（行政管理专业论文）村民自治条件下的村务管理监督研究.pdf

顽士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 村民自治是农村最基层组织的群众性自治，但村民自治并不意味着每个村民都 直接从事村务的管理。在村民自治的实际运行中，村民主要是以委托代理的形式将 村中的公共事务交给村委会主任、副主任和委员去管理。为了保证村务管理这种公 共权力不被滥用，或产生运行上的偏差，必须加强对村务管理的民主监督。民主监 督是村民自治的保障环节，缺少这个环节，即使选举是民主的，也无法制约被选举 人的行为；民主决策和民主管理也会因缺少民主监督而变成个人或少数人的行为。 从目前“四个民主”的运行来看，民主监督是最薄弱、实施难度最大的环节。这种 情况在很大程度上制约了村民自治的正常运行和健康发展。因此，深入分析村民自 治中民主监督存在的问题及其产生的原因探讨加强和改善村务管理监督的对策措 施，无疑具有重要意义。 本文除引言和结语外包括三个部分。第一部分：界定了村务管理监督的相关概 念，阐述了加强村务管理监督的重大意义。村务管理监督是实现宪法规定的公民监 督权的重要保证，是增强村级组织运行的有效性的重要措施，是实现人民当家作主 的内在要求，它还有利于遏制和预防村务管理中的腐败现象。 第二部分：分析了村务管理监督存在的主要问题及其原因，论证了加强和改善 村务管理监督的必要性和紧迫性。其主要问题有：从监督信息的获取和传送角度说， 村务管理的透明度不够高。它包括公开的内容不全面，重结果公开、轻过程公开， 村务公开的随意性大和公开的方法简单、形式单一等几个方面；从监督主体的角度 看，民主监督的机制不健全，监督机构缺乏应有的权威性和独立性，民主监督的成 本太高，动力不足，民主监督缺乏惩诫性制度安排，民主监督意识淡薄。 第三部分：针对村务管理监督存在的问题，探讨了加强和改善村务管理监督的 对策措施。从监督的逻辑结构上看，任何一项监督都是由相互联系、前后相继的三 个环节系统组成。具体来说，有效监督的运作必须具备：一是监督信息的有效获取 和传送；二是监督主体对监督对象就监督事项提出要求，即处置权( 例如对村委会 成员建议、批评、改变或撤消决定) ；三是监督主体在监督对象拒绝监督要求时， 依法对监督对象进行具有强制性的处理或制裁，即制裁权( 例如对村委会成员给予 警告或罢免) 。所以，其主要对策措施包括：完善村务公开制度，改革村务管理监 督体制，拓宽民主监督渠道，健全村务管理制度，强化民主监督权力，培养民主监 督意识等。在改革村务管理监督体制的措施中，笔者带有建设性地提出从制度上在 村级组织中设立专门的监督机构一一村务监督委员会，来有效地加强对村务管理的 监督，来有力地监督制约村民委员会管理村务的执行权。 关键词：村民自治村务管理村务监督村务公开 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h ev i l l a g e r s a u t o n o m yi sam a s sa u t o n o m yo ft h em o s tb a s i c l e v e lo r g a n i z a t i o ni n t h ec o u n t r y s i d e ，b u tt h ev i l l a g e r s a u t o n o m yd o e sn o tm e a nt h a ta l lv i l l a g e r sa r ed i r e c t l y e n g a g e di nt h em a n a g e m e n to ft h ev i l l a g ea f f a i r i nt h ep r o c e s so f t h ea c t u a lm o v e m e n to f t h ev i l l a g e r s a u t o n o m y , t h ev i l l a g e r sm a i n l ye n t r u s tt h ed i r e c t o ra n da s s i s t a n td i r e c t o r a n dc o m m i t t e em e m b e rt om a n a g et h ep u b l i ca f f a i r si nt h ev i l l a g e i no r d e rt og u a r a n t e e t h em a n a g e m e n to ft h ev i l l a g ea f f a i r s ，t h i sk i n do fp u b l i ca u t h o r i t yd o e sn o ta b u s e ，o rh a s d e v i a t i o nf r o mt h em o v e m e n t ，w em u s ts t r e n g t h e nt h ed e m o c r a c ys u p e r v i s i o no ft h e v i i a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t t h ed e m o c r a c ys u p e r v i s i o ni st h es a f e g u a r do ft h ev i l l a g e r s a u t o n o m y l a c k e dt h i sp r o c e s s ，e v e ni ft h ee l e c t i o ni sd e m o c r a t i c ，i ti sa l s ou n a b l et o r e s t r i c te l e c t e e sb e h a v i o r ；t h ed e m o c r a t i cd e c i s i o n m a k i n ga n dt h ed e m o c r a t i c m a n a g e m e n ta l s oc a nt u r ni n d i v i d u a lo rm i n o rp e o p l e sb e h a v i o rb e c a u s eo fl a c kt h e d e m o c r a c ys u p e r v i s i o n ，b u tf r o mt h ep r e s e n tm o v e m e n to ft h e ”f o u rd e m o c r a c i e s ”，t h e d e m o c r a c ys u p e r v i s i o ni st h ew e a k e s ta n dt h ei m p l e m e n to ft h em o s td i f f i c u l tp r o c e s s t h i sk i n do fs i t u a t i o nh a sr e s t r i c t e dt on o r m a l l yo p e r a t eo nv i l l a g e r s a u t o n o m ya n dt o h e a l t h i l yd e v e l o pt ot h eg r e a td e g r e e s o ，t h o r o u g h l ya n a l y z i n gd e m o c r a c ys u p e r v i s i o nt o h a v et h eq u e s t i o na n dt h er e a s o ni t sp r o d u c e si nt h ev i l l a g e r s 。a u t o n o m y , a n dt h e d i s c u s s i o nt h ec o u n t e r m e a s u r eo fs t r e n g t h e n i n ga n di m p r o v i n go nt h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n ，h a v et h ev i t a ls i g n i f i c a n c eu n d o u b t e d l y b e s i d e si n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ，t h i st h e s i si n c l u d e st h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r t h a si l l u s t r a t e dr e l a t e dc o n c e p to ft h es u p e r v i s i o no ft h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t ，a n d e l a b o r a t e dt h eg r e a ts i g n i f i c a n c eo fs t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t t h es u p e r v i s i o no ft h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n ti st h eg u a r a n t e eo ft h e c i t i z e ns u p e r v i s o r ya u t h o r i t yg r a n t e db yt h ec o n s t i t u t i o n ，a n dt h ei m p o r t a n tm e a s u r e so f t h ev a l i d i t yo fs t r e n g t h e n i n gt h ev i l l a g e so r g a n i z a t i o nm o v e m e n t ，a n dt h en e c e s s i t yo f t h er e a l i z a t i o no fm a s t e r i n go ft h e i ro w na f f a i r s ，a n di ti sa l s oh e l p f u lt ot h ep r e v e n t i o n a n dp r e c a u t i o no ft h ec o r r u p t i o no ft h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t t h es e c o n dp a r t ：a n a l y z e dt h em a i nq u e s t i o na n di t sr e a s o n ，w h i c ht h ev i l l a g e a f f a i r s m a n a g e m e n ts u p e r v i s i o ne x i s t s ，a n dp r o v e dt h en e c e s s i t ya n dt h ep r e s s i n ga b o u t s t r e n g t h e n i n ga n di m p r o v i n gt h ev i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n i t s m a i n q u e s t i o n i n c l u d e s ：f r o mt h ea n g l eo ft h eg a i n i n ga n dt h et r a n s m i s s i o n so ft h e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s i n f o r m a t i o n t r a n s p a r e n c yi si n s u f f i c i e n t i ti n c l u d e st h ei n c o m p r e h e n s i v ep u b l i cc o n t e n t a n dt h eh e a v yr e s u l tp u b l i c ，t h e l i g h tp r o c e s sp u b l i c ，t h ev i l l a g ea f f a i r s p u b l i c c a p r i c i o u s n e s sb i ga n dt h ep u b l i cm e t h o ds i m p l e ，t h ef o r mi su n i t a r ya n ds oo ns e v e r a l a s p e c t s ；l o o k e df r o mt h es u p e r v i s i o nm a i nb o d ya n g l et h a t ，t h ed e m o c r a c ys u p e r v i s i o n 、 m e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t ，t h ec o g n i z a n ta g e n c yl a c k st h ea u t h o r i t ya n dt h ei n d e p e n d e n c e w h i c hs h o u l dh a v e ，t h ed e m o c r a c ys u p e r v i s i o nc o s tt o oh i g h ，t h ep o w e ri si n s u f f i c i e n t ， t h ed e m o c r a t i ci n s p e c t o rg e n e r a ld e f i c i e n t l yh a v et h ew a r n i n gs y s t e ma r r a n g e m e n t ，t h e d e m o c r a c ys u p e r v i s i o nr e a l i z e sl i g h t t h et h i r dp a r t ：i nv i e wo ft h eq u e s t i o na b o u tt h es u p e r v i s i o no fv i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t ，d i s c u s s i n gt h ec o u n t e r m e a s u r ea b o u ts t r e n g t h e n i n ga n di m p r o v i n gt h e s u p e r v i s i o no fv i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n t l o o k e df r o mt h es u p e r v i s i o no ft h el o g i c a l o r g a n i z a t i o nt h a t ，a n yi t e mo fi n s p e c t o r i sc o m p o s e dg e n e r a l l yb ym u t u a lr e l a t i o na n d a r o u n dt h eo n ea f t e ra n o t h e rt h r e el i n k s c o n c r e t e l y , t h ea c t i v es u p e r v i s i o n o p e r a t i o n m u s ti n c l u d e ：t h ef i r s t ，t h es u p e r v i s o r yi n f o r m a t i o nm u s tb et h ee f f e c t i v eg a i n i n ga n dt h e t r a n s m i s s i o n ；t h es e c o n d ，t h es u p e r v i s i o nm a i nb o d ys e t st h er e q u e s tt ot h es u p e r v i s i o n o b j e c to nt h es u p e r v i s o r yi t e m ，n a m e l yt h ef i g h to fd i s p o s a l ( f o re x a m p l et ot h em e m b e r o ft h ev i l l a g ec o m m i t t e es u g g e s t e d ，c r i t i c i s m ，c h a n g i n go ra b o l i s h i n gt h ed e c i s i o n ) ；t h e t h i r d ，t h es u p e r v i s i o nm a i nb o d yc a nl e g a l l yc a r r yo nb ec o m p u l s o r yp r o c e s s i n go rt h e s a n c t i o nt ot h es u p e r v i s i o no b j e c tw h e nt h es u p e r v i s i o no b j e c tr e j e c t st h eg e n e r a l s u g g e s t i o n ，n a m e l yt h es a n c t i o np o w e r ( f o re x a m p l et o t h em e m b e ro ft h ev i l l a g e c o m m i t t e e g i v e nw a r n i n g o rd i s m i s s e df r o m o f f i c e ) t h e r e f o r e ，i t s m a i n c o u n t e r m e a s u r e si n c l u d e ：t h ep e r f e c tv i l l a g ea f f a i r sp u b l i cs y s t e m ，t h er e f o r m i n gv i l l a g e a f f a i r s m a n a g e m e n ts u p e r v i s o r ys y s t e m ，t h eo p e n i n gu pt h ed e m o c r a c ys u p e r v i s o r y c h a n n e l ，t h ep e r f e c tv i l l a g ea f f a i r s m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h es t r e n g t h e n e dd e m o c r a c y s u p e r v i s o r ya u t h o r i t y , a n dt h er a i s i n g t h ed e m o c r a c ys u p e r v i s i o nc o n s c i o u s n e s sa n ds oo n t h ea u t h o rc o n s t r u c t i v e l yp u t sf o r w a r ds e t t i n gu ps p e c i a ls u p e r v i s o r yo r g a n i z a t i o nf r o m t h e m a n a g e m e n ts y s t e m 一一s u p e r v i s o r y c o m m i t t e eo ft h e v i l l a g e a f f a i r s ， e f f e c t i v e l ys t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o n o ft h ev i l l a g e a f f a i r s m a n a g e m e n t ，a n d p o w e r f u l l ys u p e r v i s i n ga n dr e s t r i c t i n gt h ee n f o r c e m e n tp o w e rt om a n a g et h ev i l l a g e a f f a i r so ft h ev i l l a g e r sc o m m i t t e e k e yw o r d s ：v i l l a g e r s a u t o n o m yv i l l a g ea f f a i r s lm a n a g e m e n t s u p e r v i s i o no ft h ev i l l a g e a f f a i r s p u b l i c i z i n gv i l l a g ea f f a i r s 硕士举住论文 m a s t e r st h e s i $ 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名日期：加缮月f 吕日 学位论文版权使飕授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本人已经认真阅读“c a m s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a i i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。同意论文提奁后进卮：口半年；囱一年；旦三生筮巫 导师签名：珈一 日期：西一j 镡 步 髟h 屈州 k 、心从锋 名 户 签师期孚日 肇 谤秒刖 c 熙嘞巧 戥协 者期 作日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题缘由 引言 村民自治是我国历史上一项前所未有的伟大民主实践。村民自治的基本原则是 我国在1 9 8 2 年重新制定的宪法中确立的。根据宪法规定，村民委员会是我国农村 的基层群众自治组织。1 9 8 7 年和1 9 9 8 年我国分别制定和修订了中华人民共和国 村民委员会组织法，它是现代村民自治的纲领性文件，确立了现代意义上的村民 自治制度，推动了我国农村的基层民主政治发展和政治体制改革。这样，发端于2 0 世纪8 0 年代初期，发展于8 0 年代，普遍推行于9 0 年代的村民委员会，己成为在 当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。我国八亿多农 民确立起比较完备的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治制度， 村民通过村民委员会作为自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，其涉及的广 度和深度，在我国历史上是空前的。在我国社会主义民主建设的进程中处于基础和 前提的地位，对推动我国的民主政治建设具有重大意义。 村民自治的主要任务是通过村民委员会办理本村的公共事务和公益事业( 即村 务) ，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提 出建议。村务管理就是对本村的公共事务和公益事业的管理，它主要包括两方面： 公共事务是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务，公益事业是指本村的公 共福利事业。它们具体包括修桥补路、修建码头、兴修水利、兴办学校、幼儿园、 托儿所、敬老院，植树造林、整理村容、美化环境、扶助贫困、救助灾害，以及生 产中的播种、灌溉、植保、收割、销售等等。目前，我国村民自治中实行对村务管 理的是村民委员会这个基层组织，尽管村民自治是最基层的群众性自治，但也不是 每个村民都在从事村务管理，这种基层自治还主要是以委托代理的形式交给村委会 主任，副主任和委员等去管理。为了保证村务管理这种基层公共权力不被滥用或产 生运行上的偏差，必须要有全体村民强有力的民主监督机制来保证村民自治的民主 性和实效性。 以村级债务问题为例。据调查，1 9 9 8 年全国村级组织净债务达1 4 8 3 亿元，1 9 9 9 年比上年增长1 7 5 ，2 0 0 0 年比上年增长1 1 ，2 0 0 1 年又比上年增长了l o 。据此 中国的民主政治建设白皮书，2 0 0 5 年1 0 月。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 推算，2 0 0 1 年村级组织净债务至少达2 1 2 8 亿元以上。对村级债务的成因，学术界 进行了很多研究，大致归纳为以下六个方面：( 1 ) 过高估计了农民的富裕程度，直 接加大了定额内5 任务的基数，进而引发债务；( 2 ) 脱离实际，为了“政绩”，层 层级级围绕“小康”指标搞超前建设和达标升级活动，从而形成巨额村级债务；( 3 ) 盲目举债上马村办企业，后因种种原因而亏损、停产、破产，不仅将老本赔上，还 背上高额债务；( 4 ) 一些部门变着法子集资摊派名目繁多，各种收费既滥又高，迫 使村级举债；( 5 ) 管理不善，随意借款，铺张浪费恶性膨胀，非生产性支出增长过 快，村级债务日趋严重；( 6 ) 农户上缴尾欠越来越大，进而形成村级债务。笔者 认为，除了第一点由乡镇政府因素和第六点农民自身原因外，其它四点可以通过加 强民主监督来减少村级债务。如果实行强有力的民主监督机制，就可以制约和监督 村委会或村民委托代理的村委会主任、副主任和委员对村务管理不妥之决策。由此， 笔者认为民主监督是村民自治的保障环节，缺少或者弱化这个环节，即使选举是民 主的，也无法制约被选举人的行为：民主决策和民主管理也会因缺少民主监督而变 成一个人或少数人的行为。 中华人民共和国村民委员会组织法明确规定：“村民自我管理、自我教育、 自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主监督和民主管理”， 但“徒法不足以自行”，“四大民主”机制的形成和健康运行，并不可能依靠法律和 人的道德自动实现。由于诸多原因，法律赋予村民的民主权利，在不少地方还没有 真正落实。从目前农村“四大民主”的运行来看，民主监督是村民自治最薄弱的环 节。村民自治中通过制度不断地规范民主选举、民主决策、民主监督和民主管理， 完善民主监督机制，最终实现村民当家作主的政治民主愿景。 ( 二) 研究现状及本文的写作思路 目前，我国学术界对村民自治的研究成果颇为丰硕，学者们从不同的学科角度 对村民自治进行了研究，涉及到政治学、社会学、经济学、法学、历史学和管理学 等领域。其中以政治学和社会学角度研究最为突出，这些著作和论文大多是从客观 上研究村民自治制度的构造、村民自治运行的规则和程序，村民自治运行中存在的 问题及对策，特别是对村民自治中民主选举和民主管理两方面阐述较多。代表性的 成果有： 1 9 9 2 年在民政部基层建设司的直接领导下，中国基层政权建设研究会组建了中 张海洋：村级组织债务问题研究，刊于管理世界，2 0 0 4 年第9 期。 彭安玉：村务管理体制与村级债务的根治，刊于唯实，2 0 0 2 年第8 期n 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国农村村民自治制度研究课题组，以王振耀、汤晋苏等人为课题组核心成员，开展 对村民自治制度的系列研究，共写出了三份研究报告。第一份研究报告中国农村 村民委员会换届选举制度，研究了村委会换届选举的具体程序，把选举i 作划分 为建立选举机构，进行选举动员与选民登记，确定选举方式、候选人的产生、投票 选举等几个阶段，报告还谈到村委会选举的历史进程以及竞选、村民参与、罢免与 补选等选举问题；第二份报告中国农村村民代表会议制度描述了村民代表会议 制度的产生、发展历程，着重分析了村民代表会议的组织制度结构、运行程序及规 则，并在此基础上提出完善村民代表会议制度的立法建议和政策建议；第三份报告 中国农村村民委员会法律制度，则重点研究了从中央到省、地、县、村各级组 织有关村委会的法律、法规和规章制度。 徐勇主编的中国农村村民自治，则运用政治学的分析方法和个案分析方法 对中国农村村民自治的兴起和发展及其制度体系和组织形式、活动内容和运作模 式、内在机制和相关因素、运作难题和对策、发展趋向。肖立辉主编的村民委员 会选举研究，则将村级直选纳入近代以来，尤其是晚清新政以来中国农村政治社 会变迁的宏观历史背景中，然后从国家与社会的角度出发，既将村级直选作为因变 量考察影响选举的因素，又将村级直选作为自变量考察农村政治发展的影响，最后 以两个村委会的选举观察来论证上述研究纬度的有效性。 白钢、赵寿星主编的选举与治理，陈浙闽主编的村民自治的理论和实践， 辛秋水主编的中国村民自治，金太军、施从美的乡村关系与村民自治等， 介绍和研究了我国当前村民自治的基本法律制度。村民自治的研究不断深入，把历 史和现实相结合，并且从宏观的叙事转移到个案分析，研究中国的村庄政治。比如 于建荣的岳村政治，吴毅的村治变迁中的权威与秩序2 0 世纪川t 东双村的 表达，仝志辉的乡村关系视野中的村庄选举一一以内蒙古桥乡村委会换届选 举为个案。村民自治研究有的从原来的制度描述转为在更广阔的乡村治理角度下 加以观察，其中比较有影响的有：曹锦清的黄河边的中国一个学者对乡村社 会的观察与思考，通过访谈式的田野调查，将沿途所看、所听、所思、所虑的种 种感想著成；张静的基层政权乡村制度诸问题则从社会学的角度，得出中 国基层政权建设自2 0 世纪以来并没有取得多大进展的结论；方江山的非制度政 治参与以转型时期中国农民为对象分析和程同顺的当代中国农村政治发展 研究则从政治学的角度，讨论当前中国农民政治参与的种种特点。 除了上述代表性著作外，近年来还发表了大量有关村民自治的学术论文和调查 报告，例如自钢的中国村民自治法制建设平议，沈延生的村政的兴衰与重建， 党国印的中国乡村民主政治能走多远等，还有大量的调查报告，有范瑜、贺雪 峰主编的村民自治的村庄基础来自全国十个省市的村民自治调查报告，肖 唐镖主编的宗族、乡村权力与选举对江西省十二个村委会选举的观察报告， 贺雪峰主笔的遭遇选举的乡村社会荆门市第四届村委会选举观察，李连江 主编的村委会选举观察，徐勇、吴毅主编的乡村中国的民主选举农村村 民委员会选举研究文集，张厚安、徐勇、项继权等著的中国农村村级治理 2 2 个村的调查与比较等。 村民自治运动是我国农村历史上一项前所未有的伟大民主实践，引起了国际社 会的广泛重视和赞扬，一些外国学者也加入我国村民自治的研究阵营，其中凯利赫 ( k e l l i h e r ) 的中国村民自治的争论( t h ec h i n e s ed e b a t eo v e rv i l l a g e s e l f g o v e r n m e n t ) 详细地叙述了中国官方围绕村民委员会组织法的实施而展开的 争论。梅尼恩( m a n i o n ) 的 t h eg l e c t o r a c o n n e c t ，i o n i n t h ec h i n e s ec o u n t r y s i d e ( 中国农村的选举联系) 则根据1 9 9 0 年对4 个县中的2 0 个乡镇的5 6 个村庄的 样本调查资料，探讨了村委会选举的真实性问题。劳伦斯( l a w r e n c e ) 的中国体 制下的民主( d e m o c r a c y ，c h i n e s es t y l e d ) 指出以农业为主比较贫穷的村庄在实 行村级民主方面走在前面，而欧博文( 0 b r i e n ) 的正在进行中的中国村庄政治 改革( i m p l e m e n t i n gp o l i t i c a lr e f o u mi n c h i n a sv i l l a g e s ) 认为在拥有 效益良好的集体企业的富裕村庄提倡村民自治比较容易，戴慕珍( o i ，j e a n ) 则认 为经济发展水平与村民自治的实行具有一种反比关系。大体而言，外国学者的研究 侧重在我国村民自治制度的真实性以及与经济发展的关系等问题。 上述情况表明，目前在村民自治的“四大民主”中，特别是对村民自治中民主 选举和民主管理两方面阐述较多，而民主决策，尤其是民主监督研究得相对较少。 村民自治中民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的四个环节相辅相成，缺一 不可，“四大民主”机制的形成和健康运行是村民自治制度真正在农村落实的根本 保障。大多数研究者和学者没有或者缺乏对村民自治中的民主监督进行系统的论 述，虽然在村民委员会组织法中有关于民主监督的内容，但民主监督在村民自 治中基本上还处于弱监或者虚监的地位，没有形成一套村民自治中对村务管理的监 督机制。 对于人民的监督权和选举权及其它权力，我国著名民主革命先驱孙中山先生有 过生动的比喻。如果把民主比作一架机器，选举权是机器的发动力，监督权是机器 的制动力，机器仅有发动力，没有制动力就是不完整，就不能被人们有效地利用于 做功。我国村民自治就是实践村民的自我管理、自我教育、自我服务的途径，村民 4 充分地享有宪法规定的对社会事务的选举权、知情权、决策权、监督权等，那么在 村民自治中，如果村民只有充分的选举权，而没有操作性强的监督权，就好比村民 自治这台机器，只能发动不能制动，村民对村委会及其委托人就不能有效地控制。 因此，从目前的现状看，村民自治中的民主监督是最薄弱的环节，只有建立起可操 作、易实行的监督机制，才能真正让村民自治这架机器有效地运转起来，发挥它为 人民当家作主的最大民主功效。笔者试从管理学和组织行为学角度、从村民自治制 度设计的微观层面来架构村务管理的监督机制，让村民自治中四大民主的机制有效 地、健康地运行，真正实现村民在自治中的各项权利和权力。 本文除引言和结语外主要包括三个部分。第一部分：界定了村务管理监督的相 关概念，阐述了加强村务管理监督的重大意义。村务管理监督是实现宪法规定的公 民监督权的重要保证，是增强村级组织运行的有效性的重要措施，是实现人民当家 作主的内在要求，它还有利于遏制和预防村务管理中的腐败现象。 第二部分：分析了村务管理监督存在的主要问题及其原因，论证了加强和改善 村务管理监督的必要性和紧迫性。其主要问题有：从监督信息的获取和传送角度说， 村务管理的透明度不够高。它包括公开的内容不全面、重结果公开、轻过程公开、 村务公开的随意性大和公开的方法简单、形式单一等几个方面；从监督主客体的角 度看，民主监督的机制不健全，监督机构缺乏应有的权威性和独立性，民主监督的 成本太高，动力不足，民主监督缺乏惩诫性制度安排，民主监督意识淡薄。 第三部分：针对村务管理监督存在的问题，探讨了加强和改善村务管理监督的 对策措施。从监督的逻辑结构上看，任何一项监督都是由相互联系、前后相继的三 个环节系统组成。具体来说，有效监督的运作必须具备：一是监督信息的有效获取 和传送；二是监督主体对监督对象就监督事项提出要求，即处置权( 例如对村委会 成员建议、批评、改变或撤消决定) ；三是监督主体在监督对象拒绝监督要求时， 依法对监督对象进行具有强制性的处理或制裁，即制裁权( 例如对村委会成员给予 警告或罢免) 。所以，其主要对策措施包括：完善村务公开制度，改革村务管理监 督体制，拓宽民主监督渠道，健全村务管理制度，强化民主监督权力，培养民主监 督意识等。在改革村务管理监督体制的措施中，笔者带有建设性地提出从制度上在 村级组织中设立专门的监督机构一一村务监督委员会，来有效地加强对村务管理的 监督，来有力地监督制约村民委员会管理村务的执行权。 一、村务管理监督的理论阐释 村民自治是一种公民行使社会公共权力，管理社会事务的途径，属于爿e 国家形 态的民主，它区别于行政机关对国家公共权力的运用。从马克思主义观点来看，国 家形态的民主( 政治民主) ，将经历从强化到逐步弱化的过程，最终随着国家的消 亡而消灭，而非国家形态的民主( 社会民主) ，则随着社会的发展而不断扩张，逐 步完善，最终取代国家形态的民主。但是，作为一种公共权力，无论是国家形态的 还是非国家形态的，只要有公共权力存在，腐败的产生就是不可避免的。所以加强 对村务管理、对村民自治中这种社会公共权力的监督是非常必要的。 ( 一) 相关概念的界定 1 村务管理 村务管理是指村民自治组织依法对本村的公共事务和公益事业所进行的自我 管理。根据1 9 9 8 年颁布的村民委员会组织法和2 0 0 4 年中共中央办公厅、国务 院办公厅发布的关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见的规定，村务 管理的主要包括如下内容： ( 1 ) 财务管理：财务计划，包括财务收支计划、固定资产构建计划、农业 基本建设计划、兴办企业及资源开发投资计划、收益分配计划；各项收入：村 提留、乡统筹费；发包及上交收入；集体统一经营收入：集资款；土地补偿费；救 济扶贫款：上级部门拨款：其他收入。各项支出：生产性建设支出( 包括购建生 产性固定资产支出) ；公益福利事业支出( 包括购建公益性固定资产支出) ；村组 ( 社) 干部工资及奖金；招待费支出；集体统一经营支出；救济扶贫专项支出；上 交乡统筹费；其他支出；各项财产：现金及银行存款；产品物资；固定资产；对 外投资；其他财产。债权债务：农户往来；内部单位往来；外部单位和个人往 来；银行( 信用社) 贷款；其他债权债务。收益分配：收益总额；缴纳税金数额； 提取公积金数额；提取公益金数额；提取福利费数额；投资分利数额；其他分配。 农户承担的集资款、水费、电费、劳动积累工、义务工及以资代劳等情况。 ( 2 ) 政务管理：党和国家政策、法律在农村贯彻落实的情况，包括计划生育 指标和宅基地管理等。 ( 3 ) 事务管理：包括：新上的经济项目，村集体经济项目的立项、承包方 案及村公益事业的建设承包方案；任期目标，年度工作目标，工资奖金和功绩过 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 失情况等。 可见，村务管理的范围非常广泛，凡是涉及村民利益和村民普遍关心的事项基 本上纳入进去了，主要是财务、政务、事务三方面的管理。村务管理是否廉洁、是 否有透明度、是否有效益，都需要有效的监督机制来加以保障。 2 村务监督 监督，是指“权力的拥有者当其不便或者不能直接行使权力，而把权力委托给 他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使权力的制度安排和行为过程。 。”监督孕育于权力的委托与受托的过程中，是权力的拥有者、委托者与权力的受 托者、行使者之间的权利义务关系。 监督与制约是密切相关的两个概念。制约是指任何一个权力在没有得到其他权 力支持的情况下，其单独的行使都难以实现权力目的，同时任何一个权力的存在和 行使又都会对其他的权力构成牵制。它是以分权为前提的，权力经过分解后由不同 的主体来行使，彼此形成一种掣肘、均衡的关系。 监督与制约的区别主要表现在以下几个方面：第一，权力制约以分权为前提， 权力监督以授权为前提。权力集中于一体就形不成制约，而授权并不改变权力从属 的主体。第二，一般而言，权力制约在前，权力监督在后。权力制约是一种防范权 力偏差的预警机制，具有事前防范性。相对而言，权力监督是事中和事后的控制、 举报及惩戒的过程，具有一定的滞后性。第三，权力制约对上或平行，权力监督由 上对下。权力制约可以实现下对上的或平行的制衡，而权力监督只能通过上对下的 监控而实现。第四，权力制约多向作用，权力监督单向作用。权力制约的法理基础 是权力主体的结构性分离，是一种双向甚至多向的关系，例如本文后面论述的村务 监督委员会的设立，就具有这一精神，而权力监督则是主体对客体的监督，是单向 行为，例如村民自治中的村务公开制度。 监督与制约的共性在于它们同属于权力控制的机制，都是为了规制权力的运行 而设置的。从某种意义生，监督与制约可以通用，可以说监督就是一种制约，也可 以反过来说，制约也就是一种监督。 村务监督主要是指村民通过一定的方式和途径对村委会等村级组织行使公共 权力、履行管理职责的情况所进行的监督。根据村民委员会组织法的规定，村 民委员会是村民依法选出的、代表村民利益的自治组织，其主要职责是：办理本村 的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民 侯少文：监督的含义与制约的区别，刊于中国党政干部论坛，2 0 0 3 年第3 期。 7 的意见、要求和建议；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济， 承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展； 管理本村属于村农民集体所有的土地和财产，教育村民合理利用自然资源，保护和 改善生态环境。村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委 员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。村民委员会为履行上述职责而作 出的各项具体行为，村民都有权进行民主监督。 为确保村民的民主监督权力落实，中华人民共和国村民