（行政管理专业论文）淮河流域水污染问题及其治理.pdf

内容提要 经过十多年的艰苦努力，具备“公有地灾难”性质的淮河流域水污染问题仍 未得到很好的治理，严重污染事故还时有发生。淮河流域水污染难于治理，既有 其自然状况和经济发展的客观原因，也与我国工业发展阶段、体制转型的背景有 关，但更重要的是治理政策和管理体制存在着缺陷。本文试图按照市场、政府、 社会三分法，对淮河流域水污染问题的现有治理政策和管理体制进行归纳分析， 运用公共经济学、公共管理学的相关理论探讨命令控制政策、经济激励政策和公 众参与政策的背景、实质、出现的问题及原因；运用博弈论、行政学的相关理论 分析了淮河流域水污染治理的管理体制。针对分析的问题最终提出改善策略：命 令控制政策方面，应建立工业园区，推进城市污水处理设施的产业化运作和加大 收取污水治理费力度；经济激励政策方面应完善排污收费的征收管理，引进排污 税收制度，水排污权交易制度则须慎行；公众参与政策方面政府应主动推动。淮 河流域水污染管理体制存在流域管理机构缺位、地方区域间的分割、水污染防治 与水资源保护的分离等问题，通过初步建立流域管理机构和淮河流域管理协调委 员会可以有效解决上述问题，为淮河流域水污染治理提供有效的管理平台。 第1 页共4 4 页 a b s t r a c t a s 也ei r a g e d y0 f t h ec o m m o 璐t h ew a t e rp o l l u t i o np r o b l e mo f h u a ir i v e rh a s h t b e e ns o l v e df o r 眦t h a nt e ny e a r s g o v c m a n c e e v e ns e r i o mp 0 u u t i o na c c i d e n t s o f t e no c c u r r e d 1 h ed i 伍e d d e so f 廿”w a t e rp o l l u t i o ng o v e m a n e ea r cr c l 锄c d 诵t 1 1t h e o b j e c t i v er e a s o mo fh u a i 黜v 盯sn a t u r a lc o n d i d o ma n de c o n o m yd e v e l o p m e n tl e v e l ， w i 血c h i n a sm d u s u yd e 、，e l o p m e n ts t a g ea n db a c k g 岫do fi n s t i t u t i o nt r a n s f e r r i n g ， a n dm o r ei m p o r t a n f l y ，w i 也t h e & f e e t e dg o v e m a n p o l i c i e sa n da d m i n i s l r a d o n i n s t i t u t i o n n l i ss t u d yw 鹬t os u m m a r i z et h ee x i s t i n gg o v e m a n p o f i e i e sa n d a d m i n i s l r a f i v ci m t i m f i o no tt h ew a t e rp o l l u d o np r o b l e mo th u a i 砒v 杖b yt h e t r i p a r t i 怯o no fm a r k e t g o v e m m e n ta n d m c t y , na n a l y z e dt h eb l ( g 吣骼s c n c e ， p r o m e m sa n d 砸 o n so ft h ec o m m a n da n dc o n t r o l ，h 量a i l 【n b 硒c di n s l z u m e n ta n d p u b l i cp a r t i c i p a d o nw i 也t h et h e o r vo fp u b f i c o n o m i e sa n dp u b f i ea d m i n i s t r a f i o i l ， a n d 抵m s e dt h ea d m i n i s t r a t i v ei m t i t u d o nm t h et h e o r yo fg a m ea n d a d m i n i s t r a d o n f i n a l l y ，i tb r o u g h tf o r w 孤ds i 培g e s t i o n st h a ta c c o r d i n gt oc o m m a n d a n dc o n 订o lw es h o u l dc o n s t r u c tt h em d u s t r yp a r k 黜a ，脚衄。钯也eu f b 趾w a t e r p o l l u d o np r o s s i n gm d u s u - ya n di m p r o v et h es t a n d a r do f t h eu r b a nw a t e rp o l l u f i o n f e e ；a c c o r d i n gt 0m a r k c t - b 删i n s m m a 吼t h el e v ya n d 璐i n go fc o m l 豫n yw a t e r p o l l u t i o nf b es h o u l db es t a n d a r d i z e d , a n dw ec o l l l di n _ h 叫u t h ew l i i 盱p o l l u t i o nt a x ； a c c o r d i n gt 0p u b l i cp a m c i p a t i o 玛g o v e r n m e n ts h o u l dp u s hf o r w 盯di 协p r o g r e s s t h e p r o b l e m so fa d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o ni n c l u d e dt h el a c ko fr i v e ra d m i n i s l r a t i o n o 玛a i l i 盈廿o i l ，p a r t i d o no f l o c a ld e c i s i o n sa n ds e p a r a t i n go f w a t e rp o l l u t i o ng o v e m a n c e a n dw a t e rr e s o u r c e s 础c t i o n p r e l i n l i n a r i l y e s t a b l i s h i n g t h ea d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o n a n d c o o r d i n a t i n go r g a n i z a t i o n o fh u a i 融、惯c o u l ds o l v et h e a b o v e m e n t i o n e di $ s u e $ a n dp r o v i d ea ne r i e 商v ea d m i n i s t r a t i v ep l a t f o r mf o rw a t e r p o l l u t i o ng o v e r n a n c eo fh u a ii 己i v 既 第2 页共“页 引言 淮河流域地处中原核心地区，是中华民族生存和发展的摇篮，是中华民族光 辉灿烂文化的发源地。 然而，2 0 世纪8 0 年代以来，沿淮各地出于发展经济的迫切愿望，建设了一 批技术含量低、能耗物耗高、环境污染严重的企业，致使大量的污水排入淮河， 导致水质急剧恶化，水污染事故频发，而且突发性特大水污染是个爆发时间越来 越短，持续时间越来越长，程度越来越严重：第一次突发性特大水污染事故发生 在1 9 7 4 年，第二次相隔4 年，第三次相隔3 年，第四、五、六次相隔2 年，9 0 年代后先是每年2 次以上，1 9 9 4 年达4 次，然后每两次仅间隔几个月。严重的 水污染使沿淮人民的健康付出了惨重的代价，沿淮地区由水污染引起的癌症发病 率比全国平均发病率高出1 0 倍以上。 1 9 9 4 年5 月召开了国务院环境保护委员会第一次淮河流域环保执法检查现 场会，会议提出了淮河流域水污染防治目标，此后国务院采取一系列方针政策， 颁布了淮河流域水污染防治暂行条例，批复了淮河流域水污染防治规划及 “九五”规划进一步明确了淮河流域水污染防治目标：“1 9 9 7 年实现全流域工 业污染源达标排放；2 0 0 0 年淮河流域各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河 流域水污染防治规划的要求，实现淮河水体变清。” 经过几年的艰苦奋战，到1 9 9 7 年基本实现了治淮第一阶段目标。2 0 0 0 年对 淮河干流8 个监测断面水质评价结果表明，在3 4 4 的时段内淮河干流达到了变 清的目标，而在6 5 6 的时段内都未实现变清的目标，因此，6 年奋战的结果与 淮河干流2 0 0 0 年实现类水质的规划目标相比有相当大的差距。 为继续加强淮河流域水污染防治工作，2 0 0 3 年1 月国务院正式批复了淮 河流域水污染防治“十五”计划，明确淮河流域水污染防治工作“十五”规划 目标为2 0 0 5 年底前，在保证淮河干流和主要支流生态流量的情况下，淮河于流 水质进一步好转，南水北调东线工程水质基本达到地表水m 类水质标准，主要 污染物排放总量比2 0 0 0 年削减2 5 - 4 0 。 2 0 0 4 年6 月，国家环保总局发布了十年治理淮河的成效通报，指出取得的 各方面成果。但之后不久，就在2 0 0 4 年7 月1 6 日到2 0 日，淮河支流沙颍河、 洪河、涡河上游局部地区降下暴雨，5 4 亿吨高浓度污水形成了长度为1 3 0 1 4 0 公里的污水团，创下了淮河污染历史之最。特大污水团震惊了全国，淮河再次成 为焦点，1 0 年治淮的成效受到质疑。 为何十年治淮成效甚微? 治淮机制存在了什么问题? 本文试图运用外部性 理论、公共管理理论、治理理论以及博弈论对淮河流域水污染治理问题进行研究， 在搜集归纳现有治理政策和管理体制的基础上，分别对治理政策和管理体制的背 景、实质、出现的问题及原因进行分析探讨，最后提出相关政策建议。 第3 页共“页 第一章淮河流域水污染问题 第一节淮河流域概况- 一、地理位置 淮河流域地处东经1 1 1 0 5 5 - 1 2 0 0 4 5 ，北纬3 1 0 3 6 0 ，介于长江和黄河两大流 域之间，是我国南方多雨和北方干旱的南北气候过渡带，以及中高纬度过渡带和 海陆相过渡带。流域西起桐柏山，东临黄海，南以大别山和皖山余脉、通扬运河 及如泰运河南堤与长江流域毗连，：i l i a 黄河南堤和沂蒙山脉与黄河流域分界。流 域面积2 7 x 1 0 5 k m 2 ，跨河南、安徽、江苏、山东4 省、3 4 市( 地) 、1 8 2 县( 市) 。 历代王朝看中淮河流域的政治军事地位，这条自然分界带便成了南北政权对 峙的敏感地区，更成了战争频繁之地。再加上居南北之中的淮河流域不可避免地 受南北两方政治、经济和自然环境的影响，其自身的资源优势便不能很好的发挥。 淮河流域特殊的地理位置成为封建社会后期淮河流域经济不断衰败的因素之一。 二、水系演变 淮河水系的历史演变可分为三个阶段： 第一阶段是南宋初年以前的独流入海时期。先秦至北宋时期，黄河东出邙山 后折向东北流注渤海，故其河道的迁徙主要发生在今黄河以北地区。这一时期淮 河水系相对稳定； 第二阶段是南宋初年至清代后期的黄河夺淮时期。南宋初年，南宋王朝为阻 止金兵南下，人为决河，使黄河由泗入淮，自此以后直到咸丰四年，黄河不再由 东北流注渤海，而是改流东南夺淮入海，而独流入海的淮河干道变成了黄河下游 的河道，淮河被迫改道流入长江。自黄河夺淮开始到黄河北徙的7 0 0 余年间，黄 河肆虐于淮北平原，致使淮河河道紊乱不堪、河床普遍抬高、调蓄作用大大丧失， 两岸土地景观发生很大变化； 第三阶段是清代后期之今。清咸丰五年( 1 8 5 5 年) ，黄河改流大清河入渤海， 结束了长达7 0 0 年的夺淮历史。但黄河虽然北徙，淮河水系却已紊乱不堪，河道 淤积堵塞，出海无路，入江不畅、洪、涝、盐、碱交相侵袭，淮河自此成为一条 多灾多难的河流。清末、民国时代多次提出的“复淮”、“导淮”方案由于缺乏整 体规划，并未从根本上解决淮河的水患问题。1 9 3 8 年黄河花园口扒口，造成黄 河又一次夺淮，泛滥长达9 年之久，把大约l o o x l 0 8 的泥沙倾泻在淮河流域，导 致淮河水系更趋恶化。 三、水资源现状 我国是一个水资源相对匮乏的国家，人均水资源拥有量为2 2 9 2 m 3 人，列倒 数第二，不足世界平均水平的l 4 。而在我国的几大一级流域中，淮河流域拥有 宋豫秦：淮河流域可持续发展战略初论，北京：化学工业出版社，2 0 0 3 年版第7 2 6 页。 第4 页共“页 的水资源份额和人均水资源量也居倒数第二位，分别为3 4 和4 1 1 m 3 人。淮河 流域和流域内豫皖苏鲁4 省的人均地表水资源量，分别仅为全国人均水资源量的 1 7 6 、1 5 、2 3 4 、1 7 7 、1 5 1 。目前，全流域平水年份缺水1 2 x 1 0 8 ， 中等干旱年份缺水4 0 x 1 0 8 m 3 ，特枯年份缺水达1 1 4 x 1 0 8 m 3 。由此可见，缺水问 题在淮河流域十分突出。 缺水导致淮河流域水环境容量小，污染物质自净能力弱，在污染物总量不是 很大的情况下都会显得污染十分严重。另外，淮河流域跨省河道多，各省对污染 治理存在着不同的利害得失，增加了流域污水治理的复杂性与难度。 四、人口、经济发展现状 目前，淮河流域人口增长率1 0 ，总人口1 6 5 亿( 2 0 0 0 年) ，占全国人口的 1 ，8 ，人口密度6 1 0 人k m 2 ，居全国各大流域之首。而淮河流域国民生产总值约 占全国的1 1 0 ，居民总体生活水平不高。 与四省和全国比，淮河流域的g d p 结构和就业结构都是第一产业比重大， 第三产业比重小。产业层次低、结构不合理，使淮河流域经济结构的明显特征。 农业方面，淮河流域人均粮食产量居全国第二位。为了使农业产量逐年增加， 不得不使用大量的农药、化肥。据统计，淮河流域四省平均每公顷耕地耗用化肥 6 0 9 k g ，耗用农药1 6 9 4 k g ，造成淮河流域水质氨氮超标严重。在农业结构方面， 种植业占农业总产值的比例高达6 4 2 ，效益较好、产出率较高的畜牧业、水产 业和林业的构成比例都很低，农业结构很不合理。正因为如此，尽管淮河流域在 我国农业生产中占有举足轻重的地位，但农业经济效益欠佳，农民收入水平比较 低。据测算，1 9 9 7 年淮河流域农民人均纯收入只有1 8 0 0 元左右，大体只及四省 平均水平的8 0 ，全国平均水平的8 5 。与周边地区显著的收入差距导致了农 民脱贫致富的强烈愿望，于是小造纸、小酿造、小制革、小化工等等工艺简单、 技术设备落后、浪费资源、污染环境的“1 5 小”企业在淮河流域屡禁不止。 在工业结构方面，轻工业中以农副产品为原料的工业比重较高，工业中的制 造业比重较低。层次较低的工业结构，必然造成能源和原材料消耗高尔经济效益 差、环境污染重的问题。而且淮河流域的中小企业比重大大高于大型企业，这种 特征也增加了环保部门监管的难度和成本。 第二节淮河流域水污染治理状况 一、“九五”计划时期 针对淮河流域日益严峻的水污染问题，1 9 9 4 年5 月2 4 日至2 6 日国务院环 境保护委员会召开第一次淮河流域环保执法检查现场会，提出了淮河流域水污染 防治目标。此后，国务院颁布了淮河流域水污染防治暂行条例，批复了淮 河流域水污染防治规划及“九五”计划( 以下简称淮河“九五”计划) ，进一步 第5 页共“页 明确了淮河流域水污染防治目标：“1 9 9 7 年实现全流域工业污染源达标排放； 2 0 0 0 年淮河流域各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防治规划 的要求，实现淮河水体变清。” ( 一) 水质成果 经过几年的艰苦奋战，到1 9 9 7 年基本实现了治淮第一阶段目标。2 0 0 0 年对 淮河干流8 个监测断面水质评价结果表明，在3 4 4 的时段内淮河干流达到了变 清的目标，而在6 5 6 的时段内都未实现变清的目标，因此，6 年奋战的结果与 淮河干流2 0 0 0 年实现m 类水质的规划目标相比有相当大的差距，见表1 。 表11 9 9 4 2 0 0 0 年淮河干流水质基本情况统计表( 单位：) 年份类类类v 类劣v 类 1 9 9 45 22 4 73 3 82 2 11 4 3 1 9 9 5 7 4 1 7 31 7 3 3 2 12 5 9 1 9 9 0 5 01 8 32 5 o1 0 o4 1 7 1 9 9 7 5 82 3 23 3 32 4 61 3 0 1 9 9 81 1 13 6 13 6 11 1 15 6 1 9 9 9 5 93 3 71 4 92 5 71 9 8 2 0 0 0o 03 4 43 9 61 1 51 4 ，6 本表来源：宁远、钱敏、王玉太：淮河流域水利手册，北京：科学出版社， 2 0 0 3 年版，第2 4 2 页。 ( 二) 项目完成情况 1 城市污水处理厂 淮河“九五”计划修建城市污水处理厂5 9 座，到2 0 0 0 年底，全流域5 9 座 城市污水处理厂中已建成并运行1 2 座，在建3 2 座，未动工1 5 座。 2 产业结构调整 工业污染防治取得成效，关停和取缔了4 9 8 7 家污染严重的“十五小( 土) ” 企业，1 5 6 2 家重点工业污染源中1 2 9 0 家基本实现达标排放，其余2 7 2 家执行关、 停、并、转。 二、“十五”计划时期 为继续加强淮河流域水污染防治工作，2 0 0 3 年1 月国务院正式批复了淮 河流域水污染防治“十五”计划( 以下简称淮河“十五”计划) 。 ( 一) 水质成果 计划明确淮河流域水污染防治工作“十五”规划目标为2 0 0 5 年底前，在保 证淮河干流和主要支流生态流量的情况下，淮河千流水质进一步好转，南水北调 东线工程水质基本达到地表水m 类水质标准，主要污染物排放总量比2 0 0 0 年削 减2 5 - 4 0 。 然而淮河流域水质并未出现大的好转，流域水质情况见表2 。 表22 0 0 1 2 0 0 5 年淮河水系水质基本情况统计表 第6 页共“页 年份i i 类m 类类v 类劣v 类 2 0 0 17 81 4 31 8 26 55 3 2 2 0 0 25 41 0 72 3 71 6 14 4 1 2 0 0 37 0”63 0 31 1 63 9 5 2 0 0 4 4 71 5 13 0 21 7 43 2 6 2 0 0 531 43 81 33 2 本表来源：根据国家环境保护总局网站w w w z h b g o v c n 2 0 0 1 2 0 0 5 年中国 环境状况公报相关数据整理而得。 ( 二) 污染物排放总量控制成果 淮河“十五”计划确定的总量控制目标为：到2 0 0 5 年，c o d 排放量控制在 “3 万吨，入河量控制在4 6 6 万吨；氨氮排放量控制在1 1 3 万吨，入河量控制 在9 1 万吨。 根据环境统计数据，2 0 0 4 年淮河流域c o d 排放量为9 9 0 8 万吨，氨氮排放 量为1 2 4 8 万吨。与2 0 0 0 年排污量比较，c o d 排放量减少了6 4 ，氨氮排放量 减少了1 7 4 。均未达到计划总量控制目标要求。 表3 淮河流域2 0 0 4 年排污表 c o d 排放量( 万盹)氨氮排放量( 万吨) 省 工业生活工业生活 河南 7 2 4 1 8 9 3 1 4 1 2 6 2 安徽3 1 21 3 4 21 0 31 4 8 江苏 6 6 62 9 2 50 4 73 ” 山东 7 1 21 3 3 5 0 7 4 1 6 2 合计 2 4 1 47 4 9 43 6 68 8 2 本表来源：淮河流域水污染防治“十一五”规划( 征求意见稿) ，第2 页。 ( 三) 污染物排放变化趋势 淮河“九五”计划之后，淮河流域污染情况也出现了新的变化。2 0 0 0 年和 1 9 9 3 年相比，工业污染减少了7 7 ，生活污染增加了1 0 7 。工业污染和生活污 染的比例出现了较大的变化，见表4 。 表4 淮河流域c o d 变化趋势 c o d 排放量工业c o d 排放量 所占比例 生活c o d 排放量所占比例 年份 ( 万吨年) ( 万吨年) ( ) ( 万吨年) ( ) 1 9 9 31 8 81 6 08 52 81 5 1 9 9 79 24 75 14 54 9 2 0 0 09 43 63 85 86 2 本表来源：淮河流域水污染防治“十五”计划，第1 0 页。 因此淮河“十五”计划确定的治污重点为：调整工业结构，实施工业企业的 清洁生产，建设城市污水处理厂，完善城市管网配套设施。 第7 页共“页 ( 四) 项目完成情况 淮河“十五”计划安排了4 8 8 个项目，其中包括城市污水处理工程1 6 1 个、 工业结构调整1 3 1 个、工业点源综合整治1 1 6 个、流域综合治理2 9 个、截污导 流工程1 5 个、饮水工程3 个、自身能力建设1 3 个、城市垃圾处理场1 4 个、农 业面源治理6 个。总投资2 5 5 9 亿元，其中属于南水北调东线治污规划中的项目 2 1 1 个，投资1 0 8 3 亿元，筹资方案与东线治污规划保持一致，剩余1 4 7 6 亿元 资金由地方各级政府承担，国家予以适当支持。 至2 0 0 5 年4 月，治理项目资金到位率近4 0 。进展情况如下：已完工项目 2 3 2 个，在建1 6 2 个，未动工9 4 个，预计可完成2 3 。其中，已建成污水处理厂 3 9 个，另有3 5 座在2 0 0 5 年底前可完成。 ( 五) 排污许可证的实施 淮河“十五”计划规定，对主要水污染物及其他特征污染物实行排污许可证 及总量控制制度，各环保部门提出水污染物总量削减计划，总量控制目标列入省 市长、地市县长的目标责任状。 而目前地级行政区到污染源的总量分配工作相对滞后，各省许可证发放工作 进度不一，排污许可证的作用尚未得到发挥。 三、“十一五”规划时期 2 0 0 5 年1 0 月，国家环保总局环境规划院发布了淮河流域水污染防治“十 一五”规划( 征求意见稿) ( 以下简称淮河“十一五”规划) ，预测“十一五” 期间淮河流域城镇生活污水增长率为2 0 ，工业废水增长率为1 5 ，并规划了 一系列指标：干支流和饮用水源地的具体水质指标；淮河流域c o d 年排放量控 制在6 8 8 万吨，氨氮年排放量控制在8 5 万吨：水污染治理资金6 0 0 亿元：工业 废水稳定达标处理率不低于9 5 ；城镇污水处理率不低于8 0 等等。 第三节淮河流域水污染问题的实质 一、淮河流域水污染问题的背景：压缩型工业化时代 淮河流域的水污染问题的严重性和难于治理与我国的经济发展状态是密不 可分的。要深层次分析淮河流域水污染问题并采取行之有效的措施，就必须首先 了解我国环境问题产生的历史背景。 所谓压缩型工业化就是指与发达国家相比，发展中国家的工业化显著缩短的 一种现象。这一概念最早是由联合国开发署环境专家d 0 c o n n e r 提出来的，他 指出，早期发达国家经历了几个世纪才完成的工业化在东亚国家却只花了数十 年，因此工业化进程被大大压缩。这种压缩型的工业化实际上也是一种伴随着经 济高速增长，产业结构发生急剧转变的过程。 ( 一) 环境问题的复合性和并发性 第8 页共“页 经过建国5 0 年特别是后2 0 年的发展，我国已经基本建成了相对独立、门类 齐全的工业体系，实现了初步工业化，可以说，西方国家上百年的工业化历程， 我国在几十年就完成了。但同时，由于发达国家工业化过程较长，其环境问题是 阶段性逐步发生的，问题的解决也是逐步分阶段实现的，而中国压缩型的工业化 则使得环境问题呈现复合性、并发性的特征：既有与农业相关的，由于贫困、人 口增长和发展不足产生的土地贫瘠化和自然资源枯竭，也有第一产业向第二产业 转型中粗放式的经济快速增长带来的环境污染问题。最为典型的即是，一些乡镇 企业以其落后的技术装备，片面的追求经济利益而不顾环境利益，严重污染环境 的“十五小”企业遍地开花，这在淮河流域9 0 年代的水污染问题中表现的尤为 突出。 ( - - ) 资源环境的巨大压力 世界现代化经验表明，在工业化进程中，随着科技水平的提高和生产工具的 更新以及人们生活质量的提高，人均资源消耗会出现“加权效应”，即人均消耗 能源增长速度会越来越快。我国是世界上人口最多的国家，又是加速走向现代化 的国家，人均资源消耗增长迅速，加权效应表现得更为明显，中国的单位国民生 产总植的能源消费量约为中等收入国家的2 5 倍，发达国家的4 倍。这种以牺牲 环境质量为代价来谋求眼前短暂经济高速增长的行为，既恶化了生态环境，削弱 了经济发展后劲，又使得资源潜力日益耗竭，生态环境恶性循环。 ( 三) 环境领域的“后发劣势” 作为一个后发展国家，在经济增长方面享受所谓压缩型工业化的“后发优势” 的同时，在环境领域却有着巨大的“后发劣势”。早先实现现代化的国家，不但 享有世界廉价的劳动力、资源和市场优势，而且还把落后国家作为转嫁环境危机 的场所。如美国把自己的油封起来，称之战略储备，而大量进口别国石油；日本 的森林覆盖率远远高于中国，却要从中国等发展中国家进口大量一次性木制品。 在今天，占世界总人口2 0 的发达国家依然消耗着世界自然资源总消耗量的8 0 ， 而占世界总人口2 1 的中国人却不得不与另外5 9 的世界人口分享其余的2 0 的 商品和劳务，争取实现现代化。2 我们既没有先发国家经济发展所具备的环境条 件，也不可能在经济增长过程中向外转嫁环境风险，同时又必须要保持经济增长 速度，以缩小与发达国家的差距。因此，既要保持经济增长，又要不断改善环境 状况，这是我国当前环境治理的重要背景。 二、淮河流域的特性 淮河被称为“中国最难治理的河流”3 。十年治污，全社会共投入6 0 0 亿元 以上，甚至还牺牲了流域城市化1 0 个百分点4 ，然而最终的治污成果却不尽人意。 2 聂国卿：我国转型时期环境治理的经济分析，北京：中国经济出版社，2 0 0 6 年版，第1 5 0 - 1 6 8 页 3 李双喜、李建设：淮河治理；一个沉重的话题，安徽税务，2 0 0 3 年第9 期，第1 6 页 儡正涛：淮河十年治污：究竟花了多少钱，小康，2 0 0 4 年第l o 期，第5 6 页 第9 页共“页 从表面上看，淮河水污染问题是因为企业超标排污，城市生活污水没有得到处理 等，然而结合淮河流域自身的特性，淮河污染难于治理的深层次原因则是其生态 系统结构遭到破坏，生态功能退化恶化。 如前所述，淮河流域的南北过渡带地理气候特征、黄河夺淮因素使得淮河易 发水患。淮河流域人均水资源量不到全国的五分之一，属于缺水地区，而水资源 开发利用率已高达7 1 6 ，大大超过国际上内陆河流开发利用率公认为3 0 ( 合 理利用程度) 和4 0 ( 合理利用上限) 的水平。5 人口密度大、经济产业层次低、 城镇化进程加快使得沿淮地区经济发展需求与有限的环境承载力矛盾日益突出， 人与水无序对抗导致恶性循环。 三、流域水污染：公有资源和外部性 ( 一) 流域的性质：公有资源 公共物品是2 0 世纪5 0 、6 0 年代公共选择学派、当代政治经济学派在分析公 共财政问题过程中提出的一个概念。公共物品理论认为，公共物品是相对于私人 物品而言的，它是指由全体社会成员共同消费的现实物品或劳务，纯粹的公共物 品通常具有以下两个基本特征：第一，非排他性，指不排除他人消费；第二，非 竞争性，即任何消费者对物品的消费都不会影响其他消费者的利益。非竞争性包 含两个方面的含义：首先，边际生产成本为零，即增加一个消费者对供给者带来 的边际成本可以忽略；第二，边际拥挤成本为零，即每个消费者的消费都不影响 其他消费者的消费数量和质量。 曼昆在其经济学原理一书中认为，根据是否具有非排他性和非竞争性两 个标准，可以把各类物品分成四种类型：a 纯粹的私人物品，具有排他性和竞争 性；b 纯粹的公共物品，具有非排他性和非竞争性；c 收费物品或俱乐部物品， 具有排他性和非竞争性；d 公有资源，具有竞争性和非排他性。6 流域属于一种典型的自然区域，辞海将流域定义为：“地表水及地下水分 水线所包围的集水区域的统称。习惯上，人们往往将地表水的集水面积成为流域， 用来指一个水系的干流和支流所流经的整个区域。”在这一区域内水资源不被任 何个体占有，而是归区域内人们集体使用，具有公共性，因此具有非排他性。在 非竞争性方面，首先，由自然的水转化为水资源过程中需要修建水道、治理水污 染等，因此边际生产成本不为零；其次，由于水资源是可量化的，在一流域内个 体对水资源的使用将会影响他人的使用，即边际拥挤成本不为零。所以流域水资 源具有非排他性而不具有非竞争性，属于公有资源。 ( 二) 水污染：外部性的典型表现 外部性于1 9 2 1 年由英国经济学家马歇尔提出，是现代经济学中一个越来越 5 同上，第5 7 页 6 曼昆：经济学原理( 第三版) ，北京：机械工业出版社。2 0 0 3 年版，第1 8 8 - 1 9 2 页。 7 辞海编辑委员会：辞海( 缩印本) ，上海：上海辞书出版杜，1 9 7 9 年版，第9 5 2 页 第1 0 页共4 4 页 重要的概念。当一个( 或一些) 人没有全部承担他的行动引起的成本或收益时， 反过来说，有人承担了他人的行动引起的成本或收益时，就存在着外部性。8 根 据外部性影响的结果，外部性可分为外部经济和外部不经济。9 人类对公共资源 的自由使用所产生的外部不经济性会导致“公有地灾难”的发生公共资源的 自由使用会毁灭所有的公共资源。淮河流域水污染问题是外部性问题的典型表 现。 一般说来，生产过程不可避免的会产生废弃物。废弃物产生后有两种处理办 法：一种是对废弃物进行治理，无害化后再排入环境；另一种是直接排入环境中。 由于废弃物排入环境后造成的后果被全体人们所分担，对该生产者所造成的负效 应仅仅是若干分之一，远远低于废弃物治理成本，于是理性的生产者将舍弃治理， 选择把污染物直接排入环境中。环境污染将使其他人受到损失，这些损失是社会 为这一产品所付出的代价，因此总的社会成本应该等于私人成本与外部损失的总 和。 p p 0 p l o q oq l q 收益) 图1 简单外部不经济模型 见图l ，生产者的边际私人成本曲线( m p c ) 比边际社会成本曲线( m s c ) 向右下角移动了。这导致均衡价格( p 1 ) 低于有效价格( p o ) ，而均衡产量( q 1 ) 高于有效产量( q o ) 。由于成本低估导致资源过多的进入该产业，使得社会失去 了将这些资源配置到其他更有效的用途时所获得的利益。1 0 四、流域管理：流域区与行政区的矛盾 流域区属于一种典型的自然区域，既是由分水岭包围的自然区域，又是组织 和管理国民经济，进行以水资源开发为中心的综合开发的重要单元，构成经济管 。盛洪：治大国若烹小鲜关于政府的制度经济学。上海：上海三联书店，2 0 0 3 年版，第1 9 - 2 2 页 9 ( 美) 鲍德成威迪逊；公共部门经济学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 年版，第7 5 页 1 0 盛洪：治大国若烹小鲜关于政府的制度经济学，上海：上海三联书店。2 0 0 3 年版，第1 4 7 页 第1 1 页共“页 理体制的重要内容。流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间相互影响显 著，具有整体性和关联性、区段性和差异性、层次性和网络性、开放性和耗散性 等特点。1 1 行政区是指为实现国家的行政管理、治理与建设，对领土进行合理的 分级划分而形成的区域或地方。行政区是行政区划的结果，带有明显的政治色彩， 是一种有意识的国家行为。由于在行政区内，各地区、各部门、各方面都在同一 个政府的管辖之下活动，政府在行政区域的发展中具有重要的作用。1 2 由于流域区和行政区是两种不同性质的区域类型，边界往往不重合。流域利 益、区域利益的不一致和区域势力的强大最终使得地方保护主义盛行，污染问题 很难得到治理。 第二章淮河流域水污染的治理政策及管理体制 第一节淮河流域水污染治理政策 英语中的治理一词( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引 导和操纵。长期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) 一词交叉使用，并且主要用于与国 家的公共事务相关的管理活动和政治活动中，尤其广泛运用于流域管理中。但自 1 9 8 9 年世界银行首次使用“治理危机”以后，治理被西方政治学和经济学家赋 予了新的含义。全球治理委员会1 9 9 5 年对治理做出了如下界定：治理是各种公 共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的 或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们 服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度 安排。1 3 本文即按照政府、市场、社会三分法，对淮河流域水污染问题的治理措 施进行总结。 一、命令控制政策 ( 一) 环境影响评价制度 环境影响评价是指对拟议中的人类重要决策和开发建设活动，可能对环境产 生的物理性，化学性或生物性的作用及其造成的环境变化和对人类健康和福利的 可能影响，进行系统的分析和评估，并提出减少这些影响的对策措施。环境影响 评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国，我国1 9 7 9 年颁布的环境保护 法( 试行) 对环境影响评价制度作了原则性的规定，从立法上确立了环境影响 评价制度，2 0 0 2 年颁布的环境影响评价法确立了内容较为完整的环境影响 评价制度。该法律之前，由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决 策的环境影响评价仍处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防 ”陈湘满：论流域开发管理中的区域利益协调，经济地理2 0 0 2 年第9 期，第5 2 5 页 也陈湘满、刘君德；论流域区与行政区的关系及其优化，人文地理，2 0 0 1 年第8 期，第6 7 页 ”俞可平编：治理与善治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年版。第l - 4 页 第1 2 页共4 4 页 决策对环境产生影响的作用。 ( 二) 总量控制制度 污染物排放总量控制是指在某个区域范围内，为了达到预定的环境目标，通 过一定的方式核定主要污染物的环境最大允许负荷，并以此进行合理分配，最终 确定区域内各企业允许的污染物排放量，即排污总量控制指标。淮河水污染防治 的“九五”和“十五”计划中都具体的将排污总量分配给沿淮各省市县。这种分 配的指标可能与各地、各企业需要的排污量并不一定相符，因此这种分配方式不 能确保达到帕累托最优。此外，国家在淮河流域未建立与总量控制制度相配的排 污权交易市场，使得各地、各企业在达到国家规定的排污总量要求以后，就不再 有继续削减污染物的激励动力。 ( - - ) 排污许可证制度 排污许可证制度以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排 污单位许可排放什么污染物、许可污染物排放量、许可污染物排放去向等。 1 9 8 8 年国家环保局颁布的水污染物排放许可证管理办法和1 9 8 9 年发布 的水污染防治法实施细则对排污许可证作了规定。在这两个法规性文件出台 前后，国家先后在不少省市进行了试点工作。1 9 9 5 年颁布的 淮河流域水污染 防治暂行条例规定：“在淮河流域重点排污控制区内的排污单位和重点排污区 外的重点排污单位，必须按照国家规定申请领取排污许可证，并在排污口安装污 水排放计量工具。” ( - - ) 企业关、停、并、转 从环境保护需要对企业实行关、停、并、转是一项比较严厉的污染控制政策。 关、停、并、转主要有两个尺度：一是根据污染状况，二是根据企业规模。前者 主要是针对那些污染十分严重，采取限期治理仍不能达标排放的企业；后者是禁 止某些行业中的小规模生产企业的存在。如前所述，“九五”期间淮河流域关停 和取缔了4 9 8 7 家污染严重的“十五小( 土) ”企业，1 5 6 2 家重点工业污染源中 1 2 9 0 家基本实现达标排放，其余2 7 2 家执行关、停、并、转。“十五”期间，则 计划了i 1 6 项工业点源治理项目。 ( 四) 限期治理 限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，分期分批 地对污染危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限定治理 时间、治理内容及治理效果的强制性措施，被限期治理的企事业单位必须依法完 成限期治理任务。限期治理实行分级管理，对逾期未完成限期治理的企事业单位 可加收超标排污费，还可责令停业或关闭。 ( 五) “三同时”制度 “三同时”制度是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发 建树项目中的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制 第1 3 页共4 4 页 度。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染的一项基本制度，也是我国 独有的。“三同时”制度的实施有效控制了新污染，但其是以单项治理为主，各 个污染源都要上一套污染治理设施，并不经济，而且单个污染源达标排放并不能 保证整个区域的环境不遭受污染。 ( 六) 环境保护目标责任制 环境保护耳标责任制是以签订责任书的形式，具体规定省长、市长、县长在 任期内的环境目标和任务，并作为政绩考核内容之一；省长、市长、县长再以责 任书的形式，把有关目标和任务分解到政府各个部门，根据完成的情况给与奖惩。 1 9 8 9 年颁布的中华人民共和国环境保护法规定“地方各级人民政府，应当 对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这一规定的具体实施方式 就是环境保护目标责任制。 在实施过程中存在的问题是环境责任书在制定过程中带有一定的随意性和 盲目性，影响了目标责任制的实施效果；环境保护目标考核的结果还为真正成为 各级领导升迁的依据之一。 ( 七) 城市污水处理厂建设 随着淮河流域水污染逐渐由工业污染为主转向生活污染，建设城市污水处理 厂及完善城市管网配套设施逐渐成为淮河流域的治污重点。淮河“九五”计划修 建城市污水处理厂5 9 座。淮河“十五”计划安排了4 8 8 个项目，其中包括城市 污水处理工程1 6 1 个、城市垃圾处理场“个。淮河“十一五”规划指出城市污 水处理需求将增加两倍，而建设资金则主要由地方政府承担。 二、经济激励政策 ( 一) 排污收费制度与补贴政策 在我国环境保护3 0 年的历程中，我国制定并长期得到实施的经济刺激制度 就是排污收费制度。该项制度的核心部分就是以浓度控制标准为基础的排污收费 以及相关的违章罚款制度。 2 0 世纪7 0 年代初期，在世界经济合作和发展组织提出的“污染者负担”原 则的指导下，一些国家相继实行了污染税或排污收费制度。在我国，1 9 7 9 年颁 布的中华人民共和国环境保护法( 试行) 标志着排污收费制度的正式确立， 1 9 8 2 年发布了征收排污费暂行办法，在随后颁布的各项环保法律、法规中都 对排污收费制度进行了进一步完善，地方也都制定了本地区征收排污费实施办法 或细则，2 0 0 3 年国务院又颁布了排污费征收使用管理条例，扩大了征收对象， 并确定了排污即收费的原则，我国已逐步建立了一套较为完善的排污收费法规体 系。补贴政策的表现为补助资金、贷款贴息、减免税等，如1 9 9 7 年国务院发布 的关于淮河流域水污染防治工程项目补助资金有关问题的通知；1 9 9 5 年财政 部发布的关于充分发挥财政职能，进一步加强环境保护工作的通知；1 9 9 5 年 中国人民银行发布的关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知 第1 4 页共4 4 页 等。淮河“十一五”规划( 征求意见稿) 中也提到，对于采用清洁生产工艺和技 术实现污染物减排的工业项目，国家适当给予补助。自2 0 0 7 年起，对排水中氨 氮含量超标的城镇污水处理单位，加倍征收排污费。 ( 二) 排污权交易制度 排污权交易包括两部分内容，一是实行排污许可证制度；二是排污许可证及 其所代表的排放污染物的种类和数量的排污权，是可以进行转让、买卖交易的。 上海是我国试行排污权交易制度最早的城市。1 9 8 5 年，上海在黄浦江上游实行 总量控制和许可证制度，1 9 8 7 年实行了排污交易，至今己实施了3 7 笔水污染物 排污交易。1 4 排污权交易在中国已经进入了实验的第三阶段，试点由第二阶段的 山西、山东、河南等转向了浙江、江苏、上海三个地区的长三角区域合作实验。 1 5 三、公众参与政策 我国环境保护法规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对 污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。水污染防治法第5 条规定 “一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监 督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害 和赔偿损失。”社会组织和公众对环境违法行为一般有直接制止、信访、投诉、 行政诉讼、司法诉讼等方式。 从1 9 9 4 年起国家环保总局等单位联合各大新闻媒体以“中华环保世纪行” 的形式，多次对淮河流域的水污染防治工作实行新闻监督，促进了一批重大问题 的解决。2 0 0 3 年又开通1 2 3 6 9 环保举报热线，方便了社会公众对环境违