（行政管理专业论文）政府信息资源集成共享中的利益驱动效应研究.pdf

摘要 摘要 随着政府职能的转变和电子政务建设的不断深入，以公民为中心、提供一站 式服务、实现各部门之间的协同与合作成为今天最为迫切的要求和挑战。我国的 政府信息化建设已经历了2 0 年的时间，国家在这方面投入了大量的财政资金，但 是由于标准不一、各自为政、自成一体、不联不通，缺乏有效整合，政府大小部 门间形成了一个个“信息孤岛 ，隔断了部门内业务上的内在联系。为了解决这 些问题，除了必要的技术手段之外，更为重要的是健全制度并加强管理，推动政 府信息资源的集成，实现政府信息资源的连通和共享。政府部门及其工作人员作 为政府信息资源集成共享的参与主体，其行为必然直接关系到信息集成共享的成 效。因此，必须采取相应措施对政府部门的行为加以激励和约束。 本文正是针对上述问题，从利益分析角度出发，以政府利益在政府信息资源 集成共享中的驱动效应为研究对象，在深入分析政府利益驱动效应的基础上，建 立了一个基于利益驱动效应的激励平台，对如何促进政府信息资源的集成共享作 了创新性和探索性研究。主要内容为： l 、根据集成管理理论，提出了政府信息资源的集成管理模式。 2 、全面剖析了政府利益结构，并详细分析了政府利益在政府信息资源集成共 享过程中的驱动效应，具体包括政府部门及其工作人员在信息集成共享中的角色 定位与利益冲突，信息集成共享对政府利益的影响及由此产生的行为效应。 3 、进一步考察了国内外政府信息资源共建共享的实践历程，分析了我国政府 信息资源共建共享过程中利益驱动效应的缺失，并总结了美国、英国、新加坡等 发达国家的成功经验。 4 、在上述分析的基础上，对如何激励和约束政府部门在信息集成共享中的行 为进行了探讨，建立了一个基于利益驱动效应的激励平台，具体包括以需求为导 向的信息资源开发机制、信息资源的分类共享机制、联盟收益的分配机制及集成 共享的渐进机制。并就如何促进政府信息资源的集成共享提出了一些具体的政策 建议。 关键词：政府信息资源，集成共享，政府利益，利益驱动效应，电子政务 a b s t r a c t w i t ht h ec o n v e r s i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ec o n s t a n t l yg o i n gd e e pi n t o e g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，t a k i n gc i t i z e n 弱c e n t r e ，p r o v i d i n go n es t a t i o ns e l v l c e ， r e a l i z i n gt h ec o o p e r a t i o na n dc o l l a b o r a t i o na m o n gt h ed e p a r t m e n t so f g o v e r n m e n t b e c o m et h em o s tu r g e n tr e q u i r e m e n ta n dc h a l l e n g e t h e c h i n e s eg o v e r n m e n t 纽f i 舳a t i o nc o n s t r u c t i o nh a se x p e r i e n c e dt w od e c a d e s ，t h en a t i o nh a si n v e s t e d al a r g e a m o u n to ff i n a n c i a lf u n d s ，h o w e v e rd u et ov a r i o u ss t a n d a r d s ，s e p a r a t ew a y o fd o i n g b u s i n e s s ，l a c k i n go fc o n n e c t i o n sa n de f f e c t i v ea r r a n g e m e n t , t h e r eh a sb e e nm o r ea n d m o r et c i i l f o 皿a t i o ni s l a n d ”，w h i c hl e a d s t o d i f f i c u l t yo ft h es h a r i n go fa b u n d a n t i n f o f m a t i o nr e s o u r c e s ， a n d s e p a r a t e s i n t e r n a lc o n n e c t i o n sb e t w e e n d i f f e r e n t d e p a r t m e n t si nb u s i n e s s i no r d e rt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，a p a r t f r o mt h eb a s i c t e c h n o l o g i c a lw a y , t h em o s ti m p o r t a n tt h i n g i st op e r f e c t i n gt h es y s t e m ，r e i n f o r c i n gt h e m a n a g e m e n t ，a n dp r o m o t et h ei n t e g r a t i o no fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，w h i c h c a nr e a l i z et h ec o n n e c t i o n sa n ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s , i m p r o v e t h el e v e lo fr e s o u r c e ss h a r i n ga n de f f e c t i v e n e s s o fu t i l i z a t i o n i nt h ep r o c e s so f i n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o n r c e s ，t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t a n di t ss t a f fa t en o to n l yt h em a j o rp a r t i c i p a n t s ，b u ta l s oo n e o ft h ee s s e n t i a ls u c c e s s f u l e l e m e 】缸so ft h ei n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c e s s oi no r d e rt o p r o m o t et h ei n t e g r a t e ds h a r i n g o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e se f f e c t i v e l y , n e c e s s a r va c t i o n ss h o u mb et a k e n , w h i c hw i l ls t i m u l a t eg o v e r n m e n tt o t a k er i o t b e h a v i o r sa n dr e s t r i c ti tt ot a k ew r o n ga c t i o n s t h i sp a p e ri sj u s ta b o u tt h ep r o b l e m sa b o v e f r o mt h ea n # e o fi n t e r e s ta n a l y s i s , i t t a k e st h ed r i v i n ge f f e c to fg o v e r n m e n ti n t e r e s ti nt h ep r o c e s so fi n t e g r a t e ds h a r i n go f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e sa sr e s e a r c ho b j e c t ，a n do nt h e b a s i so fd e e pa n a l y s i s o ft h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ei n f l u e n c e so ng o v e r n m e n tb e h a v i o ro fg o v e r n m e n ti n t e r e s t , i tma ：k e sc r e a t i v ea n dg r o p i n gr e s e a r c ho nh o wt oi m p r o v ei n t e g r a t e ds h a r i n go f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s - t h em a i nc o n t e n t sa r ea sf o l l o w s ： 1 a ni n t e g r a t i o nm a n a g e m e n tm o d eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni e s o u i c c s i sa d v a n c e d a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo fi n t e g r a t i o n 2 t h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ei n f l u e n c e so ng o v e r n m e n tb e h a v i o ro fg o v e r n m e n t i n t e r e s ti nt h ep r o c e s so fi n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s a r e i n v e s t i g a t e di nd e t a i l ，i n c l u d i n gr o l e so ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ta n d i t ss t a f fa n d c o n n i c to fi n t e r e s ta m o n gt h e m ，t h ei n f l u e n c e so ng o v e r n m e n ti n t e r e s to fi n f o r m a t i o n i n t e g r a t e ds h a r i n ga n d t h ed r i v i n ge f f e c t so ng o v e r n m e n tb e h a v i o r si tl e a d st o 3 t h ep r a c t i c ea n dd e v e l o p m e n tc o u r s eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s c o n s t r u c t i o na n ds h a r i n gi nd o m e s t i ca n da b r o a di si n v e s t i g a t e df u r t h e r , t h el a c k i n g o f i n t e r e s td r i v i n ge f f e c t si nt h ep r o c e s so fi n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c e si nc h i n ai sa n a l y z e da n dt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o u n t r y s u c ha sa m e r i c a ，e n g l a n da n ds i n g a p o r e a r es u m m a r i z e d 4 o nt h eb a s i so fa n a l y s i sa b o v e ，t h em e a s u r e so nh o w t os t i m u l a t eg o v e r n m e n t t ot a k er i g h tb e h a v i o r sa n dr e s t r i c ti t t ot a k ew r o n ga c t i o n si sd i s c u s s e d ，a n d a p r o m p t i n sm e c h a n i s mw h i c hb a s e so ni n t e r e s td r i v i n ge f f e c t si sb u i l t ，w h i c hi n c l u d e s t h ee x p l o i t a t i o nm e c h a n i s mo fi n f o r m a t i o n r e s o u r c e sw h i c hi so i lt h eb a s i so f i i 哟m a t i 伽d e m a n d ，t h ec l a s s i f i a b l em e c h a n i s mo fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e ss h a r i n g ，t h e d i s t r i b u t i n gm e c h a n i s m o fa l l i a n c ep r o c e e d sa n dt h eg r a d u a l i s mm e c h a n i s m o f i n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s - a n ds o m ec o n c r e t ep q l l c y a d v i c e so nh o wt oi m p r o v et h ei n t e g r a t e ds h a r i n go fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s a r cp r o p o s e d k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，i n t e g r a t e ds h a r i n g , g o v e r n m e n ti n t e r e s t ， d r i v i n ge f f e c to fi n t e r e s t ，e g o v e r n m e n t i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 日期：孑一7 年莎月，5 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：燮 导师签名：鍪! 当 日期：加7 年石月肛日 第一章绪论 第一章绪论 政府信息资源集成共享是电子政务系统发展的重点之一。要使政府信息资源 能够真正发挥作用，成为体现政府效能和工作绩效的标志，必须大力提倡政府信 息资源的共享问题。 1 1 政府信息资源集成共享的必然性 集成管理一直是政府信息资源管理的核心观念之一，也是促进信息资源共享 的有效手段。政府信息资源集成共享是电子政务建设的关键环节和必然要求。 1 1 1 集成是政府信息资源管理的核心观念之一 政府信息资源管理起源于7 0 年代后期的美国。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，美国联邦政府为了提高行政效率，应付因文书 数量和文书管理成本激增而产生的“实践危机”，运用行政与立法双管齐下的办法 加强对文书记录的管理，在这一过程中逐步形成了政府信息资源管理的思想。 随着信息资源管理理论的逐步成熟，先后出现了技术集成学派、信息集成学 派和集成运动学派三个主要学术派别。三个学派都认为“集成”是信息资源的基本 特点。如美国信息资源管理学家h o r t o n 就认为，“信息资源管理是一个集成概念， 它融不同的信息技术和领域为一体，这些技术和领域包括管理信息系统、记录管 理、自动数据处理和电子通信网络等。这些领域和职业在2 0 世纪6 0 和7 0 年代是 相互隔离和分散的，但它们必定会重新聚合在一起n o 【1 l 英国的信息管理学家 j r b e a u m o n t 和e s u t h e r l a n d 则认为，“信息资源管理是一个集合名词，它包括所 有能够确保信息利用的管理活动【2 】。美国信息管理学家m a r c h a n d 和k r e s s l e i n 则更详细的区分了公共机构中的信息孤岛，提出了信息资源集成管理的模型( 见图 卜t ) f 3 。我国学者孟广均认为“信息资源管理一般被认为是一个集成领域，是由多 种人类信息活动所整合而成的特殊形式的管理活动。”【4 】卢泰宏认为“信息资源管 理是一种集约化管理。”【5 】 可见，集成管理一直是信息资源管理的核心观念之一。 电子科技大学硕士学位论文 图1 - 1 信息资源集成管理的模型 1 1 2 信息共享是电子政务建设的一个基本目标 政府信息资源是国家的战略性资源，电子政府建设的目的在于使每个组织和 个人都能够在一定范围内最大限度地利用政府信息资源，保证各个政府机构都能 有效地履行各自的职责。1 6 j 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定“十一五”规划的建议中强调， 要加强信息资源的开发和共享。其中政府信息资源的管理、开发、应用和共享更 为重中之重，如何为社会、企业、公民提供有效、便捷的全方位、宽领域、跨时 空的一站式政务信息服务，成为当前建设透明政府，责任政府、服务型政府的当 务之急。 ( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 年国家信息化发展战略指出，今后1 5 年我国电子政务行动计 划是：“规范政务基础信息的采集和应用，建设政务信息资源目录体系，推动政府 信息公开。整合电子政务网络，建设政务信息资源的交换体系，全面支撑经济调 节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”可见，“2 0 0 6 年，政务信息资源的开 发、利用、共享将成为电子政务建设过程中最重要的指标之一。” 1 1 3 集成管理有助于实现政府信息资源共享 集成管理是信息管理实践的客观要求，集成管理在企业信息资源管理实践中 得到了广泛应用。从企业信息化的实践来看，“信息资源集成作为一种管理实践是 企业信息化的核心任务之一，推进信息资源集成有助于消除信息孤岛、实现信息 资源共享”【7 1 。集成的本质是要素的整合和优势互补，政府信息资源的集成管理就 是将集成思想创造性地应用于政府信息资源管理实践的过程，即在管理思想上以 集成理论为指导，在管理行为上以集成机制为核心，在管理视野上突破政府机关 2 第一章绪论 的部门与行业限制，从新的角度和层面来对待各种信息资源要素，提高各种管理 要素的交融度，这种整合和优势互补必然有助于消除信息孤岛、实现政府信息资 源共享。 目前，集成管理思想在政府信息资源管理的实践中也得到了体现，电子政务 g r p 解决方案的提出就是一例。此外，政府信息化规划、信息战略制定、政务流 程重组、信息系统分析与设计、知识共享与知识管理方案等都涉及到信息资源的 集成管理问题。但由于信息资源集成管理的理论还不成熟，加之政府部门的特殊 性，信息资源集成管理并没有发挥其应有的作用，如何实现政府信息资源的集成 共享是一大难题。 1 2 我国政府信息资源集成共享的现状 我国政府信息资源共享工作经过近几年的规划和建设已初具规模，硬件、网 络、系统软件、安全策略已上水平，应用软件基本能适应需求的发展，制度建设 和法律法规体系正在加快完善，公务人员和公民的信息化意识也日渐增强。但是 在信息共享程度及系统建设等方面仍然存在较大的不足，制约了电子政务的投资 收益。 1 2 1 存在“信息孤岛 ，信息共享程度低 我国的政府信息化建设已经历了2 0 年的时间，国家在这方面投入了大量的财 政资金，据统计，2 0 0 3 年政府信息化投资超过了3 0 0 亿元，2 0 0 4 年则超过了4 0 0 亿元。目前我国政府办公业务网( 政务内网) 已基本建成，政府公众信息网( 政务外 网、) 也形成了相当规模。但是由于标准不一、各自为政、自成一体、不联不通，缺 乏有效整合，政府大小部门间形成了一个个“信息孤岛”，隔断了部门内业务上的 内在联系，致使丰富的信息资源难以得到共享。 据统计，我国政府部门虽然掌握了8 0 的社会信息资源和数据库，但大部分 都是“软库”和“死库”，其中绝大部分信息以纸张为存贮载体，还没有转换为数字 化的信息资源，更不可能实现网络上的共享。此外，政府信息资源数量庞大，内 容交叉重复，冗余信息多，质量不高，信息内容资源开发的深度不够。目前我国 政府信息资源共享的效率还相当低，主要表现为：信息资源集成度低，检索麻烦， 结构混乱，标准不一，管理不善等。并且，长期以来，由于体制的原因和部门既得 利益的驱使，造成信息资源部门控制、条块分割，缺乏有效共享。不同部门的多头管 3 电子科技大学硕士学位论文 理也形成了信息资源的重复建设、重复投资和信息不畅。部分行业( 部门) 各自开 发自己的网上信息服务系统，信息产品重复与闲置并存，形不成规模优势，资源浪费 严重。 1 2 2 “黑洞 问题没有得到重视 “黑洞 主要包括“空间黑洞”和“时间黑洞”。政府业务需求纷繁复杂，不 同部门需求各不相同，从而导致应用系统即使有8 0 的共性，也会因为2 0 的个 性而需要在各个部门反复重新建设，造成所谓的“空间黑洞；另外，中国政府快 速变化的需求和r r 技术的飞速发展，导致随着时间的推移，应用系统必须反复修 改，甚至推翻重建，但是系统的修改却永远也追赶不上业务需求的变化和技术的 发展，不断地信息化投入却始终无法满足当前的业务要求，这就是所谓的“时间 黑洞 。【8 】 在信息资源管理时代，政府与企业一样可以享受到信息资源的无穷威力，但 是信息化建设直接导致形成了大量分散异构的信息孤岛，严重的影响了信息化的 整体成效，对信息资源的共享产生了极大地阻碍。 为了在解决黑洞问题的同时避免建造新的孤岛，有必要以“适需求变 为原 则，对信息资源进行整合，构建新的政府信息资源的集成共享模式。而且信息资 源集成共享可以解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾，提高信息利用 率，实现信息增值服务，实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享。 1 3 政府部门利益的维护是信息集成共享的直接障碍 政府部门及其工作人员是政府信息资源集成共享的主要参与者，也是实现政 府信息资源集成共享的关键影响因素之一。但在实践过程中，信息资源产权的部 门化造成了政府信息资源的开放共享与部门所有之间的矛盾，这一矛盾构成了实 现共享的直接阻力。主要表现在： ( 1 ) 维护直接经济利益阻碍共享 一些政府部门从事信息经营业务，利用本部门的信息资源获利。例如，有的 市公安局给中国移动、中国联通等提供人口信息查询服务，中国移动等每卖一部 手机都去核实提供的信息，每查询一条交给公安局人民币5 元。而如果该市公安 局将其垄断的人口信息提供给其他部门或其它使用对象，自身就失去了这一获利 的特权，损害到了该部门的直接经济利益。 4 第一章绪论 ( 2 ) 维护本部门的权力阻碍共享 在政府部门中，信息能力影响着部门的地位与影响力，一些部门担心信息的 流转代表着权利的流转，因而千方百计封锁资料，拖延信息共享。 可见，利益的维护是政府部门及其工作人员消极行为的主要动因。如果政府 部门相关的利益得不到保障，一些政府部门必然缺乏积极性，甚至采取种种对策 阻碍共享，致使大量的信息资源难以发挥价值。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 国外学者的研究 面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于政府信息化的发展，借 助信息技术提高政府行政效率和公共服务的质量。1 9 9 3 年美国率先吹响了国际竞 争的号角，各国的信息化建设日新月异。至今，信息社会初见雏形，关于信息社 会的理性思考以及对信息技术的社会改良效果日益受人关注。美国学者们认为从 技术和政治结合的角度去理解电子政府，是一个正在呈现的新领域。 现在国外的电子政务已经出现了信息资源集成的趋势，一些业务不再按照部 门来设置，而是按照流程作打包处理，公众或企业在办理上网业务时，不必再考 虑转变各个政府站点，分别办理各相关手续，而是按照业务流程，一步一步地在 一个单一的网上完成所有相关业务手续，实现了“一站式 网上办公。在政府中 心站点有接受用户反馈的部分，用户发往各部门的意见、建议和反馈等都通过这 里统一格式进行。p j 值得注意的是，在西方国家，并没有特定的针对电子政务信息资源的管理项 目，共享往往包含在改善政府公共服务的理念中。比如，美国把发展整合性的电 子化取用信息服务作为重点，并提出，要按照民众的方便来组织政府信息的提供。 英国提出建立起政府的信息服务中心，提供单一窗口式服务。法国提出要开放政 府信息等。此外，发达国家还将电子服务作为电子政务发展的重要衡量指标，将 资源共享放在重要地位上。 1 4 2 我国学者的研究 我国电子政务信息资源集成共享才刚刚起步，政府部门“条块分割 的管理 体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特征发生了严重冲 5 电子科技大学硕士学位论文 突，各级地方政府在开展电子政务建设时往往各自为政，采用的标准各不相同， 业务内容单调重复。因此，急需统一电子政务建设标准，构建统一的信息平台， 对政府信息资源进行有效的集成共享。 目前，我国学者对政府信息资源集成共享的研究更是比较零散，还处于分散、 局部的状态。概括起来，有如下特点： ( 1 ) 内容主要集中在网络建设、数据库建设、法规标准建设和安全管理等几个 方面。 高柳宾、孙云川提出电子政府信息资源共享应加强国家宏观调控，统一规划、 集中管理，统一标准【9 】；陆国强论述了政府信息资源网建设和开发中，政府站点 的交互性，网络的普及性和网络的安全性等三大关键性问题【1 0 】；杨永红着重从立 法和政府信息资源网络化论述了促进政府信息公开，实现信息资源共享的主要途 径1 1 1 】；张启详、李慧分析了政府信息资源库的内涵，建设中的主要困难和障碍， 以及解决的对策【12 】； ( 2 ) 注重政府信息资源共享的经济学研究 刘强、卢思锋、邬涛等通过对信息边际成本的分析，提出了政府信息资源共 享的经济学理论基础，即政府信息产品由一家政府部门或行政事业单位生产是最 有效率的【1 习；刘强、吴江运用公共产品理论对政府信息资源进行了分类，提供了 政府信息资源的分类共享机制【1 4 l 。 ( 3 ) r ji 入了集成管理思想 电子政务g r p 解决方案的提出。周毅在电子政务信息资源集成管理研究 中对电子政务信息资源集成管理的内容进行了探讨【1 5 】。 1 4 3 国内外学者研究的特点 可以说，国内外学者的研究成果都从不同的侧面对电子政务及其信息资源建 设的有关问题进行了比较全面的分析，为本文的研究起到了很好的参考作用。但 是，就本文所掌握的资料来看，我国乃至国外都比较重视电子政务基础建设及其 策略等方面的研究，对电子政务信息资源集成共享的专门研究还不够深入。主要 表现出如下特点： ( 1 ) e t 前国内外对信息资源集成管理的研究还处于分散、零散的状态。主要表 现在：一是在思想认识上，虽然都认识到信息集成管理的重要性，但对集成的认 识还不够深入，大多停留在认识层面，缺乏对集成的内涵、机理、规律等方面的 6 第一章绪论 深层次探讨；二是在应用中，主要偏重于信息技术的集成，对集成的强调大多集 中在信息本身，而忽略了其他因素。 ( 2 ) 重视政府信息资源的有效共享，意识到技术问题不是共享的主要障碍，但 多侧重于从单方面描述政府信息资源共享的影响因素是什么，及在这些因素影响 下政府信息资源共享呈现出什么特征，而忽略了从理论与实践之间的互动机制出 发，探讨政府信息资源有效共享的动力因素及共享机制。 ( 3 ) 目前关于信息资源集成管理的研究主要集中在企业领域，虽然提出政府信 息资源的集成管理思想，但缺乏对集成管理模式、运行机制等方面的深入探讨。 ( 4 ) 部分学者看到了利益问题是电子政务建设过程中存在的一个现实客观的 问题，但对政府利益问题缺乏系统的研究，对具体的协调手段未作深入的探讨。 总之，国内外学者对政府信息资源集成共享的研究虽然取得了一系列成果， 但在政府信息资源集成共享的动力机制、管理模式等方面的研究还需要进行深入 的探讨。 本文的研究从政府利益角度出发，着重分析政府利益在政府信息资源集成共 享中的驱动效应，并探讨基于政府利益驱动效应的激励措施，为促进政府信息资 源的集成共享提供建议和参考。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章相关理论基础 本文主要以政府利益理论、集成管理理论、激励理论及公共产品理论为理论 基础，分析并探讨政府信息资源集成共享过程中的政府利益驱动效应。 2 1 政府利益理论 2 1 + 1 政府利益内涵的理论分析 对于什么是政府利益，不同的学者有不同的看法。 马克思指出“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”( 1 6 j 。人类的经济 利益关系、政治利益关系和文化利益关系构成了全部社会关系的总和，其中最能 反映人的本质的是政治利益关系和经济利益关系。经济利益关系是人们所有利益 关系中最基本的一种关系，经济利益是政治利益的基础，政治利益是在经济利益 的基础上产生和发展起来的，至于“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”【1 7 】。 马克思主义经典作家通过论述利益的作用，利益与社会、利益与阶级、国家产生 的关系，论证了国家利益的实质即为统治阶级利益，其所阐述的政府利益主要是 指统治阶级的利益。 新制度经济学派将政府利益视为制度变迁所带来的潜在利润或日政府租金。 该学派认为，国家政府是“经济人 ，在制定执行政策时，国家政府要做成本一收 益分析。一方面，国家政府是公共利益的代表，它可能从社会的长远利益出发进 行制度创新；另一方面，国家的活动是由统治者来进行的，而统治者即政府作为 “经济人 又会为个人或团体的利益去行动，去寻求自己利益的最大化。当统治 者与国家的公共利益不一致时，他们常常会为了自身的利益而忘了公共利益，甚 至牺牲社会公共利益而维护自身的利益，从而影响公共政策的制定和执行。所以， 作为统治者的政府推动和实施制度变迁的实际动机就是一种制度变迁后所带来的 潜在利润，包括从经济上考虑的税收，挣收入；从政治上上考虑的政权稳定性， 选民对政府的支持度，统治者在选民中的形象等等。可见，新制度经济学派所阐 述的政府利益事实上是国家通过制度变迁所获得的收益，它可以是经济上的收益， 也可以是政治上的收益。 8 第二章相关理论基础 公共选择学派用“经济人 假说来分析政治市场的政府行为( 包括政府官员行 为) ，它认为，政府也是“经济人”，也是一个利益主体，也会追逐自身利益的最大 化。公共选择理论将政府追求自身利益的行为称为“内在效应”或“内部性”，它是 指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益而非公共利 益或社会福利”【1 8 l ，这些利益包括官员的升迁，机构的增加，选民的支持度提升 等等，这些最终可以通过预算的最大化体现出来，所以政府庞大的预算是政府利 益最大化的最直接体现。政府利益是政府的本质属性，布坎南指出，实际上并不 是根据公共利益来选择的过程，而是利益缔约的过程。 2 1 2 本文关于政府利益内涵的界定 通过上述三种学派的论述可以看出，政府利益一般包括三个要素：国家利益、 社会公共利益和政府自身利益。这些要素在政府利益结构体系中的地位以及各要 素之间的关系受到一国的政治传统、政治文化、社会意识形态、经济发展水平等 众多因素的影响。因此，“不同的治理模式，决定了政府性质和价值取向的差异， 也决定了政府利益内容的差异，对于是否或在多大程度上实现公共利益亦有决定 性的影响。刀p g 在“统治型治理模式中，目标取向上体现更多的是统治阶级的利益，或者 说是国家利益，因此政府利益往往表现为统治阶级的利益。在“管理型 治理模 式中，尽管政府治理在相当程度上带有强制性内容和统治性的特征，但它越来越 倾向于采用民主和参与的管理方式，从而使管理拥有了更多的公共性。但这种治 理模式，在欧美等发达国家经过一段时间的发展后，各种弊端逐渐暴露出来了， 如政府机构膨胀、官僚主义泛滥、管理成本增长、腐败及政府利益经常被部门利 益所侵占等现象。可见，在“管理型”治理模式中，政府利益很容易演化成政府 自身利益。2 0 世纪七八十年代起，西方国家掀起了政府改革的浪潮，渐渐促成了 严格意义上的公共管理的产生。当代的公共管理强调民主参与和外部监督、引入 竞争机制，强调服务导向和结果导向，其最终的目标是为公民提供优质的服务， 满足公民多样化、个性化的需求。显然，在“服务型”治理模式中，政府利益更 多地体现为社会公众利益。 可见，政府利益也具有动态变化性，不同的政府治理模式，政府所代表的利 益成分是不同的。当代的公共管理强调服务导向和结果导向，因此，社会公共利 益是政府利益的主体内容，政府利益的追求过程应该是社会公共利益的实现过程。 9 电子科技大学硕士学位论文 但在政府治理的实践中，由于政府自身利益的存在，政府行为往往以自身利益为 出发点，当政府自身利益与公共利益不一致时，政府部门往往会为了保护自身利 益而牺牲公共利益。本文所讨论的政府利益主要是指政府自身的利益。 从内容来看，政府自身利益主要可以分为政治利益和经济利益。政治利益主 要指政府对满足自己政治需要的稀缺资源的占有，主要表现为政府声誉、政绩、 公众的支持率等。经济利益主要是指政府对满足自己经济需要的稀缺资源的占有， 主要表现为经济增长率、就业率等。 从层次上来看，可以分为中央政府利益，地方、部门政府的利益，政府官员 个人利益及政府组织的整体利益。政府利益虽然可以表现为不同的形式，但实际 上，政府的政治利益和经济利益是各层次的政府利益主体所追求的全部内容。【2 0 】 从利益分析的角度来看，政府自身利益包含了基本利益、角色利益和失常利 益三个层面。基本利益是指满足组织和个人生存发展的基本资源和条件，角色利 益是指与组织和个人的权力、责任和义务相一致的利益，是其有效履行职责必不 可少的基础，基本利益和角色利益属于政府及其工作人员的合理的自身利益诉求。 而政府及其工作人员为满足自身过度膨胀的利益需求，利用其在社会分工中获取 的特殊地位和权力来谋取额外的、不应得到的利益，称之为失常利益。失常利益 是畸形的政府利益，是政府及其工作人员的不合理的自身利益诉求，典型的表现 是寻租和腐败。 2 1 3 政府利益对政府行为的影响 关于政府的行为目标，经济学界历来有两种假定：一是全社会公共福利最大 化的假定；二是政府主体自身追求最大化的假定。这两种假定都能在现实中找到 一定依据，并能够解释些不同的政治、经济现象。前一种假定说明的是政府行 为“应该”以什么为目标，是政府行为的“应然性”；而后一种假定则侧重于探究 政府行为“实际 以什么为目标，是政府行为的“实然性 。这就出现了政府行为 目标“应然性”和“实然性之间的矛盾。【2 1 l 政府行为应该以社会公共利益为基 本出发点，但在实践中，政府部门往往以自身利益为目标。 政府自身利益最终是由政府官员推动的，政府官员总是处于由公共利益、政 府利益和个人利益为主线编织而成的“利益之网”中，其中个人利益对行为的刺 激力最大，政府利益居中，公共利益对个人行为的刺激力则最小，而“一个理性 人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配 ，因此，政府官员追逐利益的天然 1 0 第二章相关理论基础 顺序是个人利益、政府利益和公共利益。【矧 从激励结构来说，政府官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人 ，即 像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面，他们同时也是“政治参与人 ，他 们关注政治晋升和政治利益，而且在很大程度上要视政治利益远远高于经济利益， 因为政治利益的上升可以保证更多的经济利益，而反之一味追求经济利益则不能 保证政治利益。【冽 可见，利益是政府行为的内在动力，作为“比较利益人 1 2 4 ，政府部门及其 工作人员处在一个复杂的“利益之网 之中，政府部门的行为选择往往是对多种 利益进行权衡比较的结果，并不是只追求自我利益，或者完全追求共同利益，而 是在两者之间达成一种平衡。 2 2 集成管理理论 2 2 1 集成管理的内涵 集成管理是指对两个或两个以上具有公共属性要素的集合过程和集合结果进 行计划、组织、指挥、协调和控制。集成管理是一种全新的管理理念及方法，它 从新的角度和层面来对待各种资源要素，拓宽了管理视野，并综合运用不同的方 法、手段，促进不同要素、资源、功能和优势之间的互补、匹配、协同创新、集 成聚变，以实现1 + 1 2 的集成放大效应，从而提高整体功效，为组织催生出更大的 竞争优势。 集成管理以集成思想为指导，将集成的基本原理和方法创造性运用到管理实 践中，以集成的组织和行为方式为核心，按照集成机制选择集成单元( 集成要素) 、 建立集成关系、构建集成系统，以定性分析与定量分析相结合的集成方法论为基 础，综合运用各种技术、方法和手段协调和管理集成活动，以实现集成者( 集成主 体或管理者) 的集成目标。 进一步说，集成管理就是集成主体( 管理者和组织) ，从集成这一新的视角来 看待、分析人类有组织、有目的的社会活动，将人类认识与实践活动的各种资源 要素纳入管理的范围，拓展管理的视野和疆域，并将组织内外的各种集成要素按 照一定的集成模式进行整合，综合运用各种不同的方法、手段、工具，促使各集 成要素功能和优势互补与匹配，从而产生非线性的功能倍增或涌现的整体功效。 【2 5 1 1 1 电子科技大学硕士学位论文 2 2 2 集成管理的特征 a 主体行为性 集成管理是对集成结果和集成过程的管理，管理本身就是一项具有人的主体 性行为的活动，因此集成管理突出强调人的主体行为。它不是被动地适应环境和 随机地形成集成体，而是依据一定的目的主动寻优、选择搭配，主动地适应环境 的变化和达到所要实现的功能目标。例如，虚拟企业就是在人的主体性行为引导 下，从不同企业中选取所需的优势资源或能力集合而成的动态网络联合体，它不 是多个企业间随机的简单叠加。 b 多样性 这里所谓的多样性主要是指管理要素的多样性。在传统的管理活动中，人、 财、物是企业最主要、最基本的管理要素，而在集成管理里，除了人、财、物、 信息、知识、企业核心能力、科学技术、方法、甚至于整个企业都将成为它的管 理对象，其涉及的集成要素数量众多且复杂多变，其内容、性质都各不相同，从 而使集成管理具有多样性。如团队是人的集成，是知识、技能的集成；m r p 是现 代管理思想与方法、计算机技术、现代制造技术的集成；而虚拟企业则是核心能 力或功能等企业优势资源和能力的集成等等。 c 整体优化的目的性 集成管理的最终目的就是要实现各项要素、功能和优势之间的合理集成，形 成互补、匹配、协同创新的整体结构，以实现1 + 1 2 的集成放大效应，从而提高 整体功效，为组织催生出更大的竞争优势。因此，概括地说，集成管理以整体优 化为目的。 d 协同性 集成管理强调各方面要素资源的综合运作，如业务流程重组( b p r ) 要求在企 业业务流程上的各业务活动间实现协同运作；而战略联盟、虚拟企业等多企业集 成则要求在各成员伙伴间实现协同等一样，集成管理要求集成中各管理要素对象、 手段乃至管理主体之间的相互融合，协同一致，从而使整个集成体达到和谐有序 的境地。 e 泛边界性 第二章相关理论基础 集成管理从新的角度和层面来对待各种资源要素，拓宽了组织资源优化配置 的范围，它的触角由组织内部的一个部门延伸到多个部门；由一个层级延伸到多 个层级；由单个组织延伸到多个组织，打破了组织内部的横向界面、纵向界面、 甚至于打破了组织间的界面，实现了组织内部各要素及组织内外部资源的优势互 补、集成共享。集成管理这种“内部优势外在化，外部资源内在化”的要素整合思 想，使得传统组织企业中“非此即彼”的明朗的组织管理边界变得越来越模糊，越 来越难以确定，具有泛边界性，典型的如矩阵制、