（行政管理专业论文）政策过程理论解读——以广州市“禁摩”政策为例.pdf

摘要 政策科学在我国9 0 年代才真正开始兴起，而政策过程理论方面的研究则更加滞后。 政策过程理论作为一种中层理论或中观理论在整个政策科学中占有着重要地位。这要求 我们应重视其理论的引介、探索和建构。同时，要更加重视案例研究方法的运用，主要 包括访谈、观察、文献法等。本文通过选取“禁摩”政策为个案，在厘清本土概念、深 度描述“禁摩 政策制定过程的基础上，进行了建构主义的解释性研究，寻找概念之间 的关系，建构有理论意义的命题，并寻找其推论的价值。 简单来讲，此项研究的主要问题有两个：第一，深度描述一个具体的政策过程。由 于我国对一个具体的政策过程的深度描述还很少，因此，这种政策过程的案例研究显得 很有价值。虽然这种描述性研究缺乏深刻的、直接的理论意义，但它对于研究政策过程 理论具有很重要的基础性作用。第二，对政策过程进行解释性研究。通过运用西方的政 策过程理论来解释我国某一具体的政策过程，从而寻找我国政策过程的理论性注脚。作 为一个社会科学研究方法的倡导者来讲，如何运用这些方法来研究中国的政策问题，也 是体现在此项研究过程的每一个步骤中。如果这个方法运用的恰当，也许这也算得上是 此项研究的成果之一。 本文将分为五大部分进行论述。 第一部分：绪论。一是政策过程理论文献综述。主要是介绍和借鉴国外政策过程理 论，并梳理和总结国内主要的政策过程及其理论方面研究的文献成果。二是问题的提出 与研究的意义和方法。本部分旨在提出研究的问题，说明研究政策过程及其理论的意义 和方法，并说明以“禁摩 为个案的依据。 第二部分：“禁摩”政策过程的描述。主要是对某省会城市的“禁摩”政策过程进 行描述性研究，对具体的政策过程本身进行陈述；在对政策过程进行描述性研究之后， 分析其中影响政策过程的主要因素，提炼出主要变量。 第三部分：政策过程理论及其解释力。在厘清主要因素后，借鉴西方现有的、较为 成熟的政策过程理论，对该省会城市的“禁摩”政策过程进行解释性研究，探讨每种理 论的解释力和局限性。 第四部分：讨论：“禁摩”政策过程的本土化特点。在解释性研究的基础上，我们 便能够较为充分地认清我国某省会城市“禁摩”政策过程的本土性或特殊性；并进一步 认清我幽的这一具体政策过程需要建构本土化的、有充分解释力的政策过程理论。 第五部分：结论：建构适合我国的政策过程理论。从本文所选取的个案中，我们既 能看到陔政策过程本身存在的特殊性，又能看到该政策过程理论的本土性；而且，我们 可以由该个案引申到我国其他的政策过程，以小见大，建构适合我国的政策过程理论。 虽然该文无意建构一种本土化的政策过程理论，但这一点对我国建设社会主义具有重大 意义，需要我们一直关切。 关键词：政策过程理论；“禁摩 ；本土化；建构 l i a b s t r a c t c h i n a ss c i e n c ep o l i c yi nt h e1 9 9 0 sr e a l l ys t a r t e dt od e v e l o p ，a n dt h es t u d y o nt h e o r i e so f t h ep o l i c yp r o c e s si sm o r ed e l a y t h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s sa sat h e o r yo ri nt h em i d d l eo f t h ew h o l et h e o r yi ns c i e n c ep o l i c yo c c u p i e sa ni m p o r t a n tp o s i t i o n t h i sr e q u i r e st h a tw e s h o u l da t t a c hi m p o r t a n c e t ot h et h e o r y s i n t r o d u c t i o n ，e x p l o r a t i o n a n dc o n s t r u c t i o n m e a n w h i l e ，w es h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt o t h eu s eo fc a s es t u d ym e t h o d s ，i n c l u d i n g i n t e r v i e w s ，o b s e r v a t i o na n dd o c u m e n t sa c t b ys e l e c t i n g “j i nm o ”p o l i c yf o rac a s e ，t oc l a r i f y t h ec o n c e p to fl o c a lc o m m u n i t y , i n d e p t hd e s c r i p t i o no f “j i nm o ”p o l i c y m a k i n gp r o c e s s ，o n t h eb a s i s ，w eh a v eac o n s t r u c t i v i s ti n t e r p r e t a t i v es t u d y , s e e kt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e c o n c e p t ，c o n s t r u c tat h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e sp r o p o s i t i o n ，a n df i n dt h e v a l u eo fi t si n f e r e n c e s i ns h o r t ，t h es t u d yh a st w om a i np r o b l e m s ：t h ef i r s t ，i n d e p t hd e s c r i p t i o no fas p e c i f i c p o l i c yp r o c e s s s i n c ec h i n a sp o l i c yo fas p e c i f i cd e p t hd e s c r i p t i o no f t h ep r o c e s sa l s oi sv e r y f e w , t h e r e f o r e ，s u c hc a s es t u d yo fap o l i c yp r o c e s sh a v eag r e a tv a l u e w h i l et h i s s t u d y d e s c r i b e dt h el a c ko fap r o f o u n da n dd i r e c tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e ，b u t i th a st h ev e r y i m p o r t a n tb a s i cr o l ef o rt h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s t h es e c o n d ，ai n t e r p r e t a t i v es t u d yo f t h ep o l i c yp r o c e s s t h r o u g ht h eu s eo fw e s t e r nt h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s st oe x p l a i n c h i n a sp o l i c yo fas p e c i f i cp r o c e s sa n dt h e r e b yf i n dt h et h e o r y sf o o t n o t e so fc h i n a sp o l i c y p r o c e s s a sa l la d v o c a t ef o rs o c i a ls c i e n c er e s e a r c hm e t h o d si nt e r m so f , h o wt o u s et h e s e m e t h o d st os t u d yc h i n e s ep o l i c yi s s u e s ，i sa l s or e f l e c t e di nt h es t u d yo ft h ep r o c e s s se v e r y s t e p i ft h ep r o p e ru s eo f t h i sm e t h o dm a ya l s ob ec a l l e do nt h a tt h i si so n eo ft h er e s u l t so ft h e s t u d y t h i sp a p e rw i l lb ec o n d u c t e do nt h ef i v ep a r t s p a r ti ：i n t r o d u c t i o n ：r e v i e wo ft h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s m a i n l yi n t r o d u c t i o na n d d r a wf o r e i g nt h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s ，a n do r g a n i z ea n ds u m m a r i z et h em a i nd o m e s t i c p o l i c yp r o c e s sa n di t s t h e o r e t i c a lr e s e a r c hr e s u l t so ft h el i t e r a t u r e r a i s e i n gq u e s t i o n s ， s i g n i f i c a n c ea n dr e s e a r c hm e t h o d s t h i ss e c t i o ns e e k st op u tt h ei s s u e so nt h ep o l i c yp r o c e s s a n di t st h e o r i e so nt h em e a n i n ga n dm e t h o d s ，a n dt h a t “j i nm o ”c a s eb a s i s i i i p a r ti i ：“j i nm o p o l i c yp r o c e s s sd e s c r i p t i o n f o c u s eo nac a p i t a lc i t y , ”j i nm o ”p o l i c y p r o c e s sd e s c r i p t i v es t u d y , a n ds t a t e m e n to fs p e c i f i cp o l i c yp r o c e s si t s e l f , a f t e rs t u d y i n gt h e p o l i c yp r o c e s sd e s c r i p t i v e l y , a n a l y z et h em a j o ri m p a c to ft h ep o l i c yp r o c e s s ，a n dr e f i n et h e m a j o rv a r i a b l e s p a r ti i i ：t h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s sa n di t si n t e r p r e t a t i o na p p l i c a b i l i t y i nc l a r i f y i n g t h em a i nf a c t o r s ，f r o mt h ew e s te x i s t i n g ，m o r em a t u r et h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s ，t os t u d y t h ec a p i t a lc i t y , ”j i nm o ”p o l i c yp r o c e s s i n t e r p r e t a t i v e l ya n gd i s c u s se a c ho ft h ei n t e r p r e t a t i o n o ft h et h e o r ya n dl i m i t a t i o n s p a r ti v ：d i s c u s s i o n ：t h el o c a l i z a t i o nf e a t u r e so ft h e ”j i n m o ”p o l i c yp r o c e s s i n e x p l a n a t i o no ft h eb a s i so ft h es t u d y , w ew i l lb ea b l et om o t ef u l l yu n d e r s t a n dc h i n a sc a p i t a l c i t ya “j i nm o p o l i c yp r o c e s so fl o c a lo rs p e c i a la n dt of u r t h e ru n d e r s t a n dc h i n a sp o l i c yo f t h es p e c i f i cn e e d so ft h ec o n s t r u c t i o nl o c a l i z a t i o n ，af u l le x p l a n a t i o no ft h ep o l i c yp r o c e s s t h e o r y p a r tv ：c o n c l u s i o n ：c o n s t r u c t i o nf o rc h i n a st h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s f r o mt h i s s e l e c t e dc a s e si nt h i sa r t i c l e ，w ec a ns e et h ep a r t i c u l a r i t yo fp o l i c yp r o c e s si t s e l f , a n dc a n s e e t h el o c a ln a t u r eo ft h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s ；m o r e o v e r , w ec a nb ee x t e n d e dt ot h ec a s eo f o t h e rp o l i c yp r o c e s s e st oc o n s t r u c tf o rc h i n a st h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s a l t h o u g ht h e a r t i c a lh a sn oi n t e n t i o nt o s u c c e s s f u l l yc o n s t r u c tc o n s t r u c t i o nf o rc h i n a st h e o r i e so ft h e p o l i c yp r o c e s s ，b u tt h i sp o i n ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rc h i n a ss o c i a l i s tc o n s t r u c t i o n s ow e n e e dt oh a v e b e e nc o n c e r n e da b o u tt h i s k e yw o r d s ：t h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s ；“j i nm o ；l o c a l i z a t i o n ；c o n s t r u c t i o n i v 图表清单 一、图形清单 1 、图1 1 ：公共决策研究的类型2 2 、图1 2 ：系统分析理论模型3 3 、图2 - 1 ：全市各种机动车拥有量增长曲线图1 5 4 、图2 2 ：政策变迁渐进轨迹一般模式图2 3 5 、图2 4 ：“禁摩 政策过程中的三方博弈模型3 0 6 、图3 1 ：o s t r o m ，g a r d n e r 和w a l k e r 在1 9 9 4 年改编的制度分析框架3 5 7 、图3 2 ：s a b a t i e r ：1 9 8 8 年的支持联盟框架范式3 8 8 、图3 3 ：“禁摩 政策过程的制度分析框架4 1 二、表格清单 l 、表2 - 1 ：广州“禁摩”历程大事年表1 7 2 、表2 2 ：政策改变的类型2 2 3 、表2 3 ：政策网络的分类2 2 4 、表2 4 ：广州市汽车制造业销售及利税情况2 8 5 、表3 - 1 ：“禁摩 政策过程的多源流分析4 4 6 、表4 1 ：2 0 0 2 - 2 0 0 6 年广州市区空气质量指标5 2 7 、表4 2 ：1 9 9 8 - 2 0 0 3 年广州市各出行方式特征5 3 8 、表4 3 ：城乡居民家庭平均每百户摩托车拥有量5 4 v l i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：) i 可绰曼 日期：如莎年么月彳e l 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位 论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用 影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的 前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。 储虢) 、研曼 指黝师嬲： 日期：沙孑、么、仁 日期：硼乎6 一、绪论 一、绪论 ( 一) 政策过程理论文献综述【1 i 1 、国外研究现状 国外关于政策过程的理论研究成果颇丰。大致可以划分为三个时期。但这种时期划 分并不是单纯以时间为维度的，只是以主要理论产生时间的先后次序来划分的，每个时 期的一些重要理论可能存在和发展于三个时期当中。 第一、创始时期。这个时期主要足以拉斯韦尔的政策过程理论为发展脉络，而后他 的学生以及其他学者相继从不同视角展开了对这一理论的拓展。 我们最早还是要追溯到政策学家拉斯韦尔。他一开始就把注意力特别集中于“政策 过程”，或者是某个给定政府政策( 或项目) 在其整个“政策生命”中将经历的功能性 的时期或阶段。他特别强调他所定义的“政策过程的知识 以及“政策过程中的知识”， 而且还构建了一个“概念图系”以便指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段【2 】， 并且命名了他随后称作的“决策过程”的七个阶段：情报、提议、规定、合法化、应用、 终止和评估。这个流程反映了有争议但却已被广泛接受的政策科学概念的由来，它们既 单个又共同地从概念角度和同样重要的操作角度为思考公共政策提供了一种方法。工f 是 在这个基础上，拉斯韦尔提出了著名的“阶段启发法”分析框架。 这一理论在2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代初，成为了一个有用的分析工具和了解政策 过程的基本的甚至是唯一的途径，对政策科学的发展产生了很大影响。它的主要优势在 于，通过把政策过程的复杂性划分为优先的各个阶段和子阶段，对这些阶段可单独考察， 或者根据与其他阶段和政策循环的关系来考察，从而使得理解公共政策的制定更为容 易。通过多个案例研究和对不同阶段的比较研究有助于理论建设。另外，它使人们得以 考察与一项政策相关的所有行动主体和机构的角色，而不仅局限于正式承担任务等政府 机构。 正是基于此，政策过程理论一开始就几乎被拉斯韦尔提出的“阶段启发法”所主 导，以至于在很长一段时期内，学者们都遵循和沿袭着这种传统的过程理论，而无意也 1 何华兵、万玲发展中的政策过科理论我国政策过程理论发展同顾与展望 j 云南行 政学院学报，2 0 0 6 ，( 6 ) ：7 1 2 l a s s w e l lh d ap r e - v i e wo fp o l i c ys c i e n c e m n e wy o r k ：a m e r i c a ne l s e v i e r ，1 9 7 1 ：2 8 湖北人学硕十了：f 节论文 无力去构建新的替代理论框架。所以，当后来其他政策过程理论框架出现和发展起来时， 学者们对政策过程理论概念的界定则变得措手不及和困难起来，因而曾使研究一度陷入 了模糊与混乱的境遇。 继拉斯韦尔之后，有很多学者都对政策过程有过深入研究，并对政策过程或政策过 程理论作了自己的解释。如安德森和查尔斯奥琼斯这两为学者就从政治学的角度对 政策过程进行了分析和理解。安德森认为，政策过程理论是将政策看作一种政治行为或 政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行 为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。因而政策过程被视为是一系列政治活动的 构成。【1 】查尔斯奥琼斯则认为，“政治学家的特别研究范围是政治过程及其运行。因 而，政治学家对问题和政策实体的兴趣应集中在这些问题和政策是如何与政治过程发生 交互影响的方面，而并非必然是这些问题和政策本身。”1 2 j 豪格伍德和葛恩是把政策过程纳入政策分析系统来进行研究的。他们在吸收高登等 人的分析成果的基础上，将政策分析划分成较为全面的七种类型，即政策内容研究、政 策过程研究、政策输出研究、评估研究、决策信息、过程倡导和政策倡导。( 见图卜1 ) 决策过程政策 信息倡导倡导 夔 政策政策政策 评 l 作为政治主 作为分析者 内容过程输出 估 体的分析者的政治主体 缓 ， 骥韶磊越魏龋誉蠹氍瓣繇# 欲蛹* ；。肖簟j 一强r 蘸端f 激躺驰徽瓤黼漆黼，s 魏 政策研究 政策分析 图卜1 公共决策研究的类型【3 】 他们认为，政策过程研究所关注的是政策制定的动态的过程中公共问题的产生和发 展以及在问题发展过程中各种不同的要素的影响，政策过程研究当然会关注政策内容， 但是，他们的主要兴趣是剖析对政策规划的各种影响。政策过程研究经常也关注具体的 1 詹姆斯e 安德森公共决策 m 唐亮泽北京：华夏出版社，1 9 9 0 ：1 9 - 2 0 2 布尔斯0 琼斯公共政策研究导论 m 英文版1 9 8 4 ：2 3 h o g w o o d ，b a n dg u n n ，l p o l i c ya n a l y s i sf o rt h er e a lw o r l d m o x f o r d ：o x f o r du n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 8 4 ：9 2 一、绪论 公共问题或政策领域，但是，其分析的重点是有关组织的政策过程，或在特定社区、社 会中影响政策的要素。 第二、改进时期。这一时期虽然对拉斯韦尔的政策过程理论提出了改进的理论，但 仍然是以他的理论及其逻辑为基础的。 这一时期主要以戴维伊斯顿的系统分析理论为代表。在拉斯韦尔提出“阶段启发 法”之后，学者们逐渐发现，拉斯韦尔对政策过程的分析只集中于政府内部的决策过程， 而很少涉及外部或环境对政府行为的影响。对这种缺陷，伊斯顿对其进行了改进，提出 了系统分析理论模型【。( 见图1 - 2 ) 伊斯顿认为，政治活动可以通过由许多过程构成的一个系统的分析来理解。政治系 统的一个核心过程是要求和支持的输入。要求包括个人和团体向权威寻求价值的权威性 配置所采取的行动。而支持则由投票、对法律的服从和赋税的交纳等行动构成。这些要 求和支持输入决策黑箱后，经过一个转换过程，产生输出，这就是权威机构的决定和政 策。输出可以与后果区分开来，后果是政策对公民所造成的影响。最后通过反馈，政治 系统的输出影响着系统未来的输入。系统分析理论虽然与“阶段启发法 一样，也将整 个政策过程分解为许多不同的阶段，但它相对于“阶段启发法”来讲，系统分析理论更 加突出了反馈的过程和环境的作用，这无疑是在“阶段启发法”原有基础上的一种改进 和发展。 图l _ 2 系统分析理论模型 第三、批判和多元发展时期。这一时期，拉斯韦尔的“阶段启发法 受到了众学者 的暴风骤雨式的批判，他们认为他的理论只是简单地注意到了一种表面的行为过程，没 有挖掘出深藏其中的内在变量，而这些变量是影响政策过程的核心要素。由此，在这一 1 d a v i de a s t o n ，af r a m e w o r kf o rp o l i t i c a la n a l y s i s ( c h i c a g o ：t h eu n i c e r s i t yo fc h i c a g op r e s s ， 1 9 7 9 ) ，d i a g r a m3 ，b yd a b i de a s t o n r e p r i n t e dw i t hp e r m i s s i o n 1 9 7 9 ：1 1 2 3 湖北大学硕十学何沦文 时期，学者们主要从考察政策过程中内在变量或影响因素出发，对政策过程理论进行了 颠覆性的批判和多元化发展，提出了众多政策过程理论框架。 迈克尔豪利特把拉斯韦尔的“阶段启发法”称作“政策循环。他在分析了这种 政策循环的优劣之后认为，我们需要一种政策模型，能对参与政策过程的行动主题与机 构进行更细致的描述，帮助识别政策制定者可用的工具，并能指出构成特定政策过程及 其结构的基础的因素。还认为，对公共政策过程中的五个阶段( 政策循环的五个阶段： 议程设定、政策制定、决策、政策执行、政策评估) 逐个进行分析涉及一系列特定问题， 包括行动主体、机构、工具和沿着上述路线展开的话语。通过这种途径，可能出现一种 改进了的政策过程模型，在这一模型中，每个政策阶段将不仅包括对发生于某一时点上 的行为的描述，也包括勾勒出在该时点上影响行为的一系列变量，并对这些变量之间的 关系做出假定。1 1 】 8 0 年代后，“阶段启发法 就开始陆续受到了众人的批评。对“阶段启发法”的批 评最集中地体现在萨巴蒂尔的政策过程理论一书中。他总结了四点：一是“阶段启 发法”并不是真正意义上的因果关系理论，因为它从来没有确定一套控制各个阶段内部 和各个阶段之间的进程的系列因果因素。二是“阶段启发法 所推崇的阶段顺序，常常 在描述上不准备。三是“阶段启发法 存在一个合法和自上而下的偏见。四是“阶段启 发法 假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环圈，该假设过于简化了涉及各层级政 府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈。1 2 1 正是因为“阶段启发法 存在诸多弊端，学者们彳产生了改进这政策过程模型的 动力，试图使政策阶段将不仅包括对发生于某一时点上的行为描述，也包括勾勒出在该 时点上影响行为的一系列变量，并对这些变量之问的关系做出假定。在这种背景下，有 关政策过程的一些替代理论框架随后得以大幅度革新和发展。本文按照萨巴蒂尔政策 过程理论一书的论述，列举几项最新的替代理论框架：制度性的理性选择框架、支持 联盟框架、多源流分析框架、间断一平衡框架、政策传播框架、大规模比较研究方法的 因果漏斗框架和其他框架、权力竞技场、文化理论、建构主义者框架、政策领域框架。 当然，还有一些其他的理论框架，如政策网络框架等等。这些新的理论框架，特别是制 度性理性选择框架和支持一联盟框架的发展不管是在理论层面上还是在实践层面上都方 1 迈克尔豪利特，m 拉米什公共政策研究：政策循环与政策子系统 m 庞诗等译北 京：三联书店，2 0 0 6 ：1 7 2 萨巴蒂尔政策过程理论 m 彭宗超等译北京：二联。| 5 店2 0 0 4 ：9 4 、绪论 兴未艾，而且其中一些也正在逐渐走向完善和成熟。 综观国外学者对政策过程的研究，我们不难发现，国外的理论研究呈现出的是一种 欣欣向荣的景象，在不同的历史时期都有着丰富的理论成果。这发展历程也是一个成 长与批判共存的过程。总之，任何事物的发展都不是一蹴而就的。尤其是在8 0 年代后， 政策科学的研究重点又发生了两个方向性的转变。其一，是要求政策分析应该更多地植 根于古典经济学的技术方法，公共管理应该吸收利用企业管理的理念。其二，是曾经喧 嚣一时的发展一种政策设计的“科学”方法的幻想破灭，越来越多的人认识到，政策过 程是复杂的，受到一系列外在因素的影响，这些因素难以控制在某些方面甚至是随意的。 从这些新的政策过程理论的产生和发展来看，西方的政策过程理论研究将会出现系列 新的变化和趋势，主要表现在：一是研究范式从作为一门统一的社会科学范式到作为一 门应用性社会科学的政策科学范式转变，即从政策科学范式到政策分析范式转变；二是 研究途径从单一的阶段研究到多元、多维度研究；三是研究视野从政治理性到重视经济 理性和技术理性，再到强调社会、政治和法律理性的转变。那么，我们就不难得出这样 一个结论：尽管西方的政策过程理论看似丰富，但受政策科学研究重心转变的影响，目 前国外的政策过程理论研究仍然需要不断改进和发展。 2 、国内研究现状 国内较早注意到政策过程理论概念的学者首先应属胡宁生。她在现代公共政策研 究书中写道：“2 0 世纪5 0 年代结构功能理论与过程理论被引入公共政策研究， 作为公共政策科学创始人之一的拉斯韦尔首先对公共政策运行的环节进行了探索，在他 提出的关于公共政策的功能过程理论中，将公共政策的运行过程分为7 个环节。 【1 j 胡宁生在著作中明确提到了政策过程理论问题，虽然仅仅是提出而未拓展，但她已 然将它纳入到了学者们学理研究的视野之内。紧随其后，一些学者对政策过程理论进行 了越来越深入的研究。 郑传坤在2 0 0 1 年公共政策学一书中把政策过程理论称作“政策运行理论 。他 认为，“政策运行理论是在2 0 世纪6 0 、7 0 年代西方政策科学学者对政策运行周期化、 阶段化分析研究基础上提出和发展起来的。我国学者一般认为，政策运行就是从政策产 生到政策实施、政策终结，包括旧政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。因此， 1 胡宁生现代公共政策研究 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 0 ：1 1 0 湖北人学硕十学位论艾 有效的政策运行分析，应该是将宏观的政策运行规律、周期与具体的运行过程、环节、 政策运行功能、原则等基本理论与政策运行的实证分析、研究有机地结合起来”。1 1 l 郑传 坤注意到了我们在研究政策过程的具体运行过程或环节时，必须同时分析和研究政策过 程的基本理论，这对我们是很有启发的。 陈振明在公共政策分析中提到政策过程理论时，虽然也主要是引用拉斯韦尔的 观点，但与胡宁生相比，他引入了些新的政策过程理论框架，此举无疑有助于拓展我 国学者对政策过程理论的认识。 宁骚在公共政策一书中，是把政策过程理论作为公共政策过程的理论模型来谈 的。他认为，“公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。所谓理论模型或者概念模 型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成一个逻辑 结构严整的网络或框架。”【2 】在书中，他不仅进一步深入认识了政策过程理论，而且还开 创性地第一次构架了基于中国经验的“上下来去 的政策过程理论模型。 谢明在2 0 0 4 年公共政策导论中，是将政策过程理论作为“过程模型 或政策 生命周期理论来理解的。他认为，政策过程理论“是试图通过阶段性的描述，对政策进 行程式化的分析”。【3 】谢明也称它为阶段的模型或教科书式的方法。由此可见，谢明所谓 的“过程模型”也就是拉斯韦尔提出的“阶段启发法”。 其实，笔者认为，政策过程理论与“阶段启发法”并非等同，而是一种包含“阶段 启发法 的理论，即政策过程理论并不仅仅是把“过程”当作过程( 或阶段当作阶段) 来研究，而是有多种视角或多种维度的。为了方便问题的探讨，我们可以给政策过程理 论下一个大致的定义：所谓政策过程理论，就是指政策研究者基于一定的经验事实，在 一定的理论和分析方法的指导下，通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各 要素及各要素之间的关系进行分析和研究，形成的一组本质上相互联系的概念或命题， 以及一个逻辑结构严整的框架体系。总的来说，回顾我国关于政策过程理论方面的研究 情况，大致可分为以下两个阶段： 第一、酝酿和孕育阶段( 2 0 世纪8 0 年代2 0 世纪末) 在这一阶段，中国学者们还没有自觉地在学理上提出政策过程理论问题，主要停留 在自发的意识状态下研究政策过程问题，因此，在观念、内容和体例上要么遵循科学社 1 郑传坤公共政策学 m 北京：法律出版社，2 0 0 1 ：1 6 1 2 宁骚公共政策 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ：2 7 6 3 谢明公共政策导论 m 北京：中国人民入学，2 0 0 4 ：7 7 6 一、绪论 会主义理论或马克思主义理论，要么遵循西方传统的政策过程理论，即拉斯韦尔提出的 “阶段启发法”。当时的研究仅仅停留在对政策过程相关概念和其他相关知识、理论的 研究上，属于零散的和低层次的。在这一阶段中，可细分为两个层次：第一，宗科学社 会主义理论或马克思主义理论。其代表人物主要有王捷文、石磐生等。他们是在马克思 主义理论的指引下，以科学社会主义理论为元理论来认识政策过程问题的。第二，宗拉 斯韦尔的“阶段启发法”。学者们在受拉斯韦尔的“阶段启发法”的影响进程中也在思 考政策过程问题，而且有些学者还形成了自己的观点，但总的来说还比较零碎。这一层 次的代表人物和作品主要有张金马政策科学导论( 1 9 9 2 ) 、兰秉洁、刁田丁政策学 ( 1 9 9 4 ) 、陈庆云公共政策分析( 1 9 9 6 ) 、张国庆现代公共政策导论( 1 9 9 7 ) 等。 第二、引进和探索阶段( 2 1 世纪初至今) 在这一阶段，政策过程理论经历了由无到有、由隐性到显性、由被动的受影响的自 发性到主动研究的自觉性、由概念引进到逐步阐释再到探索创新的发展过程。这一阶段 的著作有很多，如胡宁生的现代公共政策研究( 2 0 0 0 ) ；陈振明的公共政策分析 ( 2 0 0 2 ) 、政策科学公共政策分析导论( 2 0 0 3 ) ；宁骚的公共政策学( 2 0 0 3 ) ； 谢明的公共政策导论( 2 0 0 4 ) ：张金马的公共政策分析：概念过程方法( 2 0 0 4 ) 等等。 值得一提的是，在这一阶段，宁骚提出了自己所构建的“上下来去”的政策过程模 型。作者的这一模型是在抛开西方的完整理论模型、经验事实和价值观念，借助于两种 资源的基础上发展和构建的，这两种资源是理论和公共政策的经验认识。总的来讲，宁 骚可以说是国内最早的一位基于中国经验构建政策过程理论模型的学者，这一理论模型 的提出具有重要的现实意义和理论意义，他为其他学者的研究提供了一种启示和思路。 无论是理论上还是方法上，都将对以后政策过程理论模型的探索和发展提供重要的借鉴 作用。本模型的提出具有其科学性，它将有可能进一步指导我国的决策实践，为我国改 革开发和现代化政策带来更大的成功。当然，一个模型的构建和完善并非一蹴而就的事， 需要在经验事实的不断检验中逐步发展完善。 从大体上说，这一阶段与上阶段一样，我国大多数学者仍然赞同和支持“阶段启 发法的分析框架。但这一阶段，从胡宁生到陈振明再到宁骚，可以明显地看到，我国 对政策过程理论研究和发展的轨迹，即一种由无到有、由浅入深的过程。我国的学者不 仅开始认识和了解政策过程理论，并逐步深入，甚至大胆地构建出了基于我国经验事实 的理论框架。这种趋势是令人欣慰和值得重视的。我们在研究和发展政策过程理论的时 7 湖北人学硕十学何论文 候同样如此，绝不能简单地照搬照抄西方的现成理论或框架，而必须首先研究我国的具 体经验事实，在此基础上，借鉴他国的先进理论成果，构建本土化的政策过程理论。我 幽著名学者张金马也一直强调，我国学者在研究理论的时一定要站在我国的经验事实基 础之上。他认为，为了理论研究，我们应不惜去相关部门和单位供职或深入基层。 总之，西方研究重心的转移1 1 j 启示我们应该重视政策过程理论的学理研究，并且 应是多维和多元的。但同时，我们也应注意到，我国政策过程理论的研究和构建，应走 本土化或中国化、民族化和内生化道路。幸运的是目前我国已有不少学者认识到了未来 政策科学研究的方向，但这项研究无疑将是一个充满挑战的课题，还将任重而道远。 ( 二) 问题的提出与研究的意义和方法 1 、问题的提出 为什么要研究这个问题，简单来说就是三点，一是我国政策过程理论研究的滞后性； 二是我国本土化研究的紧迫性；三是案例研究的有效性。基于以上三点，笔者试图通过 寻找一个合适的、正在进行的公共政策，以期从中挖掘出具有本土特色的政策过程理论 来，同时努力将案例研究引人公共政策的研究当中，使政策过程的研究更加科学化。 为了选取具有能完成研究任务的特性及功能的样本，个案研究往往采用有目的抽 样，即当我们想要了解与选取样本有关的事物时，不需要概括所有相类似个案。常用的 个案抽样一般可以有：代表性个案抽样、关键个案抽样、极端型个案抽样、配额抽样、 声望个案抽样、滚雪球式抽样、效标抽样、证实和证伪个案抽样、综合抽样等。不管是 哪种抽样，都体现了“目的性”原则。但是“目的”的标准是不确定的，只是根据研究 者个人的经验、该研究的目的和l j 人的研究来定。这也是随机抽样与有目的抽样运用的 不同的逻辑基础决定的。随机抽样的逻辑基础是所选择的样本对总体要有代表性，以便 推广到整个总体；而有目的抽样的逻辑基础是样本个体对所深入研究的情况信息掌握的 多且丰富，确信那些被选的样本个体本身就是丰富信息的提供者。 本文所选案例也具有目的抽样的特点，同时，这个案例具有较强的一般性和代表性， 主要体现在以下五个方面： 第一，本文所选案例中的政策是项一般性政策。从时间维度上来讲，它没有任何 1 政策过程的关注点有一个从政策过程的前期阶段剑后期阶段再到整体宏观理论建构的发展 过挥这可参见：宁骚公共政策学 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ：5 0 一、绪论 特殊规定，是应时所需；从空间维度上来讲，案例中的政策不仅仅发生在一个城市，还 发生在很多其他城市。并且，由于案例中的城市在这项政策上的初步成功，很多其他城 市都在向它取经、学习。 第二，从政策类型上来讲，案例中的政策与我国大多数政策样，是一项紧密关系 民生问题的城市政策。 第三，案例中的政策所涵盖的问题较广。摩托车的大量存在给广州市区的交通秩序、 交通安全、生态环境、社会治安、城市管理等带来了诸多问题，对广大市民的健康、生 命财产安全等造成了严重危害，特别是交通事故，当时涉及摩托车的交通事故就占了所 有交通事故的一半，而且受伤、死亡的大多是摩托车这一边。可以说，摩托车问题是各 方重要政策问题的集合体，对“禁摩”政策过程的思考，实际上是对为解决大多数城市 管理问题和民生问题的政策过程的思考。 第四，选取这一政策作为案例的另一考量标准是，这一项政策是在中央提出建立和 完善重大决策征求意见制度后的个重要案例。t 1 】 第五，本文中的个案研究是从理论出发到个案，再由个案回到理论，是建立在已有 理论基础上的理论修正、检验或创新，所得出的概括性结论不同于类型学中单纯由个案 到理论的概况，具有普遍性和一般性。“尽管这样的个案研究比如也会得出一些概括性 结论，但它却与类型学的概况有着根本的区别。这里的概况，是从理论出发到个案，再 回到理论，是建立在已有理论基础上的理论修正、检验或创新。而类型学中的概况，则 是从个案出发到理论，或者是从个案出发，经由个案之间的比较，提出理论，类型学中 的理论是直接来源于局部经验的，因而往往面临重大缺陷。”【2 】 2 、研究的意义 通过对国内外的文献进行综述，我们发现，无论是国外还是国内，对政策过程的研 究都有待进一步的发展与创新。国外的政策过程理论研究成果虽然丰富，但这些理论究 竟具有多大的实用价值则还需要更多的应用性研究去加以解释和验证，这就离不开案例 研究方法的使用。而我国，整体上几乎还处于一个学习与借鉴的阶段，对政策过程的研 究成果零碎且缺乏创意，本土化研究将会是今后我国政策科学领域不可回避的问题。鉴 1 重大决策征求意见制度提出，凡是涉及“三重一人”即：重大问题决策、重人人事任免、 重大项目安排、大额度资金审批的事项在