（行政管理专业论文）政府绩效管理初探.pdf

内容提要 随着加入w t o ，经济全球化的加速发展，我国政府管理面l 临着巨大的压力。 为了迎接挑战，深化行政体制改革，不仅要求我们加快转变政府职能，同时也要 求我们改善政府管理方式，提高政府绩效。政府绩效管理作为一种评价和改进政 府绩效的管理实用工具，在现代公共管理活动中发挥着越来越重要的作用，对提 高政府效能具有重要的意义。实行政府绩效管理已经成为当今行政改革的大趋 势。因此，对政府绩效管理进行研究，确有其现实的必要性。 政府绩效管理既是行政管理研究的热点问题，也是个难点问题。本文力图对 政府绩效管理进行初步的探讨。本文从政府绩效管理及绩效评估的内涵入手，阐 述了政府绩效管理的意义、绩效评估的标准及价值取向；对政府绩效管理在西方 的历史和现状进行了概述，并分析了西方政府绩效管理的特点；就政府绩效管理 的困境进行了分析，并有针对性地提出了改进策略；在论述了我国政府绩效管理 的必要性、探索及存在的问题的基础上，阐述了如何构建我国的政府绩效管理体 系的设想，认为应该包括确立构建原则、制度平台及评估体系，最后提出了我国 政府绩效管理的推行策略。 关键词：政府绩效管理绩效评估初探 a b s t r a c t a sj o i n i n g 帅t h ed e v e l o p m e n tw i t hh i g h e rs p e e do ft h ee c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n ，g o v e r n m e n tm a n a g e m e n to fo u rc o u n t r yf a c e st h ee n o r m o u s p r e s s u r e i 几o r d e rt om e e tc h a l l e n g e d e e p e nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m i tn o to n l yr e q u i r e su st oa c c e l e r a t ec h a n g i n gg o v e r n m e n t sf u n c t i o n b u ta l s o r e q u i r e u st o i m p r o v e t h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts t y l e t o i m p r o v e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tl e v e l p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ta s ak i n do fu t i l i t a r i a nm a n a g e m e n tt o o lo fe v a l u a t i n ga n di m p r o v i n gg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e p l a y i n ga nm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nm o d e r np u b l i c m a n a g e m e n ta c t i v i t y , h a v ei m p o r t a n tm e a n i n g si ni m p r o v i n gg o v e r n m e n t 。s p e r f o r m a n c e i m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n th a s a l r e a d yb e c o m et h em a i nt r e n do ft h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mn o w a d a y ss o ， r e s e a r c ho np e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tr e a l l yh a si t sr e a l i s t i c n e c e s s i t i e s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n ti sah o tq u e s t i o ns t u d i e di n a d m i n i s t r a t i o n a n di sad i f f i c u l tq u e s t i o nt o o t h i st e x tt r i e sh a r dt oc a r r yo n t e n t a t i v er e s e a r c ho np e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t t h i st e x t p r o c e e d s w i t hi n t e n s i o no f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t o f g o v e r n m e n t a n d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，h a se x p l a i n e dm e a n i n g o f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t ，s t a n d a r da n dv a l u eo r i e n t a t i o no f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；h a ss u m m e r e dh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o n o f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti nt h ew e s t a n dh a sa n a l y z e dt h e c h a r a c t e r i s t i co fd e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti nt h ew e s t ；h a s a n a l y z e dp r e d i c a m e n to fp e 而r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t ，a n d e x p o u n d e di m p r o v e m e n tt a c t i c sp o i n t e d l y ；o nt h eb a s i so fd i s c u s s i n gt h e n e c e s s i t y , r e s e a r c h a n d e x i s t i n gp r o b l e m so fi m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to f o u r g o v e r n m e n t ，h a se x p l a i n e d h o wt os t r u c t u r et h e p e r f o r m a n c ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fo u rg o v e r n m e n t ，t h i n kt h a ti ts h o u l d i n c l u d es t r u c t u r e p r i n c i p l e ，s y s t e mp l a t f o r ma n de v a l u a t i o ns y s t e m ，p u t f o r w a r d i m p l e m e n t i n g t a c t i c so ft h ed e r f b r m a n c em a n a g e m e n to fo u r g o v e r n m e n tf i n a l l y k e y w o r d ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 。t e n t a t i v er e s e a r c h p o s t g r a d u a t e ：l ir o n g h u a ( a d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f t a ox u e r o n g 附件一： 独创性声明 ，- 4 ”7 9 0 0 09 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得南昌文学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位蚊储魏铹罕签字晚。r 年6 月加 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌土学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权南昌史学可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：专耘 签字目期： or 年6 月? p 日 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 导师签名 团 签字目期：晓卜年6 月 电话： 邮编： 月u舌 政府绩效管理已经成为当今世界各国行政改革的重要方面，对于我国的行政西 革来说，尤其具有重要的意义。过去，我国的行政改革关注更多的是体制改革、职 能转变、机构调整、政府与市场、政府与企业、政府与社会等宏观层面的问题，而 对改进政府管理方式、提高政府管理水平等微观层面的问题没有给予足够的重视。 随着我国社会主义市场经济体制总体框架的初步建立、世界贸易组织的加入、经济 全球化的加速发展，政府管理面临蓿重大的挑战；另一方面，随着时代的发展，人 民群众公民意识的加强，人民群众对政府提出了更多的要求，要求政府提供更多更 好的服务，我国政府管理正面临巨大的压力。为了迎接挑战，深化行政体制改革， 党的十六大报告和十六届三中全会决定提出，、要进一步转变政府职能，改进管 理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成“行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效”的行政管理体制。这就不仅要求我们要加快转变政府职能，同时也要求 我们改善政府管理，提高政府绩效。然而我国政府的管理运行机制仍受到计划经济 体制的影响，缺乏一种科学有效的方法来评价政府的管理水平并促进政府管理效能 的提高。因此，借鉴西方发达国家在政府管理方面所取得的先进经验，在我国的政 府管理中引进绩效管理无疑是一剂改进政府管理方式、提高政府管理水平的良方。 传统行政管理往往只关注效率。效率是一个只有数量概念而没有“质”的内涵。 只有在行政活动对社会产生了有益的影响时，该活动本身才是有意义的，否则，效 率越高，反而更是南辕北辙，偏离了行政的基本价值取向。而绩效内涵丰富，不仅 包含效率，还包含效益、效能等广泛的内容。绩效是国家行政机关和公务员从事行 政管理活动发挥功能的程度及其产生效率、效果、效益的综合体现。与效率概念相 比，绩效概念体现了种系统的、全新的和多层次的内涵，能够更加系统地表征公 共管理领域中的成就和效果。绩效能够把行政活动的质和量有机统一起来。“政府绩 效”替代“行政效率”已经成为今后公共管理发展的一种趋势。 政府绩效管理不仅是提高行政管理效率的基本途径，是建设效能政府的必经之 路；同时又是明确行政责任归属、推行行政责任制度的重要环节，是建设责任政府、 法治政府、保证行政有效运行机制的前提。党的十六大提出的要建立“行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，就有赖于绩效管理和评估机制 的建立和完善。因此，需要进一步加强对政府绩效管理进行系统研究。 一、政府绩效管理概述 ( 一) 政府绩效管理的含义 政府绩效，西方国家又称“公共生产力”、“公共组织绩效”、“国家生产力”、“政 府业绩”、“政府作为”等。绩效( p e r f o r m a n c e ) ，它最早用于投资项目管理方面， 包含有成绩和效益的意思，它用于政府管理方面，是对政府行为效果的衡量，反映 的是政府绩效，包含政府在社会管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的体 现。因此，政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的业绩、效果、效益及其管理 工作的效率和效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。 从总体框架上而言，政府绩效可以分为四个方面。： 1 经济绩效。经济绩效主要袁现在国民经济持续快速健康发展上，国民经济不 仅能在量上扩张，而且能在结构合理的前提下有质的提升。经济增长率、通货膨胀 率、就业率、利率和汇率一般都是考察经济绩效的重要衡量指标。经济可持续发展 程度的高低、能否制定出推进经济与社会协调发展的宏观经济政筑是判断政府经济 绩效是否良好的重要方面。 2 政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创 新。制定完善的市场经济规则或供应和谐稳定的秩序是一种政府制度安排，这是政 府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸现。依法行政则 是政治绩效的重要内容。 3 社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵 丰富，包括人们物质文化需求的满足，生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社 会公共事业的发展；社会公共产品供应及时到位和公共服务质量的提高；社会治安 状况良好，人们安居乐业；社会环境的平和有序；社会群体、民族之间和谐协调， 社会稳定，没有明显的对抗和尖锐的冲突。 4 文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透、各民族文化 的相互交流、先进文化的产生，以及文化的繁荣与整合。 政府绩效管理可以看成一种途径，是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚 来激励公共组织。奖励可以是财政性的，也可以是准经济性的，或者还可以是纯粹 。藏7 3 康，政府绩效的复台概念与评估机制【j l ，南通师范学院学报，2 0 0 1 年第9 期 心理上的”。美国国家绩效衡量小组( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts t u d yt e a m ) 给政 府绩效管理下的定义是，“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与 优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目 标的管理过程”。中国行政管理学会联合课题组也对政府绩效管理的涵义进行了系统 的表述。所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业 绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提 高。简单的说，政府绩效管理是对公共服务进行设定，并运用有效的方法对实现结 果进行系统评估以改进政府绩效的过程。 对政府绩效管理的这一界定，我们可以从以下几个方面来理解。 第一，内容的多层次性。政府绩效管理的第_ 层次的内容为政府绩效的评估， 第二层次的内容为政府绩效的使用。 第二，方法的有效性。政府绩效管理采取的一般方法有计划规划预算、 竞标、零基预算、绩效预算、全面质量管理、标杆管理、选择退出和特许制度、代 金券和补偿计划等。 第三，过程的循环性。政府绩效管理是一个永远不停止的过程，必须不断进行 绩效计划、监控、评估、反馈四个过程，并实现这些过程的良性循环。 第四，目的的明确性。政府绩效管理的目的就是为了提高、改进政府绩效。政 府绩效既包括政府行为的程序、过程、产出、，又包括政府行为的效果和结果。 政府绩效管理是全新的政府管理模式，以实现政府管理的“4 e ”为目标，即经 济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效益( e f f e c t i v e n e s s ) 与公平( e q u i t y ) 。政府绩 效管理的内涵包括三个层面：微观层面，政府绩效管理是对政府公务员的工作业绩、 贡献的认定；中观层面，政府绩效管理是政府各分支部门、事业单位、非营利组织 如何履行其被授权的职能，如执行政策的效果、给人民群众提供服务的数量和质量 等；宏观层面，政府绩效管理是整个政府的绩效测评，政府为满足社会和人民群众 的要求所履行的职能，具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水 平的提高与改善、社会的公正与平等、精神文明的提高等方面。 政府绩效管理在其制度安排与设计上，是由许多环节、因素组成的整体系统。 政府绩效管理的全过程主要包括计划绩效、监控绩效、评估绩效和反馈绩效四个坏 。戴维奥斯本、彼得普拉斯特里克摒弃官僚制：政府冉造的五项战略【m 北京：中国人民大学 乜版社 2 0 0 2 年，1 3 3 页 节。绩效管理的整体规划主要包括四点。一是确定决策者的需要。二是明确项目问 题的性质和范围。三是制定被评估项目的有效目标。四是制定全面的绩教考核方法。 政府绩效管理的内容即工具包括o ：( 1 ) 绩效奖励。( 2 ) 精神补偿。( 3 ) 奖金。( 4 ) 增益分析。( 5 ) 共享节余。( 6 ) 绩效工资。( 7 ) 绩效合同与协议。( 8 ) 效率红利。 ( 9 ) 绩效预算。 ( 二) 政府绩效管理的作用和意义 政府机构是整个社会管理的中枢系统、协调系统和控制系统，整个社会的生产 率均与政府机构的运转效率有关，因此，建立一套理性、精干、高效的政府机构被 视为现代文明社会发展的重要标志，绩效管理对提高政府绩效具有重要的、不可替 代的作用和意义。 政府绩效管理作为一种新的管理方式，其创新在于：强调责任，注重结果。政 府绩效管理从多方面入手加强政府公务员的责任意识，特别强调政府要向顾客负责。 政府绩效管理以顾客为导向，满足顾客的需求和期望，实现政府组织的使命、目标， 即政府获得效果、取得结果。政府绩效管理作为一种新的政府再造、实施变革、衡 量和评估的有效工具，蕴含着强大的功能。 i 绩效管理有利于政府管理从传统模式向新模式的转变。 计划经济要求政府对社会经济生活进行大一统的管制。由于长期受计划经济的 影响，我国传统行政模式具有垄断、权力高度集中、严格的规章制度、重“过程” 而轻“结果”、官吏的非人格化等主要特征。公共管理新理念则主张公共服务市场化、 社会化，强调权力非集中化、“从等级制到参与和协作”，破除传统行政模式权力过 分集中、管理层次过多等弊端，以结果为本，提高行政效率。传统行政模式要实现 向公共管理新模式的转变离不开绩效管理的技术支持。因为，一方面，绩效管理不 仅关注投入，而且更注重结果，以结果为本。绩效管理作为一种管理工具，能够对 结果进行科学的测定，这为公共管理新模式付诸实践提供了强有力的支撑。另一方 面，绩效评估能够对组织的绩效进行系统的测定和展示，为上级提供了充分的信息 和控制绩效的手段，从而为领导放权解除了后顾之忧，为分权化改革提供了基础。 以权力下放为取向的绩效管理为公共管理新模式的推行创造了前提条件。 。尼古拉斯亨利，公共行政与公共事务 m i ， 华夏小版社，2 0 0 2 ，1 8 5 页 2 戴维奥斯本、彼得普拉斯特里克，摒弃官僚制：政府再造的五项战略【m 】 北京：中国人民火学 h 舨社 2 0 0 2 年，1 4 8 贞 2 绩效管理有利于形成竞争机制，从而提高政府的管理能力和管理水平。 以市场机制为依据是绩效管理的内涵之一。市场机制是新公共管理的核心特征。 把市场机制引进政府意味着政府对公共物品垄断的打破。市场机制给僵化的传统行 政注入了新鲜的血液，为政府管理带来了活力。市场机制主要是竞争机制，即公私 组织之间、公共组织之间的充分竞争。绩效管理有利于政府部门形成竞争机制。绩 效管理通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，有助于公众在公共组织与私人 组织之间“货比三家”，做出正确的选择，挑选物美价廉的物品，竞争的压力迫使政 府机构提高服务质量和效率，提高管理能力和管理水平；在政府部门内部，绩效管 理和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争气氛，同样会起到提高服务 质量和效率、提高管理能力和管理水平的效果。 3 绩效管理在政府管理实践中具有重要作用。 从各国实行绩效管理的情况来看，政府绩效管理在实践中具有以下几个重要的 作用和功能：( 1 ) 参照功能。政府的管理计划和目标的确定要参照多方面的信息，其 中之一是有关部门前阶段的绩效状况。前一阶段的评估结果为公共部门工作计划 的科学制定提供了基础。( 2 ) 监控功能。公共政策在实施过程中，必须进行严密的监 测，如存在背离计划的情况，就要采取有效的控制措施。绩效管理制定的绩效标准 及据此收集的各种资料，为监控提供了一个重要的信息来源。( 3 ) 促进功能。绩效管 理对政府所作所为进行评估的结果能促使政府追求卓越。( 4 1 激励功能。政府的工 作业绩被测量、被评估、被比较，就会激励政府各部门降低管理成本，提高行政效 率，更好的改进工作。( 5 ) 资源优化功能。在经济领域，市场机制能实现资源的优化 配置。在行政领域，如果缺乏关于效果的客观资料，政治领导人在决定加强或削弱 某个领域的工作时，往往不能科学的重新分配资源。绩效管理有助于科学设定目标 并根据效果来配置资源。 4 绩效管理有利于政府信誉和形象的改善。 绩效管理过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面、科 学的描述并公之于众，有助于促使政府依法行政，形成政府与公民、国家与社会之 间的良性互动关系。一方面，绩效评估不但可以用以证明政府开支的合理性，而且 通过向公众展示工作效果能赢得公众对政府的支持。同时，绩效评估并不只是展示 成功，它也暴露不足。暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。相反，政府向公众 公开所面临的问题，能取得公众的信任，它有助于提高政府的信誉，因为它让公众 看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力。另一方面，展示绩效状况能推动公众对 政府的监督。社会公众通过绩效评估的信息来控制和监督公共服务的供给。这有利 于政府实现从过去的“黑箱操作”到“阳光行政”。 二、政府绩效管理的核心：绩效评估 在整个政府绩效管理过程中，需要对政府行政活动的结果是否实现了预定目标， 或者目标的实现程度如何进行检验、评估。评估绩效，不仅是提升政府管理能力的 需要，而且也是公民所要求的公正、正当程序、平等机会等民主价值的要求。因此， 绩效评估在绩效管理体系中既是难度最大、最富有挑战性、最充满争议的，其地位 也是最重要的，是政府绩效管理的核心。 ( 一) 政府绩效评估的含义 评估也称为测评、考评。绩效评估是个复杂的概念。对什么是绩效评估众说纷 纭、莫衷一是，国内外学者从各自的不同角度提出了不同看法，到目前，尚无一致 公认的定义。从众多的绩效评估定义来看，种是从个人层面来下定义的，另一种 是从组织层面来下定义的。 1 从个人层面来考察绩效评估定义的学者关注的内容不仅是个人工作成绩、效 果、贡献，而且还包括对雇员的特征、工作态度、工作适应性、能力、潜在能力的 认定。以下四种定义比较有代表性。 美国的朗格斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每 个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务态度和工作适应性 的过程”。 美国的史密斯穆飞认为，“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定”。 “绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等 诸方面进行评定和记录的过程”。 “绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作的种正式制度”。 2 在组织层面上，绩效评估包含的内容更加丰富。而公共部门的特殊性，对政 府绩效评估的认识不能从单一层面来理解。“组织层面的绩效确却界定则更为困难， 因为政府的行为，即便是一种简单的服务，也是个复杂、多面的概念，在过去无法 定义它已成为阻碍测评发展的关键所在之一”。对其界定更是见仁见智，如： 绩效评估“系指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系 。吴国存，企业职业管理与雇员发展，北京：经济管理出版社，1 9 9 6 ，2 5 0 页 。 美】r 韦恩蒙迪、罗伯特- m 诺埃，人力资源管理，北京：经济科学出版社，1 9 9 8 ，2 9 6 贞 。于军，英国地方行政改革述评，北京：国家行政学院出版杜1 9 9 9 ，1 6 8 页 统化过程”。 “政府绩效评估就是对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任 和公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进 行评定和划分等级。”。 “绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服 务( 输出) 的效率，输出的质量( 提供顾客的效果，顾客满意程度) 和结果( 与所 期望目的相比项目活动的后果) ，政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。 美国审计署提供的公共部门绩效评估的定义也许是最有代表性，“是便于公共决 策者获得相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采 用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性”。 ( 二) 政府绩效评估的评价标准 目前，世界上对政府绩效的评估通常采用“4 e ”评价标准经济( e c o n o m y ) 、 效率( e f f i c i e n c y ) 、效益( e f f e c t i v e n e s s ) 与公平( e q u i t y ) 。 经济标准。它表示投入成本的最小化，既在维持特定水平的投入时，尽可能降 低成本，或者说，充分使用已有的资源以获取最大和最佳比例的投入，即“做事情 要尽可能节约”。经济性指标一般涉及成本与投入之间的关系。经济标准关心的是投 入的资源，以及如何使投入的资源作最经济的利用。这种衡量能够说明花去了多少 钱，或是否按程序花钱，也能很好地体现出预算和实际成本之间的差距。然而，经 济本身并不能衡量服务的效率和效果。 效率标准。它表示在既定的投入水平下使产出水平最大化，或者说，在既定的 产出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”( d o i n gt h i n g sw e l l ) 。效率指标一 般通过投入与产出之间的比例关系来衡量。行政效率作为一种比率关系，可用量化 手段来测量，用“高”、“低”来评价。最低成本实现最大效益就是有效率的 。在政 府运行过程中，只有环节少、层次少、周期短，才能达到高效率。从国际行政改革 实践来看，高效率并不一定带来高质量和顾客的高满意度。 。张成福、党秀石，公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ，2 7 1 页 。朱火弟、蒲勇健政府绩效评估研究【j 】，改革，2 0 0 3 第6 期 。e l e a n o r c h e l i n s k y ，e v a l u a “n g p u b l i c p r o g r a m s i nj a m e s l p e t r y ( e d 1 h a n d b o o ko f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s a nf r a n c i s c o ，c a ： j o s s e y - b a s s ，1 9 8 9 ， 2 5 9 页 oe l e a n o rc h e l i n s k y ， e v a l u a t i n gp u b l i cp r o g r a m s ， i nj a m e sl p e r r y ( e d1 1l a n d b o o ko f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s a nf r a n c i s c o ，c a ： j o s s e y - b a s s ，1 9 8 9 ， 2 5 9 页 o i 美】威廉n 邓恩公共政策分析导论，北京：中国人民大学出版礼，2 0 0 2 ，3 0 6 页 效益标准。它表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、期 望得到社会效果、公众的满意程度等，即“做正确的事，并且把它做好”( d o i n gt h e r i g h tt h i n g sw e l l ) 。效益指标一般涉及到产出与效果之间的关系。效益可以分为两类： 一是改变现状的程度；二是行为改变的幅度。每一项服务都会设定有明确或含糊的 目标。这些目标可作为界定效益衡量的基础。行政效益作为预定目标实现的结果或 己完成的或已取得的成果产生的影响、作用，因其包含有伦理的价值判断因素，所 以往往用“好”、“坏”来衡量。 公平标准。公平就是要求政府在调整国家、集体和个人的关系方面，在调整社 会各利益集团的关系方面能够做到公正、合理。公平与公共伦理密切相关。公平重 心在于结果和分配效果。公平涉及到再分配目标或以公正的方式在社会群体中提供 基本的服务和结果。公平作为衡量指标时，公平关心的是接受服务的群体或个人是 否都受到公正的待遇，弱势群体是否能够享受到更多的服务。、公平标准可以根据下 列原则进行衡量。一是帕累托标准：使一个人境况变好的同时，其他人的境况并没 有变坏。二是卡尔多希克斯标准：在效益上的受益者能补偿受损者。三是哲学家约 翰罗尔斯提出的再分配标准：使处于条件恶化的社会成员的收益增加，则是难义 的行为。 ( 三) 政府绩效评估的价值取向 政府绩效评估的价值取向是政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的的基 本价值判断、价值确认和利益选择。政府绩效评估的价值取向是政府绩效评估的基 础，它决定了评估绩效的标准。因此，只有寻求政府绩效评估合理的价值取向，才 能建立科学的绩效评估标准。对公共服务供给活动的评价，正如罗兰彭诺克所说， “评价的注意力应集中在那些能够满足不只是国家自身的需求，而是人类自身的需 求。满足人类自身的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性” 。在公共领域中，绩效评估不仅存在多重的评价标准，而且还存在着由各种专业角 度所带来的不同理解和判断。在对政治作为和政治生产力进行比较分析中，各国普 遍把增长、公平、民主、稳定、自由、进步作为政府绩效评估的基本价值取向。其 中，增长和公平的是经济绩效，民主和稳定的是政治绩效，自由和进步是社会绩效。 首先，增长是指经济增长以及民众物质利益的普遍提高，以人均国内生产总值 。罗兰彭诺克，政治发展、政治体系和政治产品 - j 1 ，世界政治，1 9 9 6 年第1 8 期 ( g d p ) 的提高来界定经济增长。经济增长是政治体系存在和发展的物质前提，无论 发达国家还是发展中国家，都把经济增长作为一个首要目标。公平即没有偏私，它 是一种制度最重要的价值，关系到社会凝聚力、民众对政府的信任程度与执政的命 运。公平是政府行政的重要价值，但并不排斥经济和效率的意义，它反对的只是传 统追求单纯的“机械性效率”。公平主要涉及分配，集中于减少绝对贫困和减少不平 等，这是整个社会正义的基础。在评价政府的经济绩效时，既要看增长还要看公平， 增长必须有相对的公平来约束，只有将二者关系处理得很好的政府，才可能是高绩 效的政府。 其次，民主是指个人权利与自由得到体现和保护，是政治体系在政治上的首选 价值标准。稳定是指政治体系的稳定状况，主要关注政治秩序和社会稳定。民主与 稳定这对变量作为政府的政治绩效，首先关注民主价值，这是对个人权利和自由的 关注，是根本的：但民主的运作必须在稳定的基础上开展，否则，民主将失去自身 运作的维护机制。当然，稳定绝对不能成为抑制民主的借口，否则，就会形成对个 人权利和自由的侵犯。 最后，自由是人对自然界的掌握程度和在社会中所享有的各种自由权利。进步 是指一个国家的全面发展，社会的进步。人们因利益关系组成各种政治团体，形成 国家，并通过国家政权实现自己的各种自由权利。政府是使本国人民不断获得各种 自由权利，实现人的自由全面发展，使社会全面进步。自由和进步这两个社会变量 是政府绩效的最终体现。 在上述六个价值标准中，增长与公平是两个经济变量，我们可以主要用来评价 政府经济成就的价值标准；民主和稳定是两个政治变量，我们可以主要用来评价政 府政治成就的价值标准。自由与进步是两个社会变量，我们可以主要用来评价政府 社会管理成就的价值标准。在增长与公平的关系上，应当在坚持增长这个价值标准 的前提下，以公平作为内在的必要约束；在民主与秩序的关系问题上，应当在坚持 民主这个价值标准的前提下，以稳定作为民主的内在的必要约束。在自由与进步的 关系上，应当在坚持自由这个价值标准的前提下，以进步作为内在的必要约束。 在政府绩效价值体系中，经济绩效是政治绩效的主要内涵和外在表现，在整个 体系中发挥基础作用。没有经济绩效，政治绩效和社会绩效就会缺乏物质基础和支 撑。政治绩效是整个政府绩效体系的中枢和核心。经济绩效和社会绩效需要政治绩 效作为法律和制度的保证和保障。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社 会绩效，经济绩效就没有宏观的意义和价值，政治绩效也将失去社会基础。因此， 政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域，是长期经济发展、政治文明和 社会进步的成果。 最近，各国又把满意原则作为政府绩效评估的重要价值取向。因为，在民主的 政治架构内，政府行政的本质而言，不是管制而是服务。作为管理对象的社会、企 业、公众是政府行政环绕运行的中心，政府只不过是一个富有高度权威的公共服务 组织，政府的职能也只是社会、企业、公众对政府行政管理上的要求。社会、企业、 公众的意愿与要求是政府行政的出发点和归宿点，政府的行政目的不足向社会、企 业、公众灌输价值，而是为他们追求利益、实现价值提供便利条件。因此，评价政 府绩效优劣，主要不足看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的 工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，这就体现了政府绩效评估上的 一种全新的价值取向满意原则。以满意原则作为政府绩效评估的最终尺度，不 仅是民主政府行政本质宗旨使然，同时也是当今世界行政市场化的客观要求。进几 年的实践表明，以满意原则为导向的公众评判政府绩效是政府绩效评估的一种新的 形式和新的机制，反映了世界各国政府市场化改革的发展趋势，体现了人咒当家作 主的民主政治的本质，对加强政府与公众的联系、增强政府服务意识、改善政府服 务质量、提高政府的服务效率、树立政府的良好形象具有重要的作用。 三、政府绩效管理的实践、困境及改进策略 ( 一) 西方政府绩效管理的历史与现状 政府绩效管理的实践探索和理论研究开始于第二次世界大战前后。2 0 世纪7 0 年代后，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困难，提高国 际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革或政府再造的浪潮。西方发达 国家，特别是英美政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政 的效率和效果，绩效管理作为一项政治活动在此后蓬勃开展起来。到了2 0 世纪9 0 年代，政府绩效管理走向全面、成熟。 美国公共部门绩效管理的实践最早开始于第二次世界大战之前，1 9 2 8 年成立的 全国市政标准委员会( n a t i o n a lc o m m i t t e eo nm u n i c i p a ls t a n d a r d s ) 大概是美国公共 部门绩效测量的发起者。当时，美国“政府机构寻求制度工作标准和业绩作为衡量 标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专业协会开发了评级制度以评价行 政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始的、不科学的方法为较复杂的客观的 技术伴起了前奏。”。第二次世界大战期间，美国学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙 出版的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查，标志着政府绩效管理理论研究 的开始。此后，由于政府对绩效管理的关注点放在控制成本预算方面，公共部门的 绩效管理发展较为缓慢。 2 0 世纪7 0 年代是美国进行测量、评价以及提高生产力的重要1 0 年，公共部门 绩效管理重新得到重视并展开。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产力测定 方案”( t h ef e d e r a lg o v e n m a e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n tp r o g r a m ) ，制定出的绩效 指标达3 0 0 0 多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1 9 7 4 年， 福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本一效益分析。 1 9 7 6 年，美国科罗拉多州最先通过了日落法，规定立法机关要定期审查各机构 和方案，以撤消或改造多余的机构和方案； 2 0 世纪8 0 年代公共部门的绩效管理在美国全面推广。里根政府曾任命彼得格 瑞斯( p e t e rg r a c e ) 领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制进行了调查， 以吸取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化，并审查政府如何最佳履行职能以 提高公共物品和服务供给的有效性。 。唐* 霖，公共行政组织原理：体系与范围【m 】，广州：中山大学出版社，2 0 0 2 2 7 9 页 2 0 世纪9 0 年代，美国公共部门绩效管理达到高潮。1 9 9 3 年初，克林顿政府成 立了由副总统戈尔亲自领导的“国家绩效评估委员会”( n a t i o n a lp e r f o r m a n c e r e v i e w ，简称n p r ) 。该委员会提交的份从繁文缛节到以结果为本创造一 个少花钱多办事的政府( f r o mr e dt a p e st or e s u l t r t r e a t i n gag o v e r n m e n tt h a t w o r k sb e t t e ra n dc o s t sl e s s ) 报告，也称“戈尔报告”，成为指导美国2 0 世纪9 0 年 代政府再造的纲领性报告。该报告强调对公共服务结果和效果的衡量，提出了3 8 4 项建议，1 2 5 0 个具体步骤。同年7 月，美国国会通过了政府绩效与结果法案 ( g o v e m m e h tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c to f1 9 9 3 ，简称g p r a ) ，这是2 0 世纪6 0 年代以来美国议会监督体系的第一次根本性转变，标志着议会对政府部门的监督开 始转到“绩效”和“结果”上来。该法案主要旨在规范联邦政府战略规划的制订和 绩效评估方面。同时，该法案要求将绩效评估制度在联邦层级制度化，并要求各联 邦机构制定战略规划，明确各自的工作目标和对象，制订围绕这些目标和对象的工 作措施，提供可供衡量的检验部门工作的绩效标准。该法案还要求政府在5 年内完 成上述工作，并且每年都必须提供年度绩效报告。1 9 9 8 年，国会通过了高等教育法 修正案，建立了第一个以绩效为基础的联邦机构一一教育部学生资助局( t h e d e p a r t m e n t o f e d u c a t i o n s o f f i c eo f s t u d e n t f i n a n c i a l a s s i s t a n c e ) 。美国地方政府更是积 极推动绩效管理活动，制定了许多有关绩效管理的法规，到2 0 世纪9 0 年中期，已 有2 9 个州开展了政府部门的绩效测评活动。 英国政府绩效管理实践可以分为两个阶段：第一阶段为2 0 世纪8 0 年代，是绩 效管理初级阶段，其主体内容是以经济、效率为中心，以解决财政危机为主要目标； 第二阶段为2 0 世纪9 0 年代以来，是绩效管理高级阶段，其主体内容调整为以质量 和公共服务为中心。 第一阶段主要包括雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方案。1 9 7 9 年撒 切尔夫人上台后，立即任命私人企业总裁雷纳( r a y n e r ) 勋爵为首相的效率顾问， 并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作。该效率小 组开展了著名的雷纳评审活动。雷纳评审是以“解决问题为导向”的经验式调查。 它是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，其目的是提高组织 的经济和效率水平。雷纳评审持续了数年之久，掀起了英国政府绩效管理的浪潮， 为后来的一系列行政改革打下了良好的基础，积累了丰富的经验。其后，在1 9 8 0 年，环境大臣赫塞尔廷( m i c h a e lh e s e l t i n e ) 在环境部率先建立起部长管理信息系统， 部长管理信息系统是“融合目标管理、绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信 息收集和处理系统”。，是一种重要的管理机制和技术。它随后在某些中央政府部门 和地方政府部门中得到广泛的应用，被学者喻为政府眼中的“管理万灵丹”，它在绩 效管理与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机联系，从而为后续全面改革的 推进带来了有益的经验。1 9 8 2 年5 月，英国财政部颁布了财务管理新方案。财务管 理新方案的一个重要内容就是绩效评估，提倡发展绩效指标和测量手段，要求政府 各部门树立“绩效意识”。财务管理新方案是英国2 0 世纪8 0 年代政府部门管理改革 的总蓝图，是部长管理信息的延伸和系统化。上面三次绩效运动都是在行政改革初 期“效率战略”阶段提出来的，因此它们的重点在部门的调整、方法程序的改进、 成本的控制，从而提高公共部门的经济和效率水平。从这一阶段的实践来看，通过 绩效评估，控制成本，减少了政府开支，取得显著效果，但单一的以资源利用和管 理者个人责任为特点的政府内