（行政管理专业论文）服务型政府视角下乡镇政府职能转变研究.pdf

硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 服务型政府是一种新型的政府管理理念，中国理论界已有诸多研究，取得了不 少成果，但大多关注中央、省、市层面，在乡镇政府的职能转变方面的研究较少。 乡镇政府作为中国行政管理体制中最基层的政权组织，不仅面临着财政供给不足的 压力，而且还承担着全方位为农民搞好服务的政治责任和社会压力，承担着众多的 公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定，经济发展，社会安定起着 举足轻重的作用。而且，随着国内外环境的变化，尤其是农村地区各项事业改革的 进一步深入，加之传统体制下建立和发展起来的管理体制本身所固有的弊端，使得 我国乡级政府的管理体制越来越难以适应时代的要求，成为阻碍乡村社会事业发展 的重要因素，乡镇政府职能转变是客观情势的必然。 本文以服务型政府为视角，采取理论联系实际的研究方法，对乡镇政府的职能 转型问题做了粗浅的理论研究，重点在于分析服务型乡镇政府职能的价值取向，以 及乡镇政府转变职能的障碍和对策。 首先，理论地阐释服务型政府的内涵、外延、特征和政府职能转型的内涵，为 后续分析研究乡镇政府职能转变的定位和依据提供清晰的理论视角。 接着，在服务型政府的视角下，理论上分析了当前乡镇政府职能的定位问题， 这一部分是本文的核心部分。首先明确提出了当前乡镇政府职能向“服务型”转变 的观点，并从五个方面具体阐释了乡镇政府职能向“服务型”转变的价值取向。然 后，结合乡镇政府的面临的具体情势，分析阐释职能向“服务型”转变的依据。 然后，对当前我国乡镇政府职能服务化转变中存在的问题予以剖析：认识不足 是乡镇政府职能转变的理念障碍，压力型行政生态环境是乡镇政府职能转变的环境 障碍，财政权缺失导致乡镇政府职能转变难以作为，以及乡镇政府职能转变的动力 不足困境。 最后，针对困境提出乡镇政府职能转变的路径，即更新政府管理理念，构建和 谐型行政生态环境，创新财政管理体制，增强乡镇政府职能转变的内动力。 笔者认为，在彻底取消农业税的今天，只有对乡镇政府的角色和职能重新定位， 弱化管理职能，强化服务职能，才能解决其职能越位、缺位和错位的问题，才能适 应社会主义新农村建设的基本要求。 关键词：服务型政府；乡镇政府；政府职能转变 硕士学位论文 m a s t e r l st h e s i s a b s t r a c t s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a san e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni d e a , h a sb e e n r e s e a r c h e db yt h et h e o r i s t si nc o n t e m p o r a r yc h i n a , b u tm o s to ft h e s er e s e a r c h e sa r e 1 i m i t e dt ot h em a c r o q e v e l ，l i k et h ew h o l en a t i o n , t h ep r o v i n c e ，a n db i gc i t i e s 。t h er e s e a r c h a b o u tt h ev i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r m n e n h f u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o ni ss t i l lw e a ko rb l a n k v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t sa l er e g a r d e da st h el o w e s tu n i ta m o n gt h ea d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m s 1 1 1 c yn o to n l yf a c et h ep r e s s u r eo f i n s u f f i c i e n tf i n a n c i a ls u p p l bb u t a l s ob e a rp o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t ya n ds o c i a lp r e s s u r et h a ts e r v et h ep e a s a n t sw e l l ，a n d n u m e r o u sp u b l i c m a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n s w i t ht h ec h a n g e so f e n v i r o n m e n t so fb o t hh o m ea n db r o a d e s p e c i a l l yt h ef u r t h e rd e e p e n i n gr e f o r m so fa l l c a u s e si nc o u n t r y s i d e ，a n dd u et ot h ei n h e r e n ts h o r t c o m i n g so f t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o n s y s t e mi nc o u n t r y s i d e ，t o w n s h i pg o v e m m e n t sh a v ef o u n di tm o r ed i f f i c u l tt om e e tt h e r e q u i r e m e n t sn o w a d a y sa n db e c o m eo n eo ft h ei m p o r t a n tf a c t o r sh i n d e r i n gt h es o c i a l c a u s e s d e v e l o p m e n ti nv i l l a g e s i nt h a tc a s e ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s f u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o ni sb e c o m i n gam u s t b ef o rt h er e a ls i t u a t i o n s n 塘p a p e rb a s e do nt h e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h e o r e t i c a la n g l e ，t a k es o m ea n a l y s i so i lt h ev i l l a g e sa n d t o w n sg o v e r n m e n t s f u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o np r o b l e m f i r s t l y , i tt h e o r e t i c a l l ye x p o u n d s t h ec o n n o t a t i o n so fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dt h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t s e c o n d l y ，i te x p l a i n sw h yt h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t s f u n c t i o n m u s to r i e n t e dt os e r v i c e ，a n de x p l a i n st h er e s p o n s i b i l i t yo f s u c hs e r v i c e o r i e n t e df u n c t i o n i n v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t t h i r d l y , i ta n a l y s e st h ep r o b l e m si nt o w n s h i p g o v e r n m e n t s f u n c t i o ne x e c u t i n ga n dt r a n s f o r m i n gp r o c e s s ： i g n o r i n gt h ep r o b l e m sf r o m t h e m i n d s ，p a s s i v ee n v f f o n m e n to f a d m i n i s t r a t i o n ，m o n e ys h o r t a g ea n dt h ei n s u 硒c i e n t m o t i v e f i n a l l y , t h ep a p e rp r o p o s e ss o m es u g g e s t i n gp o l i c i e st h a tt h e t o w n s h i p g o v e r n m e n t ss h o u l dd ot ot r a n s f e ri t sf u n c t i o nt os e r v i c e o r i e n t e d k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t ； t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：话、徂 日期：叫年多月，伊日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：9 每珙 日期：川7 年月f 中日 j嚣端擘久 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圃壶途塞埕銮压澄厦! 旦圭生；旦= 生；旦三生蕉壶! 作者签名：盼谯 日期：帅7 年月坤日 - 搿彩冷 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 绪论 ( 一) 研究背景及意义 2 0 0 5 年3 月5 日第十届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝在 政府工作报告中指出，要努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于 服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本， 提高行政效率和服务水平。服务型政府是人类政治文明史上效能最高的政府，建立 服务型政府是新阶段我国政府职能转变的基本目标，是社会转型和经济社会全面发 展的客观要求，更是我国参与全球竞争，实现行政现代化的必然路径选择。 作为中国最基层政权组织的乡镇政府，按照今后国家机构改革的要求朝着服务 型乡镇政府方向转变，是中国构建和谐社会的必然要求，也是我们国家全面建设服 务型政府的关键所在。就乡镇发展现状而言，当前很多乡镇政府仍然是职能越位、 缺位和错位共存的政府，存在着重管理，轻服务；重经济发展指标，轻经济社会统 筹、协调、可持续发展；重上级下达任务的贯彻落实，轻农民的现实需要：职能转 变滞后于农村改革发展的客观需要，少数乡镇政府甚至完全沦落为收费型政府与自 利型政府回。乡镇政府现有的运行模式已经与新时期农村发展要求不相适应，特别 是当前我国正处在改革的攻坚期和社会转型期，城镇化进程的加快、农村税费改革 的全面推进都引起了农村行政生态环境的巨大变化，广大农民日益迫切地要求政府 能够为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的服务，越来越期望建设一个公 开、透明、廉洁、高效的基层政府，这些都促使乡镇政府进行服务化转型，从而不 断获得合理性和合法性资源，在农村发展过程中实现自身的不断发展。因此，在新 形势下探讨乡镇政府的转型，从服务型政府视角重新界定乡镇机构职能，并提出乡 镇政府职能转变的路径，显然具有重大的现实意义。 ( 二) 研究现状述评 目前我国有关公共服务型政府的研究，主要是在借鉴西方公共管理理论和国内 外政府改革经验的基础上，探讨公共服务型政府的概念、理念和价值取向，目标选 择与背景动力以及政府规划和实践操作等四个层面，取得了广泛共识和丰硕成果。 母但洪敏：“乡公所+ 乡协”模式实现乡镇转型，摘自政府转型中国改革下一步，中国经济出版社2 0 0 5 版，第3 1 2 - 3 2 1 页。 l 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 在概念方面，广泛引用的是刘熙瑞给出的关于服务型政府的定义。沈荣华回( 2 0 0 4 ) 对政府公共服务机制创新作了深入的探讨，在考察分析了国外政府公共服务机制变 革趋势的基础上结合我国政府改革公共服务机制的进展，分析了我国目前在提供公 共服务的市场化、社会化方面的主要进展及存在的主要问题，并在此基础上提出了 应该建立以公众为导向的服务机制，在更多的公共服务领域引入市场竞争机制，营 造政府与社会的合作机制，建立政府服务的绩效管理评估机制，以此创新公共服务 机制。薄贵利国( 2 0 0 4 ) 阐述了政府职能的转变对完善政府公共服务的重要意义。 他认为随着市场体系的建立和市场主体的发育成熟，政府不再扮演市场主体的角 色，政府的主要职能是为社会提供公共产品和公共服务。为了完善公共服务，必须 转变政府的职能，改革公共服务体制。与此相关的研究成果还有：沈荣华、王勇的 论地方公共服务的体制创新( 载理论探讨2 0 0 4 年第5 期) ；李军鹏的公 共服务型政府( 北京大学出版社2 0 0 4 年版) ；解慧的论新形式下的我国农村公 共服务体制( 载山东省农业管理干部学院学报2 0 0 4 年第5 期) ；许跃辉的欧 洲公共服务创新及其对我国的启示( 载安徽大学学报2 0 0 4 年第5 期) ；陈戈寒 的论我国政府公共服务职能的完善( 载江汉论坛2 0 0 5 年第9 期) ；雷振华、 龙小军的w t o 背景下重构我国农村公共服务体系的原则和思路( 载农业现代 化研究2 0 0 4 年第4 期) 等。这一类较完备而系统的研究成果仅限于从宏观层面展 开对政府职能转型的研究，没有对处于我国行政层级中最末端的乡镇政府的公共服 务职能进行阐述，但是对于研究我国乡镇政府职能向服务型转变提供了有益的研究 视角，有着十分重要的借鉴意义。 从乡镇政府改革的角度研究的有：金太军固( 2 0 0 5 ) 总结了以往乡镇机构改革 失败的经验及教训，详细地研究了在市场化进程以及政府治理变革的背景下对乡镇 政府机构改革的要求，认为乡镇政府职能准确定位并实现转变必须围绕这一背景进 行，它是有关我国农业在“入世”以后能否经受住挑战和“三农”问题能否获得比 较满意解决的关键。他还提出了乡镇机构改革的价值取向、改革的重点、改革的保 障及其推进改革的对策。从理论上讲，乡镇政府的改革从属于地方政府改革。因此 相关的研究成果不仅包括乡镇政府的研究成果而且也包括地方政府的研究成果：如 吴思红的结构功能分析中的乡镇体制改革( 载江苏社会科学2 0 0 5 年第4 期) ； 阔忠东的变革社会中的乡镇体制：现状与变革( 载社会科学家2 0 0 5 年3 期) ； 哟u 熙瑞：服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，中国行政管理2 0 0 2 年第7 期。 。沈荣华：论政府公共服务机制创新。北京行政学院学报，2 0 0 4 年第5 期。 。薄费利： 完善公共服务：地方政府职能的核心和重点，新视野2 0 0 4 年第5 期。 o 金太军：乡镇机构改革挑战与对策，广东人民出版社2 0 0 5 年版。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 杨龙芳的论中国乡镇政权组织系统的职能分化( 载江汉论坛2 0 0 4 年第1 期) ； 李昌平、董磊明主编的税费改革背景下的乡镇体制研究( 湖北人民出版社2 0 0 4 年 版) ；程爱军、王海英的“后农业税时代”的乡镇管理体制探讨( 载理论探索 2 0 0 5 年第4 期) ；袁方成的“后农业税时代”我国农村的转型与建设( 载社会 主义研究2 0 0 5 年第6 期) ；赵树凯的乡镇改革：检讨与展望1 0 省( 区) 2 0 乡( 镇) 调查( 载科学决后农业税时代我国乡镇政府公共服务职能的重构引言 策2 0 0 5 年第1 期) 等，这一类文献针对乡镇政府改革的必要性，困境及途径有 较系统的研究，虽然对于乡镇政府改革中的职能转变问题研究不够深入，但对研究 乡镇政府公共服务职能的重构有一定的借鉴意义。 从乡镇政府公共服务职能重构的方面进行研究的有：李昌平在乡镇体制改革： 官本位体制向民本位体制转变o 一文中首先提出了在后农业税时代乡镇政府应向 公共服务政府方向转变，他认为随着农村税费改革的进行，乡镇政府原来从乡村汲 取财源的途径失去了合法性依据和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府；同时 对解决乡镇政府因农业税的改革而产生的财政危机，乡镇政府要进行机构的改革重 构职能的初步构想。柳亮在农村税费改革与基层政府职能的定位罾和农村税 费改革与乡镇公共服务职能的重塑 两篇论文中第一次明确的提出了后农业税时 代的乡镇政府必须重构乡镇政府的公共服务职能，建立具有农村特色的公共服务职 能体制。同时，对于我国农村的具体国情，如何重构乡镇政府的公共服务职能进行 了初步的探索，简单地论述了重塑乡镇政府公共服务职能的途径，如进行乡镇机构 的改革、转变职能和思想观念等，对于我国乡镇政府公共服务职能的重构具有现实 的借鉴价值。与此相关的研究成果：徐勇主编的中国农村研究2 0 0 2 卷( 中国社 会科学出版社2 0 0 3 年版) ；杨莲娜的免征农业税后公共服务型农村基层政府建立 的思考( 载乡镇经济2 0 0 5 年第6 期) ：诸晓雯的对乡镇改革中重塑乡镇公 共服务职能的思考以湖北省咸宁市咸安区的乡镇改革为例( 载甘肃农业 2 0 0 5 年第l o 期) ；王勇的乡镇政府新定位( 载江苏农村经济2 0 0 4 年第2 期) 。 这一类的研究文献主要联系“后农业税”的时代背景，没有多视角研究探讨乡镇政 府的职能转变的必要性，困境及途径。 笔者认为，鉴于乡镇政府的职能转变与政府公共服务及乡镇改革的相关理论之 间有极强的联系，有必要站在服务型政府理论的高层面，以此为视角，结合当前国 。李昌平：乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变，摘自董磊明，李昌平；税费改革背景下的乡镇体 制研究，湖北人民出版社2 0 0 4 版第3 1 页。 。柳亮：农村税费改革与基层政府职能的定位，西南民族大学学报2 0 0 3 年第6 期。 。柳亮；农村税费改革与乡镇公共服务职能的重塑，t 西南民族大学学报2 0 0 4 年第1 i 期 3 硕士学位论文 m a $ t e r st h e s l s 内外情势的变化研究现阶段在农村全面免征农业税的背景下乡镇政府职能转变的 问题。因此，本选题尝试从服务型政府的视角探讨乡镇政府职能转变问题，试图弥 补我国服务型政府理论研究上的缺憾，也希望对推进我国服务型乡镇政府的建设实 践能有所帮助。 ( 三) 论文的基本结构 基于上述，本文以服务型政府为研究视角，从阐释服务型政府的相关理论入手， 针对当前乡镇政府体制改革下所面临的职能转变问题，展开了一系列的分析和研 究。本文的主要内容如下所述： 第一部分为绪论，主要阐述本文所要研究的问题、研究的意义以及研究的方法 和思路，在整体上给予文章一个全局的把握。 第二部分理论地阐释服务型政府的内涵、外延、特征和政府职能转型的内涵， 为后续分析研究乡镇政府职能转变的定位和依据提供清晰的理论视角。 第三部分，从理论上分析了当前乡镇政府职能的定位问题。这一部分是本文的 核心部分。首先明确提出了当前乡镇政府职能向“服务型”转变的观点，并从五个 方面具体阐释了乡镇政府职能向“服务型”转变的价值取向。然后，结合乡镇政府 的面临的具体情势，分析阐释职能向“服务型”转变的依据。 第四部分，系统而全面的分析了目前乡镇政府职能向“服务型”转变所面临的 障碍，从而为下一步提出职能转变的路径提供依据，埋下伏笔。 第五部分，针对第四部分提出的转变困境，结合服务型政府建设的理论视角， 从理论上来分析乡镇政府职能转变的可行路径。 ( 四) 研究思路与方法 在研究思路与方法上，本文采取“提出问题分析问题解决问题”的常 规思路，运用理论分析和实证分析相结合的方法。 4 硕士擘住论文 m a s t e r s 丁h e s i $ 一、相关理论阐释 ( 一) 服务型政府的内涵及特征 1 服务型政府的内涵 服务型政府是以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础，在社会公 众的参与和监督下，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态。目前， 理论晃对于服务型政府的概念尚无定论。笔者认为，所谓服务型政府，即是要求政 府作为公共机构应承担为社会和经济发展提供基本的公共物品和服务的职能，要求 政府一切从服务社会出发，纳入服务的轨道，而不是从包揽社会事务，直接参与经 济建设出发，它至少包括以下几个方面的内容： 第一，服务型政府是一种民主行政体制。在一个民主的社会里，政府与公民的 关系，是一种“契约”关系，委托与被委托的关系，政府是人民利益的代表，政府 行政的立足点、出发点和落脚点都只能是为人民服务。这样的政府只能以人民的利 益为利益，而不能有自己特殊的利益；这样的政府只能是人民的公仆。人民对政府 的行政拥有知情权、参与权、监督权以及通过一定程序的弹劾权、罢免权。政府应 以民为主，而不是为民做主。 第二，服务型政府要求政府为社会和经济发展创造良好的环境。政府创造环境 是政府职能的根本性转变，是从计划经济体制向市场经济体制的转变，是以自身作 为经营经济的主体向为经营经济主体服务的转变。良好的环境能促使本地区经济的 发展，经济发展了，就能扩大税收来源，增加税收总量，就为政府创造环境提供了 雄厚的物质基础，反过来又会进一步地促进经济的发展，使它们建立在良性循环的 基础上，可以不停止地螺旋式发展，这应是每一个政府所追求的目标。 第三，服务型政府是法治政府。依法行政，依靠制度管理，是加强服务型政府 建设的根本举措。政府必须以宪法法定的身份和地位、法定的权力和程序履行职能。 “合理合法、程序完备、公开公正、便民高效、责权统一”的政府应该成为法治政 府的基本目标。政府机关都必须从本机关的基本职能和具体业务出发，并在法律的 框架下，建立健全各项规章制度，如岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、行政 程序制、限时办结制和效能考评制等，以制度来规范、约束机关及其公务员行为， 以实现政府提供服务的科学化、规范化和效能化。 第四，服务型政府最重要也是最基本的职能就是组织和执行“公共物品”的供 给，而不必也不应管“私人物品”的供给。政府提供的公共物品包括保护产权、维 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 护宏观经济的稳定、组织经济基础设施建设和提供公共服务( 包括环境的保护、城 市规划、市容美化、社会福利、消防救灾，而最重要的一种公共服务是“信息服务”) 。 其中，“对产权的保障是政府所能提供的一种能为全体公民共同享有的重要的公共 物品”。，政府职能范围应进一步转向公共服务领域。 2 服务型政府与管制型政府的区别 管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系，其差别的核心之点在 于：究竟是官本位还是民本位? 究竟是政府本位还是社会本位? 究竟是权力本位还 是权利本位? 它们总是表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立，表现为两种根 本不同的管理体制。具体说，两者区别主要表现在以下几个方面： 首先，出发点不同。管制型政府是为了更好地统治而服务，就象封建皇帝认识 到“水能载舟，也能覆舟”道理后，为了让民众更好地“载”而不是“覆”舟对民 众做些好事一样；服务型却是完全从人民的需要出发，以为人民谋幸福为宗旨。 其次，运作过程不同。前者是一种居高临下的“恩赐”过程，民众只有俯首贴 耳接受的份，并没有拒绝的权利；后者则是人民与服务者一种互动的过程，双方可 以交流信息，相互协商，达成一致。“被服务是一个享受过程，而不应该是一个在 屋檐下低眉俯首的过程”。 再次，行为成立的机制不同。从本质上说，服务的成立，必须以被服务者的同 意为条件。这实际上是服务的合法性问题。但管制型政府的服务，往往是服务者单 方面意志的行为，而服务型政府则一定是出于被服务者的要求和愿望。“违背被服 务者的意愿去推行服务，往往会使服务变成强迫；不经被服务者同意而承担服 务，哪怕再全心全意，也不免使服务渐成压制” 。 最后，被服务者的选择权力不同。被服务者是否具有主体身份，决定了他能否 对服务及服务者进行选择。一般情况下，前者对服务内容、类别、服务机构与人员 都没有选择权，而后者则有这种选择权。就是说，他可以在他有所要求时，得到他 选择的服务者提供的他期望的服务，也可以在他没有要求时，拒绝任何服务者提供 的他不期望的服务。 3 服务型政府的特征 服务型政府作为一种新型的政府职能模式，其特征归纳起来，大致包括以下几 个方面： ( 1 ) 服务的无私性 。 美】娥维奥斯本，特德盖布勒：改革政府，上海译文出版杜1 9 9 6 年版。第3 3 4 页 。刘洪波：服务拒绝强制，摘自南方周末2 0 0 2 年4 月1 1 日第1 1 版面。 o 刘洪波；服务拒绝强制，摘自南方周末2 0 0 2 年4 月1 1 日。第l l 版面。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 服务型政府应当是无私的政府。无私是现代民本政府的本质属性。它要求政府 一方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根本的利益来开展其基本活动。由 此，衡量政府活动是否无私的基本标准是，政府的公共政策及执行是否维护了公民 的基本权利和表达了公民的意志，政策和执行是否超越了政府的自利倾向而考虑到 了人民群众的普遍利益和社会的长远利益。另一方面，政府官员必须奉公守法，清 正廉洁，不以手中的公共权力谋取个人权利和利益，不以手中的职权谋取额外的“租 金”。因此，必须杜绝政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化现象。同 时，政府也不应当一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份，同时履行两 种不同职能，既履行提供公共产品和公共服务的职能，又是国有资产的管理者和所 有者。双重身份会导致政府与民争利，公器私用，就不能成为“公共服务型”政府。 ( 2 ) 职权的有限性 公共行政系统中，政府不是全部公共行政机构，它和其他公共机构直接或间接 地共同行使社会公共权力，提供公共服务，其责任和权力也不是无限的。政府应该 在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入，行使职权，除此之外政 府不应该介入其它领域。所以，政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领 域中退出，尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能， 即退出“划桨”职能，进而将主要精力放在制定政策、做出决策，提供公共服务和 公共产品方面，即履行“掌舵”职能。 ( 3 ) 运作的民主性 公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系在起的。只有普遍 的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主 要来源。所谓公民主权，意味着一个人作为公民，他应具有独立的人格和尊严，以 及基本的权利和责任。公民主权决定着公民及其被监护者( 主要是未成年的子女) 作为个人、集体和整体的各种需要应该得到满足，决定着政府应根据公民的需要和 决策而存在，也决定着政府及其行为应在公民的监督和评估之下，即要建立一个民 主的政府。 ( 4 ) 管理的绩效性 绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作，是建设服务型政府的关键。绩 效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承 担公共服务职能的主要标准。公共行政成本立于公共财力。也就是说，公共行政依 靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因 此，政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益，但同时必须杜绝铺张浪费，杜 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 绝所谓“政绩工程”、“形象工程”，以促进政府管理绩效。 ( 二) 政府职能转变的内涵 1 政府职能转变的一般内涵 政府职能转变是在我国加入w t o 之后，为了加快适应世界经济一体化大潮的进 程而首次提出的政府行政化改革的根本性对策。所谓政府职能转变，是指政府在一 定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变 化。因而，政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方 式、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。政府职能转变的内容有 以下三个方面： ( 1 ) 政府职能的外部转移 政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组 合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位 以及社会中介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。 ( 2 ) 政府职能的内部转移 政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配 置和划分。( 1 ) 在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合 理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；( 2 ) 在横向部门之间要按照相 同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。 ( 3 ) 行政管理方式的转变 行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序 等各个方面。政府行政管理手段的转变，就是要按照社会主义市场经济的要求，将 传统计划经济体制下的单一行政手段，转向以综合运用经济手段、法律手段为主， 辅之以必要的行政手段。 总之，政府职能转变就是政府职能重点的转移、政府履行职能方式的转变，具 体表现为政府职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中 或分散。政府管理的重点由经济管理职能转向社会管理与公共服务职能。政府管理 由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理。政府的行政方式既要充分运 用各种法律、制度、规章来调整各种经济关系和经济活动，同时要综合运用经济手 段和必要的行政手段管理社会事务，提供公共服务，由“行政一控制型”向“规n - 服务型”转变。 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 2 乡镇政府职能转变的内涵 “三农问题”是当前社会的焦点问题，围绕新一轮乡镇政府改革的方向，学术 界展开了激烈的争论，有人就开始将政府职能转变的注意力转移到乡镇政府上来。 在社会主义新农村建设和乡镇政府改革的时代背景下，乡镇政府的职能转变问题成 为学术界讨论的焦点。 总的来说，乡镇政府职能转变指的是根据乡镇政府在某一特定时期内所面临的 行政生态环境的变化，按照有关主体的意愿和要求，通过采取各种手段、创造各种 条件使乡镇政府的职责和功能做出相应调适和发展的过程和目标的总和。具体来 说，它包括七层含义： 第一，它隐含两个假设：一是乡镇政府的继续存在是乡镇政府职能转变的根本 前提，如果事实已经不存在乡镇政府或者理论分析否定这一预设，那么其职能转变 也就无需探讨；二是乡镇政府职能转变是可以达到的并且在成功转变之后的运行状 态比原先更加理想。 第二，乡镇政府所处的行政生态环境的变化是乡镇政府职能转变的客观要求。 乡镇政府职能转变是乡镇政府对其所处的行政生态环境的一种回应，这种回应既可 能是主动的，也可能是被动的。 第三，由于行政生态环境性质压力型行政生态环境和和谐型行政生态环境 的差异以及乡镇政府对行政生态环境回应状况的不同，这就决定了乡镇政府职能转 变往往不会自动发生，它必须借助于一定条件，采取一定举措才能较好地实现。如， 财政制度和乡镇财政状况对于乡镇政府职能转变有深刻影响。 第四，在实际上，乡镇政府职能转变主要是指乡镇政府社会管理职能的转变， 而不是政治统治职能的存废与否，政治统治职能基本上不存在转变或转移的问题。这 就意味着乡镇政府在管理权限上会发生改变，这种改变是一种分权与集权的辩证统 一，二者不可偏废。同时也意味着乡镇政府管理方式、管理内容也会发生某些变化。 第五，乡镇政府职能转变表面上是乡镇政府与市场、社会、公民之间权利义务 重新配置和平衡，实质上却是乡镇政府能力的转换和提升。这是乡镇政府职能转变 的关键。乡镇政府职能转变的实现离不开乡镇政府贯彻有关方针、政策程度的提高， 即有效性的增强；也离不开乡镇政府所辖地域内广大群众对政府的支持与拥护程度 的增强，即政府权威的提高。而政府权威性、合法性程度如何则是衡量政府能力强 弱高低的主要标准，在这个意义上，乡镇政府职能转变的实现也就意味着乡镇政府 能力的提升。 第六，判断乡镇政府职能转变成功与否的标准是看它是否满足有关主体的意愿 9 和要求，是否达到理想与现实的统一。需要指出的是这里的有关主体既包括社会各 界人士尤其是广大乡村居民，也包括上级各层级政府单位，在一定意义上也可以包 括乡镇政府本身。 第七，乡镇政府职能转变是过程与目标的统一。也许在职能转变过程中会发生某 些偏离，但其实现乡镇政府能力提升、满足有关主体的需求的最终目标却是明确的。 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、服务型政府改革取向下乡镇政府的职能定位及其现实依据 ( 一) 服务型乡镇政府的职能定位 在马克思主义看来，任何国家都具有政治统治和社会管理两项基本职能。政治 统治职能是国家运用暴力、法制等强制力量，控制被统治阶级，镇压被统治阶级反 抗的职能。社会管理职能是指国家对社会的经济、科学文化教育、公共福利事业进 行管理的职能。而政治统治职能的行使是以管理职能的实现为前提的，如马克思指 出：“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”，恩格斯也指出： “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它 的这种社会职能时才能持续下去”。在我们国家，随着新中国的建立，政治统治职 能弱化，管理职能就成为政府的主要职能。温家宝总理在2 0 0 4 年3 月8 日第十届全国 人民代表大会第二次会议期间强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务 型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”因此，我们也可 以把马克思提出的管理职能理解为公众服务的职能，马克思的国家职能观为当前乡 镇政府职能转变提供了理论依据。 党的十六大将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务” 四个方面。温家宝总理2 0 0 4 年2 月2 1 日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落 实科学发展观”专题研究班结业式上发表讲话中进一步指出，公共服务“就是提供 公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教 育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参 与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”，这就为服务职能设定了具体 的内容。当前促进乡镇政府职能转变，关键也要明确乡镇政府服务职能的主要内容。 当然，不同的时期，不同的地方，乡镇政府的服务职能的具体内容和重点应当有所 不同，不可一刀切，要坚持因事制宜、因地制宜原则。但总体而言，中国乡镇政府 服务职能仍然具有基本一致的价值取向；一是促进当地经济发展；二是实施社会公 共管理；三是为农村提供高效公共服务和有效公共产品；四是指导村民依法搞好村 民自治；五是为农村发展提供制度及人员保障。 1 促进经济发展 乡镇政府转型，包括经济建设型向公共服务型转变，但是，这并不代表要抛弃 “以经济建设为中心”。促进经济发展，这也是一种服务，甚至是最根本的服务。 农民的一切福祉都必须从这之中来，加强对农业建设，促进农业增收更是服务型乡 硕士学位论文 m a $ t e r s t h e s i s 镇政府的本质体现。但是必须清楚，这里的经济职能的履行并不等同于经济建设型 乡镇政府的管制型的直接、具体的“经济管理”，而是间接性的服务性的。具体来 说。乡镇政府要履行好该项职能必须做好以下几方面的工作： 一是引导农民立足自身资源和区位条件，发挥比较优势，因地制宜，大力发展本 地特色农业。依靠科技进步，提高特色农业整体效益的同时，通过扶持龙头企业，推 动产业化经营，带动特色农业规模化发展，积极开拓农产品市场，搞活农产品流通。 二是充分发挥村党支部、村民委员会及农村专业经济协会的组织、协调作用， 提高农民进入市场的组织化程度，使农业向产业化、现代化方向发展。积极培育发 展农村社会组织，将农村社会能量组织化、秩序化，一方面可为乡镇政府职能转变 提供强有力的社会组织动力，更好为农民的生产、销售、科技等提供服务，使农户 的分散生产经营形成有机的产业链；另一方面也可为承接原先由政府承担的现在须 转移出去的社会职能提供组织载体。乡镇政府应站在农村经济可持续发展的战略高 度，在资金、场地、信息、交通运输等方面提供全方位服务，并制定优惠政策，为 农村合作组织和中介组织发展营造良好环境；坚持自愿和市场原则，通过正确引导， 典型示范，规范发展，积极稳妥地培育和做强合作组织和中介组织。 三是积极开展招商引资，为当地经济发展提供强有力的经济支撑。乡镇政府在 思想观念上要由主抓大农业向主抓大市场转变，也就是引导农民进入市场，为把农 民的“产品转化为商品”，真正将中国的农村经济纳入全国乃至全球经济的发展网 络搭设金桥。通过市场对农业产业化的导向作用和拉力作用带动地方经济快速发 展，是乡镇政府的首要职能。当然乡镇政府还应该加强对市场运行的监督，缓解利 益竞争者之间的矛盾冲突，减少市场运作的无序状态。 四是搞好农业产业结构调整，搞好优质农产品的加工与销售，实现农民的增产 与增收。目前，我国农业的结构性矛盾非常突出，“四多四少”现象相当普遍，即 大路产品多，优质产品少；低档产品多，高档产品少；普通产品多，专用产品少； 初级产品多，深加工产品少，以至出现了农产品的相对过剩和“卖难”。特别是加 入w t o 后，我国农产品又面临着国外农产品的强有力竞争。因此，增加农民收入， 最根本的途径就是要以市场为导向，大力度地调整农业的产业、产品、质量结构， 转变农业的增长方式，使农业向生产的深度化发展。而我国农业的弱质性以及农民 由于素质偏低、观念落后、信息不灵等原因所处的弱势地位，决定了农业要发展， 农民要增收，离不开政府的组织引导甚至是必要的行政干预。我国地域广阔，各地 区面临的情况不同，中央不可能进行统一部署，乡镇政府与农村直接接触，对当地 情况比较熟悉，可因地制宜地调整农业经济结构。乡镇政府要使综合部门、农业部 1 2 硕士学位论文 m a s t e r l st h e s i s 门、科技部门、信息产业部门不断增强服务意识，注重发挥自身优势，为农民和企 业的结构调整排忧解难。 2 实施社会公共管理 在建设社会主义新农村过程中，乡镇政府要树立“为政就是服务”的民本理念， 由“管理型”向“服务型”转变，发挥公共服务的职能。乡镇政府要把“为民富、 帮民富、助民富”作为工作的出发点和落脚点，从思想上打破干部与农民之间长期 形成的“无形界限”，真正在思想、行动乃至利益上与农民同坐一条船，真正认识到 服务农民是职责、是领导建设社会主义新农村工作的前提和基础。为此，乡镇政府 必须把工作重心转到改善发展环境、为农民提供引导服务、发展公益事业上来。全 面取消农业税后，乡镇政府在实施社会公共管理方面应主要在以下几方面有所为： 一是为农村发展创造一个稳定的社会环境。目前，我国农村的大局是基本稳定 的，广大农民群众生活祥和，安居乐业。但稳定之中也有不稳定的因素存在，作为农 村基层政权的乡镇政府就应借助国家机器对一切破坏农村稳定的行为进行有效打 击，发挥确保农村稳定的作用。同时，还要针对辖区内的具体情况，开展社会治安综 合治理工作。通过这种手段来保障广大农民群众的切身利益，来为农村的发展创造 稳定的社会环境。 二是为农村发展创造一个公平的社会环境。农村相对城市来说，经济较落后，弱 势群体较多，乡镇政府应想办法，搞好对弱势群体的社会救助工作，逐步建立以生活 救助、医疗救助、教育救助、住房救助等为主要内容的社会救助体系。当务之急是 要搞好农村“五保”工作及农村特殊困难户的救助工作。通过这些具体工作的实施， 来实现维护社会公平与正义的目的。 三是为农村发展创造一个可持续发展的社会环境。可持续发展包括人、自然的 可持续发展。像我国这样的人口大国，首先应搞好人口管理和计划生育工作。要控制 人口数量，提高人口素质，同时要搞好对流动人口的管理工作。其次要保护好各类自 然资源。自然资源是实现人类可持续发展的物质基础，不仅数量有限，而且在一定的 时间里难以再生。所以，我们要想办法提高资源的利用效率