（行政管理专业论文）服务型政府视野中的乡镇机构改革研究.pdf

摘要 摘要 建设服务型政府已经成为我国深化行政体制改革的目标。我国关于服务型 政府的相关研究主要是从我国行政体制改革实践出发，以新公共管理等理论为 基石，侧重从理论上解释服务型政府的理念内涵与理论基础，说明建设服务型 政府的必要性、必然性与可能性。近年来的研究重点和热点在于建设服务型政 府的一般理论问题，面向改革实践的研究还比较少。农业税取消后，乡镇机构 改革成为农村综合改革的核心内容，关系到建设社会主义新农村的战略大局。 选择建设服务型乡镇政府作为下一步乡镇机构改革的目标具有历史必然性。但 在此领域的研究还较片面而零散。本文的着眼点便是以服务型政府建设为定向 的乡镇机构改革研究，力图借服务型政府理论的科学内涵，来为乡镇机构改革 指明方向，制定战略。本文强调服务型乡镇政府建设研究的框架结构为：理论 基础、目标模式、实践困境和实施战略；改革遵循这样的一个思路：目标模式 的确定主要源自于理论设计。但目标产生的过程中也受到改革实践的影响，在 目标与实践互相适应、动态调整的基础上产生下一步改革的实施战略。 本文的研究内容分为四个层次。首先，阐释了服务型政府理念产生的背景及 其内涵，分析了其概念，从新公共管理理论、马克思主义“公仆论 等方面陈述 了服务型政府的理论基础，从总体上对我国未来服务型政府建设实践作出了展 望。这些工作为后续分析乡镇机构改革目标提供了充沛的理论源泉。接着，分析 了服务型乡镇政府建设成为我国乡镇机构改革目标的必然性：从多元角度，展示 了服务型乡镇政府的内涵及其行为模式。目标的明确，必定有助于改革战略的制 定。而后，对服务型乡镇政府的实践困境作了分析。一方面，此前的乡镇机构改 革实践存在诸多尚未解决的难题；另一方面，“体制弊端 、“财政困难 、“人 力障碍 等因素又必定会对下一步建设服务型乡镇政府产生阻碍。最后，本文在 系统分析理论基础、改革目标与实践困境的基础上，提出了深化乡镇机构改革， 建设服务型乡镇政府的实施战略。实施战略首先提出了深化改革的路径选择应该 是“转变职能、创新机制”之路：而后从职能转变、机构设置、机制创新等具体 方面，详尽阐释了深化改革，建设服务型乡镇政府的对策建议。 关键词：服务型政府乡镇机构改革服务型乡镇政府职能转变机制创新 a b s t r a c t a bs t r a c t b u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e 删 n e n ti nc h i n ah a sb e c o m et h e9 0 a lo f d 唧e n i n g a d m i n i s t r a t i v er e 向r m c h i n a ss e r v i c e o r i e n t e d g o v e m m e n t r e s e a r c h ，m a i n l yf i r o mc h i n a sp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，m en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o 巧髂t h ec o m e r s t o n e ，f o c u so nt h e o 拶t oe x p l a i nt h ec o n c e p to f s e r v i c e 。o r i e n t e dg o v e m m e n tw i t ht h ec o n t e n to ft h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，b u i l d i n g as e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n tt h a tt h en e e df o r ，w i t ht h ep o s s i b i l i t yo fi n e v i t a b i l i 够 i nr e c e n ty e a r st h er e s e a r c hp r i o r i t i e sa n dh o ts p o t sa r et h eg e n e r a lt h e o 叫t ob u i l da s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t ，r e s e a r c hr e s u l t sa l s om 番n l yl i m i t e dt om em e o 碍 i n t e 叩r e t a t i o n ，t h ep r a c t i c eo fr e f 0 n n - o r i e n t e dr e s e a r c ha l s ol e s s a r e rm ea b o l i t i o n o fa g r i c u l t u r a lt a x e s ，r e f o m lo ft o w n s h i pg o v e m m e n ta st l l ec o r eo fc o m p r e h e n s i v e r u r a ir e f o 册，a n di t sf u n c t i o n sc h a n g e si sr e l a t e dt ot h eb u i l d i n go fn e ws o c i a i i s m r u r a la r e a so ft h e o v e r a l l s t r a t e g y c h o i c eo fb u i l d i n gas e i c e o r i e n t e dr u r a l t o w 潞h i pg o v e m m e n ta st h et h eg o a lo fn e x ts t e pr e f o mo ft o w n s h i pg o v e m m e n ti s h i s t o r i c a li n e v i t a b i l i t y b u ti nt h i sa r e ao fs t u d ya l s om o r eo n e s i d e da n dn a g m e n t e d t h i sp a p e ri so nt h ef o c u so fas t u d ym a ts e i c e o r i e n t e dg o v e m m e n to ft h er e f - 0 m o ft o v v i l s h i pg o v e m m e n t ，a t t e m p tt os p e c i f yt h ed i r e c t i o no ft h er e f o r mo ft o w n s h i p 9 0 v e m m e n ta n dd e v e l o ps t r a t e g i e st l l r o u g ht h es c i e “f i cc o n t e n to fs e r v i c c - o r i e n t e d g o v e m m e n tt h e o 巧 t h i sp a p e rs t r | e s s e do nt h ef h m e w o r ks t n i c t u r et h a tas e r v i c e - o r i e n t e dt o w n s 王l i p 9 0 、，e m m e n tb u i l d i n g ，t h a tt h et h e o r e t i c a lb a s i s ，t a r g e tm o d e ，a n dp m c t i c ed i 币c u l t i e s 觚di m p l e m e n ts t r a t e g y t ob u i l das e r v i c e - o r i e n t e dt o 、v n s h i pg o v e m m e n ta st h eg o a l o ft h er e f o r n lo ft o w n s h i pg o v e m m e n tf o l l o ws u c hal i n eo ft h o u g h t ：i d e n t i 匆k e y o b j e c t i v e so ft h em o d e ld e r i v e df r o mt h et h e o r yo fd e s i g n ，h o w e v e r ，t h eo b j e c t i v e so f t h ep r o c e s so fr e f o r n lh a sb e e nt h ei m p a c to ft h ep r a c t i c eo fr e f o r m t h en e x ts t e po f r e f o m ls t r a t e g yt or e s u l to nt h eb 矧so f t a 唱e ta n dp r a c t i c ea d a p tt oe a c ho t h e f i nt h i sp a p e r ，t h e r ew 嬲as t u d yo nt h er e f o n no ft o 、硼s h i pg o v e m m e n tw h i c hf o r t h cg o a lo fb u i l d i n go fs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t 嬲g o a lb a s e do nt h ep e r s p e c t i v e o fas e i c e o r i e n l e dg o v e n l m e n t ，t 0t a k es t a n d 戚i 鹬da n a l y s i sa n de m p i r i c a l 锄a l y s i so fac o m b i n a t i o no fr e s e a r c hm e t h o d s f o c u so n 鲫a l y s i so fm ec o n c e p ta 1 1 d t h e o r e t i c a lv a i u eo fs e 州c e o r i e n t e d9 0 v e m m e n t ，龇dt h er e f 0 册。场e c t i v e so f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ，a n di t s i m p l e m e n t a t i o ns t r a t e g y f i r s t ，t oe x p l a i nt h e l l a b s t r a c t c o 瞰i e p to fs e i c e o r i e n t e db a c k g r o u n d ，m ei d e a0 ft h em e a n i n gb yt h e o 巧，锄a l y s i s o fi t sc 0 n c c p t ，t os t a t et h et h e o r e t j c a lb 捌so ft h es e r v i c e - 谢e n t e dg o v e 舢e n t t h m u g ht h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya 1 1 d p u b i i cs e r v a n t s ”o fm a i s m t 0 m a l 【eap r o s p e c t so fc h i n a sp r a c t i c eo fb u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t t h m u g i la no v e r v i e wo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f 0 肌 o fw e s t e mc o u i l t r i e so n t h eb a s i so fp r a c t i c e t h e s ew o r kp r 0 v i d ear i c hs o u r c eo ft h e o vf o rt h ef o l l o w u p w o f ko ft h eo b j e c t i v e so ft h er e 向册o ft o w n s h i pg o v e m m e n t t h e n ，i nt h e s e r v i c e o r i e n t e d g o v e 咖e n t s v i s i o n ， t 0 a n a l y s i s t h e i n e v i t a b i l i t y o fa s e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e m m e n tt 0b et h eo b j e c t j v e so fr e f o r mo ft o w n s h i p g o v e m m e n t ；d e m o n s t r a t e dt h eob ! i e c t i y e so ft h er e f o 肌t h a ti s s e r v i c e - o r i e n t e d t 0 曲i pg o v e m m e n ta n dt h ec o n n o t a t i o no fap a t t e m 舶mm u l t i p l ea n g i e s ac l e a r o 场e c t i v em u s tc o n t r i b u t et ot h ed e v e l 叩m e n to fs t r a t e g i e s t h e n ，m a d ea n 粕a l y s i s o ft h ep l i g h to fp r a c t i c eo nas e r v i c e o r i e n t e dt c y v m s h i p9 0 v e m m e n t o nt h eo n eh a n d ， m e r ea r em a n yu n r e s o l v e di s s u e so ft h ep r e v i o u sp r a c t i c eo ft h er c f o mo ft o 、v n s h i p 9 0 v e r n i n e n t ；o nm eo t h e rh a n d ，”i n s t i t u t i o n a ls h o r t c o m i n g s ，f i n a n c i a ld 龋c u l t i e s ”， h u m a nb a f r i e r s ”a n do t h e r 危c t o r sw i l la l s oi m p e d el h en e x ts t e po fr e f o r mo f t 0 、v n s h i pg o v e m m e n t f i n a l l y ，t h i sp 印e rp r o p o s e dai m p l e m e n t a t i o ns t r a t e g yf o rt h e d e c p e 试n go fb u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e m m e n tt l l i o u g has y s t e m a t i c a n 【a l y s i so nt h eb a s i so ft h e o 巧，t h er e f 0 加o b j e c t i v e sa n dt h ep l i 曲to fp r a c t i c e k e yw b r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e n l n l e n t ，s e n r i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e 舢n e n t ， r e f 0 册o ft o w n s h i pg o v e m m e n t ， 如n c t i o n sc h a n g e s ，m e c h a n i s m i n n o v a t i o n i l l 论文原创性和授权使用声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工 作所取得的成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含任何他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对 本研究所做的贡献均已在论文中作了明确的说明。 本人授权中国科学技术大学拥有学位论文的部分使用权，即： 学校有权按有关规定向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 作者签名：盔墨丝 7 0 a g 年乡月叼日 钐七鼋9 第】章绪论 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 十四大提出了行政体制改革的历史任务，行政体制改革之初，改革中心是 围绕政府的机构和人员问题而展开，但是每次改革都绕不过精简以后再膨胀的 怪圈。在机构和人员久减不下的情况下，我国的改革中心又围绕着政府职能的 问题而展开，事实上政府职能问题正是行政体制改革的一个突破口。1 9 9 8 年开 始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行 政体制改革目标。2 0 0 4 年2 月2 1 日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树 立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中提出要努力建设公共服务 型政府。服务型政府建设开始在我国逐渐推进，这对于改善和优化我国公共管 理至关重要，有助于落实和实现政府全心全意为人民服务的宗旨，增进公民对 政府的信任，实现国家的长治久安。然而当代中国公共服务型政府建设是在缺 乏足够理论支撑的情况下推进的，因而导致了公共服务型政府建设在实践中存 在许多问题，如官本位意识依然浓厚，服务意识比较淡薄；重形式轻内容；人 治现象严重：政府职能越位、错位、缺位现象严重，服务职能依然淡薄；建设 还只是停留在便民这一表面层次，而不是基于以公民为中心、为公民服务的理 念重构政府与公民关系；等等。因此，我国建构服务型政府，需要进一步更新 观念，夯实其理论基石。2 0 0 7 年l o 月，十七大召开，大会报告提出“加快行 政管理体制改革，建设服务型政府，将“建设服务型政府 确定为我国行政体 制改革的目标。 在国家建设服务型政府的大背景下，在农村税费改革告一段落之后，我国 的农村改革进入到以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要 内容的农村综合改革新阶段。巩固农税改革成果，推进农村综合改革，解决“三 农问题”则构成了深化乡镇机构改革的现实压力。 农民富则国家盛，农村稳则社会安，农业丰则基础强。我国是一个农业入 口占大多数的国家，农民是党和政府深厚的群众基础，农业和农村的发展是实 现现代化的重要条件，重视并解决好“三农 问题，在建设中国特色社会主义 事业中具有特殊的重要性。始于2 0 0 0 年的农村税费改革，经过六年的努力，截 止2 0 0 6 年在全国范围内彻底取消了农业税。农业税的取消，在相当程度上减轻 了农民的负担，将给农村经济社会生活带来深刻影响，必将带动农村生产关系 和上层建筑某些环节的调整，将对乡镇政府的职能配置和运行方式提出新的要 第1 章绪论 求。2 0 0 6 年9 月召开的“全国农村综合改革工作会议”，即提出“乡镇政府是 我国政权结构中的基础层级，乡镇机构改革在农村综合改革中处于关键地位 ， 并提出了这次乡镇机构改革的总体要求是：转变政府职能，精简机构人员，提 高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理 体制和运行机制。 鉴于乡镇政府直接面向广大农民群众的天然服务属性，建设服务型乡镇政 府作为下一步乡镇机构改革的目标，已经基本明确。这也是我国服务型政府建 设大局的战略突破口。服务型政府的理念内涵、理论基础是什么? 如何利用服 务型政府的理念和行为模式来改革乡镇机构? 在建设服务型乡镇政府的过程中 有哪些障碍? 面对障碍，我们采用什么样的战略来深化乡镇机构改革，推进服 务型乡镇政府建设? 这是我国公共行政学界和改革实践者面临的重要而紧迫的 课题。对上述问题展开系统研究，不仅能为农村改革实践提供了理论支持，还 能为进一步探究服务型政府构建及乡镇政府职能转变的问题构筑研究基础。对 上述问题的解析，正是本研究的意义所在。 1 2 研究现状 在“服务型政府 研究方面，自概念提出至今，针对于服务型政府的理念、 理论基础、行为特征等的研究已经有了较丰硕的成果。据统计，从2 0 0 0 年至今， 发表在学术期刊上的题名包含“服务型政府”的论文有1 1 4 7 篇之多。我国关于 服务型政府的相关研究主要是从西方公共行政理论的角度出发，以新公共管理 理论为基石，侧重从理论上解释服务型政府的内涵与特点，说明建设服务型政 府的必要性、必然性与可能性：在对策操作上，则多以西方国家改革策略的核 心内容为参照，探索建设服务型政府的目标模式与具体措施。可见，近年来的 研究重点和热点在于建设服务型政府的一般理论问题和相关实践问题。然而中 国建设服务型政府的理论与实践仍处于起步阶段，还有许多问题与领域有待研 究。比如：我国当前的研究侧重于理论层面的解析，但对当代中国而言，更重 要的是解决实践中的问题，即不仅仅是构建怎样的服务型政府，而应是如何构 建这样的服务型政府。可学术界对于我国当前在建设服务型政府中具备了哪些 有利条件，还面临哪些约束，需要完善什么、怎么完善等问题的研究还是片面 和零散的。 而以服务型政府为定向的乡镇机构改革研究还很少见。服务型政府理念与 乡镇政府的契合度如何，如何将服务型政府的实践模式弓l 入乡镇机构改革进而 建设服务型乡镇政府，此方向的研究不仅数量少，已有研究也零散而不成体系。 2 第l 章绪论 对乡镇机构改革的研究主体还停留在职能转变的层面上，并没有上升到服务型 政府建设的理论高度上来。 在纯粹的“乡镇机构改革研究方面，学界展开了富有成效的研究。学者 们试图揭示乡镇机构改革的动因，并指明其方向和路径：从研究队伍中来看， 其中较为著名的大多是长期从事三农问题研究的专家，他们倾向于在具体活动 之中基于宏观政策走向进行理论思考和实践探索；再一方面还可以从研究视角 上看出，大部分研究尚停留在对乡镇职能转变进行宏观政策解读的层面。因而 就给该领域的研究留下了尚待深入的空间。 1 3 研究框架及方法 1 3 1 研究框架 本文强调服务型政府建设的框架结构，即理论基础、目标模式、实践困境 和实施战略。本文认为乡镇机构改革不仅是一个实践性问题，而且是一个理论 性问题，乡镇机构改革应该以服务型政府的相关理论为基础。笔者服务型政府 的相关理论主要包括政府职能理论、企业家政府理论、新公共管理理论、新公 共服务理论和马克思主义“公仆论”等，这些理论不仅为我们进行乡镇机构改 革提供了合法性基础，也为我们提供了具体的政策建议。没有理论的实践，是 盲目的；没有实践的理论，是空洞的。因此，笔者认为乡镇机构改革必须以服 务型政府的相关理论为基础，同时根据实践修正和创新理论。目标模式是乡镇 政府角色和理论基础具体化，是乡镇机构改革追求的目标，包括：目标的确定、 目标的内涵和目标的行为特征。建设服务型乡镇政府的目标模式需要通过一定 的战略得以实施，这就需要我们进行职能定位、机构设置、机制创新等等。这 样看来，以建设服务型政府为目标的乡镇机构改革遵循这样的个顺序：目标 模式的确定主要源自于理论设计，但目标产生的过程中也受到改革实践的影响， 在目标与实践互相适应、动态调整的基础上产生下一步改革的实施战略。这个 过程正如图1 1 所示： 第l 章绪论 1 3 2 研究方法 图1 1 本文研究框架图 本文坚持以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，在分析服务型政府理念 提出时，分析了我国当前行政体制改革的现状，侧重于分析其尚存的问题，并 提出了一些富有建设性的意见。在分析乡镇机构改革时，也结合了历史实践的 因素，将目标与实践整合考虑，进而得出实施战略。基于本文的特点，管理体 制研究难以量化，全文以规范分析、定性分析为主，采用的研究方法是有以下 几种： 系统研究方法：乡镇机构改革是一个系统工程，本文的主要研究目的是要 构建一个以服务型政府建设为目标的乡镇机构改革的分析框架体系，其中每个环 节都是整个体系的一个有机组成部分。因此系统分析法是本文的重要研究方法。 规范研究方法：这是确定乡镇机构改革目标、服务型乡镇政府理念内涵、 服务型乡镇政府行为模式和改革实施战略的必要研究方法。 比较方法：通过比较不同国家服务型政府建设的实践，不同时期我国行 政机构改革的纲领和实际成效，以期从动态与静态、个性与共性的结合上把握 建设服务型乡镇政府的规律。 4 第2 章服务犁政府的理论及实践 第2 章服务型政府的理论及实践 2 1 服务型政府理念的提出 2 1 1 服务型政府理念的产生背景 服务型政府的理念源自西方国家于2 0 世纪8 0 年代掀起的政府改革或政府 再造的热潮。2 0 世纪8 0 年代，随着资本主义国家社会经济的发展，公民对政 府的公共服务提出了更高的要求，即要用较少的财政支出提供更多更优质的公 共产品和公共服务。在强大的财政危机和信任危机的压力下。西方发达资本主 义国家普遍展开“政府再造”运动，以解除过度官僚化的资本主义政府所面临 的困境。在这种背景下，西方的理论界适时地进行了理论创新。以新制度经济 学和企业家政府理论等为基础，提出了新公共管理理论。罗伯特丹哈特等学 者又在批判与借鉴新公共管理理论的过程中，以现代民主政治中的公民权理论、 社区和公民社会理论，组织人本主义和后现代对话理论为基础提出了新公共服 务理论，其目的就是要改变高高在上，“自我服务”的官僚机构，将政府转变 为真正为社会公众提供公共服务的管理组织。在这些理论的指引下，西方的政 府改革取得了显著的成效。 与此同时，我国自改革开放以来，也一直在进行行政体制改革。但是与人 民群众同益增长的社会公共需求相比，与我国全面建设小康社会的战略目标要 求相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱，各级政府的行政理念落后、治 理方式不合时宜，问题还较为突出。具体表现在：权力至上主义，官本位意 识明显。政府的管理模式和理念还停留在管制型政府的框架内。公务人员的主 人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀，而公仆意识却荡然无存。 万能政府意识突出。即认为政府是无所不能的，因而无限拓展政府的权力边界， 并以此作为政府行为的思维决策的出发点。命令型行政习惯严重。公共政箢 的制定与执行，往往从政府单方面意志出发，为民服务变成了“为民做主”， 从公共服务计划安排到服务方式都是政府部门说了算。各级政府大多以行政命 令为基本管理手段，“红头文件”依然是政府政策下达与贯彻的途径。过细、 过严的管理思维，致使市场经济的大小主体进行任何经济、社会活动都要经过 政府审批。行政服务功能、服务意识推广缓慢。政府所提供的公共服务效 益差、质量低、欠缺公平性。一方面，政府对公共服务的投入缺乏科学规划， 第2 章服务戳政府的理论及实践 不考虑本地实际情况，搞一刀切，盲目建设和重复建设现象比较严重。另一方 面，公共服务的提高缺乏公平性，城乡之间、不同社会阶层之间公共服务的不 公平性成为个突出的矛盾。政府行为失范，权力寻租，追逐个人利益、部 门利益的现象还很常见。政府职能转变不到位，越位、错位，缺位现象仍然 突出。目前的地方政府管理实践中，政府角色不清，既是裁判员，又是运动员 的现象比比皆是。许多地方政府仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情， 直接参与私人产品和私人服务的提供( 周开宁，2 0 0 7 ) 。 事实上，服务型政府的严谨概念的提出是中国学者的专利，建设服务型政府 也是中国独有的改革目标，这从到目前为止，在西方所有文献中都找不到服务型 政府的对应词就可以证明。在西方的行政语境中，他们谈论的是公共服务，不是 服务型政府，而公共服务是所有政府的一项基本职能，即使是管制型政府也不例 外。“服务型政府”理念在我国公共行政领域的提出，是针对我国政府管理体制 的内部积弊及行政体制改革的实践困境而提出的解题构想，是一种目标引导模 式，进而从根本上减轻政府职能履行与改革困境的现实压力。“服务型政府”理 念在我国公共行政领域的提出不是偶然的，它不仅仅单纯源于一种价值理念，更 是我国政府面对经济社会发展中出现的新问题和新矛盾，为了完善社会主义市场 经济体制，适应经济全球化，树立与落实科学发展观的必然要求，是实事求是地 推进行政体制改革的必然选择。在我国“服务型政府理念的形成过程中，理论 工作者首先是受到了西方相关理论和实践的启示，再结合我国传统治道思想以及 政府治理模式的合理要素，进而形成了具有中国特设的“服务型政府”理念。 故此，中央决策层对“服务型政府”理念作出了郑重选择。“加快行政管 理体制改革，建设服务型政府”的话语醒目的出现在党的十七大报告中。从此， 建设服务型政府便成为各级政府改革的目标。 2 1 2 服务型政府理念的内涵 服务型政府的理念是诸多现代公共行政理念相互影响、相互融合而形成的， 具有十分丰富的内涵。对其进行剖析，可以发现，服务型政府理念包含以下几种 要素： 一是“以人为本的理念。服务型政府中“以人为本”理念的含义是指：政 府的工作要切为了入民群众，尊重人民的权利，满足人民群众的需要，发挥人 民的潜力，实现人民群众的发展。“以人为本 理念包含着三方面的内容： 满足人民群众的需求。政府应当时刻关心人民群众，及时提供优质服务。注重 人的尊严。坚持以人为本理念，爱护人、关心人、理解人、重视人的自由和发展。 正视人的个性，提倡的多彩生活( 王勇风等，2 0 0 7 ) 。由于政府的权力来源于人 6 第2 章服务型政府的理论及实践 民，因此，人民与政府之间的关系实质上就是一种委托一代理关系，或者说是一 种“政治契约”关系。换句话说，“以人为本”就是政府的行政活动以满足人的 基本权利和需求为出发点，全面彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社 会和人的全面发展为基本目标的行政理念( 巩建华，2 0 0 5 ) 。 二是“主权在民”的理念。西方的启蒙运动给全世界带来了“天赋人权，主 权在民 的观念，使人们认识到，政府的公共权力来源于人民自下而上的授权， 而非自上而下的产生，人民支持和认同的政府才是合法的政府。因此，“主权在 民 成为政府施政的基本理念。主权在民就是尊人民为国家的主人，政府是人民 的公仆，这是民主政治一个最重要的原则，更是马克思主义“政府公仆论的要 义所在。宪政的重要任务就是将“主权在民”的政治原则以根本法的形式予以确 认。民主不仅仅只是为民做主的“民主 ，而是主权在民的“民主”，亦即国家 主权属于人民，而不是属于某个个人或利益集团。这赋予了人民具有天然的监督 政府的权利，赋予了政府服务于民众普遍利益的义务，而非凌驾于人民之上，同 时也要求政府必须通过一定的规制，为维护和保障人民行使这一权利提供顺畅的 渠道和途径。 三是“顾客至上”理念。2 0 世纪8 0 年代，在西方国家的政府再造过程中，新 公共管理理论者主张将企业家精神引入政府行政实践，亦即向企业学习，用企业 注重成本、效益、质量和顾客满意的理念来营造政府的行政文化环境，用企业机 制来改造政府的官僚体系，建立所谓的“企业家 政府。按照这一理论，政府就 是公共企业家，人民就是顾客。实际上，在市场经济条件下，对一个企业而言， 只有把顾客作为“上帝看待，关怀顾客，对顾客负责，以顾客的需求为导向， 才能赢得顾客、拥有市场。同样，对一个政府而言，政府行政也应以公民的需求 为目标，强调对顾客负责，并将顾客满意作为衡量公共服务质量的标准。因此， 顾客至上的理念必然是服务型政府理念的组成要素。 四是“有限政府”理念。现代政府是建立在高度发达的市场经济和公民社会 的基础上，政府必须正视社会力量的存在，重视市场配置资源的主体性地位，这 决定了政府不可能是一个无所不在的全权的政府。恰恰相反，由于公民只向政府 让渡了有限的权力，这样，政府的职能范围是有限的，从而，政府的责任必然也 是有限的。因此，现代政府是一个权力有限、职能有限、责任有限的政府。根据 新公共管理理论，政府不是“划桨者 ，而是“掌舵者，政府应将其主要职能 定位在弥补“市场失灵 ，为社会经济生活消除外部性影响，制定产权规则等。 所以，树立有限政府的理念成为现代政府的必然选择。政府往往具有扩张权力边 界、职能边界的内在冲动，对待这一问题，只能依靠下一条“依法行政”来解决。 五是“法治政府的理念。法治的第一要义就在于严格限制政府的权力，在 7 第2 章服务型政府的理论及实践 于防止行政权力的滥用，在于政府不能违背法治所认可的价值前提。现代政府基 本上都是宪政政府，也就是说，法律都对政府权力进行了限制，政府不能超越法 律许可的范围行使权力，更不能以任何借口剥夺或侵犯公民的合法权益，否则， 就有可能被认为是违宪行为而受到宪法的制裁( 巩建华，2 0 0 5 ) 。法治理念的精 髓是以法律来制约政府权力，保障公民权利，法律是国家至高无上的权威。然而 我国封建专制的长期历史使得人治现象在我国极为普遍，法律权威的缺失使得行 政权力的行使缺乏刚性约束，使政府的行为以及行为的后果缺乏可预见性，致使 寻租泛滥、吏治腐败。服务型政府理念要求政府树立法律至上、依法治国现代行 政理念，规范行政权力的运作，为公民权利的行使提供充分保障。 2 - 1 3 服务型政府的概念 服务型政府是市场经济条件下我国政府管理的目标模式，其概念是由中国学 者结合本国实际于世纪初提出来的。服务型政府的基本职能定位为经济调节市场 监管、社会管理和公共服务。由此可见它不同于西方国家所探讨的公共服务，后 者只是服务型政府的一项基本职能，所涉及的只是政府服务方式与制度安排的变 化而己。 何谓“服务型政府 ? 从政府职能的角度出发，有人认为服务型政府，就是 提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与其公共利益相关的非排他性服务的政 府；从政府角色的角度，有人认为服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为 兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来 决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转 移到公共服务领域( 王勇风等，2 0 0 7 ) ；从与传统政府比较的角度，有人认为“服 务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行 政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。 目前，获得国内学界较多认可的是国家行政学院刘熙瑞教授对服务型政府的 定义：所谓服务型政府，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会 民主秩序的框架下，通过法定秩序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为 宗旨并承担服务责任的政府”( 刘熙瑞，2 0 0 2 ) 。从上述定义来看，服务型政府 概念主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管 制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。 2 2 服务型政府的理论基础 我国服务型政府建设的理论来源可以分为两个方向，一个是现代西方公共 第2 章服务型政府的理论及实践 行政理论及其实践总结，另一个是我国一直秉持的马克思主义的政府“公仆论” 和“为人民服务思想。由于西方现代公共行政理论体系是在近3 0 年西方诸国 实践的基础上，融合经济学、政治学相关理论要素，通过许多学者的理论工作 总结提炼而来，其理论结构更为具体和明确。因此，对西方理论的介绍占据了 本节大部分篇幅。具体陈述如下。 2 2 1 政府职能相关理论 2 2 1 1 1 政府职能的基本涵义 一直以来，政府职能是国内外公共行政学界所探讨的一个基本问题。从政 府职能的内容上看，世界银行1 9 9 7 年发展报告指出：“有5 项基础性任务处于 每个政府使命的核心地位，如果这5 项任务完不成，就不可能取得可持续的、 共享的、减少贫困的发展：建立法律基础：保持非扭曲性的政策环境，包括宏 观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保 护环境 ( 世界银行，1 9 9 7 ) 。从政府职能的层次上看，美国学者布坎南( 1 9 8 9 ) 对政府职能进行了分层，他认为，政府职能( 集体行动) 可以分为三个层次。 他谈到，“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君 主的合法行动，即包括在我称之为保护性国家、诺齐克称之为最低限度 国家和1 9 世纪哲学家称之为守夜人国家的那些行动。第二，包括现行法律 范围内的集体行动的那些活动。这一套活动包括提供资金，供给和提供公众 所需的商品和服务。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充 分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些 活动。 简单的说政府职能即是，根据需求，政府在国家和社会管理中承担的职责 和功能。政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。 政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用( 金太军，2 2 ) 。 张金鳐认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六 个范畴( 张金鉴，1 9 9 2 ) 。尽管在国家的起源上有“社会契约论”和“阶级国家 论”的不同的理论观点。但在不同历史时期，不同政体国家的政府在履行公共 职能时所扮演的角色是大同小异的。恩格斯曾指出，“一切政治权力起先总是 以某种经济的社会职能为基础的、“政治统治只有在它执行了它的这种社会 职能时才能持续下去 ( 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局， 1 9 7 2 ) 。公共服务是政府的重要职能，国家的政治统治必须以为社会公众提供 服务和执行社会性职能为基础，这是任何国家和政府赖以存在和发展的基本前 9 第2 章服务型政府的理论及实践 提。 2 。2 1 。2 政府职能的价值取向 “契约国家观 源于西方启蒙学者的“社会契约论”，它弱化国家职能，强 调个人自由。社会契约论者的杰出代表是法国的启蒙运动政治思想家卢梭。近代 以来西方国家建立的资产阶级政权，都是以卢梭的理论观点相标榜的。这种主张 国家只有保护性功能的国家观，亦即只充作“守夜人”的国家观，在当代仍有影 响。例如，美国著名哲学家罗伯特诺齐克，他在其无政府、国家与乌托邦 著作中，论述了“最弱国家 的可能性和必要性。他认为一种最弱意义、最少管 事的国家是能够在道德上得到证明的；国家除防止暴力、偷窃、欺诈和强制履行 契约外，不应该管更多的事，以免侵犯到个人权利。 与“契约国家观”相对应的是“福利国家观”。福利国家观的基本观点就是， 国家除了保护性功能外，还必须具有维护社会公正的功能。这一观念的代表人物 是美国当代哲学家约翰罗尔斯，他于1 9 7 1 年出版了正义论( at i l e o r yo f j u s t i c e ) ，是二十世纪划时代的政治哲学著作。j 下义论的开篇即写道： “正 义是社会制度的首要价值，正如真理是思想的首要价值一样”( 罗尔斯，1 9 9 1 ) 。 以罗尔斯为代表的福利主义国家论者认为，国家除了在政治上保障所有人享有尽 量广泛的、平等的基本自由之外，更应在社会和经济分配领域，奉行一种最大限 度的改善处境最差者地位的行为原则。他认为政府可以发挥四个方面的功能，矫 正社会分配不公： 一是配给，保持价格体系的有效竞争性以防止垄断市场权力的形成，并通过 税收和补贴作为效率调整的杠杆： 二是稳定就业，创造有效的社会需求为职业的自由选择提供保证； 三是社会资源转让，保证社会的基本福利，对处于不利地位人群的需求保持 敏感和反应的能力； 四是分配，社会资源通过税收流向政府，使政府有能力为公共利益提供资金 并且满足保护弱者所需要的资源。 不难看出，罗尔斯的正义论暗示了政府职能的价值取向为“正义与“公 平”，两者的结合要求社会全体成员( 尤其是处于劣势地位的阶层) 能平等的 享有社会物质与精神财富以及发展机会。这样的价值取向，认为政府职能更应 倾向于构建社会福利制度，对弱势群体提供生存和发展的保障。“福利主义” 的国家观与中国建设社会主义和谐社会的理念不谋而合，值得研究与借鉴。 2 2 1 3 新制度经济学的政府职能观 以科斯、诺斯为代表的新制度经济学产生于2 0 世纪6 0 年代， 8 0 年代在我国 l o 第2 章服务型政府的理论及实践 开始广泛流行。该学派的兴起有力地推动了传统的纯经济学研究向经济与政治的 整合研究的转变，突出表现在其国家理论之中。该学说认为，政府具有契约和掠 夺的双重属性，政府最重要的职能是提供各种制度安排，尤其重视产权制度安排。 政府职能作用的范围要适度，仅限于产权界定不清的经济领域。新制度经济学政 府职能理论运用成本一收益分析解释政府干预的程度、突出制度理念、强调政府 经济职能等观点都对我们很有借鉴意义( 柯武钢，史漫飞，2 0 0 3 ) 。 关于政府最重要的职能，新制度经济学派认为，作为在暴力方面具有比较优 势的组织，政府最重要的职能就是利用这一优势为经济和社会发展提供各种制度 安排。在各种制度供给中，诺斯尤其重视产权制度安排。依据他的国家模型，诺 斯( 1 9 9 4 ) 认为，政府的一项重要职能就是在统治者的福利最大化目标范围内界 定和保护产权。政府存在的合理性就在于它为