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无主病人医疗救助的政府责任机制研究 中文摘要 中文摘要 近年来，越来越多的无主病人遭遇不卫生公正待遇的案例被曝光，无主病人逐渐 成为社会关注的焦点，谁为无主病人埋单成为隐藏在诸多现象背后的深层次问题，也 是解决无主病人遭遇不公正待遇问题的关键所在。 综合目前理论和实践中对无主病人的各种不同认识，本文首先对无主病人的内涵 进行界定，认为无主病人是指因猝发疾病或者遭遇突发事件，造成就诊时无法确定其 身份且无力承担医疗费用的病人。在研究思路上，本文首先从正义论、公共产品理论、 社会保障理论以及责任政府理论等方面出发，论证了政府在无主病人医疗救助中承担 责任的必要性；然后，本文分别选取我国东部、中部和西部地区无主病人遭遇不公正 待遇的典型案例，通过分析案例产生的深层次原因揭示出目前我国无主病人医疗救助 中存在政府缺位的现象，具体表现为缺乏法律和政策保障、对医疗机构收治及抢救无 主病人的情况监督不力、无主病人医疗救治及救助的运作机制不顺畅、缺少对医疗机 构救治无主病人的财政补贴。最后，针对在无主病人救助过程中出现的政府缺位现象， 本文以公共产品理论、社会保障理论为依据，同时结合治理理论，激励理论，提出了 加强无主病人医疗救助中的政府责任的建议。通过建立无主病人医疗救助的政策保障 机制、探索无主病人医疗救助基金的有效筹资机制、改造医疗急救体系，完善无主病 人医疗救助的运作机制、探索有效的激励机制、强化监督机制、严格责任追究机制， 构建无主病人医疗救助中的政府责任机制；通过政府责任机制的运行，充分发挥政府 在无主病人医疗救助中的主导作用，有效整合政府、医疗机构以及社会多方面的力量， 以解决谁为无主病人埋单的关键问题，为无主病人撑起一把生命的保护伞。 关键词：无主病人医疗救助政府责任机制 作者：陈云 指导老师：王俊华 无主病人医疗教助的政府贯任机制研究英文摘要 r e s e a r c ho nt h em e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y o fm e d i c a la s s i s t a n c ef o ru n i d e n t i f i e dp a t i e n t s w i t hm o r ea n dm o 阳m i s t r e a t m e n t so fu n i d e n t i f i e d 删即临b e m ge x p o s e d , u n i d e n t i f i e dp a t i 朗如 戤b 垮呲i n gt h ef o c u so f s o c i n l 伽咀姗a n dw h ow i l lp a yf o rt h et r e a t m e n to f u n i d e n t i f i e dp a t i e n t si s a l s oc o m i n gi n t ob e m g , a n db e c o m i n gt h ek e yp o i n t so fe l i m i n a t e t h em e r i to fu n i d e n t i f i e d p a t i e n t sb a s e d o nd i f f e r e n t m d 盯s t a 玎d i n 笋o fu n i d e n t i f i e dp a t i e n t s 缸p r e s e n t , t h ed e f m i t i o no f t m i d e n t i f i e dp a t i e n t si sp r e s e n t e di nt h eb e g i n n i n go f t h i sp a p e r , t h a ti st h ep a t i e n t sw h o s ei d e n t i t ya r e n o ts oc l e a ra n dw h oa l eu n a b l et op a yf o rt h eh e a t m e n tw h e nb u r s t i n gi n t oi l l n e s s e so re m m m t e r i n g u n e x p o c 同i n c i d e n t s f o h o w i n 9 1 t h en e c e s s i t yo f g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yi na 础t m gu n i d e n t i f i e d p a t i e n t si sd e m o n s t r a t e d a n dt h el a d e no f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi se x p o s e db ya n a l y z i l l gt h e t y p i c a lc a s 器o f d s i 托a 鼬艟mo fu n i d e n t i f i e dp a t i e n t si ne a s t e r n , c e n 地f la n dw e s t e r nc h i n a r e s p e c t i v e l y i nt h ee n d , c e n u a p o s i n gt h el a c t i n no f g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t yj nu n i d e n t i f i e dp a t i e n t s a s s i s t i n g ，a c c o r d i n gt ot h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r i e s ，s o c i a ls e c u r i t yt h e o r i e sa n dg o v e r n a n c e a n dt h em o t i v a t i o nt h e o r i e s ，t h es u g g e s t i o nt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dt a k em o r er e s p o n s i b i l i t yi n u n i d e n t i f i e dp a t i e n t sa s s i s t i n gi sp u tf o r w a r d i no r d e rt os o l v et h ea 懈p r o b l e mw h ow i l lp a yf o rt h e t r e a t m e n to f u n i d e n t i f i e dp a t i e n t sa n d g u a r a n t e et h ei n t e r e s t so f u n i d e n t i f i e dp a t i e n t s , e f f o r t sf r o ma l l s i d e ss u c h 嬲t h er m l n i n go ft h eo fr e s p o n s i b l e g o v e r n m e n tm e c h a n i s m , e x e r t i n g t h e g o v e r n m e n t sd o m i n a n tr o l ei nm e d i c a la s s i s t a n c eo f u n i d e n t i f i e dp a t i e n t sa n dm a k i n gf u l l 眦 o ft h ep r e s e n t g o v e r n m e n t a la n dm e d i c a lr e s o u l a 璋m o s tn e c e s s a r y t h ep o l i c yg u a r a n t e e m e c h a n i s mi nu n i d e n t i f i e dp 鲥e n t s sm e d i c a la s s i s t a n c es h o u l db ee s t a b l i s h e d t h ee f f e c t i v er a i s i n g f l y $ 【t c mo f f u n df o rm e d i c a la s s i s t a n c eo fu n i d e n t i f i e dp a t i e n t s r e b u i l d i n go ff i r s ta i d s y s t e ma n de f f e c t i v em o t i v a t i o nm e c h a n i s m a nt ob es e e k e da f t e r t h er u n n i n gm e c h a n i s mo f m e d i c a la s s i s t a n c eo f u a i d e n t i f i e dp a t i e n t si st ob eo o n s t m l n l 她t h es u p e r v i s i n gm e c h a n i s mi s t os 自r e n g t h e n e d 1 1 圮m e c h a n i s mo fr e s p o n s i b i l i t yi nm e d i c a la s s i s t a n c eo ft m i d e n t i f i e dp a t i e n t si s t ob ee s t a b l i s h e da sw e l l 无主病人医疗教助的政府责任机制研究 英文摘要 k e yw o r d s ：t m i d e n t i f i e dp a t i e n t s ；m e d i c a la s s i s t a n c e ；m e c h a n i s mo f r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t m w r i t t e a b y ：c h e r ty u n s u p e r v i s e db y ：w a n g j u n h u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体己经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名：盏主 日 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：j ! l 、立日期：垣2 ：每，丝 研究生签名： e ￥、z 日 期：迎f ：掣，丝 导师签名丕丝坚日期：丝z ! 竺! 芗 3 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 第一章导论 一、研究背景 “医疗体制改革如同中国的许多改革一样，都是在财政压力下进行的，其目标是 减少国家的财政补贴，对其合法性的论证一般都采取这样的表述方式国家财政再 也无法承担如此沉重的负担等等。”“1 从8 0 年代财政体制改革开始，政府对医院的 投入就开始大幅下降。具体到对医疗机构的投入，政府支出也基本上是在逐年减少。 上世纪七、八十年代，政府投入占医院收入的比重平均在3 0 以上，2 0 0 0 年这一比 重下降到7 7 。医务人员工资的5 - 2 0 是国家提供和保证的，而其余的8 0 - 9 5 主 要靠医院从病人那里获得。脚由于政府投入水平过低，医疗体制改革呈现出市场化、 商业化的发展趋势。“很多地方政府在医疗卫生领域实际推行的改革措施除鼓励竞争、 放开价格，以及在公立医疗卫生机构进一步引入企业管理模式外，不少地方还套用国 有企业改革的做法，通过股份制改造、整体出售、授权经营等多种方式将公立医疗卫 生机构民营化”。嘲医疗机构在政府财政逐年减少的情况下迫于生存压力纷纷转向市 场化的发展道路。这一改革犹如一把双刃剑，给中国卫生事业发展带来可喜成绩的同 时也带来了不容忽视的诸多问题，在世界卫生组织进行的成员国医疗卫生筹资和公平 性排名中，中国排在第1 8 8 名，位列1 9 1 个成员国的倒数第四名。医疗与教育、住房 一起被人们称为“新三座大山”，看病难，看病贵成为人们反映强烈的社会问题。2 0 0 5 年7 月3 0 日，国务院发展研究中心的一份研究报告指出“目前中国的医疗卫生体制 改革基本上是不成功的。”一石激起千层浪，全国上下对医疗卫生体制改革空前关注。 这使人们不得不重新审视进行了2 0 余年的医疗体制改革，政府责任成为人们反思医 疗体制改革的重要方面。 近年来，有关医疗机构为了追求经济利益违背职业道德将无钱医治的病人拒之门 外或者将已经住院的病人抛弃院外的报道频繁见诸报端。2 0 0 3 年7 月2 9 日包头市1 2 0 急救车将一急救后的男子抛在街头后离开，周围群众多次拨打1 1 0 求助，近1 个小时 l 1 孙立平医改：一场只有输者的战争 j 】人大复印资料2 0 0 5 ( 1 2 ) 【2 】国务院发展研究中心课题组对中国卫生体制改革的评价与建议 嘲葛军中田医改，该向谁借鉴( 之二) j 】人大复印资科2 0 0 5 ( 1 2 ) l 无主病人医疗教助的政府责任机制研究 第一章导论 候，1 2 0 急救车、公安以及有关部门人员才达到现场处理，后发现这名男子已经死亡 m ；2 0 0 3 年1 1 月1 8 日，一名在车祸中身受重伤生命垂危的男子，在河南省新郑市中 医院的抢救下暂时保住了性命，但在1 6 天后，他在新郑市的邻市长葛市乡间公路上 被人发现，两小时后死亡。令人惊讶的是，将该男子抛弃街头导致死亡的竟是新郑市 中医院。啪2 0 0 5 年5 月1 7 日上午，一名“流浪汉”患重病横卧西安繁华闹市。1 2 0 医生赶到现场却未及时救治，医生离开3 0 分钟后，这名患者死在街头嘲诸多被 媒体曝光的案例只是冰山一角，成为和谐社会构建进程中的不和谐音符。2 0 0 6 年4 月中央电视台东方时空栏目曾就医院该不该救治无主病人在群众中展开调查，人们在 斥责医院见利忘义的同时，也对我国的医疗救助制度提出了质疑。谁来为无主病人买 单成为解决该问题的关键。健全我国的医疗救助制度，发挥政府的作用，把那些最需 要社会救助的弱势人群纳入到社会保障制度的庇护之下，促进卫生公平的实现，成为 社会各界的一致呼声。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 首先，社会正义是古今中外的学者孜孜不倦追求的目标，柏拉图、亚里士多德、 阿奎那、罗尔斯、麦金太尔、米勒以及马克思等都从不同的视角提出了关于社会正义 的不同见解。医疗作为实现社会正义的一个重要方面，历来受到人们的重视。关注无 主病人嘲的医疗救助情况，使人们在“无知之幕”的笼罩下面对猝发疾病不再孤立无 援，保障人们生命健康权的平等，是实现社会正义原则的一个重要方面，有利于社会 正义原则在卫生领域的发展。 其次，无主病人，尤其是危重无主病人的医疗救助问题具有公共产品的性质，国 家作为公共产品的重要提供主体，对无主病人医疗救助负有不可推卸的责任。研究无 主病人医疗救助中的政府责任问题，是应用公共产品理论解决目前我国医疗救助难题 的重要探索，对于研究政府提供公共产品的责任定位以及提供公共产品的途径、方式 等都具有重要的意义。 i i i 中国青年报2 0 0 3 年8 月1 3 日 m 张剑峰，新京报2 0 0 4 年7 月2 9 日镐 m h 鞠l m ，s o h u t o n i 中国医药报 2 0 0 5 年7 月2 2 日h t l p 1 w w w 1 0 0 m d c a l m 1 町关于无主病人的含义及特点将在下文中作详细介绍 2 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 ( 二) 实践意义 1 、2 0 0 3 年1 0 月1 4 日，十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定明确强调要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保 障体系”。2 0 0 4 年9 月民政部召开全国推进城乡社会救助体系建设工作会议，杨衍 银副部长指出了建立社会救助体系的总体目标：“到2 0 1 0 年，即国家十一五规划末， 在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法 等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会资金落实、管理规划、网络健全，与 经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系。”医疗保险作为社会保障 的重要内容之一，是社会保障改革和体制建设的攻坚项目。对无主病人医疗救助的研 究力图将更多的人纳入到医疗保险的覆盖范围，对于弥补现有医疗保障体系的不足， 加快建立与经济发展水平相适应的社会保障体系具有重要的现实意义。 2 、面对医改之后国家财政拨款逐年减少的现状，绝大多数公立医院都陷入了捉 襟见肘的财政困境，业务收入开始担负起创收的重任，私营医院更是把业务收入作为 谋求发展的唯一途径。无主病人中很大一部分自身无力承担医疗费用，甚至没有亲属 为其支付医疗费用，其救治费用往往成为医院无法追缴的死账、坏账，造成医院难以 弥补的经济损失，因此，大多数医院往往存在消极救治甚至推诿无主病人的情况。对 无主病人医疗救助的研究通过对谁为无主病人买单这一关键问题的尝试性探索，致力 于解除医疗机构救治无主病人的后顾之忧，确保人们在生命受到突发疾病威胁时能得 到及时有效的救治，从而有力的维护公民的生命健康权。 3 ，加强政府在无主病人医疗救助中的政府责任，改善无主病人的医疗现状，使 无主病人得到及时救治，是改善我国卫生服务公平性，提高我国在世界卫生组织成员 国中地位的一个重要举措，也是目前我们坚持以人为本，创建和谐社会的必然要求。 三、国内外研究综述 ( 一) 无主病人 如前所述，诸多案例使得“无主病人”一词在报纸、网络等新闻媒体的报道中 频繁出现，政府为解决类似问题而出台的相关政策文件中也多次出现“无主病人”一 词，但是却鲜有对“无主病人”的明确界定，在使用上也存在很大的混乱。学术界对 ， 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 无主病人鲜有研究，也没有形成对无主病人的明确界定。目前在实践和学术界出现的 “无主病人”主要有以下几种： ( 1 ) “无主病人是指来医院就诊时无家人和亲戚朋友陪护，且无能力负担医疗 费用的病人，无主病人主要来源于交通事故，突发性重大事故，流浪人员，孤残人员， 精神病人，贫困地区患者。”叫 ( 2 ) 在现实中，由于流浪乞讨人员是无主病人的一个重要来源，因此很多地方 在探索无主病人的解决方案时直接针对流浪乞讨人员，如郑州市政府办公厅于2 0 0 4 年颁布了城市生活无着落的流浪乞讨人员病人医疗救治及救助办法，规定从2 0 0 5 年1 月1 日起郑州街头的无主病人看病由政府埋单；嘲河南信阳市政府设立了无主 病人专项救助基金，并出台了无主病人紧急救治专项资金管理试行办法等文件。 ( 3 ) 无主病人属于“因猝发暴病或者遭遇突发事件，造成就诊时无亲属陪办、 无医药费、不知姓名、家庭住址、工作单位却又生命垂危的特殊患者。”嘲 ( 二) 无主病人医疗救助 1 、医疗救助 ( 1 ) 社会救助 从目前我国的社会保障体系来看，医疗救助属于社会救助的一个重要方面。社 会救助自古就有，不过以前人们使用“救济”而非“救助”一词。由“救济”向“救 助”的词汇转变，反映了扶危济困理念和措施等方面的深刻变化。2 0 世纪9 0 年代以 来，以城市社会救助改革为突破口，我国逐渐明确了社会救助改革的大方向，即逐步 明确政府责任，以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人口为目标，建立与中 国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。学者们对社会救助有着大同小异的理 解，江亮演认为“社会救助可以说是对那些需要他助，也就是需要他人救助者，以政 府及社会大众的力量给予救济或扶助的一种制度”；m 郑功成认为“社会救助的内 涵是指国家与社会面向贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助 1 1 l 九三学社中央信息中心关于加大无主病人救助力度的建议，w w w h c a l l h h t l 锄，2 0 0 4 年7 月3 0 日 【2 l 新华网河南频道，2 0 0 4 年1 2 月1 7 日 p 】许玲、田佩收治“无主病人”法律问题刍议们中国卫生事业管理，2 0 0 5 ( i o ) 州江亮演社会救助的理论与实务【h q 台北桂冠图书股份有限公司，1 9 9 0 转引自洪大用转型时期中田社会 救助 m i 辽宁教育出版社，2 0 0 4 2 4 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 的一种生活保障政策”；砌彭华民认为“社会救助是指国家和社会向老弱病残和生 活不幸人士等弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度，一般包括灾害救 济、贫困救济以及医疗、住房、教育等方面的救助”；四洪大用认为“社会救助是 当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照 法定的程序和标准向其提供现金、物资或其它方面的援助与支持的一种制度安排。这 种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。”脚 ( 2 ) 医疗救助 从诸多学者对社会救助的内涵界定可以看出，对社会成员提供医疗方面的救助 是社会救助的题中应有之义。建国初期至改革开放前，我国实行均等化的收入分配政 策和均等的卫生医疗保健政策，除极少数高级公务员和高级知识分子外，由政府和单 位出资保障居民的基本医疗卫生保健，居民大体上享有均等的医疗卫生保健，对少数 贫困人口的医疗救助包含在社会救济之中，并且有两个明显的特征，一是由于对贫困 人口的医疗救助包含在社会救济中，没有专门的医疗救助资金，二是这种医疗救助基 本上实行由单位统管的保障制。改革开放以来，除继续延用计划经济体制下的一些传 统办法外，我国已经开始探索新的社会救助模式，对医疗救助的研究也逐渐深入和 细致，不同的学者对医疗救助提出了不同的见解。洪大用认为医疗救助是“指针对无 力支付医疗费用的人而进行支持性的补助或援助的一种制度安排，尤其是指针对贫困 人口而作出的制度安排”；旧李莎认为医疗救助“是以政府为主体，从财政、政策 和技术上为贫困人群的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善贫困人 群健康状况的一种措施。”埘也有观点认为“医疗救助是指政府( 主要是地方各级 政府) 和社会对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的行 为”。忉还有学者针对我国目前医疗救助体系不健全的现状，提出了相应的对策和 建议，如控制医疗费用，统一救助对象的认定资格，建立完善多方筹资机制，加强机 构建设，合理分配资金比例，完善立法，规范救助医院的选择，实施老年医疗关怀等。 1 1 郑功成社会保障学理念、制度、实践与思考【嗍商务印书馆，2 0 0 0 1 3 彭华民社会保障政策见关信平主编社会政策概论 岫高等教育出版社，2 0 0 4 2 6 0 3 1 洪大用转型时期中国社会救助l m i 辽宁教育出版社，2 0 0 4 3 【町蔺风萍、赵郁馨中美医疗救助的各自特点及中国医疗救助存在的问题和对策阴中国卫生经济。2 0 0 i ( 3 ) 【5 】洪大用转型时期中国社会救助【 q 辽宁教育出版社，2 0 0 4 7 6 1 李莎我国医疗救助现状评述田中国卫生事业管理，2 0 0 3 0 0 ) 1 7 1 时正新中国社会福利和社会进步报告( 2 1 0 2 ) 【m 】社会科学文献出版社 5 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 中国劳动保障科学研究院课题组则认为“社会医疗救助制度是在政府的主导下， 动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障 体系中的最后一道保护屏障，目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱 势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的 医疗支持，缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难医疗救助制度具有筹 资方式多样性，救助性质公益性，救助对象广泛性，救助相对独立性的特点。”山 2 、无主病人医疗救助 目前实践和学术研究中关于无主病人医疗救助的研究少有涉及，只是偶尔有学 者在论述其他问题时偶有提及。刘浩认为“完善社会保障制度应把握两个基本点，一 是对准社会的弱势群体，二是多做雪中送炭的事情”，中国劳动保障科学研究院课题 组认为社会医疗救助的范围主要包括以下几方面，一是转型时期的下岗职工、失业人 员等特殊群体，二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员，三是体弱多病鳏寡孤独 等老年弱势群体，四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体，主要包括城市流动人 口，以及日常生活中经常会出现的一些意外伤害无钱救治的伤残者及身份不明或身份 虽明却无法及时找到出资人的弱势群体。嘲中国劳动保障科学研究院课题组关于第 四部分的界定虽然没有明确提出“无主病人”的概念，但是实际已经把无主病人包含 在社会医疗救助的范围之内。 ( 三) 无主病人医疗救助的政府责任 l 、政府责任 承担责任是政府的第一要义，古典政治学根据社会契约和主权理论，认为人民和 政府之间是委托代理关系，政府的产生源于人民的公意，政府的权力来自于人民权 利的让渡。政府的使命就是履行其职责，为人民谋福利。因此，政府责任是政府属性 的本质。在现代法治社会，政府责任包含两层涵义：一是指政府份内应做的事，即政 府的职责和义务，二是政府在不履行其职责或没有履行好其职责进而损害人民利益时 应承担的否定性后果。啪就我国而言，政府责任主要分为两大类，即对人民的责任 和政府内部的责任，具体来说，政府责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和 i l 刘学民稳步建立我国的社会医疗救助制度 j 】人大复印瓷料2 0 0 3 ( 5 ) m 刘学民稳步建立我国的社会医疗救助制度 j 人大复印资料，2 0 0 3 ( 5 ) p ，张晓泉，林学飞论行政法治条件下政府责任的实现途径们中麸浙江省委党校学报2 0 0 3 ( 2 ) 6 无主病人医疗救助的政府责任机制研究 第一章导论 道义责任：“1 美国著名经济学家弗里德曼认为，政府的职能只要有四个，即保证国 家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷和保护那些“不能对自己负责”的社会成员。 啪高秦伟认为，我国的政府责任是以政治责任、法律责任和道德责任的形式体现对 人民负责和对法律负责的基本要求的。脚段黎认为在新公共管理服务理论中，政府 责任主要包涵法律、政治责任、道德责任、民主责任和一系列的专业责任。m 2 、无主病人医疗救助中的政府责任 ( 1 ) 无主病人医疗救助中政府责任的理论研究： 由于目前学术界对无主病人的研究较少，而医疗救助属于社会保障体系建设的一 个重要部分，因此本文关于无主病人医疗救助中政府责任的理论研究主要来源于学术 界对社会保障制度中政府责任的研究： 国家在社会救助中承担着不可推卸的责任，学者从不同的角度对此进行了论述。 从社会救助与社会救济、社会保险相区别的视角分析，贾俊玲认为要加强社 会保障制度中的国家责任，“当代社会保障和历史上早期社会保障那个最大的区别就 是强调国家责任。早期对社会各种弱势群体的救助，往往靠慈善事业，对于被救助者 来讲，慈善恩赐和公民权利是不同的。当代社会保障从慈善事业发展到权利责任是人 类文明史的进步”；旧洪大用认为“社会救助制度主要面向没有工作能力或者虽有 工作能力而没有收入的人，该制度能够发挥作用主要依赖于政府履行职责，社会救助 的水平主要依据救助对象的基本生活需求，有时甚至受制于政府的财政能力。”嘲 从法律视角来看，常凯认为社会保险权是我国宪法和劳动法赋予劳 动者的一项基本权利。社会保险权作为劳动者基本人权的构成，其社会意义在于对于 劳动者生存权的保障。在该法律关系中，其原则应该是强调劳动者的权利保障，而不 是权利义务对等。该法赋予政府一定的管理职能，但是该法更强调的是政府职责。所 谓国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民享受社会保 险的权力，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者 1 1 1 李铁明论强化政府责任忉求索2 0 0 4 ( 2 ) 阿张向前和谐社会的政府责任研究川经济体制改革2 0 0 6 ( 2 ) 9 高秦伟构建责任政府：现代政府管理的必然要求川中共济南市委党校、济南市行政学院，济南市社会主 义学院学报2 0 0 2 ( i ) 州段黎浅谈新公共服务理论下的政府责任田阿坝师范高等专科学校学报2 0 0 6 ( 3 ) 1 5 曲伟整理社会保障制度改革中的问题与发展前景i j 】人大复印资料2 0 0 2 ( 8 ) 嘲洪大用转型时期中国社会救助 m i 辽宁教育出版社2 0 0 4 5 ， 无主病人医疗救助的政府责任机制研究 第一章导论 社会保险权利的义务。“1 关于国家在社会救助中的职责，常凯认为国家应承担社会保险基金筹集的主要责 任，特别是要加大财政之外的社会保险基金的比例。增加国家对于社会保障的投入， 是国家在社会保障法律关系中的义务，实际上，所谓国家增加投入，也并不是要国家 掏腰包，而只是要调整国民收入二次分配的比例，而说到底，国民收入是由劳动者创 造的；圆刘浩认为社会弱势人群是政府保障要关心的重点，政府职责主要表现在一 是加大政府干预、调解的力度，强化政府有关职能；二是加大对收入分配的调节措施， 为弱势群体保障开拓资金来源；三是发展多层次的社会救助与慈善事业，对举办民间 救助，慈善团体以及捐赠等社会公益事业给予如开办资助，土地供应，减免税费等鼓 励政策；姚宏认为医疗保险制度改革要逐步建立一些新的机制，包括费用约束机制， 供需双方约束机制，在医疗机构和定点零售药店之间的竞争机制等，通过这些新机制 的建立使医疗费用上涨的势头有所下降；啪郑功成教授认为应该加大国家财政对社 会保障的投入，明确责任划分，加快社会保障的立法进程。鲫仇雨林认为政府财政 对医疗资源投入的不足对医疗保险制度产生了十分不利的影响，因此要加大医疗救助 的力度，解决弱势群体的后顾之优，就必须加大政府对医疗服务领域的资金投入，为 医疗保障制度的有效运行奠定基础。政府的资金投入主要表现在两个方面，一是对医 疗服务供方( 医院) 的投入，二是对其他医疗保障制度的投入；另外，政府应该动员 社会力量，提倡慈善捐助和多种筹资渠道，共同编制社会保障安全网；加快社会医疗 保障立法的步伐，为医疗保障制度的推行提供法律保证；建立一套科学的医疗保障评 价系统，为医疗保障制度的可持续发展创造条件。嘲不少学者认为走出目前中国的 医疗困境，强化政府责任是关键，当前首要的是解决付费机制和医院的营利动机问题。 ”吴洁认为政府在社会保障构建中应该发挥主导作用，其职责主要表现为确立社会 保障模式、立法责任、承担社会保障专制成本责任、社会保障的监督和管理责任、政 h l 曲伟整理社会保障制度改革中的问题与发展前景川人大复印资料2 0 0 2 ( 8 ) 闭曲伟整理社会保障制度改革中的问题与发展前景田人大复印资料2 0 0 2 ( 8 ) 唧曲伟整理社会保障制度改革中的问题与发展前景们人大复印资料2 0 0 2 ( 8 ) 4 1 胡莹社会保障拟入宪：不仅要“做法蛋糕”，还要“分好蛋糕”访十届全田人大常委会委员、中目人民 大学中嗣社会保障研究中心主任郑功成教授【玎人大复印资料2 0 0 4 ( 3 ) 仇雨林中国医疗保障体系的现状与完善【j 1 北京市计划劳动管理干部学院学报2 0 0 4 ( 3 ) 嘲苗树彬医疗卫生体制改革：评估与展望中改院改革形势分析会主要观点摘编人大复印资辩 j 2 0 0 5 ( 1 1 ) 3 无主病人医疗救助的政府责任机制研究第一章导论 府责任要同自己的能力相适应并且随情况的变化而变化。“1 周丽、白江华认为我国 社会保障制度中的政府责任主要包括加强社会保障的法制建设，建立健全社会保障机 制和救济机制，财政责任，合理划分中央和地方政府的责任；嘲九三学社江苏省委 曾就加大无主病人的医疗救助力度提出政策建议，主要包括政府建立专门救助无主病 人的公益医疗机构，制定政策支持医疗机构建立无主病人救助基金，加大无主病人的 打假力度，坚决打击拒收或者抛弃无主病人的行为，建立健全无主病人救助制度。锄 另有观点认为，国家在赋予医院责任的同时，也必须提供相应的保障机制，让医院有 相应的权利，解决无主病人医疗费用的出路在于加快国家医疗救助立法的进程，建立 健全医疗保障机制，加大医疗保险的普及力度和范围，设立用于救助“无主病人”的 专项救助基金，设立救助“无主病人”的公益医疗机构，制定相关政策，支持医疗机 构建立“无主病人”救助基金，打击拒收或者抛弃“无主病人”的行为。伽 ( 2 ) 无主病人医疗救助中政府责任的实践探索： 我国目前没有关于无主病人医疗救助的政策法规出台，但是从本文界定的无主病 人范围来看，目前出台的一些政策法规已经暗含了无主病人接受医疗救助的权力，如 我国宪法第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力 的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需 要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。2 0 0 3 年6 月2 0 日国务院颁布的城市生 活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法对救助站提供给受助人员的救助进行了规 定，其中一条便是对在站内突发急病的，及时送医院救治。 由于近年来无主病人的看病问题日益严重，各地方政府因地制宜的对无主病人的 医疗救助问题进行了积极探索，如四川省成都市根据街头长期存在危重病人、精神病 人的现实，在救助管理实施初始，就下发了关于成都市救助管理站受助人员中危重 病传染病、精神病患者及有吸毒行为者实施救治的意见，明确规定：公安部门或市 民在街头发现危重病人、精神病人，先送指定医院救治。病情稳定后，医院通知救助 站进院查核，属于救助对象的，接回救助站，医疗费用由救助站结算；不属于救助对 【1 】吴洁加强社会保障，构建和谐社会 j 天津师范大学学报2 0 0 6 ( 2 ) 【2 】周丽，白江华浅淡我国社会保障制度中的政府责任 j 青岛科技大学学报，2 0 0 5 ( 3 ) p l 九三学社中央信息中心关于加大无主病人救助力度的建议w w w h e a l t h s o h u c o r n 。2 0 0 4 年7 月3 0 日 堋无主病人医疗问题出路何在现代护理报2 0 0 4 年1 1 月9 日， h t t p ：i w w w i o o m d c o m h t m l d i r l 2 0 0 4 1 1 1 1 0 9 1 5 3 i l 3 4 h t m 9 无主病人医疗救助的政府贯任机制研究第一章导论 象的，由公安部门处理并支付医疗费，向市财政报销。“1 为解决“无主病人”医疗 欠费这一社会问题，从2 0 0 2 年1 月起，浙江台州由财政适当投入作为启动资金，全 社会筹资为主，建立公共医疗救助基金，用于支付医疗机构因承担各种突发事件造成 的无支付渠道的医疗费用；嘲陕西宝鸡为解决无主病人的医疗问题，颁布了城市 生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法，规定流浪乞讨人员的救治费用由政府埋 单；郑州市政府办公厅于2 0 0 4 年颁布了城市生活无着落的流浪乞讨人员病人医疗 救治及救助办法，规定从2 0 0 5 年1 月1 日起郑州街头的无主病人看病由政府埋单； 据健康报报道，河南信阳市政府为解决无主病人欠费这一问题，成立了由财政、 民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，决定设立无主病人专项救助 基金3 0 万元，并以此为基数，以后每年补充，缺口部门由财政、民政部门各负担5 0 ， 为了加强专项资金的管理和使用，还出台了无主病人紧急救治专项资金管理试行办 法等文件；广东省红十字会成立了急救医疗救助基金，广州市区内由于意外突发事 件危及生命急需抢救但是又无经济支付能力者，可以向广州红十字会提出申请，最高 救助金额可达5 0 0 0 元。瑚另外还有一些救治无主病人的其它举措，如规定定点医院 收治无主病人等。 ( 四) 国外研究综述， 日本是世界上建立医疗保险制度比较早的国家之一，其社会医疗保险制度的管理 形式早期从德国引进，二战后又采取了美国的一些做法，形成了日本独特的医疗保险 制度，主要包括生活保护、社会保险、社会福利和公共卫生。生活保护作为最后的保 护网，对那些运用自己资产和能力等仍不能维持生活的家庭和个人，提供健康有文化 的最低生活保障，以帮助其自立为目的。根据国家财政经济状况，可以先保证承担政 府基本的经济责任，随着经济发展，视财力可能逐步扩大和加强政府的经济责任。w 印度政府卫生补贴和社会保障的主要受益人是贫困及弱势群体，这是其医疗卫生 体制相对公平的根本原因。印度的公共卫生投入只占卫生总费用的1 7 9 ，但是按照 世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估捧位，印度居第4 3 位，远远高于中 国的第1 8 8 位，重要原因就在于印度政府将有限的政府投入公平的补给最需要医疗服 l l l 洪大用转型时期中国杜会教助呲 辽宁教育出版社，2 0 0 4 2 3 0 口】现代护理报2 0 0 4 年1 1 月9b h t t p ：w w 1 0 0 m d c o m m 穗启动急救医疗救助基金京华时报2 0 0 2 年6 月1 9 日第a 0 9 版 川吕学静各屋社会保障制度嗍经济管理出版社。2 0 0 1 2 6 9 1 0 无主病人医疗救助的政府责任机制研究 第一章导论 务的地方。“1 德国是世界上第一个以社会立法实施社会保障制度的国家，其社会保障体系由社 会保险和社会照顾两部分组成，其社会照顾包括母亲保护和儿童补贴，住房补贴以及 社会救济，按照联邦社会救济法有关规定，无家可归者、流浪者和罪犯等特殊社 会困难群体可以享受由各级政府财政拨款的救济。嘲 新加坡实行医疗社会保险很晚，几乎晚于实行社会保障制度的所有国家，但自从 医疗保险推行之后，不到1 0 年时间就取得了令世人惊奇的成效。新加坡医疗卫生有 四道防线，即门诊就医资助、个人医疗账户、大病低费保险和医疗救助。而且国家开 设的医院都有救死扶伤的义务，不能发生不接纳患者的现象，所以在新加坡的今日， 患者从来不为治疗担心。 四、研究对象的界定 基于实践和理论界对无主病人的研究，本文的无主病人是指因猝发疾病或者遭遇 突发事件，造成就诊时无法确定其身份且无力承担医疗费用的病人。由此，判定无主 病人的几个要素包括： ( 1 ) 造成无主病人的原因必须是猝发疾病或者遭遇突发事件如交通事故等，因 此本文的无主病人医疗救助主要指对无主病人急救过程中发生费用的救助。 ( 2 ) 就诊时病人的身份无法确定，强调的是就诊时病人的身份情况，这包含两 方面的含义，一方面病人由于受到病情影响失去了表明身份的能力，如陷入昏迷状态， 或者精神病人神志不清等；另一方面，病人就诊时身边没有亲属或者朋友的陪伴。因 此本文的无主病人既包括流浪乞讨人员等无固定居所和身份的“真实性”无主患病人 员，也包含那些虽然有明确身份和固定职业但是由于疾病、伤痛等原因而暂时失去身 份的“即时性”无主病人 ( 3 ) 该病人在就诊时无力支付医疗费用，主要是指病人在没人陪伴无法确定身 份的情况下，没有足以支付医疗费用的资金。 ( 4 ) 如前所述，无主病人在患病时无力自救，甚至失去了依靠自身向外界求救 的能力，其生命状况完全依赖于外界，处于一种绝对无助状态。不管其本来身份如何， 1 1 1 刘继同，刘克用中国医改，该向谁借鉴( 之二) 田人大复印资科2 0 0 5 ( 1 2 ) f 2 j 吕学静各国社会保障制度【m 1 经济管理出版社，2 0 0 1 7 5 啪吕学静各周社会保障制度嗍经济管理出版社，2 0 0 1 3 0 1 1 1 无主病人医疗救助的政府责任机制研究 第一章导论 此时无主病人归属于弱势群体。 基于以上内涵界定，下列情况不属于本文的无主病人： ( 1 ) 本文研究的是需要救助的无主病人个体，而非群体。由于突发疾病或者突 发事件产生群体需要救助的情况属于突发事件，不属于本文的讨论范围。 ( 2 ) 产生无主病人的原因是猝发疾病或者突发事件，包括交通事故，尤其是交 通逃逸事故中的伤者，长期慢性病患者不属于无主病人。 ( 3 ) 入院时有家属陪伴的病人不属于无主病人，其因经济贫困引发的患者逃避 交费问题可求助于城市和农村的医疗救助，不属于本文的研究范围。 五、研究目的与研究思路 本文的研究基于以下两个目的： ( 1 ) 明确政府在无主病人医疗救助中的责任，解决谁为无主病人埋单的问题。 ( 2 ) 建立一套完整的政府责任机制，保证政府责任在无主病人医疗救助的实践 中得到落实，解决怎样为无主病人埋单的难题。 本文遵循如下研究思路： ( 1 ) 在理论层面探讨政府承担无主病人医疗救助责任的必要性。 ( 2 ) 通过对东部、中部和西部地区无主病人医疗救助的个案分析，剖析我国无 主病人遭受不公正待遇的原因，明确政府在无主病人医疗救助中的责任缺位现状。 ( 3 ) 建立完整的政府责任机制，保证政府责任在无主病人医疗救助中的落实， 履行政府保护弱势群体，促进社会公平的职责，以解决医院救治无主病人的后顾之忧， 维护无主病人的