（行政管理专业论文）政府工作质量管理体系研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘要 长期以来，政府工作的质量一直是社会关注的焦点问题，政府的工作质量直 接关系到经济发展速度和社会进步。加入 wto 要求政府转变职能，建立服务型政 府，要求政府不断提高工作质量和服务质量。因此，加强政府工作的质量管理是 目前政府部门迫切需要解决的课题。 本文旨在将质量管理模式引入我国政府部门的工作绩效中， 力图建立对政府 工作质量的管理体系，改善政府部门的工作效率和效果。这一研究对于我国政府 部门更好地维护公共利益和加快我国政治民主化的进程都是有着十分积极的现 实意义。 本文围绕着如何建立政府工作质量管理体系这一主线展开研究工作， 首先介 绍了政府工作质量管理的基本特点、 核心内容以及政府工作质量管理与我国政府 机构改革的基本关系；然后，针对政府工作质量管理体系的构建提出了具体的原 则、思路和实施步骤，并对如何保证政府工作质量管理体系的有效运行提出了对 关键环节的控制措施； 最后对如何进行政府工作质量管理体系的 iso9000 标准认 证及其导入提出了具体的执行步骤。 本文研究的结论是构建了包含指标体系、标准体系、制度体系、组织体系、 资源体系、责任体系、培训体系、文化体系和反馈体系九个方面政府工作质量管 理体系，为政府部门提高工作质量提供了一个较好的工具；分析了行政决策、行 政执行和行政监督三个关键环节的质量管理问题，提出了提高行政决策、行政执 行和行政监督三环节质量的方式和方法； 提出了政府部门实施 iso9000 质量管理 体系标准认证的必要性和步骤。 关键词关键词：政府工作 质量管理 质量管理体系 质量认证 政府工作质量管理体系研究 ii abstract for a long time, government work quality is always that the focal point problem that society shows solicitude for , government work quality is related to the rate of economic development and social progress directly. add wto require that the government changes in functions , builds to serve the type government , require that the government improves working quality and service quality unceasingly. therefore, reinforcing government work quality control is that government department need the problem solving at present urgently. the main body of a book strive to build administrative system , availability and effect improving government department to government work quality in aiming at leading quality control pattern into our country government department work achievement effect. this once studies that government department defends common benefit better and accelerates our country politics democratization course to our country all is to have very active practical or immediate significances. about how to building government work quality control system, this one mainline unfolds the main body of a book studying the work , quality control and our country restructuring of government administration basic relation having introduced that government work quality control fundamental characteristic , core content and the government work first; quality control system structure then, working specifically for the government is built having brought forward the concrete principle , train of thought and having put step into practice, and is controls measure to how to ensuring that effective government work quality control system operation has proposed that to key link；finally, attestation and their leading-in has brought forward the concrete implementation step to the standard how to carry out government work quality control system iso9000. the conclusion the main body of a book is studied is that quality has provided a fairly good implement for government department improves a work have structured the system containing index system , standard system , system system , organizing system , resource system , responsibility system , training system , cultural system and coupling back system nine aspect government work quality control; have analysed administration decision-making , administration implementation and administration superintending three key links quality control problem , way and method having suggested that decision-making , administration implementation and administration 南京航空航天大学硕士学位论文 iii superintend three link quality improving administration; have suggested that government department puts iso9000 quality control system standard attestation necessity and step into practice. keywords： government work， quality control， quality management system， quality uthenticate 承诺书 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件， 允 许论文被查阅和借阅,可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 1.1 本文研究的目的意义 1.1.1 本文研究的目的 1994 美国质量管理专家 j.m 朱兰说过： “21 世纪是质量的世纪，质量问题将 成为关系一个国家和企业生存和发展的重大战略问题”。 质量所产生的效益是集 约性的。质量出竞争力，质量出战斗力。作为公共权力行使者的政府，在整个社 会扮演着重要的角色。政府的工作质量关系到人们生活、社会的发展以及政府自 身的稳定。 随着社会经济、 科学技术的迅速发展和政府职能覆盖范围的日益扩大， 政府工作质量的优劣，越来越直接决定着经济的步伐和社会的进程。政府工作质 量反映在政府管理的各个环节，涉及政府管理的方方面面，贯穿于政府的一切工 作之中。它体现政府的价值、体现政府的能力、体现政府的绩效，直接关系到人 民群众的物质生活和精神生活的质量。政府工作质量是政府整体素质的集中体 现，是政府的生命线。 随着经济的发展和社会的进步， 人们受教育水平、 政治参与意识的不断提高， 公众对政府的期望值和服务要求也在提高。然而在这种情况下,传统的政府官僚 组织与工作模式表现出的却是“条条框框不断、繁文缛节没完、机构臃肿、人浮 于事、面目冰冷、铺张浪费、效率低下甚至贪污腐化”的形象，政府很难成为柔 韧灵活并且具有回应性的公共组织 1。从政府工作的各个环节来看，首先，政府 决策系统没有真正实现科学化、民主化，影响决策质量；其次，政府工作执行过 程存在偏离方向、走样以及不规范的现象；最后，我国缺乏政府工作质量监督机 制，有的行政监督机制没有实现预定的职责、目标。而实施质量管理，把质量管 理的概念，方法和技术引入政府工作中，建立政府工作质量管理体系有利于克服 原有的弊端，有利于真正提高政府工作质量，从而建立一个公众满意的政府，为 市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。 1.1.2 本文研究的意义 将质量管理的模式引入我国政府工作当中， 并加以推广最终建立政府工作质 量管理体系是十分必要的。首先，有利于提高政府工作效率，树立政府的良好形 象，增加公众的满意度。质量管理的目标就是利用同样多或更少的资源创造更多 更好的产品和服务。根据质量管理，一方面要事前了解和掌握公众的需求，做好 事前预防和控制；另一方面，在实施过程中，要利用质量管理找出并消除人们在 政府工作质量管理体系研究 2 时间、智力和精力上的浪费。其次，有利于挖掘公务员的潜力，激发他们工作的 积极性、 主动性和创造性， 从而使工作环境变得更愉快融洽， 增强政府的凝聚力。 政府工作质量管理强调公务员的参与及赋予他们一些权力， 能够激励公务员实现 自我领导，促进成功。再次，有利于维护公共利益和实现政治民主化。政府工作 质量管理强调扩大公众参与， 强调公众参与的制度化、 规范化， 公众参与的扩大， 必然能够更好地维护公共利益和加快政治民主化进程。 1.2 国内外研究的现状及存在的不足 质量管理最先在欧美一些国家的企业中兴起，并得到迅速推广。今天，世界 许多国家的大中型企业都实施质量管理，取得了显著的成效。如 iso9000 标准、 全面质量管理理念、六西格码等质量管理理论的应用。质量管理在企业管理中是 指企业全体职工及有关部门同心协力， 综合运用管理技术、 专业技术和科学方法， 经济地开发、研究、生产和销售用户满意产品的系统管理活动。其基本指导思想 是：一切为用户满意、一切以预防为主、一切按计划实施、检查、处理。 在企业家精神改造政府的呼声推动下， 许多国家的政府开始将企业质量管理 的理念、方式、方法经过改造应用于政府管理，试图借鉴企业质量管理的经验来 提高政府工作的质量，政府工作质量管理便应运而生。 1.2.1 西方国家研究的现状 从 1970 年末开始，西方国家面临着严重的税收削减危机，而现实的政治状 况决定了不能因此而减少政府实际为公众提供的服务。进入 80 年代初以来，美 国、加拿大、新西兰、澳大利亚和英国等国的政府相继推行了政府改革，企图改 变传统的政府管理模式， 各国政府改革的共同趋势都是引用工商管理的方法和技 术。质量管理（iso9000、全面质量管理、六西格码等）被正式引入政府部门， 要求政府制定顾客服务标准，贯彻“顾客至上”的原则等，形成政府管理过程中 一种全新的管理工具和管理模式。 英国的公民宪章运动主要是用宪章的形式把政府公共服务的内容、标准、责 任等公之于众，满足公众对政府公共服务的合法要求，接受公众的监督，实现提 高服务水平和质量的目的。其基本内容包括服务内容、服务标准、服务程序和时 限、违诺责任等，公民宪章这种形式在英国取得了巨大成效，方便了广大公众， 也提升了公共服务质量。英国政府在公民宪章运动取得一定成效后，为使其公共 服务质量再上一台阶，继而开展了以竞争求质量的运动，把行政改革进一步推向 高潮。 美国联邦政府自 1988 年起沿用了企业界的全面质量管理的理念， 加以改造， 南京航空航天大学硕士学位论文 3 使之适合公共部门。他们总结了七大具体步骤： 1）高层人员的领导与支持。全面质量管理最重要的构成要素是来自与高层 人员的领导与支持。高层人员必须直接且积极的投入，并为建立一个鼓励变革、 创新、以工作为荣以及为了公共利益而持续不断的改进的组织环境而努力。 2）策略性规划。其目的在于促进组织进行持续性的质量改善，并使之成为 组织日常运作的重要组成部分，进而建立一个动态的和参与的规划过程。 3）以顾客为导向。一个具有高绩效的政府部门能够较好地满足公众的期望， 因此积极地影响公众对政府施政措施的满意，正确地发掘公众的需求，即成为全 面质量管理的重点。 4）考评与分析。对品质的考评与分析，其直接目的在于降低错误与浪费， 改进服务的成本与效能，提升服务的品质，最终确保组织能够切实掌握民众的需 求和意向。 5）训练和奖惩。适当、适时的奖励可以振奋工作人员的士气与满意感，进 而促使组织服务品质的改善。 6）赋予组织成员活力与团队合作。工作过程的改善只有在所有的组织成员， 以及各个功能部门均积极投入努力的情形下，才能获得全面的成功。 7）品质保证。在全面质量管理的过程中，品质保证是自工作过程开始为开 端，从资源的输入阶段即防止问题的产生，而不是传统管理中问题发生后才进行 控制与检查。 而美国前总统克林顿根据副总统戈尔的政府改革报告，在 1993 年发布的第 12862 号行政命令中要求联邦政府设定顾客服务标准，而且规定服务标准必须向 企业典范看齐。 这项名为 联邦政府内部革命 的行政命令， 包括下列七项内容： (1)确认行政机关的实然顾客与应然顾客； (2)调查顾客所期望的服务项目与品质， 了解顾客对现有项目的满意度；(3)公布服务标准，并据以衡量成效；(4)效法企 业标杆，提升顾客服务标准；(5)给予顾客多元的服务与输送方式；(6)务求信息、 服务以及申诉制度，简明易用；(7)提供通畅的顾客申诉途径。1994 年，美国有 100 多个联邦公共服务部门制定并公布了服务标准。到 1996 年，美国联邦政府 共有 200 多个机构全力执行 3000 多种服务标准 2。一份美国国会会计总局的研 究报告显示，2800 个政府机构中的 48%目前已开始使用全面质量管理 3。 澳大利亚也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，系以七项原则建构而 成。这七项原则是：(1)了解你的顾客所在；(2)善待顾客的公务人员；(3)顾客为 主的洽谈处理公务场所；(4)周延之申诉处理程序；(5)顾客价值导向的绩效评估 与目标；(6)电话及柜台应对技巧；(7)永续改革的精神 2。 此外，法国、比利时、新加坡等国家纷纷仿效。显然，各国掀起了政府工作 政府工作质量管理体系研究 4 质量管理的浪潮，形成政府管理过程中一种全新的管理工具和管理模式。 1.2.2 国内的研究现状 要保证政府部门工作的质量，就必须引进和采用先进科学的管理工具和模 式。就目前世界主要发达国家政府部门的质量管理实践来看，用全面质量管理、 iso9000 标准的质量管理的模式较为普遍。 目前我国政府部门引入质量管理活动 尚处在起步阶段，还没有建立完整的理论框架。对质量管理的实践应用较晚，范 围较小，层次较低。直至 20 世纪 90 年代末，我国政府部门质量管理实践才开展 起来， 其应用范围主要集中在我国政府服务性部门， 并且多采用 iso 质量管理体 系。例如，较为典型的是广州天河科技园、软件园管委会，作为我国第一个通过 iso9000 国际质量管理体系认证的政府机构，于 2000 年 6 月开始实施 iso9001 质量管理标准， 2001 年 5 月 31 日成功获得质量体系认证证书。 通过引入 iso9000 国际质量管理标准，该机构服务意识和服务质量有了极大的提高。 国内一些学者对政府工作全面质量管理、 iso9000 标准在政府工作中的应用 都做了系统的研究。 一、对政府工作全面质量管理的研究： 1）关于政府工作全面质量管理的概念的科学界定，颜如春认为，政府工作 全面质量管理可理解为：各级政府及其全体公务员通力配合，综合运用现代管理 技术、专业技术和科学方法，为社会公众提供优质服务和最优地实现对社会公共 事务的系统管理活动 4。陈振明认为：政府工作全面质量管理就是将产品生产的 全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到 政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效 5。 2）关于政府工作全面质量管理的理论背景和实践背景。林燕玲简单介绍了 公共部门全面质量管理兴起的实践背景。她认为，在全球化和信息化的时代变革 面前，各国政府面临挑战，公众对政府的期望值和服务要求也在提高。同时全面 质量管理在企业的运用获得了成功。政府为了突破困境，就把全面质量管理引入 到公共部门中来 6。对理论背景的研究只是结合全面质量管理理论进行介绍。 3）关于政府工作全面质量管理的理念和内涵。有的学者在全面质量管理的 基础上提出了政府全面质量管理的理念和内涵，但结合政府工作的实际不够。刘 华涛认为，政府全面质量管理的基本管理理念是：顾客至上、团队精神及扩大参 与 7。王炜认为，政府全面质量管理的核心思想是：全面的质量管理、全过程的 质量管理、全员参与的质量管理和全面的质量管理方法 8。颜如春认为，政府全 面质量管理的思想有：质量至上，为公众服务，预防式管理，着眼于长 远 4。 4）关于政府工作全面质量管理的必要性。颜如春认为，实施政府工作全面 南京航空航天大学硕士学位论文 5 质量管理意义重大，其重要性主要表现在以下两方面：首先，政府工作质量对人 们生活和社会发展产生重大影响。其次，政府工作质量对政府自身的存在与稳定 产生重大影响 4。卢琼萤比较深入地探讨了将全面质量管理引入公共部门的意 义，她认为：一是通过倡导顾客至上的观念，有助于公共部门重新树立以服务对 象为中心的意识，以此来提供优质的公共物品和公共服务；二是通过强调事先预 防和控制，有助于公共部门在避免公共资源的不必要浪费的同时，保证公共物品 和公共服务的高质高效；三是通过全员参与和全社会参与，有助于公共部门充分 调动组织内外所有人的主动性、积极性和创造性，群策群力地提供更优质的公共 物品和公共服务；四是通过强调持续不断的改进，有助于公共物品和公共服务质 量的持续提高，从而保持公众的满意度 9。也有学者论述了中国实施政府全面质 量管理的必要性。马孝扬认为，加强政府工作全面质量管理的必要性有：首先， 就行政决策系统而言，还常有因为没能真正实现决策的科学化、民主化而影响决 策质量的情形。其次，就行政执行而言，在某些地区和部门还相当普遍地存在着 执行偏离方向、执行走样的现象，还存在着大量不规范的政府行为。再次，就行 政监督系统而言，其监督的质量不仅反映在政府对自身的内部监督质量上，也反 映在政府对其管理对象系统的监督质量上 10。冯国境重点从行政决策事关重大 必须提高其质量角度探讨了政府工作实施质量管理的必要性。刘华涛认为，政府 工作质量具有重大意义。首先，政府工作质量对人们生活和社会发展产生重大影 响。其次，政府工作质量对政府自身的存在与稳定产生重大影响。同时，他还认 为，加强政府全面质量管理也具有重大意义。有利于提高政府效率，树立政府 的良好形象，增加公众的满意度。有利于挖掘公务员的潜力，激发他们工作的 积极性、主动性和创造性。有利于维护公共利益和实现政治民主化 7。 5）关于中国实施政府工作全面质量管理的可行性。冯国镜分析了加强政府 工作全面质量管理的可能性： 首先这是建立和完善社会主义市场经济体制的客观 需要，而这种客观需要将成为加强政府工作全面质量管理的强劲推力。其次，从 总体上，可以用政府系统的良性运行作为质量标准。再次，已经建立和推行的国 家公务员制度以及其它行政法规体系，行政主体的岗位职责，为政府工作全面质 量管理提供了有力的法律保障和操作保障。最后，我国业已形成的纵横交错、内 外结合的监督机制，只要加强其有效性，将构成强有力的质量保证体系的最主要 部分 11。马孝扬认为，加强政府工作全面质量管理不仅是必要的，而且也是可 能的。首先，这是建立和完善有中国特色社会主义市场经济体制的客观需要，而 这种客观需要必将成为加强政府工作全面质量管理的强劲动力。其次，客观上存 在着政府工作质量的检验标准。再次，业已建立和推行了国家公务员制度以及其 它行政法规体系。最后，我国业已形成了纵横交错、内外结合的监督机制 10。 政府工作质量管理体系研究 6 6）关于政府工作全面质量管理理论困境和实施障碍。有学者注意到了因为 公私部门的本质不同而导致的作为私人部门的管理工具的全面质量管理在公共 部门特别是政府中的运用所要遇到的理论困境， 而这又关系到怎样推动政府全面 质量管理的问题。 公共行政概论在提到政府部门质量管理的难点时，从“公 共部门”角度进行了分析：公共部门的垄断性使其缺乏外部竞争压力；公共机构 产出的质与量难以测定和量度；公众监督的困难；公共部门工作人员服务意识的 不足；公共服务领域顾客的劣势地位。党秀云认为，由于公共部门和私人部门本 质上的差异性， 全面质量管理在公共部门实施的过程中不可避免地会遇到一些困 难或限制，这些困难或限制主要有：公共部门的天然垄断地位使其缺乏像企业那 样的外部竞争压力，从而缺少改善其服务品质的外在压力与内在动力；公共服务 的质量测定或衡量上的困难；公民身份与顾客身份的冲突 12。 7）关于政府工作全面质量管理原则、思路和策略。 关于原则。王炜提出，建立政府全面质量管理体系，必须遵守以下原则：持 续性改进原则；系统性原则；为顾客服务性原则；一切用数据说话原则 8。颜如 春也提出了以下原则：系统原则即质量问题是一个涉及多方面因素的综合性问 题，从事质量管理必须从全面整体去系统思考分析问题和系统解决问题；科学原 则即质量管理必须遵从科学理论的指导，并在实践中不断探寻质量形成的规律； 预防性原则即质量管理工作不要仅满足于事后的检查，既成事实就难以改变，造 成的损失太大。他还认为，政府的工作质量是一个客观存在的问题，并且普遍地 表现在行政管理诸环节之中，主要体现在行政管理的三个主要环节，即决策、执 行和监督环节之中。三个主要环节的质量，影响着整个政府管理的质量。搞好政 府工作质量管理关键是把好“三关” ，狠抓这三个环节的质量管理 4。 关于思路。刘华涛认为，实施政府全面质量管理的思路是：强化对公务员的 培训，建立有效的激励机制，科学确定公共产品和服务的标准，动员公众参与确 定工作目标和改进工作过程 7。冯国境提出，对政府工作的全面质量管理，需要 注重做好如下几个方面的工作：其一，加强基础研究工作，要科学地界定政府工 作质量概念， 形成科学的质量指标体系。 其二， 改革传统的政绩考核制度与方法。 其三，强化对公务员培训的质量管理。其四，切实推行好国家公务员制度，搞好 从公务员“入口” ，到“出口”这一全过程的质量管理。其五，要加快行政立法， 形成对政府工作的科学的法律规范体系 11。颜如春从建立质量保证体系方面， 强调了政府全面质量管理要加强以下几方面工作： 设立和健全质量管理领导和专 职机构；建立先进可行的质量标准体系；建立严格的质量管理责任制度；建立高 效灵敏的信息反馈系统；形成良好的全员质量管理氛围 4。 关于策略。党秀云提出了政府全面质量管理或公共部门全面质量管理的策 南京航空航天大学硕士学位论文 7 略：打破政府垄断，引入市场机制；借用市场运作原理，引入和强调顾客导向的 管理理念；放松政府管制，充分授权员工；培育支持性的公共组织文化；改善公 共政策制定的品质；建立与推行公共服务承诺制 12。林燕玲提出了公共部门应 用全面质量管理的策略是：pdca 循环、质量保证体系、相关的技术手段、全面 质量管理实施的基本要素如高层人员的领导和支持、顾客导向、训练与奖惩、赋 予组织活力与团队合作、策略性计划；然后，她又提出了在政府实施全面质量管 理可选择的策略和途径有：打破垄断，妥善运用和引用市场竞争机制；借用市场 运作原理，引入和强调“顾客导向”的管理理念；放松政府管制，充分授权员工； 培育支持性的公共组织文化；改善公共政策制定的品质；建立与推行公共服务承 诺制 6。 8）关于实施政府工作全面质量管理的步骤。和经纬提出从过程上讲，政府 部门全面质量管理可以分为三个阶段：前期准备、分析工作和持续改进工作。其 中，前期准备阶段包括明确顾客导向、取得高层支持、明确改进目标；分析工作 阶段包括在政府内部营造宽松的氛围、虚心向基层操作者寻求信息、分析工作并 制定改进目标 13。此外，孙娟、崔嵩以及王朝晖、何楣等人结合公安、税务、 工商等部门实际，比较详细介绍了实施的步骤。其中，孙娟、崔嵩指出，警察组 织建立质量管理可以按照全面评审、 流程再造、 调适改进三个步骤进行。 王朝晖、 何楣结合广州市地税局贯标实际，提出了“五步论” ：第一，可行性研究；第二， 试点；第三，寻求贯标认证工作的公司的技术指导；第四，六步法即流程再造、 文件编写、文件的试发布运行、内审以及管理评审外审、持续改善；第五，全面 推广 14。 二、对 iso9000 标准在政府当中应用的研究： 1）杜兰英、余道先在政府行政部门引入 iso9000 标准提高工作质量初探 一文中系统的论述了 iso9000 标准在政府部门应用的一些基本的思路。 提出了政 府部门引入 iso9000 标准的必要性、 原则、 重点需要开展的工作及应该注意的问 题等，为实现政府行政管理工作的整体规范化、现代化，形成一个科学、合理、 高效的行政管理体系，提高政府行政工作的质量做了一些尝试性的探索。 2）汤敏顺、刘玉风、窦忠伟在政府机关建立 iso9000 质量管理体系初探 一文中论述了政府机关建立 iso9000 质量管理体系的必要性和可行性。他们指 出：政府机关建立 iso9000 标准是适应新时期政府转变职能的需要，政府机关行 为取向和目标与 iso9000 标准的基本原则相一致。还指出建立政府机关 iso9000 标准体系的意义和作用：可以提高依法行政意识和行政水平；可以提高服务意识 和服务水平； 可以提高质量意识和质量水平； 可以提高整体意识和系统管理水平； 可以提高创新意识和持续改进水平。 论述了政府机关建立 iso9000 质量管理体系 政府工作质量管理体系研究 8 的步骤：领导决策；分层培训，理解标准；识别顾客和相关方的需求和期 望；建立质量方针和质量目标；确定组织内各部门的职责和权限；确定和 提供实现质量目标所必须的资源；编制质量管理体系文件；质量体系运行； 进行内部审核和管理评审；持续改进质量管理体系 15。 3）姜晓萍、郭金龙在我国政府部门实施质量管理体系的探索一文中论 述了 iso9000 标准的概念，政府部门引入 iso9000 认证的理论基础：以市场为 导向的“政府再造”理论是政府部门引入 iso9000 族标准的理念支撑；全面质 量管理是 iso9000 族标准的理论归属； 绩效管理和标杆管理是 iso9000 族标准 的工具参考；无缝隙政府是政府部门引入 iso9000 族标准的最终目标。还论述 了政府政府机关实施 iso9000 标准的必要性和可行性并阐述了实施政府部门实 施质量管理体系的基本思路：改变观念，发挥既有优势，突破创新；制定服 务质量方针，明确管理职责与分工；结合本部门的实际情况，编制质量体系文 件；注重信息交流，及时处理出现的问题；以人为本，价值共享，持续改进 16。 1.2.3 目前存在的问题 一、质量观念急待更新。目前在不少政府部门，无论是领导还是工作人员， 对质量和质量管理体系的认识普遍存在一定的偏差。 对质量和标准的内涵认识不 足， 对质量管理的控制内容心中无数。 有些人甚至把质量体系的建立当作走形式， 认为差不多就行了，缺乏质量意识。 二、对于为什么要实施政府工作质量管理的研究有待深入。不能因为质量管 理能在国外推行，就简单的得出它也能本土化的结论；不能因为公共部门能实行 质量管理，就得出政府工作也能实施质量管理的结论。要结合服务型政府建设的 大背景以及政府履行“宏观调控、市场监管、社会管理、市场服务”四大职能的 各项工作的实际，加强对中国实施政府质量管理的必要性和可行性的研究，尤其 是全面质量管理、iso9000 质量标准、六西格码的研究，从而回答政府工作质量 管理能否本土化的问题。 三、对政府工作质量管理体系的建立缺乏深入系统的研究，尤其建立政府工 作质量管理体系的必要性、意义、方法、程序、步骤及政府工作质量管理体系应 该包含那些内容还少有分析。 四、质量管理体系认证未充分发挥作用。政府工作质量管理体系建立和质量 体系认证工作的发展，对深化政府工作质量管理起了重大的推进作用。但要获得 满意的质量效果，还必须在两个方面努力：一是认证动机要明确，认证并不只是 为拿证， 追求表面形式， 更要积极地建立有效的质量管理体系。 二是咨询、 认证、 审核人员知识结构、人员配备等要到位、进行质量咨询、认证和审核的人员要对 南京航空航天大学硕士学位论文 9 质量管理的理论和方法熟练掌握、灵活运用,才能有效地指导质量标准体系的建 立。 1.3 本文研究的主要内容和拟解决的关键问题 1.3.1 本文研究的主要内容 本文主要引入质量管理的概念，在分析政府工作质量管理特点的基础上，分 析政府工作引入质量管理的意义、作用，并对政府部门如何实施质量管理提出一 些建设性的意见，建立政府工作质量管理体系，并对政府工作质量管理体系进行 运行， 最后引入 iso9000 对政府工作质量管理体系进行认证。 全文共分六个部分： 第一章，绪论。主要分析政府工作实施质量管理体系的目的、意义、目前国内外 的研究现状和存在的问题和本文的章节安排；第二章，政府工作质量管理的一般 性分析。主要是分析政府工作质量的特点、概念、核心以及政府工作质量管理与 服务型政府的关系，并提出实施政府工作质量管理的原则和思路；第三章，政府 工作质量管理体系的构建。主要论述构建政府工作质量管理体系的必要性、障碍 和已经具备的基础，并对政府工作质量管理体系进行策划，编写政府工作质量管 理体系文件以及政府工作质量管理体系的建立进行研究；第四章，政府工作质量 管理体系的运行。第五章，政府工作关键环节的质量管理，从行政决策、行政执 行、行政监督环节论述如何提高政府工作的质量。第六章，政府工作质量管理体 系的认证。引入 iso9000 标准进行政府工作质量管理体系的认证；结论。 1.3.2 本文拟解决的关键问题 分析政府工作质量管理体系应该包含哪些方面的内容,并建立政府工作质量 管理体系，从政府工作的三个关键环节即：行政决策、行政执行、行政监督进行 研究，并引入 iso9000 标准进行政府工作质量管理体系的认证，这也是本文所要 重点解决的问题和难点。 政府工作质量管理体系研究 10 第二章 政府工作质量管理的一般性分析 2.1 政府工作质量 质量，通常是指产品或工作的优劣程度。国际标准化组织在 iso9000:2000 质量管理体系基础和术语标准中定义： 质量是 “一组固有特性满足要求的程度” ； 要求则是“明示的、通常隐含的或必须履行的需求或期望”。质量管理中所说的 质量”并非我们通常所说的绝对意义上的“最好”的意思，而是以顾客的满意程 度为评判标准， 并随顾客需求的变化而变化。 正如美国联邦质量研究所编写的 联 邦质量管理手册中把质量定义为： “从第一次到每一次都满足顾客的要求、 需要和期望”。顾客的满意度始终成为衡量产品或服务质量的标准才称得上是质 量管理。由此可见，政府作为服务性组织，向社会提供公共服务，因而政府工作 质量可以定义为：政府工作满足社会和人民明确或隐含需要或期望的程度。政府 工作质量特性是对政府工作质量的反映，一般包括： 一、政府理性 政府理性是指一个政府能够在正确判断国情的基础上权衡利弊， 确定社会经 济发展的优先目标，制定科学、合理的政策措施并确保其得以实施的能力。它包 括三个主要内容：1)政府致力于经济发展的明确目的性；2)政府决策的科学性； 3)政府政策的连贯性。 二、政府效率性 政府对经济的干预程度越强，承担的行政管理职能必然越多，建立的行政管 理机构也就越多。因而，如何提高政府工作效率便成为一个重要的课题。尤其是 当一个政府致力于经济发展时，其首要目标就是要实现经济增长,而经济增长只 有通过效率才能实现。这种效率不仅各类企业必须具有,所有政府部门也必须具 备，否则，效率低下将会扼杀任何正确、科学的政府决策。政府效率性是确保政 府理性实现的重要手段。一般而言，判别一个政府工作是否具有效率，主要是看 其机构是否精干和高效，以及是否具备专业化的文官系统。 三、政府自律性 对于一个国家的经济发展而言，仅有政府的理性和效率性显然是不够的，还 必须拥有一套针对政府本身的约束机制，即政府自律性。所谓政府自律性，就是 指政府对自身行为及其各种经济组织行为的约束能力。它主要解决两个问题：一 个以什么样的机制约束令人敬畏的政府工作本身？二是政府以什么样的机制来 约束参与其确定的经济发展进程的各种经济组织？这实质上就是政府怎样防止 或减少自身的“寻租”行为即反腐倡廉的问题。政府自律性的强弱，是政府工作 南京航空航天大学硕士学位论文 11 质量高低的一个重要标志。 2.2 政府工作质量管理 质量管理观念在政府工作中的应用起源于20世纪70年代西方国家普遍开展 的新公共管理运动。这种以“政府再造”工程为核心、以市场化为导向的“新公 共管理” ，倡导在政府管理中引进企业精神，建立一个创新、弹性、有应变能力 的“小而能的政府” 。通过借鉴企业管理经验，推行质量管理，引入竞争激励机 制，树立市场意识、投入产出意识和服务意识。 在用企业精神改造政府的呼声推动下， 许多国家的政府开始将企业质量管理 的理念、方式方法经过加工改造运用于政府管理。于是政府工作质量管理应运而 生。政府工作质量管理可理解为：各级政府及其全体工作人员通力配合，综合运 用现代管理技术、专业技术和科学方法，为社会公众提供优质服务和最优地实现 对社会公共事务的系统管理活动。主要包括以下几个方面的内容： 一、质量至上。质量管理是政府管理工作的重要组成部分。虽然它不能代替 政府其他方面的管理，如人事管理、财务管理。但是随着时代的发展、社会的进 步与人们需求水平的提高， 政府工作质量已成为关系到政府前途和命运的头等大 事。质量管理也就成为政府各项管理工作的重点和中心环节。 二、为公众服务。政府工作质量就是满足公众需求的能力和程度。政府工作 质量管理就是在政府为公众提供公共产品和服务时， 要以公众的需求为考虑问题 的出发点和归宿。这里的公众，既包括政府系统以外的服务对象，也包括政府内 部得到前一个单位服务的后一个单位。如政府机关内的人事、财政、办公室、研 究等机构的服务对象不仅包括部门外的其他人员和机构， 而且包括本部门内的其 他业务机构。 三、预防式管理。政府工作质量管理理论认为，仅靠公共产品或公共服务的 质量检验不可能真正提高政府工作质量水平。 只有在质量管理过程中， 采取先进、 规范的管理方式，将质量问题消灭在萌芽之中才能达到目的。因而，实施政府工 作质量管理要特别注意预防式管理， 通过建立一整套质量保证体系来达到防患于 未然的目的。 四、着眼于长远。作为政府的一种现代管理方法体系和现代管理文化，政府 工作质量管理着眼于通过系统优化来实现政府的宗旨和长远目标， 因而它摒弃就 事论事，摒弃短期行为。 政府工作质量管理体系研究 12 2.3 政府工作质量管理的核心 2.3.1 以顾客满意为目的 在质量管理体系中，顾客是指接受产品的组织和个人。对政府来说，顾客是 它管理和服务的对象社会公众和企业。 顾客对政府的信赖和忠诚取决于顾客对 政府的满意度。由于政府工作主要的面对对象是公众，因此公众对政府工作的满 意程度和对政府部门的信任程度是检验政府工作效果的主要标准。 政府可以通过 设计一些标准或使用特定的方法来测定顾客满意程度。1994 年,美国国家质量研 究中心与美国质量协会共同发起研究并提出了美国顾客满意度指数， 提出了运用 于评估政府部门工作的满意度模型，如图 2.1： 图 2.1 政府顾客满意度测评模型acsi 模型 每一个政府机构的项目都有一个主要的机构目标和顾客群体， 政府机构的工 作是能够使公众满意度提升的活动。我们可以借鉴美国顾客满意度测评方法， acsi 模型将帮助政府机构提高顾客满意度。 2.3.2 以质量为中心 质量是政府管理工作的重要组成部分。随着时代的发展、社会的进步与人们 需求水平的提高，政府工作质量已成为关系到政府前途和命运的头等大事，质量 管理也就成为政府各项管理工作的重心和中心环节。 质量管理要求相应的质量标准， 而政府工作提供的公共产品和服务是无法用 一定的价格来表示的， 它不能像企业那样将利润作为其唯一的目标或作为衡量绩 效的标准，这就为政府工作质量标准的制定和测定带来了一定的困难，但并不是 说就不能确定这些标准，可以从行政管理的要求来确定，如是否反映了人民群众 的利益、 执行了人民的意志， 是否符合法制的要求、 是否完美履行了自己的职责， 有没有实现预期的对社会有益的行政目标等； 也可以从行政管理的诸环节来确定, 如行政决策是否科学、 正确， 执行系统有没有准确、 完整地实施决策层的决策等。 顾客期望 感知价值 顾客满意 顾客抱怨 顾客忠诚 感知质量 南京航空航天大学硕士学位论文 13 2.3.3 以全员参与为基础 政府工作提供服务的质量涉及政府内各个部门和各个成员， 他们的工作都直 接或间接地影响着政府工作的质量，因而为了提高顾客满意度，必须要求政府内 所有部门所有成员都参与质量管理活动。因此，全体员工的参与和创造性是质量 管理的一大特色，几乎所有的质量管理专家和实践者都承认一个事实，那就是员 工参与的程度在很大程度上决定了质量管理的成败。今天，政府面对的问题和处 理的事务是如此的复杂，以至于没有一个人或部门能够把握所有的信息，也没有 一个人或部门能够掌握所有的技能。全部和透彻地分析问题，选择最优的解决问 题的方法。所以，要提升政府的工作质量就必须强调团队精神。团队精神，就是 强调政府内部个人与个人、部门与部门、个人与部门之间的相互协调与合作，将 其他个人或部门作为自己服务的顾客，建立充满活力的政府组织，使其进行自我 管理、自我控制，从而改进政府的管理与服务。 2.4 政府工作质量管理与服务型政府的关系 随着我国经济体制改革的进一步深入，特别是在加入 wto 以后，加快政府 职能的改革已成为当务之急， 这关系到我国市场经济体制的建立和能否真正融入 世界经济的主流。 政府职能改革的核心是要由一个全能的政府转变成一个有限政 府，要从对经济的直接干预中跳出来，成为一个服务型政府。正像温家宝总理所 要求的： “我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务， 最终为人民服务。 ” 政府工作根本任务是为社会提供高效益和高效率的服务。 加强政府工作质量 管理适应了党中央实施政府机构改革，进一步解放思想，切实转变政府职能，从 管制型政府向服务型政府转变，坚持依法行政，加强监管，提供服务，释放新的 行政体制对发展生产力和提高人民群众生活质量的强大动力的要求。 这就要求政 府必须根据宏观调控体系和政府工作的需要，建立并完善政府工作质量管理体 系。提高政府工作质量，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管 理和公共服务转变。 所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序， 按照公民意志组建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府。 服务型政 府的构建，是新形势下面向经济贸易全球化，政府加快政务改革，转变政府职能 的基本举措，是“推行政务公开、从严治政、依法行政、简政放权、向服务要效 率、靠服务优化发展软环境”为主题的政务改革的关键。服务型政府的构建体现 了政府工作质量管理以顾客满意为中心，坚持顾客导向的的基本思想，是对政府 政府工作质量管理体系研究 14 工作质量管理提出的新的要求，是政府工作质量管理的目标之一。 2.5 实施政府工作质量管理的原则和思路 2.5.1 实施政府工作质量管理的原则 政府工作质量管理应坚持以下基本原则: 一、 系统原则。 系统原则， 即质量