二节建立南宁市公共就业服务绩效评估的多元主体评价机制4 6 第三节建立南宁市公共就业服务绩效评估的信息采集保真机制5 0 第四节建立南宁市公共就业服务绩效评估的结果运用机制5 2 第五节完善南宁市公共就业服务绩效评估的配套措施5 4 结语5 7 参考文献5 9 附录6 4 后记8 3 v 第一章绪论 第一节研究背景及意义 随着国家改革发展的不断深入，社会建设的重要性日益凸显。2 0 0 7 年1 0 月 1 5 日，胡锦涛主席在中国共产党的第十七次全国代表大会代表党中央做了题为 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的 报告。该报告对社会建设问题做了专门、详尽地阐述。他强调“必须在经济发展 的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大 公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有 所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会 ，并将“实施扩大 就业的发展战略，促进以创业带动就业 纳入社会建设的具体内容。中国社科院 社会学研究所所长李培林指出“2 0 0 7 年实际上是和谐社会建设的治国理念更加 深入转化成治国实践的一年。就民生问题而言，就业是它的三大指标之一。 就 业不仅与人民的生活息息相关，它还关系到社会公平的实现以及国家的稳定发 展。公共就业服务致力于实现促进就业的目的，它的发展和完善是加快推进以民 生为重点的社会建设的重要一环。 2 0 0 7 年中国社会形势分析与预测( 社会蓝皮书) 指出，就业与失业问题 成为社会三大问题之一。2 0 0 8 年8 月1 5 日，人力资源和社会保障部副部长胡晓 义在“中国社会保障和社会救助 集体采访中指出“连续几年内，每年全国新增 就业人数都在1 0 0 0 万人左右，去年达到了1 2 0 0 万人，但每年还有2 0 0 0 万新成 长的劳动力需要就业岗位。整体上讲，劳动力供大于求的矛盾基本没有改变 。 我国仍面临着巨大的就业压力和严峻的就业问题。 为了缓解就业压力和解决就业问题，政府采取了一系列积极的就业政策，加 大力度推进促进就业工作。2 0 0 4 年劳动和社会保障部发布了关于加强就业服 。人力资源社会保障部：奥运后就业形势将平稳发展来源：人力资源和社会保障部网站2 0 0 8 年0 8 月2 0 日h t t p ：w w w g o v c n g z d t 2 0 0 8 - 0 8 2 0 c o n t c n t _ i 0 7 5 2 3 6 h t m l 务制度化专业化和社会化工作的通知，要求将强化就业服务纳入各级政府职责， 建立公共就业服务制度。目前，我国公共就业服务制度已经基本建立并进入不断 完善的阶段。2 0 0 7 年8 月3 0 日中华人民共和国就业促进法正式通过，于2 0 0 8 年1 月1 日正式生效。该法案落实了各级政府在促进就业中应该承担的责任，并 规定各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督 6 查 专手。 促进就业已经成为政府的重任之一，就业指标也被纳入政府绩效评估的指标 体系。但是，无论在实践方面还是理论研究方面，都缺乏对政府公共就业服务绩 效评估的探讨。政府绩效评估作为现代政府管理的重要工具，对于贯彻政府的发 展战略和施政理念具有重要的意义。对公共就业服务进行绩效评估，有助于推进 促进就业工作，完善公共就业服务制度和体系建设，落实就业促进法的精神。 本研究以南宁市为个案就政府公共就业服务绩效评估的问题进行探讨。通过 实地调研，本研究首先评述了南宁市公共就业服务绩效评估的现状和存在问题， 分析了南宁市公共就业服务绩效评估的需要；随后，结合南宁市的实际情况，构 建新型的公共就业服务绩效评估体系以改进原有评估的不足，从而为我国政府公 共就业服务绩效评估实践提供一些理论参考。 第二节核心概念的界定 一、公共就业服务 多数政府认为公共就业服务是一项重要的国家制度。早在工业化时代，公共 就业服务就开始萌芽。直到2 0 世纪初，丘吉尔和贝弗里奇在英国建立国家职业 介绍所网络和国家经办的失业保险计划( 最初只覆盖1 7 的劳动力，1 9 2 0 年扩大 到几乎所有劳动者) 才宣告公共就业服务制度的正式出现。此后，公共就业服 务发展缓慢。然而，经济不景气导致的高失业率以及失业对社会稳定造成的危害 促使政府重新关注公共就业服务，从而推动了公共就业服务的发展。如今西方发 达国家如美、英、德、澳、加等纷纷形成了比较完善的公共就业服务制度和体系， 范随、艾伦汉森、戴维酱瑞斯变化中的劳动力市场公共就业服务中国劳动保障出版社，2 0 0 2 2 积累了丰富的经验。它们的实践和探索表明，公共就业服务以促进就业为目的， 主要包括职业介绍、劳动力信息、劳动力市场调整计划管理和失业补贴管理四项 职能，服务范围集中在那些求职过程中需要帮助的人。实际上西方发达国家的公 共就业服务职能和服务范围并不是千篇一律的，而是根据各国的具体情况和需要 确定的。但总的来说，职业中介和劳动信息职能是公共就业服务中最传统、最普 遍的两大职能。 国内学者在对公共就业服务的内涵进行界定时，大多借鉴国外的实践经验和 研究成果，从公共就业服务职能的角度进行定义。胡绍英认为“公共就业服务的 主要功能包括职业介绍、提供劳动力市场信息、管理劳动力市场计划调整、失业 补贴服务等。她指出职业介绍服务是公共就业服务的基本组成部分，主要发 挥公共就业服务中介作用，将求职者和职位空缺进行匹配。国内学者对公共就业 服务的研究较少，其他学者的看法也大致与其相似。本研究认为公共就业服务既 遵循一般规律又具有区域特性，定义我国政府公共就业服务时既要参考国外的成 果又要从我国的实际出发。在我国，就业服务和就业管理规定为公共就业服 务提供了法律保障。它规定：“公共就业服务经费纳入同级财政预算。公共就业 服务机构依法申请公共就业服务专项扶持经费。公共就业服务机构应当免费为劳 动者提供以下服务：就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息 和职业培训信息发布：职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办 理就业登记、失业登记等事务；其他公共就业服务 。我国公共就业服务的范围 覆盖全体劳动者，但是对包括下岗失业人员、残疾人、妇女、享受最低生活保障 待遇的人员、退役军人及家属、当地政府认定的其他就业困难人员或特别需要照 顾人员等在内的就业困难群体有所侧重。 综上所述，公共就业服务是以促进就业为目的，由政府主导、公共就业服务 机构免费向全体劳动者提供的一系列服务性工作，主要职能包括职业介绍、信息 管理、调整计划管理和失业补贴管理。其中，职业介绍是指为求职者提供空缺岗 位信息，为雇主提供求职资料，促成两者之间的匹配；信息管理是指收集、分析、 共享劳动力市场信息；调整职能是指通过培训、指导进行求职帮助，开发工作岗 位，制定综合计划加强对困难群体的帮助；失业补贴管理是指对符合要求的失业 。胡绍英发达幽家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示开发研究，2 0 0 8 ，l ：1 5 6 1 6 0 3 人员提供收入支持。目前，我国的公共就业服务制度和体系基本建立，公共就业 服务的四大功能正在不断完善，其中以职业介绍、信息管理、职业培训、失业管 理为主。 二、政府公共就业服务绩效评估 目前，政府绩效评估是学术界最热议的问题之一，但对政府绩效评估仍未形 成一个统一的说法，主要围绕政府绩效的定义和科学的评估手段进行争论。政府 绩效评估与政府职能密切相关，而公共服务职能越来越受到各国政府的重视。哈 里( h a r r yp h a t r y ) 认为绩效评估的目的就是为了提高公共服务质量。1 9 9 3 年美国政府绩效与成果法案指出该法案在改进政府内部管理和提高民众对政 府信心的同时，关注成果、服务质量和顾客满意度，通过制定项目计划和为其提 供有关项目成果和服务质量信息，帮助政府改进所提供的服务。因此，我们不仅 要重视各层级地方政府绩效评估体系的构建，还应该将绩效评估这种有效的管理 工具运用到政府的公共服务职能中去。公共就业服务作为我国一项基本的公共服 务，对其进行绩效评估具有重大意义。 综合现有公共服务绩效评估研究的相关成果，本研究的政府公共就业服务绩 效评估是指对我国某一层级政府依法承担公共就业服务职能这一行为进行的绩 效评估，即对政府公共就业服务的投入、管理、产出以及服务对促进就业的作用 程度的评估。需要指出的是，公共就业服务绩效评估不等同于就业再就业工作评 估。就业再就业工作的范围涵盖了公共就业服务，对其的评估内容更宽泛，两者 的侧重点有所不同。 第三节相关研究综述 一、政府公共就业服务研究简述 我国的公共就业服务产生于2 0 世纪7 0 年代末，现在正处于公共就业服务制 。转引自：蔡立辉西方国家政府绩效评估的理念及其启示清华大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 。l ：7 6 8 4 4 度完善的阶段。国内学者对公共就业服务的关注和研究较少。截至2 0 0 8 年1 0 月6 日，检索中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博 士学位论全文数据可得到以“公共就业服务 为题的文章共3 1 篇，除去政府文 件通告、报章新闻等非学术性的文章，政府公共就业服务领域研究的相关论文仅 有1 2 篇，而这些文章的发表时间多为2 0 0 3 年和2 0 0 7 年。这正是在我国建立公 共就业服务制度前期以及1 7 大报告将促进就业作为社会建设的具体内容的时 期。随着社会建设的推进，对政府公共就业服务的研究将会受到更多学者的关注。 在对政府公共就业服务的研究中，国内学者的研究方向主要集中在公共就业 服务制度的建设和完善。多数学者采用定性的研究方法如宋敏、李宏和贾海彦等。 宋敏在阐述公共就服务制度的沿革和主要内容的基础上，对公共就业服务制度存 在的问题进行了分析并提出了相应的对策。与宋敏的研究思路相似，李宏和贾海 彦也在分析公共就服务制度现状的基础上提出了完善的建议。李翔在其硕士学位 论文中采用了定性和定量研究相结合的方法，通过收集各方面数据，分析了我国 公共就业服务制度对促进就业的作用，挖掘公共就业服务制度中存在的问题并提 出相关政策建议。尽管各学者采用的研究方法不同，但他们的研究结论大致相似。 他们都肯定了公共就业服务的四项主要功能：职业介绍、提供劳动力市场信息、 管理劳动力市场调整计划和失业补贴等。他们都认为目前我国公共就业服务制度 存在公共就业服务机构及其可支配资源不足、公共就业服务制度各职能之间不顺 畅、信息传递和公共就业服务网络化不完善以及法律法规保障不健全等问题。但 是宋敏、李宏和贾海彦等人的研究缺乏实证调研，他们对公共就业服务制度的现 状及问题的论述缺乏坚固的实证依据，理论分析也不够系统、深入，只是从宏观 的角度对公共就业服务制度存在的问题进行了简单探讨。李翔的研究尽管引入了 一些定量方法，且从劳动力市场的培育、劳动力资源优化配置、劳动者劳动能力 的提高和转换以及保障失业者的生活四个方面评估了公共就业服务制度的作用， 但是他也仅限于利用统计年鉴的数据进行分析，缺乏其他定量研究的手段。因此， 他无法评估公共就业服务制度的其他方面，如顾客满意度、公共就业服务的成本 效益等问题，他对我国公共就业服务制度的作用分析没有引入政府绩效评估的视 角。 除了上述的研究方向，国内学者还对公共就业服务机构以及公共就业服务的 5 某项功能，尤其是职业介绍功能进行研究。就业服务体系建设研究课题组主 要介绍了国外就业服务机构发展的总体趋势及加强建设的主要做法。刘赫提出将 顾客满意度引入公共就业服务机构的绩效测量中，但是未阐述和论证引入的可行 性及方法。张华初和李永杰等人分别对我国和广东公共职业介绍服务进行研究。 其中，李永杰通过对统计数据的分析比较全面的评价了广东公共职业介绍服务的 情况。而刘昕则另辟蹊径，从制度设计的角度对政府公共就业服务外包体系进行 研究。 2 0 0 8 年 ：开发研究第一期登载了胡绍英的发达国家和地区公共就业服务 绩效评估的经验及对我国的启示一文。该文属于教育部人文社科重大攻关项目 全面建设小康社会进程中的我国就业发展战略研究的部分成果。胡绍英研究 的重点放在公共就业服务职业介绍功能的绩效评估上。她首先总结了发达国家和 地区公共就业服务绩效评估的主要经验，并对我国公共就业服务实践部门进行访 谈，提出了完善我国公共就业服务绩效评估的建议。她指出“我国公共就业服务 绩效评估缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制。从劳动与社会保障部到省、市、 区( 县) 、街道( 乡镇) 、社区劳动保障部门等五级公共就业服务机构中，几乎都没 有绩效管理的制度，现实中也没有进行绩效评估。还没有建立起战略规划、绩效 计划和绩效报告制度等制度框架，缺乏统一的领导机构和绩效标准 。我国也不 具备实施绩效管理的法律保障。她认为“我国公共就业服务应该引入以目标管理 为导向的绩效管理制度，强化其为就业弱势群体为核心的客户服务的功能，建立 可量化和完善的绩效评估指标体系，并且建立以职位空缺为核心的劳动力市场信 息的统计和发布体系等 。 她主要从宏观的层面指出了我国建立公共就业服务绩 效评估体系的意义和一些初步构想，没有设计出具体的绩效评估指标体系也没有 对个案进行调研，属于探索性的研究。 国外公共就服务制度的建立比我国早，国外学者对公共就业服务的研究也比 较丰富。他们从绩效评估的角度对公共就业服务进行的探讨也比我国多。马丁艾 稀勒和迈克尔莱西纳的研究重点在于对东德的公共就业服务项目进行评估。吉 尔那巴维里等人研究了意大利改革后的公共就业服务的有效性，他们主要关注 公共就业服务是否有效地帮助求职者就业。休莫斯立等人对欧盟1 5 个成员国 。胡绍英发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示开发研究2 0 0 8 ，i 15 6 - 16 0 o 同上 6 以及挪威的公共就业服务绩效管理进行研究，评述了这些国家运用可操作性目 标、绩效指标、标杆管理等进行公共就业服务绩效管理的实践，并详细阐述了澳 大利亚、法国、英国和瑞典五国基于目标管理的评估实践。他们认为目标管理有 助于提高公共就业服务供给的效率和有效性。尽管国外的研究比较深入和系统， 但是我国政府公共就业服务的能力远远低于国外水平，国内外的制度环境和国情 也存在很大的差异。因此，我们对国外学者的研究只能选择性的借鉴。 二、政府公共服务绩效评估研究评述 公共就业服务作为公共服务的一种，对它的绩效评估可能会蕴含在政府公共 服务绩效评估中。截至2 0 0 8 年l o 月6 日，从万方数据资源、人大复印报刊资料、 中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论全文 数据中可检索到政府公共服务绩效评估的相关论文1 7 篇，最早的发表时间为 2 0 0 4 年，但大多数文章都发表于2 0 0 6 年以后。尽管这之前很少有人明确地对“公 共服务绩效 进行研究，但大部分政府绩效评估研究以及彭国甫等学者的地方公 共事业管理绩效评估研究中都出现了一些对公共服务进行测量的指标，主要存在 于业绩指标中。可是他们的研究重点没有放在“公共服务 上，没有构建出公共 服务绩效评估指标体系，针对性不强，不能体现公共服务绩效评估自身的特点。 目前，国内学者对公共服务的研究主要停留在基本概念的层面，对公共服务绩效 评估的研究较少，但随着我国政府职能的转变和公共服务的扩大，这方面的研究 将会逐渐兴起。 国内学者的研究主要可以分为三大类。第一类关注政府公共服务绩效评估的 指标体系及构建方法的研究。这类研究多采用定量研究的方法。蒙昧在其硕士学 位论文中尝试结合“服务型政府 理念内在的绩效要求，设计了服务型政府公共 服务绩效评估指标体系。他认为主流学术观点认可的经济、效率、效果和公平指 标同样适用于政府公共服务绩效评估指标的设计。此外，他还认为公共服务指标 必须遵循公共性、概括性和系统性原则。他在文献研究的基础上初步筛选了8 2 个公共服务绩效指标，通过6 0 0 份的问卷调查进行评估指标的隶属度分析，挑选 出4 7 个衡量政府公共服务水平的绩效评估指标。其中，与公共就业服务相关的 7 指标仅有“失业率 一项。他认为劳动就业指标是社会需求满足程度指标之一。 他的研究关注总体的公共服务，就业方面的指标只是其中的一个部分。他确定了 指标框架之后并没有继续深入研究，没有对各项指标赋予权重，缺乏具体实施和 效果测试。 李风廷在其硕士学位论文公共服务质量管理绩效指标体系及应用研究中 提出将i s 0 9 0 0 0 0 引入公共部门。他对公共服务质量绩效指标体系及其应用进行 了系统的研究，并以江西省国家税务局为对象进行了公共服务质量绩效测评。他 设计的公共服务质量绩效指标体系主要适用于税务部门。他的研究比较倾向对某 个部门的公共服务绩效进行评估。他在研究过程中发现在确定税收质量管理绩效 指标体系一级指标的权重系数时，利用灰色关联分析法与专家打分法所得的结果 差别不大，但与层次分析法的差别较大。 王伟同在对地方政府公共服务提供能力与绩效的研究中构建了省级政府公 共服务支出水平的决定模型。他认为当实际提供公共服务数量大于理论上应当提 供的数量时，政府就实现了其工作绩效。他分析了影响地方政府公共服务提供能 力的因素，通过公共财政支出来评价东北三省的政府公共服务提供能力和绩效。 孙璐、吴瑞明和李韵等人采用了一种基于因子分析( d a t ar e d u c t i o nf a c t o r ) 的数据包络分析( d a t ae n v e l o p m e n ta n a l y s i s ，简称d e a ) 的模型对长江三角 洲1 6 个城市的公共服务绩效进行评价。他们认为公共就业应该包括在公共服务 的评价体系之内。他们采用的评价指标体系中一级指标包含公共就业，二级指标 分别为城镇登记失业率和就业人数比重。 陈盛昌和蔡跃洲认为我国公共服务绩效评估应该坚持效率和公平的价值取 向。他们开发了一套8 个子系统和1 6 5 个指标的指标体系，采用基准法和数据包 络分析法，重点评估了全国3 1 个省级行政区域( 不包括港澳台地区) 的政府公 共服务综合绩效( 2 0 0 0 - 2 0 0 4 ) 、投入一产出效率、改善程度和地区差异状况。但 该研究并未对评估指标体系和评估方法进行详细论述。 第二类研究主要针对公共服务中的某一项具体的服务进行绩效评估研究。这 类研究主要出现在近两年，与社会建设的发展基本一致。其中，对公共文化服务 绩效评估的研究最多，其次是公共卫生服务、公共就业服务和公共体育服务。这 类研究既有定性研究也有定量研究。一部分学者倾向分析介绍国外和国内的评估 8 现状，一部分学者尝试通过定量分析的方法构建某一类公共服务的绩效评估指标 体系。对公共就业服务绩效评估的研究，除了上文阐述的胡绍英的研究外，多数 研究都集中在高校就业服务和工作评估的问题上。而冯政和瞿涛则对创业促进就 业评估指标体系进行研究。但是他们的指标体系比较粗糙，缺乏理论论证和调查 分析，其科学性有待进一步验证。 最后一类研究重点探讨了公共服务绩效管理的问题，数量较少，以定性研究 为主。其中，孟华采用了定量分析的方法对英国萨赛克斯郡警察署和首席治安官 近1 0 年的年度报告数据进行分析，指出绩效目标与服务绩效并非必然具有关联 性，绩效目标只有在一些特定的条件下才会影响服务绩效，需要科学地设置绩效 目标。 现有的公共服务绩效评估研究偏重于从宏观层面对总体的公共服务绩效水 平进行评估，关注开发绩效评估指标体系和评估方法，但多数研究不够严谨和规 范，对公共就业服务绩效评估的研究更是非常缺乏。 第四节研究框架与方法 通过相关文献的回顾，目前我国对政府公共就业服务绩效评估的专门研究凤 毛麟角。本研究希望以南宁市为案例，通过对其公共就业服务绩效评估体系的构 建，探索我国政府公共就业服绩效评估之路，提升我国公共就业服务绩效水平， 丰富相关的理论研究。本研究首先对我国现行公共就业服务评估的方法进行了收 集和比较，分析目前公共就业服务绩效评估的类型和特征；结合政府绩效评估的 理论以及南宁市的情况，进一步分析现有公共就业服务绩效评估的不足，探索南 宁市新型公共就业服务绩效评估体系的构建，并为完善其评估机制提供建议。 与研究思路相匹配，本研究主要采用规范研究与实证研究相结合，定量与定 性相结合的方法。主要运用的研究方法有： 文献研究法。围绕政府绩效评估和公共就业服务绩效评估两个方面，收集国 内外理论研究的成果，尤其是政府绩效评估体系构建和实施的相关理论。通过浏 览期刊网、国家人力资源和社会保障部以及全国3 3 个行政区( 包括港澳，除台 湾地区) 的劳动和社会保障厅的网站，搜集我国公共就业服务评估的相关文件资 9 料。 实地调研法。本文采用了个案研究和参与观察。选择南宁市作为案例，主要 基于以下考虑：第一，南宁市是中西部地区的省会城市以及泛珠三角区域的城市 之一，其经济发展水平相对较低，但是发展速度较快。南宁市快速上升的经济发 展水平有助于提升政府提供公共服务的能力。它是我国中西部地区发展建设中较 有代表性的城市之一。第二，南宁市的人口构成比较复杂。南宁是广西壮族自治 区的首府。它是以壮族为主的多民族聚居城市，聚居在南宁市的少数民族包括壮、 瑶、回、苗、侗、京、仫佬、傣、布依等约3 5 个，其中壮族约占全市总人数的 5 6 3 。另一方面，广西壮族自治区以发展农业为主，农业人口比重较大。农村 富于劳动力的转移为促进就业工作带来了很大的压力。此外，由于人口结构复杂， 公共就业服务中的就业公平问题就显得尤为突出。第三，南宁市政府目前已经实 施了目标责任制。按照国家劳动保障部的要求，南宁市开展了一系列公共就业服 务专项活动并对每项活动进行评估，颁布了各项完善公共就业服务体系的文件， 落实政府在公共就业服务的职责，其公共就业服务已有一定基础。因此，本研究 选取南宁市作为个案进行实地调研。 笔者走访了南宁市劳动保障局、就业服务管理中心和南宁市最大的公共就业 服务机构“南宁市人力资源市场 ，收集相关的统计数据，对其工作人员进行深 度访谈，了解目前南宁市公共就业服务的状况、存在的问题以及他们对南宁实行 以目标责任制为基础的就业工作评估的看法，并向相关专家发放公共就业服务 绩效评估指标调查问卷。另外，笔者四次前往南宁市劳动力市场随机抽样，访 谈了3 0 位公共就业服务的接受者，从“顾客 的角度了解上述情况。 1 0 第二章南宁市公共就业 第一节南宁市公共就业 一、我国公共就业服务绩效评估 笔者通过搜索期刊网、国家人力资源和社会保障部、中国劳动力市场以及全 国3 3 个行政区( 包括港澳，但除台湾地区外) 的劳动和社会保障厅网站，收集 和比较了我国公共就业服务绩效评估的方案。按照评估目的、评估内容和评估主 体的不同，我国公共就业服务绩效评估可以分为三类。第一类是由国家劳动和社 会保障部( 现国家人力资源和社会保障部，以下简称“劳动保障部 ) 牵头，在 全国范围内围绕公共就业服务建设工作和活动情况开展的以落实、检查和评比为 主的单项评估。1 9 9 9 年到2 0 0 8 年间，为建立健全公共就业服务制度和体系，我 国分阶段、有计划地组织开展了多次重大的公共就业服务建设工作，主要包括 1 9 9 9 2 0 0 0 年的劳动力市场三化建设、2 0 0 4 - 2 0 0 7 年的就业服务“新三化 建设、 2 0 0 6 至今的统筹城乡就业试点工作和创建充分就业社区试点工作以及2 0 0 7 年以 来的完善公共就业服务功能工作等，我国公共就业服务建设正在逐渐由基础性建 设向服务功能建设迈进。其中，劳动保障部制定了详尽的评估方案对劳动力市场 三化建设、就业服务“新三化 建设的成果进行验收，并要求地方政府按照部委 规定对其他公共就业服务建设工作开展评估。此外，2 0 0 6 年以来，劳动保障部 还制定了相关统计指标对“再就业援助月 、“春风行动”、“民营企业招聘周 和“大中专技校毕业生就业服务周 等公共就业服务专项活动的情况进行追踪。 第二类是由各级地方政府为主导的就业再就业工作目标管理责任制考评。由 于公共就业服务是促进就业和再就业工作中的一项重要内容，在就业再就业工作 目标责任制考评过程中也涵盖了对公共就业服务情况的评估。2 0 0 3 年前后，目 标管理责任制不仅在横向上全面铺开，覆盖全国各省；还在纵向上不断深入，由 省、市、渗透到镇( 区) 、街道等基层政府中去。地方政府通过就业再就业工作 目标责任制考评，层层分解、落实就业工作的目标和任务，达到加强领导和监督 的目的，确保就业工目标的顺利完成，从而按照中央的规划，逐步实现促进就业 的目标。 第三类是由劳动和社会保障系统开展的行风评议和机关效能建设评估。行风 评议主要针对劳保系统内的行政执法部门、直接接触企业或群众的窗口服务部 门、有行政审批职能的部门，考核内容主要包括行风建设责任制、政务公开、依 法行政与廉洁从政、工作人员形象、办事效率、环境优美、社会监督等方面， 以评判服务水平和公共形象为主。机关效能建设主要针对某一具体部门，如各省 劳动保障厅、市劳动保障局等，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目的， 重点放在思想、作风、制度、业务和廉洁建设等方面。两项评估都涉及公共就业 服务的部分内容，如服务态度、服务规范、服务效率和流程简化等，但是由于行 风评议和机关效能建设具有很强的普适性，评估中往往淹没了公共就业服务的特 殊性。 二、南宁市公共就业服务绩效评估的基本情况 笔者对南宁市进行了实地调研，走访了南宁市劳保局、就业服务管理中心和 市级公共就业服务机构之一的“南宁市人力资源市场 ( 也称中心市场) ，了解到 南宁市公共就业服务绩效评估的做法大致与全国的情况相似。 首先，南宁市是劳动力市场三化建设试点、统筹城乡就业试点和创建充分就 业社区试点，经历过多次劳动保障部组织的单项评估。具体评估经历如下表2 1 ： o 参考( - i i ：京市劳动和社会保障系统行风建设考核办法 ，见北京劳动保障网 h t t p ：m v w b j l d g o v c n d z z w s h j d t 2 0 0 3 l1 0 6 8 0 9 0 h t m 1 2 表2 1南宁市公共就业服务绩效评估的历程 年份评估评估内容 19 9 9 - 2 0 0 0劳动力市场三基础建设、劳动力市场信息网络建设、市场管理、 化建设试点评就业服务与失业保险、机制建设、社会反响 估 2 0 0 4 - 2 0 0 7 就业服务“新保障措施落实情况、就业服务制度化建设情况、就 三化 建设评业服务专业化建设情况、就业服务社会化建设情况 估 2 0 0 6 至今创建充分就业社区就业充分、平台建设完善、基础工作扎实、就 社区评估业措施有力、落实政策到位、宣传效果显著 2 0 0 6 至今统筹城乡试点就业再就业指标情况，城镇街道劳动保障事务